Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2018/1405 E. , 2021/2175 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2018/1405
Karar No : 2021/2175
DAVACI : … Vakfı
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı / ANKARA
(Mülga … Bakanlığı)
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
MÜDAHİL (DAVALI YANINDA) : … Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
DAVANIN KONUSU : 24/01/2018 tarih ve 30311 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değiştirilen Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin ikinci ve üçüncü cümlelerinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Davacı tarafından; 9 üyeden oluşan Toprak Koruma Kurulunun 6 üyesinin kamu görevlisi olduğu, Kurul kararlarında tartışmasız bir idare egemenliği oluştuğu, Yönetmelik değişikliği ile enerji ve ulaşım yatırım projelerinde 3/5 nisabı ile dilerse katılan üyelerin çoğunluğu ile karar alınabileceği, karar nisabı değişikliğinin genel idare hukukuna aykırı olduğu, kurul kararlarına farklı nisap getirilemeyeceği, değişikliğin Anayasa'ya, 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu ve diğer birçok kanuna, uluslararası sözleşmelere, hukukun genel ilkelerine ve kamu yararına aykırı olduğu, üstün kamu yararının çevre kaynaklarının korunmasından yana olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Davalı idare tarafından; ilgili birim olan Tarım Reformu Genel Müdürlüğünden alınan yazıda kurul toplantılarına üye tam sayısı olan 9 üyeden fazla üye ile katılım olması durumunda üçte iki çoğunlukla alınacak kararda en az altı üyenin aynı yönde oy kullanmasının yeterli olmaması nedeniyle uygulamada sorunlar yaşandığının bildirildiği, bu sorunun çözümüne yönelik olarak kararların en az beşte üç çoğunlukla alınması gerektiği yolunda düzenleme yapılmasının uygun değerlendirildiği, kamu yatırımlarının önünün açılmasının amaçlandığı, yapılan düzenlemenin hukuka uygun olduğu, davanın reddine karar verilmesi gerektiği savunulmaktadır.
MÜDAHİLİN (DAVALI İDARE YANINDA)
SAVUNMASI :
Davalı yanında müdahil tarafından; enerji yatırımlarının hızlı ve etkin bir şekilde gerçekleştirilmesinin büyük önem arz ettiği, kamu kaynakları kullanılarak yapılan yatırımların planlama itibariyle en elzem ve acil yatırımlar olduğu, karar alma mekanizmalarının hızlandırılması yönünde yapılan düzenlemede hukuka aykırılığın bulunmadığı, komisyon üyelerine zorunluluk halinin bulunup bulunmadığı yönünde değerlendirme yetkisi veren dava konusu düzenlemenin hukuka uygun olduğu, davanın reddine karar verilmesi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; 24.1.2018 gün ve 30311 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1'inci maddesi ile değiştirilen Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmeliğin 6'ncı maddesinin 1'inci fıkrasının c bendinin 2 ve 3'üncü cümlelerinin iptali istemiyle açılmıştır.
T.C. Anayasasının 44'üncü maddesinde, Devletin, toprağın verimli olarak işletilmesini korumak, geliştirmek ve erozyonla kaybedilmesini önlemek amacıyla gerekli tedbirleri alacağı hükme bağlanmakta; 45'inci maddesinde de, Devletin, tarım arazilerinin amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek, bitkisel ve hayvansal üretimi artırmak maksadıyla tedbir alması gerektiği, öngörülmektedir.
Öte yandan; 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununun "Toprak Koruma Kurulu" başlıklı 5'inci maddesinde, "Her ilde, valinin başkanlığında, ildeki tarımdan sorumlu birim amiri tarafından başkan yardımcılığı ve sekretarya hizmetleri görevi yürütülmek üzere, ilde plân yapma yetkisine sahip kamu kurum ve kuruluşları ile üniversitelerden, üç birimin ve Maliye Bakanlığının ildeki üst düzey temsilcisi ile plânlama ve/veya toprak koruma konularında ulusal ölçekte faaliyette bulunan kamu kurumu niteliğini haiz meslek kuruluşları ile sivil toplum kuruluşlarının yerel temsilcilerinden üç kişi olmak üzere Kurul oluşturulur.Kurulun gündeminde bulunan araziler özel kanunlarla koruma altına alınmış alanlar, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünün proje alanı veya 22/11/1984 tarihli ve 3083 sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanununa göre uygulama alanı ilân edilen yerlerden ise bu alanlarda uygulama yapan birimin yetkili temsilcisi de Kurula dâhil edilir.
Kurulun kuruluşu, çalışma usûl ve esasları Bakanlık tarafından hazırlanacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne; "Tarım arazilerinin amaç dışı kullanımı" başlıklı 13'üncü maddesinde de, "Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri tarımsal üretim amacı dışında kullanılamaz. Ancak, alternatif alan bulunmaması ve Kurulun uygun görmesi şartıyla;
a) Savunmaya yönelik stratejik ihtiyaçlar,
b) Doğal afet sonrası ortaya çıkan geçici yerleşim yeri ihtiyacı,
c) Petrol ve doğal gaz arama ve işletme faaliyetleri,
ç) İlgili bakanlık tarafından kamu yararı kararı alınmış madencilik faaliyetleri,
d) Bakanlıklarca kamu yararı kararı alınmış plân ve yatırımlar, için bu arazilerin amaç dışı kullanım taleplerine, toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile Bakanlık tarafından izin verilebilir.
Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri dışında kalan tarım arazileri; toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile valilikler tarafından tarım dışı kullanımlara tahsis edilebilir.
Tarımsal amaçlı yapılar için, projesine uyulması şartıyla ihtiyaç duyulan miktarda her sınıf ve özellikteki tarım arazisi valilik izni ile kullanılır.
Birinci fıkranın (c) ve (ç) bentleri kapsamında izin alan işletmeciler, faaliyetlerini çevre ve tarım arazilerine zarar vermeyecek şekilde yürütmekle ve kendilerine tahsis edilen yerleri tahsis süresi bitiminde eski vasfına getirmekle yükümlüdürler.
Bu madde kapsamında valiliklerce verilen kararlara yapılan itirazlar, Bakanlık tarafından değerlendirilerek karara bağlanır.
Tarım arazilerinin korunması ve amaç dışı kullanımına dair uygulamaların usûl ve esasları tüzükle düzenlenir." hükmüne; 14'üncü maddesinde ise, "Tarımsal üretim potansiyeli yüksek, erozyon, kirlenme, amaç dışı veya yanlış kullanımlar gibi çeşitli nedenlerle toprak kaybı ve arazi bozulmalarının hızlı geliştiği ovalar; kurul veya kurulların görüşü alınarak, Bakanlığın teklifi ve Bakanlar Kurulu kararı ile büyük ova koruma alanı olarak belirlenir.
Büyük ovalardaki koruma ve geliştirme amaçlı tarımsal altyapı projeleri ve arazi kullanım plânları, kurul veya kurulların görüşleri dikkate alınarak, Bakanlık ve valilikler tarafından öncelikle hazırlanır veya hazırlattırılır.
Büyük ovalarda bulunan tarım arazileri hiçbir surette amacı dışında kullanılamaz. Ancak alternatif alan bulunmaması, kurul veya kurullarca uygun görüş bildirilmesi şartıyla;
a) Tarımsal amaçlı yapılar,
b) Bakanlık ve talebin ilgili olduğu Bakanlıkça ortaklaşa kamu yararı kararı alınmış faaliyetler, için tarım dışı kullanımlara Bakanlıkça izin verilebilir.
Büyük ova koruma alanlarının belirlenmesi ve korunmasına ilişkin usûl ve esaslar yönetmelikle düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.
5403 sayılı Kanunun 5, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15 ve 24'üncü maddelerine dayanılarak, Kanunda öngörülen toprak ve arazi varlığının belirlenmesi, tarım arazilerinin sınıflandırılması, geliştirilmesi, zorunlu hallerde amaç dışı kullanımına izin verilmesi, toprağın ve tarımsal üretim gücü yüksek büyük ovaların belirlenerek korunması, toprak koruma plan ve projelerinin hazırlanması ve uygulanması, erozyona duyarlı alanların belirlenmesi, toprak koruma kurulunun teşekkülü, görevleri, çalışmaları ile çevre öncelikli sürdürülebilir kalkınma ilkesine uygun olarak arazilerin planlı kullanımını sağlayacak usul ve esasları belirlemek amacıyla hazırlanan Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmelik 9.12.2017 gün ve 30265 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak aynı gün yürürlüğe girmiştir.
Yukarıda yer verilen hükümlerin değerlendirilmesinden; Anayasamızın toprağın bütünlüğünü ve verimliliğini korumak ve geliştirmek, sanayi ile tarımın dengeli ve uyumlu biçimde geliştirilmesi noktasında Devlete yüklediği ödevlerin gereği olarak; tarıma elverişli toprak varlığının sınırlı bir kaynak olduğu, alternatif alanlar bulunmasına karşın tarım dışı kullanım amacıyla tercih edilmesi ve yanlış kullanımlar gibi sebeplerle arazi varlığımızın geri dönülemez biçimde üretim kabiliyetini kaybettiği hususlarının kabulü ile verimli, değerli toprakların tarım dışı kullanımı için kamu yararı şartı yanında Toprak Koruma Projesinin de gerekli olduğu ve tarım dışı kullanıma mutlaka Kurul tarafından karar verilmesi gerektiği gibi her ilde oluşturulması öngörülen Toprak Koruma Kurullarının, ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının yanı sıra sivil toplum örgütlerinin, çalışmaların bilimsel veriler ile desteklenebilmesi amacıyla da üniversite temsilcisinin ve Çevre Komisyonu tarafından önerilen ve özel kanunlarla koruma altına alınmış alanlarda uygulama yapan birimin yetkili temsilcisinin de katılımıyla, Kanunla işaret edilen görevlerini, katılımcı, hızlı ve etkin yürütebilmesinin, dava konusu Yönetmeliğin dayanağı bulunan 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununun temel amacı olduğu, bir başka anlatımla Kanunun, geniş katılımlı bir Kurul ile nitelikli bir çalışma hedeflediği sonucuna ulaşılmıştır.
Dava konusu, 24/01/2018 tarih ve 30311 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi uyarınca "09/12/2017 tarihli ve 30265 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmeliğin 6 ncı maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
“c) Kurulun üye tam sayısı ile toplanması esastır, ancak zorunluluk halinde en az altı üye ile toplanabilir. Kurul, kararları en az beşte üç çoğunlukla ve en az altı üyenin aynı yönde oy kullanması şartı ile alır. Ancak kamuya ait enerji ve ulaşım yatırım projelerinde Kurul, kararları toplantıya katılan üyelerin çoğunluğu ile de alabilir.” düzenlemesinin incelenmesinde ise nispeten daha az tarım toprağının amacı dışında kullanılmasına sebebiyet verecek daha basit kararlarda toplantı ve karar yeter sayılarında nitelikli çoğunluk aranmakta iken daha geniş alanların tarım dışına çıkarılmasını gerektiren bir kısım yatırımlar yönünden adi çoğunluğun yeterli bulunmasının kendi içerisinde çelişkili olduğu açık olmakla birlikte, enerji ve ulaşım yatırımlarının kamusal niteliği dikkate alındığında "kamuya ait" ve ayrıca "zorunluluk halinde" ifadeleriyle belirsiz bir durum oluşturulması ve toplantı yeter sayısının 6 üyeye ve enerji ve ulaşım yatırımları yönünden ise karar yeter sayısının beşte üç çoğunluktan niteliksiz çoğunluğa düşürülmesi, Kanunun, tarım dışı kullanımda kamu yararı olsa dahi toprak bütünlüğünü ve verimliliğini korumaya yönelik amacına ve açık şekilde 13'üncü maddesine aykırı bulunmaktadır.
Açıklanan nedenle, 24.1.2018 tarih ve 30311 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1'inci maddesi ile değiştirilen Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmeliğin 6'ncı maddesinin 1'inci fıkrasının c bendinin 2 ve 3'üncü cümlelerinin iptali yönünde karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı tarafından, 24/01/2018 tarih ve 30311 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değiştirilen Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin ikinci ve üçüncü cümlelerinin iptali istenilmektedir.
İNCELEME VE GEREKÇE :
İlgili Mevzuat:
5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nun "Toprak Koruma Kurulu" başlıklı 5. maddesinde "Her ilde, valinin başkanlığında, ildeki tarımdan sorumlu birim amiri tarafından başkan yardımcılığı ve sekretarya hizmetleri görevi yürütülmek üzere, ilde plân yapma yetkisine sahip kamu kurum ve kuruluşları ile üniversitelerden, üç birimin ve Maliye Bakanlığının ildeki üst düzey temsilcisi ile plânlama ve/veya toprak koruma konularında ulusal ölçekte faaliyette bulunan kamu kurumu niteliğini haiz meslek kuruluşları ile sivil toplum kuruluşlarının yerel temsilcilerinden üç kişi olmak üzere Kurul oluşturulur. Kurulun gündeminde bulunan araziler özel kanunlarla koruma altına alınmış alanlar, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünün proje alanı veya 22/11/1984 tarihli ve 3083 sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanununa göre uygulama alanı ilân edilen yerlerden ise bu alanlarda uygulama yapan birimin yetkili temsilcisi de Kurula dâhil edilir.
Kurulun kuruluşu, çalışma usûl ve esasları Bakanlık tarafından hazırlanacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne, dava konusu düzenlemenin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle "Tarım arazilerinin amaç dışı kullanımı" başlıklı 13. maddesinde de "Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri tarımsal üretim amacı dışında kullanılamaz. Ancak, alternatif alan bulunmaması ve Kurulun uygun görmesi şartıyla;
a)Savunmaya yönelik stratejik ihtiyaçlar,
b)Doğal afet sonrası ortaya çıkan geçici yerleşim yeri ihtiyacı,
c)Petrol ve doğal gaz arama ve işletme faaliyetleri,
ç)İlgili bakanlık tarafından kamu yararı kararı alınmış madencilik faaliyetleri,
d)Bakanlıklarca kamu yararı kararı alınmış plân ve yatırımlar,
e)(Ek: 31/01/2007-5578/3 md.) Kamu yararı gözetilerek yol altyapı ve üstyapısı faaliyetlerinde bulunacak yatırımlar,
f)(Ek: 26/03/2008-5751/1 md.) Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun talebi üzerine 20/02/2001 tarihli ve 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu uyarınca yenilenebilir enerji kaynak alanlarının kullanımı ile ilgili yatırımları,
g)(Ek: 26/03/2008-5751/1 md.) Jeotermal kaynaklı teknolojik sera yatırımları, için bu arazilerin amaç dışı kullanım taleplerine, toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile Bakanlık tarafından izin verilebilir. (Ek cümle: 31/01/2007-5578/3 md.) Bakanlık bu yetkisini valiliklere devredebilir.
Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri dışında kalan tarım arazileri; toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile valilikler tarafından tarım dışı kullanımlara tahsis edilebilir.
Tarımsal amaçlı yapılar için, projesine uyulması şartıyla ihtiyaç duyulan miktarda her sınıf ve özellikteki tarım arazisi valilik izni ile kullanılır.
Birinci fıkranın (c) ve (ç) bentleri kapsamında izin alan işletmeciler, faaliyetlerini çevre ve tarım arazilerine zarar vermeyecek şekilde yürütmekle ve kendilerine tahsis edilen yerleri tahsis süresi bitiminde eski vasfına getirmekle yükümlüdürler.
Bu madde kapsamında valiliklerce verilen kararlara yapılan itirazlar, Bakanlık tarafından değerlendirilerek karara bağlanır.
Tarım arazilerinin korunması ve amaç dışı kullanımına dair uygulamaların usûl ve esasları yönetmelikle düzenlenir." hükümlerine yer verilmiştir.
Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmeliğin "Dayanak" başlıklı 2. maddesinde "1) Bu Yönetmelik, 03/07/2005 tarihli ve 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununun 5, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15 ve 24. maddelerine dayanılarak hazırlanmıştır." hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu düzenleme ile yapılan değişiklik öncesinde, değiştirilen 09/12/2017 tarih ve 30265 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmeliğin "Toprak koruma kurulunun çalışma usul ve esasları" başlıklı 6. maddesi "(1)Toprak koruma kurulu aşağıdaki esaslar çerçevesinde çalışmalarını yürütür.
a)Kurul, Kanunda verilen görevleri yerine getirmek ve görüşülecek konu olması halinde kurul başkanınca belirlenen gündemi görüşmek üzere, ayda en az bir kez toplanır. Kurulun gündeminde görüşülecek konu olmaması halinde Kurul toplanmaz, bu durum sekretarya tarafından karar defterine işlenir ve il müdürü tarafından onaylanır.
b)Kurul üyeleri, sekretarya tarafından toplantıya çağrılmadan en az üç gün önce gündem hakkında bilgilendirilir.
c)Kurulun üye tam sayısı ile toplanması esastır, ancak zorunluluk halinde en az altı üye ile toplanabilir. Kurul gündemindeki bir kararın geçerli olabilmesi için en az altı üyenin aynı yönde oy kullanması şartı aranır. Kurul, kararları en az üçte iki çoğunlukla alır.
ç)Toplantıda alınan kararlar, karar defterine işlenir ve muhafaza edilir.
d)Kurul kararlarında üyelerin temsil ettikleri kurumlar belirtilir ve toplantıya katılamayan üye için katılmadı ibaresi konulur, oy çokluğu ile alınan kararlara varsa karşı görüşlerin gerekçeleri/şerhleri belirtilir.
e)Kurul kararlarına yapılan itirazlar sonucu Bakanlık tarafından yapılan incelemeye dayalı hazırlanan rapor veya talebi destekleyici nitelikte yeni bilgi ve belgenin sunulması halinde, kararlar Kurul tarafından yeniden değerlendirilir.
f)Tarım dışı amaçlı kullanım talebi, toplulaştırma projelerinin veya etüt raporunda çevre tarım arazilerindeki tarımsal kullanım bütünlüğünü bozacak durumda olması halinde Kurul gündemine alınmaz ve valilik tarafından doğrudan reddedilir.
g)Etüt raporunda tespit edilen tarımsal veya tarım dışı amaçlarla kullanıma ilişkin alternatif alanlar Kurul tarafından değerlendirilir, alternatif olup olamayacağı gerekçesi açıklanarak karara bağlanır.
ğ)Büyük ova koruma alanı dışındaki tarımsal amaçlı yapılar ile arazi etüt raporunda tarımsal kullanım bütünlüğünü ve arazi toplulaştırma projesi bütünlüğünü bozmadığı tespit edilen kuru marjinal tarım arazileri için gerçek ve tüzel kişiler tarafından yapılan tarım dışı amaçlı kullanım talepleri Kurul gündemine alınmaz, valilikler tarafından değerlendirilerek sonuçlandırılır." şeklinde düzenlenmişken; dava konusu, 24/01/2018 tarih ve 30311 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin,
"MADDE 1– 09/12/2017 tarihli ve 30265 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmeliğin 6 ncı maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
“c) Kurulun üye tam sayısı ile toplanması esastır, ancak zorunluluk halinde en az altı üye ile toplanabilir. Kurul, kararları en az beşte üç çoğunlukla ve en az altı üyenin aynı yönde oy kullanması şartı ile alır. Ancak kamuya ait enerji ve ulaşım yatırım projelerinde Kurul, kararları toplantıya katılan üyelerin çoğunluğu ile de alabilir.”
MADDE 2 – Bu Yönetmelik yayımı tarihinde yürürlüğe girer.
MADDE 3 – Bu Yönetmelik hükümlerini Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanı yürütür." şeklindeki düzenleme ile 6. maddesinin 1. fıkrasının c bendi değiştirilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
ESAS YÖNÜNDEN:
Tarım arazilerinin korunması, geliştirilmesi ve verimli kullanılmasına yönelik inceleme, değerlendirme ve izlemeleri yapmak, ortaya çıkan olumsuzlukları belirlemek, toprağı korumayı ve bununla ilgili sorunları giderici önlemleri almak, geliştirmek ve uygulanmasını sağlamak için görüş oluşturmak Toprak koruma kurulunun görevleri arasında sayılmıştır.
Dava konusu Yönetmelik değişikliği ile, kurulun nitelikli çoğunlukla karar almasının öngörüldüğü, sadece kamuya ait enerji ve ulaşım yatırım projeleri için toplantıya katılan üyelerin çoğunluğu ile karar alınabilmesi yönünde bir istisna getirildiği, 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nda Toprak Koruma Kurullarının kuruluş, çalışma usul ve esaslarının Yönetmelik ile belirleneceğinin düzenlendiği, kurulun toplantı yeter sayısına ilişkin herhangi bir kural belirlenmediği, Yönetmelikle getirilen düzenlemenin hukuki belirliliğe aykırı olmadığı ve üstün kamu yararının amaçlandığı, kaldı ki tarım arazilerinin korunması ve geliştirilmesinin Toprak Koruma Kurulunun görevleri arasında olduğu ve kurul kararlarına karşı yargı yoluna başvurulabileceği hususları birlikte değerlendirildiğinde, Yönetmelik değişikliği ile getirilen düzenlemede dayanağı mevzuat hükümlerine, hizmet gereklerine ve kamu yararına aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Yargılama aşamasında kullanılan … TL posta giderinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, … TL posta giderinin davacıdan alınarak davalı yanında müdahile verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan kısmın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde taraflara iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 29/04/2021 tarihinde oy çokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Dava, 24/01/2018 tarih ve 30311 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değiştirilen Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin ikinci ve üçüncü cümlelerinin iptali istemiyle açılmıştır.
5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nun "Toprak Koruma Kurulu" başlıklı 5. maddesinde, "Her ilde, valinin başkanlığında, ildeki tarımdan sorumlu birim amiri tarafından başkan yardımcılığı ve sekretarya hizmetleri görevi yürütülmek üzere, ilde plân yapma yetkisine sahip kamu kurum ve kuruluşları ile üniversitelerden, üç birimin ve Maliye Bakanlığının ildeki üst düzey temsilcisi ile plânlama ve/veya toprak koruma konularında ulusal ölçekte faaliyette bulunan kamu kurumu niteliğini haiz meslek kuruluşları ile sivil toplum kuruluşlarının yerel temsilcilerinden üç kişi olmak üzere Kurul oluşturulur. Kurulun gündeminde bulunan araziler özel kanunlarla koruma altına alınmış alanlar, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünün proje alanı veya 22/11/1984 tarihli ve 3083 sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanununa göre uygulama alanı ilân edilen yerlerden ise bu alanlarda uygulama yapan birimin yetkili temsilcisi de Kurula dâhil edilir.
Kurulun kuruluşu, çalışma usûl ve esasları Bakanlık tarafından hazırlanacak yönetmelikle belirlenir." hükmü yer almaktadır.
Kanun Koyucu tarafından bu maddenin gerekçesi "Kanunun gerektirdiği işlemlerin katılımcı, hızlı ve etkin yürütülebilmesi amacıyla ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının yanı sıra sivil toplum örgütlerinin de katılımıyla her ilde Toprak Koruma Kurulu oluşturulması öngörülmektedir....
Kurul çalışmalarının bilimsel veriler ile desteklenebilmesi amacıyla Kurul üyeleri arasına üniversite temsilcisinin eklenmesi,
Kurul üyeleri arasında yer alan "meslek veya sivil toplum kuruluşları" ibaresinin, kamu kurumu niteliğini haiz Türkiye Ziraat Odaları Birliği, Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği gibi meslek kuruluşlarını kapsamadığı, bu kuruluşların da kapsama alınması amacıyla "meslek ve" ibaresinin "kurumu niteliğini haiz meslek kuruluşları ile" olarak değiştirilmesi,
Yine Çevre Komisyonu tarafından önerilen ve özel kanunlarla koruma altına alınmış alanlarda uygulama yapan birimin yetkili temsilcisinin de kurul üyeleri arasına alınması..." şeklinde ifade edilmiştir.
5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nun "Tarım arazilerinin amaç dışı kullanımı" başlıklı 13. maddesinde de "Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri tarımsal üretim amacı dışında kullanılamaz. Ancak, alternatif alan bulunmaması ve Kurulun uygun görmesi şartıyla;
a)Savunmaya yönelik stratejik ihtiyaçlar,
b)Doğal afet sonrası ortaya çıkan geçici yerleşim yeri ihtiyacı,
c)Petrol ve doğal gaz arama ve işletme faaliyetleri,
ç)İlgili bakanlık tarafından kamu yararı kararı alınmış madencilik faaliyetleri,
d)Bakanlıklarca kamu yararı kararı alınmış plân ve yatırımlar,
e)Kamu yararı gözetilerek yol altyapı ve üstyapısı faaliyetlerinde bulunacak yatırımlar,
f) Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun talebi üzerine 20/02/2001 tarihli ve 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu uyarınca yenilenebilir enerji kaynak alanlarının kullanımı ile ilgili yatırımları,
g)Jeotermal kaynaklı teknolojik sera yatırımları, için bu arazilerin amaç dışı kullanım taleplerine, toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile Bakanlık tarafından izin verilebilir. Bakanlık bu yetkisini valiliklere devredebilir.
Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri dışında kalan tarım arazileri; toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile valilikler tarafından tarım dışı kullanımlara tahsis edilebilir.
Tarımsal amaçlı yapılar için, projesine uyulması şartıyla ihtiyaç duyulan miktarda her sınıf ve özellikteki tarım arazisi valilik izni ile kullanılır.
Birinci fıkranın (c) ve (ç) bentleri kapsamında izin alan işletmeciler, faaliyetlerini çevre ve tarım arazilerine zarar vermeyecek şekilde yürütmekle ve kendilerine tahsis edilen yerleri tahsis süresi bitiminde eski vasfına getirmekle yükümlüdürler.
Bu madde kapsamında valiliklerce verilen kararlara yapılan itirazlar, Bakanlık tarafından değerlendirilerek karara bağlanır.
Tarım arazilerinin korunması ve amaç dışı kullanımına dair uygulamaların usûl ve esasları yönetmelikle düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.
Kanun koyucu bu maddenin gerekçesini ise "Ekolojik ve toplumsal dengelerin oluşması ve milli ekonominin gelişmesinde önemli yeri olan mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, orman ve mera arazilerinin korunarak amacına uygun kullanılması, ülkenin genel ihtiyaçları gözetilerek planlanması; kalkınmanın ve ulusal sorumluluk bilincinin kaçınılmaz bir gereğidir.
Doğal üretim kaynaklarının başında gelen toprak kaynaklarının miktarı yurdumuzda oldukça sınırlı olup bugün olduğu gibi gelecek nesillerin de gıda, yem, lif ve yenilenebilir enerji üretiminin yegane kaynağı ve teminatıdır. Son zamanlarda bu kaynaklar amaç dışı veya yanlış kullanılarak, çeşitli şekillerde kirlenip bozulmakta ve üretim ortamı olmaktan çıkmaktadır.
Alternatifler bulunmasına karşın yatırımcılar; ulaşım, haberleşme, düşük inşaat maliyeti, enerji gibi temel altyapı kolaylıklarının bulunması nedeniyle bitkisel üretim potansiyeli yüksek arazileri yatırım için tercih edebilmektedir. Böylece amaç dışı kullanılan bu araziler bir daha geri dönmeyecek şekilde bitkisel üretim kabiliyetini yitirmektedir.
Madde ile; amaç dışı kullanımların şartları ve amaç dışına çıkarmanın yöntemi belirtilmektedir.
Ayrıca arazi kullanımında izin verme yetkisi olan tüm birimlerin kanunen sorumlu oldukları yerler için arazi kullanımı ve gerekli olan yerlerde toprak koruma projesi olmadan tarım arazilerinin tarım dışı amaçlarla kullanılmasına izin veremeyecekleri hükme bağlanmaktadır.
...İkinci fıkrasına, kamu yararı amacı olsa bile bu madde kapsamında bulunan değerli araziler için amaç dışı tahsis izni verilmesinin yetmeyeceği, bu kullanımlarda etkilenecek toprağın korunmasının da gerekli olduğu şeklindeki Çevre Komisyonunun önerisine uygun olarak, madde metnine "toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile" ibaresinin ilave edilmesi,
Ayrıca tarım arazilerinin korunması ve amaç dışı kullanımına dair usul ve esasların düzenlenmesinin kolayca değiştirilebilen yönetmeliklere bırakılmasının uygun olmayacağı, değiştirilmesi daha zor olan bir düzenleme olan tüzükle olmasının uygun olacağına ilişkin görüş ve öneriler doğrultusunda, son fıkrasında yer alan "Bakanlık tarafından hazırlanacak yönetmelikle" ibaresinin "tüzükle" olarak değiştirilmesi suretiyle kabul edilmiştir" şeklinde ifade etmiştir.
Kanunun anılan hükümlerinin, Anayasamızın Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevleri düzenleyen Üçüncü Bölümünde, III. Kamu yararı başlığı altında yer alan 44 ve 45. maddelerinin gereği olduğu açıktır.
Nitekim Anayasamızın "B.Toprak mülkiyeti" başlıklı 44. maddesinde "Devlet, toprağın verimli olarak işletilmesini korumak ve geliştirmek, erozyonla kaybedilmesini önlemek ve topraksız olan veya yeter toprağı bulunmayan çiftçilikle uğraşan köylüye toprak sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri alır. Kanun, bu amaçla, değişik tarım bölgeleri ve çeşitlerine göre toprağın genişliğini tesbit edebilir..." ve "C.Tarım, hayvancılık ve bu üretim dallarında çalışanların korunması" başlıklı 45. maddesinde ise "Devlet, tarım arazileri ile çayır ve mer'aların amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek, tarımsal üretim planlaması ilkelerine uygun olarak bitkisel ve hayvansal üretimi artırmak maksadıyla, tarım ve hayvancılıkla uğraşanların işletme araç ve gereçlerinin ve diğer girdilerinin sağlanmasını kolaylaştırır..." ifadeleri ile ve emredici nitelikte hükümlere yer verilmiştir. Aynı yönde "Ekonomik Hükümler" içerisinde "I. Planlama; Ekonomik ve Sosyal Konsey" başlıklı 166. maddesinin 1. fıkrasında da "Ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmayı, özellikle sanayiin ve tarımın yurt düzeyinde dengeli ve uyumlu biçimde hızla gelişmesini, ülke kaynaklarının döküm ve değerlendirilmesini yaparak verimli şekilde kullanılmasını planlamak, bu amaçla gerekli teşkilatı kurmak Devletin görevidir..." hükmü ile sanayii ve tarımın dengeli ve uyumlu biçimde geliştirilmesi ve planlanması görevi hüküm altına alınmıştır.
09/12/2017 tarih ve 30265 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmeliğin "Toprak Koruma Kurulunun Teşekkülü" başlıklı 4. maddesinde, "(1) Kurul, her ilde vali başkanlığında aşağıda sayılan üyelerden oluşturulur:
a) Başkan yardımcılığı görevini yürütmek üzere il müdürü,
b) Maliye Bakanlığının ildeki üst düzey temsilcisi,
c) İlde plân yapma yetkisine sahip kamu kurum ve kuruluşlarından bir, büyükşehir olan illerde büyükşehir belediye başkanlığı, diğer illerde mücavir alan sınırları içerisinde il belediye başkanlığı, mücavir alan sınırları dışında ise il özel idare temsilcilerinden bir ve üniversitelerin ilgili bölümlerinden bir üye olmak üzere toplam üç üye,
ç) Plânlama ve/veya toprak koruma konularında ulusal ölçekte faaliyette bulunan sivil toplum kuruluşlarından birinin ildeki temsilcisi, TOBB veya Türkiye Ziraat Odaları Birliği temsilcisi, TMMOB İl Koordinasyon Kurulu veya Ziraat Mühendisleri Odası temsilcisi olmak üzere vali tarafından belirlenecek sivil toplum kuruluşlarından toplam üç üye, olmak üzere en az dokuz üyeden oluşur.
(2) Kurulun gündeminde bulunan araziler özel kanunlarla koruma altına alınmış alanlar, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü, diğer kamu kurum ve kuruluşlarının proje alanı veya 22/11/1984 tarihli ve 3083 sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanununa göre uygulama alanı ilân edilen yerlerden ise bu alanlarda uygulama yapan birimin yetkili temsilcisi de Kurula dâhil edilir.
(3) Kurulun sekretarya hizmetleri il müdürlüğü tarafından yürütülür." hükmü yer almış, "Toprak Koruma Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, "Kurulun üye tam sayısı ile toplanması esastır, ancak zorunluluk halinde en az altı üye ile toplanabilir. Kurul gündemindeki bir kararın geçerli olabilmesi için en az altı üyenin aynı yönde oy kullanması şartı aranır. Kurul, kararları en az üçte iki çoğunlukla alır." alır hükmü yer almakta iken, dava konusu 24/01/2018 tarih ve 30311 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile anılan bent, "Kurulun üye tam sayısı ile toplanması esastır, ancak zorunluluk halinde en az altı üye ile toplanabilir. Kurul, kararları en az beşte üç çoğunlukla ve en az altı üyenin aynı yönde oy kullanması şartı ile alır. Ancak kamuya ait enerji ve ulaşım yatırım projelerinde Kurul, kararları toplantıya katılan üyelerin çoğunluğu ile de alabilir." şeklinde değiştirilmiştir.
Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin nitelikleri arasında sayılan hukuk devletinin en önemli unsurlarından birisi "hukuki güvenlik ilkesi"dir. Hukuki güvenlik ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.
Anayasa Mahkemesi, 16/06/2011 tarih ve E:2009/9, K:2011/103 sayılı kararında hukuki belirliliği, "Belirlilik ilkesi yalnızca yasal belirliliği değil, daha geniş anlamda hukuki belirliliği ifade etmektedir. Erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir gibi niteliksel gereklilikleri karşılaması koşuluyla yasalar, mahkeme içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukuki belirlilik sağlanabilir. Aslolan muhtemel muhataplarının mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini öngörmelerini mümkün kılacak bir normun varlığıdır." şeklinde ifade etmiştir.
Anayasamızın toprağın bütünlüğünü ve verimliliğini korumak ve geliştirmek, sanayi ile tarımın dengeli ve uyumlu biçimde geliştirilmesi noktasında Devlete yüklediği ödevlerin gereği olarak; tarıma elverişli toprak varlığının sınırlı bir kaynak olduğu, alternatif alanlar bulunmasına karşın tarım dışı kullanım amacıyla tercih edilmesi ve yanlış kullanımlar gibi sebeplerle arazi varlığımızın geri dönülemez biçimde üretim kabiliyetini kaybettiği hususlarının kabulü ile verimli, değerli toprakların tarım dışı kullanımı için kamu yararı şartı yanında Toprak Koruma Projesinin de gerekli olduğu ve tarım dışı kullanıma mutlaka Kurul tarafından karar verilmesi gerektiği gibi her ilde oluşturulması öngörülen Toprak Koruma Kurullarının, ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının yanı sıra sivil toplum örgütlerinin, çalışmaların bilimsel veriler ile desteklenebilmesi amacıyla da üniversite temsilcisinin ve Çevre Komisyonu tarafından önerilen ve özel kanunlarla koruma altına alınmış alanlarda uygulama yapan birimin yetkili temsilcisinin de katılımıyla, Kanunla işaret edilen görevlerini, katılımcı, hızlı ve etkin yürütebilmesinin, dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nun temel amacı olduğu, başka bir anlatımla Kanunun, geniş katılımlı bir Kurul ile nitelikli bir çalışma hedeflediği sonucuna ulaşılmıştır.
Yönetmelik değişikliği ile getirilen düzenleme incelendiğinde; nispeten daha az tarım toprağının amacı dışında kullanılmasına sebebiyet verecek daha basit kararlarda toplantı ve karar yeter sayılarında nitelikli çoğunluk aranmakta iken daha geniş alanların tarım dışına çıkarılmasını gerektiren bir kısım yatırımlar yönünden adi çoğunluğun yeterli bulunmasının kendi içerisinde çelişkili olduğu açık olmakla birlikte, enerji ve ulaşım yatırımlarının kamusal niteliği dikkate alındığında "kamuya ait" ve ayrıca "zorunluluk halinde" ifadeleriyle belirsiz bir durum oluşturulmasının ve enerji ve ulaşım yatırımları yönünden karar yeter sayısının beşte üç çoğunluktan niteliksiz çoğunluğa düşürülmesinin, Kanunun, tarım dışı kullanımda kamu yararı olsa dahi toprak bütünlüğünü ve verimliliğini korumaya yönelik amacına ve 5403 sayılı Kanun'un "Tarım arazilerinin amaç dışı kullanımı" başlıklı 13. maddesine aykırı bulunmaktadır.
Dava konusu düzenlemenin yukarıda belirtilen gerekçelerle, 5403 sayılı Kanun'a aykırı olduğu gibi hukuki belirlilik ve hukuki güvenlik ilkeleriyle de bağdaşmadığı sonucuna varıldığından, davaya konu 24/01/2018 tarih ve 30311 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değiştirilen Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin ikinci ve üçüncü cümlelerinin iptaline karar verilmesi gerektiği oyu ile aksi yönde verilen Daire kararına katılmıyoruz.