Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2018/189 E. , 2021/797 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2018/189
Karar No:2021/797
TEMYİZ EDENLER : 1. (DAVALI) … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLLERİ : Av. …, Av. …
2. (DAVALI YANINDA MÜDAHİL) …
VEKİLLERİ : Av. …
Av. …
KARŞI TARAF (DAVACILAR) : 1. … mirasçıları
- …
- …
- …
2. … mirasçıları
- …
- …
- …
3. … (Kendisi adına ve … mirasçısı olarak)
4. … (Kendisi adına ve … mirasçısı olarak)
5. …
6. …
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN_KONUSU : ... İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: İstanbul ili, Şişli ilçesi, … Mahallesi, .. pafta, … ada, … parsel sayılı taşınmazın ihale yoluyla satışa çıkarılmasına ilişkin … tarih ve … sayılı İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisi kararı ile bu karara istinaden ihalenin kapalı teklif usulüyle ilana çıkarılmasına yönelik olarak alınan … tarih ve … sayılı Belediye Encümeni kararının ve ihale sonucunda taşınmazın üçüncü bir şahsa satışına dair … tarih ve … sayılı Belediye Encümeni kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce Dairemizin 22/04/2014 tarih ve E:2011/3425, K:2014/1547 sayılı bozma kararına uyularak verilen kararda; davalı Belediyece İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi (İSKİ)'ne yazılan 04/08/2004 tarih ve 2578 sayılı yazıyla 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'nun 30. maddesi uyarınca taşınmazın devrinin talep edildiği, İSKİ Yönetim Kurulu'nun … tarih ve … sayılı kararıyla devrin yapılmasına karar verilerek taşınmazın su isale hattı vasfıyla 11/08/2005 tarihinde davalı idare adına tescil edildiği, tescilden 25 gün sonra … tarih ve … sayılı İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisi kararı ile taşınmazın satışına ilişkin komisyon teklifinin kabul edildiği, taşınmazın 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 36. maddesi uyarınca kapalı teklif usulüyle ihaleye çıkarılmasına karar verilerek gerçekleştirilen ihalenin tek katılımcı olan müdahil üzerinde bırakıldığı, su isale hattı olarak müdahil adına tescil edilen taşınmazın yapılan cins tashihi sonucunda arsa vasfıyla müdahil adına tescil edildiği,
Bozma kararında belirtilen hususlar yönünden yapılan incelemede;
A) Uyuşmazlığa konu taşınmazın tarihi su galerisinin geçtiği İstanbul ili, Şişli ilçesi, … Mah., … pafta, … ada üzerindeki birden fazla parselin, 221 sayılı Kanun uyarınca kamulaştırılması sonucu ifraz işlemine tabi tutularak, tarihi Taksim Suyu Galerisine ait isale hatlarının isabet ettiği yeni parsellerin İstanbul Belediyesi Sular İdaresi Umum Müdürlüğü adına tescil edildiği, … isimli şahsın söz konusu ada içerisinde hem davacılara ait yapının bulunduğu parsellerin geldiği eski 15 parselin, hem de uyuşmazlık konusu taşınmazın geldiği eski 12 parselin hissedarlarından olduğu, ifrazdan sonra oluşan parsellerden büyük çoğunluğunun satış, devir, ifraz, tevhid gibi birçok işleme tabi tutulduğu, davacılara ait yapının bulunduğu 83 parselin de …'ya ait eski 15 parselin ifrazından meydana gelen arsa vasıflı 57 ve 59 parseller ile su isale hattı olarak tescil edilen 59 parselin hükmen tevhidinden oluşmasına karşın, aynı ada içindeki eski 12 parselden ifraz suretiyle oluşan 51 parselin, ihale sonucunda müdahile satılana kadar herhangi bir devir, satış, ifraz ya da tevhid işlemine tabi tutulmaksızın su isale hattı vasfıyla mevcudiyetini koruduğu anlaşıldığından, hak sahibi olduklarından bahisle 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'nun 22. maddesi kapsamında öncelikle davacılara iade edilmesi gereken bir taşınmaz mahiyetinde olmadığının anlaşıldığı,
Davacıların, 2942 sayılı Kanun'un 30. maddesine yönelik itirazlarının ise, taşınmazın anılan madde kapsamında kamulaştırılmasına ilişkin bir davaya ilişkin olduğu, kamulaştırma işlemi bakılan davaya konu edilmediği gibi bir başka davaya konu edildiğine dair de herhangi bir bilgi ve belge bulunmadığından, bu yöndeki iddiaların taşınmazın ihale yoluyla satışı işlemlerine ilişkin olan bakılan davada dikkate alınacak mahiyette olmadığı;
B) 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu yönünden; Kurumların elindeki eski belgeler ve hazırlanan teknik raporlar ile 1731 yılında Osmanlı Padişahlarından I. Mahmut tarafından yaptırılan tarihi Taksim Suyu Galerisine ait su isale hattının (galeri) 19. yüzyıl öncesinde inşa edilmiş olmasından dolayı, ilgili kurumların elindeki eski belgeler ve galeriye ilişkin teknik raporlarla bu galerinin bir parçasını içerdiği sabit olan uyuşmazlık konusu taşınmazın, kanun gereği korunması gerekli taşınmaz kültür varlığı sayıldığı ve 2863 sayılı Kanun'un bu eserlerin korunmaları için belirlediği hukuki rejime tabi olduğunun açık olduğu, her ne kadar tarihi su galerisinin uyuşmazlık konusu taşınmaz üzerinden geçen kısmının yok edildiği tespit edilmişse de, gerek 660 sayılı Koruma Yüksek Kurulu ilke kararının bu nitelikteki eserlere ilişkin hükümlerinden, gerekse dava konusu ihale işleminden önce İSKİ Genel Müdürlüğü'nün 25/12/2004 tarih ve 122768 sayılı görüş isteme yazısına cevaben tesis edilen 29/01/2004 tarih ve 208 sayılı İstanbul 1 Numaralı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulu Müdürlüğü yazısında bahsedilen ve ilgilisinin parselinde hâlen mevcut bulunan tarihi galeri yapısını korumak suretiyle bulunduğu inşaat izin talebinin "ileride teşhir maksadıyla da olsa yeniden galeri yapılması görüş ve düşüncesiyle" kabulü yolundaki 02/04/1997 tarih ve 369 sayılı İSKİ Yönetim Kurulu kararından, söz konusu eserin yeniden inşa edilebileceğinin anlaşıldığı;
Öte yandan, gerek 02/04/1997 tarih ve 369 sayılı İSKİ Yönetim Kurulu kararı, gerekse İSKİ Genel Müdürlüğü'nün 25/12/2004 tarih ve 122768 sayılı görüş isteme yazısına cevaben tesis edilen 29/01/2004 tarih ve 208 sayılı İstanbul 1 Numaralı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulu Müdürlüğü yazısının taşınmazın satışına değil, taşınmaz üzerinde yapılaşma izni verilmesine ilişkin olduğu, taşınmazın "korunmasına gerek olmadığına" yönelik bir Koruma Kurulu kararı bulunmadığı, 2863 sayılı Kanun'un 13. maddesinde kamu kurumlarına ait taşınmaz kültür varlıklarının, Kültür ve Turizm Bakanlığı'nın izni olmadan satılmasının yasaklandığı dikkate alındığında, tarihi Taksim Suyu isale hattı üzerinde bulunan ve mülkiyeti davalı Belediye'ye ait taşınmazın, yapacağı inceleme ve değerlendirme neticesinde niteliği itibarıyla satılıp satılamayacağına, satılabilecek nitelikteyse alınması gereken koruma ve kullanma tedbirlerini belirlemesini sağlama adına Kültür ve Turizm Bakanlığı'nın izni alınmadan satışa çıkarılmasına ilişkin dava konusu işlemlerde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, davacıların ihaleye katılıp teklif vermeleri mümkün olduğu hâlde katılmadıkları, satış ve tescil işlemlerinin iptalini istemelerinde korunmaya değer meşru bir menfaatlerinin bulunmadığı, ihalenin usulüne uygun olarak gerçekleştirildiği, izin alınmasını gerektirecek bir yapı mevcut olmadığı, kaldı ki 2863 sayılı Kanun'un 13. maddesinde kamu kurum ve kuruluşlarının izin alması gerektiğinden bahsedildiği, Belediyenin bir mahalli idare olup kamu kurum ve kuruluşu olmadığından izin almasının gerekmediği, İSKİ tarafından alınan 25/01/2004 tarih ve 208 sayılı İstanbul 1 Numaralı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulu yazısında önceki Kurul kararına göre işlem yapılabileceği belirtildiğinden bu doğrultuda işlem yapıldığı, taşınmazın kültür varlığı olduğuna ilişkin bir karar bulunmadığı, üzerinde su isale hattı bulunduğu, su isale hattı olarak kayıtlıyken özelliğini kaybetmesi nedeniyle arsa olarak cins tashihi yapıldığı, Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulu ile yapılan yazışmalar sonucunda diğer taşınmazlar arasında kalması nedeniyle kamu hizmetine uygun olarak satışının yapıldığı;
Davalı yanında müdahil tarafından, davacıların davayı açmakta hukukî mefaatlerinin bulunmadığı, taşınmaz İSKİ tarafından davalı Belediye'ye devredilirken 2863 sayılı Kanun'a göre satışının mümkün olup olmadığının sorulduğu, taşınmazın 2863 sayılı Kanun'a uygun olarak devredildiği, davalı Belediyece bu şekilde birçok taşınmazın satıldığı, işlemlerin kanuna ve içtihatlara uygun olarak yapıldığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacılar tarafından, Mahkemece, kanunlara aykırı olarak tesis edilen idari işlemlerin iptaline karar verildiği, kanunsuzlukların herhangi birinin varlığının dahi iptal sebebi olduğunun aşikâr olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren ve 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun Ek 1. maddesi uyarınca birlikte toplanan Danıştay Onüçüncü ve Altıncı Dairelerince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, temyiz aşamasında davacılardan …'ın vefat ettiği sunulan veraset ilamından anlaşıldığından davayı takip hakkı kendisine geçen mirasçıları …, … ve …'in davaya devam talepleri; …'ın vefat ettiği sunulan veraset ilamından anlaşıldığından …, … ve …'ın davaya devam talepleri ile …'ın vefat ettiği sunulan veraset ilamından anlaşıldığından mirasçıları ve aynı zamanda davacılardan olan … ve …'ın davaya devam talepleri kabul edilerek gereği görüşüldü:
HUKUKÎ DEĞERLENDİRME :
Dairemizin 10/03/2020 tarihli ara kararına davalı idare tarafından verilen cevapta, uyuşmazlığa konu İstanbul ili, Şişli ilçesi, … Mah., … pafta,… ada, … parsel sayılı taşınmazın Sarıyer ilçesi, … Mah., … ada, … parsel olarak değiştiği belirtilerek dosyaya sunulan 16/05/2005 tarih ve 715 sayılı İstanbul 1 Numaralı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Kurulu kararından taşınmazın kültür varlığı olarak tescil edildiği anlaşılmıştır.
İdare ve vergi mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı ile müdahilin temyiz istemlerinin reddine,
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptali yolundaki ... İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı temyize konu kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından anılan Mahkeme kararının ONANMASINA,
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunanlar üzerinde bırakılmasına,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın taraflara ve müdahile iadesine,
5. Dosyanın anılan Mahkeme'ye gönderilmesine,
6. 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (i) bendi uyarınca kesin olarak (karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere), 03/03/2021 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'nun "Devir yasağı" başlıklı 13. maddesinde, "Hazineye ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarına ait olup, usulüne göre tescil ve ilan olunan, her çeşit korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlığı ile bunlara ait korunma sınırları dahilindeki taşınmazlar, Kültür ve Turizm Bakanlığı'nın izni olmadan, gerçek ve tüzel kişilere satılamaz, hibe edilemez." kuralı yer almıştır.
Uyuşmazlığın çözümü için Belediyelerin kamu kurum veya kuruluşu olup olmadıklarının tespit edilmesi gerekmektedir.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Mahalli İdareler" başlıklı 127. maddesinin birinci fıkrasında, "Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir." kuralına yer verilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 3. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, Belediye, Belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi olarak;
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun 3. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, büyükşehir belediyesi, sınırları il mülki sınırı olan ve sınırları içerisindeki ilçe belediyeleri arasında koordinasyonu sağlayan; idarî ve malî özerkliğe sahip olarak kanunlarla verilen görev ve sorumlulukları yerine getiren, yetkileri kullanan; karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişisi olarak tanımlanmıştır.
"Anayasanın "Merkezî İdare" kenar başlığını taşıyan 127 nci maddesinin içeriğini oluşturan Devlet bir kamu idaresi olduğu gibi, kuramsal açıdan "Mahalli idareler” kenar başlığını taşıyan 127 nci maddesinde sözü edilen il, belediye ve köy de hep kamu idareleridir. Yine 126 ncı maddenin son cümlesinde anılan "... birden çok ili içine alan merkezî idare teşkilat(larının)..." ve Anayasadan daha sonra, 3030 sayılı kuruluş kanunu ile yaratılmış bulunan "büyükşehir belediyeleri”nin kamu idareleri olduğunda kuşku bulunmamakla beraber, 127 nci maddenin öngördüğü mahalli idare birliklerinin "... Belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacıyla" yani kamu kurumları olarak düşünmeye zorlamaktadır.
Kamu idareleri ile kamu kurumları arasındaki ikinci temel fark birincilerin Anayasaya göre "numerus clasus/sınırlı sayıda” olmaları ve orada sayılmışlar dışında kamu idaresi yaratabilmenin ancak maddeyi değiştirmekle olası bulunmasıdır. Buna karşılık yasa koyucu herhangi bir yasal düzenleme ile yani kamu kurumları yaratabileceğinden bunların sayısı değişkendir ve genellikle de zaman süreci içinde artmaktadır. Örneğin TC Devlet Demiryolları tek bir kamu kurumu iken daha sonra bu örgütün sahip olduğu vagon ve lokomotif fabrikaları birimine tüzel kişilik verilerek genel müdürlük haline getirildiğinden yeni bir kamu kurumu daha ortaya çıkmıştır. Aynı şey Denizcilik Bankası, Deniz Nakliyatı Anonim Şirketi, Türk Denizcilik İşletmeleri örneğinde de görülmüştür.
Kamu idareleri ile kamu kurum ve kuruluşlarını uğraş konularının çok ya da bir veya birkaç olması ölçütüne göre kuramsal bir ayırıma tabi tuttuğumuzda Devlet idaresinin uğraş alanında Anayasanın yasaklamadığı her konunun yer alabileceğini görmekteyiz. Bunun gibi eğer Anayasa ve Yasama herhangi bir konuyu sadece Devlet idaresinin tekeline almamışsa, ilgili yasal düzenlemelerin öngörmesi koşuluyla diğer kamu idareleri de o konuda etkinliklerde bulunabilir. Anayasal ve yasal düzenlemeler genellikle milli eğitim, savunma ve maliye gibi konular dışında yerel yönetimlerin de görevli ve yetkili olmasını mümkün kılan biçimdedir. Genel idari kolluk gibi bazı konularda da, başlangıçta Devlet idaresi lehine tam bir tekel söz konusu olmakla beraber zaman süreci içinde yasal düzenlemelerle bu alanda da birçok görev ve yetkinin diğer kamu idarelerine yani yerel yönetimlere aktarıldığı görülmüştür. Bunun politik bir tercih nedeni olmasından dolayıdır ki, bu alanda Yasamanın sadece anayasal ilkelerle bağlı oldukça geniş bir takdir yetkisinin söz konusu olduğu söylenebilir.
Kamu idareleri ile "hizmet yerinden yönetim" de denilen kamu kurumları arasındaki bir benzerlik ve fark ile bu ikinci terim ve kavramının yanıltıcı olabileceği bir noktanın aydınlatılması gerekir.
Kamu idarelerinden devletin etkinlik alanı coğrafi olarak tüm ülkedir. Diğer kamu idareleri olan il özel idaresi, belediye ve köy ise sadece kendi sınırları içinde görevli ve yetkili olduklarından etkinlik alanları bu sınırı taşamaz. Buna karşılık hizmet yerinden yönetimi de denilen kamu kurumları üstlenmiş oldukları hizmeti devlet idaresi gibi tüm ülkede yararlanılabilecek şekilde sunarlar. Örnekler vermek gerekirse, PTT, Karayolları ve Beden Terbiyesi Genel Müdürlüklerinin tıpkı devlet gibi tüm ülkeye hizmet sunduklarını görürüz. Üniversite gibi bazı kamu kurumlarının örgütleri belirli bir yörede olsa bile kurumsal olarak tüm ülkeye hizmet sundukları varsayılır ve bazen de ODTÜ Üniversitesinin Gaziantep'te yaptığı gibi asıl bulundukları kentten başka yerlerde örgüt birimleri de kurabilirler. Şu halde bu kuruluşları tanımlayan terimdeki "yerinden yönetim" hizmetin kendisine ilişkin bir nitelemedir ve coğrafi alan olarak belirli bir yeri ifade etmez. Anlamı bu kurumların merkez yönetimi olan devlet idaresinin dışında bulunmalarıdır.
Kamu kuruluşu teriminin hukuksal bir tanımı bulunmamakla beraber, bunu tüzel kişiliği bulunmayan örgütleri anlatmak için kullanmak, hem bu varlıkları bir başlık altında toplayabilme, hem de idare hukuku alanında terim zenginliği yaratmak bakımından yararlı olabilir. 1961 Anayasasında başlayan bir gelenek ile tüzel kişiliği bulunan baro, odalar birlikleri gibi kamu kurumu niteliğindeki meslek teşekkülleri ve hatta "özerk kuruluşlar" kenar başlığı altında üniversiteler ve TRT'ye de bu isim verilmiştir. Aynı şekilde, Anayasa, "Yükseköğretim üst kuruluşları" kenar başlığını taşıyan 131. maddesinde, tüzel kişiliği bulunmasına karşın Yükseköğretim Kurulu'nu da "kuruluş" olarak nitelemektedir. Buna karşılık asıl 1961 Anayasasında yer alan ve biri de 1982 ile öngörülmüş bulunan Milli Güvenlik Kurulu, Devlet Planlama Teşkilatı, Danıştay, Sayıştay (1961) ve Devlet Denetleme Kurulu (1982) gibi merkezdeki yardımcı kuruluş ya da kurullar tüzel kişiliği bulunmayan varlıklara örnek olarak gösterilebilir. Bu nedenle "kuruluş" kavramı "kamu kurumu"ndan çok daha geniş olup tüzel kişiliği bulunan ve bulunmayan örgütleri de içerebilmektedir. Ne var ki, tüzel kişiliğe sahip olanlara "kurum" diyebildiğimize göre, kanımca "kuruluş''u sadece tüzel kişiliği bulunmayanlara özgü olarak kullanmak, meslek teşekküllerini de kamu kurumu niteliğinde oldukları için bu kapsama almak daha doğru olur." (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, 2017 İstanbul s. 127, 128, 129, 130, 131)
Alıntısı yapılan mevzuat hükümleri ile doktrinde yer alan değerlendirmeler göz önünde bulundurulduğunda, kişi topluluğu şeklindeki kamu tüzel kişileri olan ve Devlet tüzel kişiliği dışında ayrı tüzel kişilikleri bulunan belediyelerin kamu kurum ve kuruluşu değil kamu idaresi sayılması nedeniyle davalı Belediyece ihaleye çıkılmadan önce 2863 sayılı Kanun'un 13. maddesi uyarınca Kültür ve Turizm Bakanlığı'ndan izin alınması gerekmediğinden ve bu yönüyle dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşıldığından, dava konusu işlemlerin iptali yolundaki temyize konu İdare Mahkemesi kararının bozulması ve davanın reddine karar verilmesi gerektiği görüşüyle karara katılmıyorum.