T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2018/2143
Karar No : 2022/6282
DAVACI : … Odası
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Kurumu Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU : Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğü tarafından Genel Müdürlük merkez ve taşra teşkilatında boş bulunan Başmühendis ve Şef unvanları için 19/07/2018 tarihinde yazılı kısmı yapılacak olan görevde yükselme sınavına dair yayımlanan sınav duyurusunun; Başmühendis unvanlarına ilişkin bölümünün iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Davacı oda tarafından; taşra birimlerinde görev yapan maden mühendislerinin merkezdeki başmühendis unvanları için yaptıkları başvuruların kabul edilmediği, taşradaki kadrolara ise merkez teşkilatında bulunan mühendislerin başvurularının kabul edildiği, bu durumun eşitlik ilkesine aykırı olduğu; memurların atamalarının kanunla düzenlendiği; üst hukuk normlarında, görevde yükselme sınavlarıyla ilgili olarak yapılacak başvurularda merkezde çalışanların sadece merkezdeki kadrolara, taşrada çalışanların sadece taşradaki kadrolara başvuracağına yönelik bir düzenlemenin bulunmadığı; aynı zamanda, merkezde çalışanların taşradaki kadrolara başvurabileceği, ancak taşrada çalışanların merkez teşkilatı kadrolara başvuramayacağına ilişkin bir mevzuat bulunmadığı ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Davalı idare tarafından; davanın süresinde açılmadığı, davacı odanın ancak menfaati ihlal edilmiş bir üyesi adına işbu davayı açabileceği; esasa yönelik ise, Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin 9. maddesine uygun olarak ilanın yapıldığı; taşra teşkilatında her zaman yeterli sayıda tecrübeli mühendis bulunmasının zor olduğu, yetiştirilmiş personelin merkeze gitmesi durumunda personel boşluğunun oluşacağı; haklı bir sebebin bulunması varlığı halinde kişilerin farklı kurallara tabi tutulmasının eşitlik ilkesine aykırılık oluşturmayacağı, kamu yararı gözetilerek dava konusu işlemin tesis edildiği; KPSS ile tercih yaparak görev yerini kendi istekleriyle belirleyen maden mühendislerinin aynı yerde veya merkez haricindeki diğer işletmelerde bulunan başmühendis kadrolarına başvurabilmelerine imkan sağlandığı; merkezde bulunan maden mühendislerinin terfi teşvikiyle taşra teşkilatlarına yönlendirilmeye çalışıldığı savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu görevde yükselme sınav duyurusunun; Başmühendis unvanlarına ilişkin bölümünün iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; Türkiye Kömür İşletmeleri Genel Müdürlüğü tarafından Genel Müdürlük merkez ve taşra teşkilatında boş bulunan Başmühendis ve Şef unvanları için 19 Temmuz 2018 tarihinde yazılı kısmı yapılacak olan görevde yükselme sınav duyurusunun; Başmühendis unvanına ilişkin bölümünün iptali istemiyle açılmıştır.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 124. maddesiyle Cumhurbaşkanı, Bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerine kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarma yetkisi verilmiştir. İdareler bu yetki çerçevesinde yönetmelik çıkarabilecekleri gibi, kamu hizmetinin daha etkin ve verimli yürütülmesi amacıyla yönetmeliklerde değişiklikler de yapabilirler. Yönetmeliklerin Anayasa, Yasa, Tüzük ve hukukun genel ilkelerine aykırı hükümler içermemesi öngörülen şekil şartına uyularak çıkarılması dışında, söz konusu düzenleme yetkisinin kullanılmasına kamu hukuku yönünden herhangi bir engel bulunmadığı açıktır.
Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta ve daha sonra gelen kanunlar yürürlüğünü Anayasa'dan, tüzükler yürürlüğünü kanunlardan, yönetmelikler ise yürürlüğünü Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, kanun ve tüzüklerden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.
15/03/1999 günlü, 99/12647 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin 9. maddesi ile görevde yükselme sınav duyurusunun ve başvuruların alınma şekli belirlenmiş, 15. maddesi ile de kurumlara kendi görevde yükselme yönetmeliklerini çıkarma konusunda yetki verilmiş ve düzenleme yapılacak konuların çerçevesi de belirlenmiştir.
Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğü Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğü merkez ve taşra teşkilatında çalışan personelin görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esasları belirlemek olduğu hükme bağlanmış; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde ise, Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğü merkez ve taşra teşkilatında, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar ile 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye tabi sözleşmeli personel pozisyonunda görev yapan personelden görevde yükselme ve unvan değişikliği suretiyle atanacak personeli kapsadığı belirtilmiştir.
Söz konusu Yönetmeliğin "Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi görev grupları" başlıklı 5. maddesinde, teknik hizmetler grubunda bulunan başmühendis kadrosunun görevde yükselmeye tabi olduğu belirtilmiş olup, "Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak genel şartlar" başlıklı 7. maddesinde; "(1) Bu Yönetmelikte belirtilen hizmet gruplarındaki görevlere atanabilmek için münhal kadro veya pozisyon bulunması kaydıyla;
a) Görev unvanları itibariyle 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen hizmet şartlarını taşımak,
b) Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda, ilan edilen kadro ve pozisyon için bu şartı sağlayan personel bulunmaması durumu hariç, kurumda daha alt düzeydeki kadro ve pozisyonların birinde en az bir yıl çalışmış olmak,
c) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak, şartları aranır." hükmü yer almaktadır.
Aynı Yönetmeliğin "Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar" başlıklı 8. maddesinde ise; "...b) Başmühendis pozisyonuna atanabilmek için;
1) En az dört yıllık fakülte veya yüksekokul mezun olmak,
2) Mühendis, mimar pozisyonunda olmak üzere toplam en az sekiz yıllık hizmeti bulunmak." hükmü düzenlenmiştir.
"Duyuru ve başvuru " başlıklı 10. maddesinde "(1) Görevde yükselme veya unvan değişikliği için açılacak sınavlar, kurumun merkez ve taşra teşkilatındaki kadro durumu ile ihtiyaçları göz önüne alınarak, kurumca uygun görülen tarihlerde yapılır.
(2) Görevde yükselme veya unvan değişikliği suretiyle atama yapılacak kadro veya pozisyonlar yazılı sınavlardan en az kırk beş gün önce duyurulur. İlan edilen kadrolar için belirlenen başvuru tarihinin son günü itibarıyla aranan nitelikleri taşıyan personel, başvuru şartlarını taşıdığı farklı unvanlı kadro veya pozisyonlardan sadece biri için duyuruda belirtilen şekilde başvuruda bulunabilir. İlan edilen kadro veya pozisyonlara sınavsız atanma hakkına sahip olanlar, bu kadro veya pozisyonlar için başvuruda bulunamazlar.
(3) Aylıksız izinde bulunanlar dahil olmak üzere, ilgili mevzuatı uyarınca verilen izinleri kullanmakta olanlar da başvuruda bulunabilir.
(4) Yapılacak duyuruda; ...yer alır.
(5) Diğer kurumların personeli ile adaylık veya deneme süresi içerisinde bulunanlar başvuruda bulunamazlar.
(6) Başvuru süresi en az beş iş günü olarak belirlenir. Başvuruda bulunanların gerekli şartları taşıyıp taşımadığı Personel Dairesi Başkanlığınca incelenir, aranan şartları taşıyanlar Kurumun resmî internet sitesinde ilan edilir. Uygun görülen adaylara sınav giriş belgesi verilir. Uygun görülmeyenlerin durumu birimine yazı ile bildirilir." hükmü düzenlenmiştir.
Dava konusu "Görevde Yükselme Sınav Duyurusu"nda; "Taşra teşkilatlarımızda görev yapan personel Genel müdürlük pozisyonlarına başvuru yapamayacak ancak taşralar arası müracaat yapabileceklerdir." düzenlemesi yer almaktadır.
Davalı idare tarafından; Genel Yönetmeliğin 9. maddesine uygun olarak ilanın yapıldığı, taşra teşkilatında her zaman yeterli sayıda tecrübeli mühendis bulunmasının zor olduğu, yetiştirilmiş personelin merkeze gitmesi durumunda personel boşluğunun oluşacağı, kamu yararı gözetilerek işlemin tesis edildiği, merkezde bulunan maden mühendislerinin terfi teşvikiyle taşra teşkilatlarına yönlendirilmeye çalışıldığı savunulmakta ise de; Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin 9 ve 15. maddeleri ile Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğü Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin 7 ve 8. maddeleri göz önüne alındığında, başmühendis kadrolarına yapılacak atamaların görevde yükselme sınavına tabi olduğu, bu atamalarda aranan genel ve özel şartların kurala bağlandığı görülmektedir.
İdarelerin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri kısıtlayacak bir şekilde kullanılamayacağı İdare Hukukunun en temel prensiplerindendir.
Mevzuat belirleme tekniği açısından da, idarenin yasayla kendisine verilmiş olan görevleri idari metinlerle düzenlerken, bu görevlerin gerektirdiği teknik detayların belirlenmesi noktasında da takdir yetkisine sahip olduğu; ancak bu takdir yetkisinin keyfiliği ifade etmediği açık olup, kamu yararı ve düzenine uygun olarak kullanılması gerektiği tartışmasızdır. Görüldüğü üzere, Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğü Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin 7 ve 8. maddelerinde başmühendis kadrolarına atanma şartları ile ilgili bir kısım düzenlemelere yer verilmiş ise de, Yönetmelik hükmünde taşraya ve merkeze atanacak personel hakkında bir ayrıma yer verilmemiş olup, Yönetmeliğin 10. maddesinde, ilan edilen görevde yükselme sınavına tabi kadrolara, kimlerin hangi kadro ve pozisyon için başvuramayacağı belirtilmiştir. Dava konusu görevde yükselme sınav duyurusu ile Yönetmelikte yer verilmeyen, personelin atanabileceği merkez ve taşra teşkilatına ilişkin sınırlama getirilerek Yönetmelik hükmünün kapsamının daraltılmış olması nedeniyle, dava konusu sınav duyurusunun Yönetmelik kurallarına aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, olayda, Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğü tarafından Genel Müdürlük merkez ve taşra teşkilatında boş bulunan Başmühendis ve Şef unvanları için yapılan görevde yükselme sınav duyurusunun; Başmühendis unvanına ilişkin bölümünün iptaline karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; davalı idarenin davanın süresinde açılmadığına ve işbu davayı açmada davacı odanın menfaati olmadığına yönelik usul itirazları yerinde görülmeyerek, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği düşünüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
İLGİLİ MEVZUAT :
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ve 15/3/1999 tarihli, 99/12647 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik hükümlerine dayanılarak hazırlanan "Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğü Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği" 08/11/2017 tarih ve 30234 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmıştır.
Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik ile Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğü Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği hükümlerine istinaden, 19/07/2018 tarihinde yazılı kısmı yapılacak olan görevde yükselme sınavına ilişkin dava konusu sınav duyurusu yayımlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 124. maddesiyle Cumhurbaşkanı, Bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerine kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarma yetkisi verilmiştir. İdareler bu yetki çerçevesinde yönetmelik çıkarabilecekleri gibi, kamu hizmetinin daha etkin ve verimli yürütülmesi amacıyla yönetmeliklerde değişiklikler de yapabilirler. Yönetmeliklerin Anayasa, Yasa, Tüzük ve hukukun genel ilkelerine aykırı hükümler içermemesi öngörülen şekil şartına uyularak çıkarılması dışında, söz konusu düzenleme yetkisinin kullanılmasına kamu hukuku yönünden herhangi bir engel bulunmadığı açıktır.
Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta ve daha sonra gelen kanunlar yürürlüğünü Anayasa'dan, tüzükler yürürlüğünü kanunlardan, yönetmelikler ise yürürlüğünü Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, kanun ve tüzüklerden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.
15/03/1999 günlü, 99/12647 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin 9. maddesi ile görevde yükselme sınav duyurusunun ve başvuruların alınma şekli belirlenmiş, 15. maddesi ile de kurumlara kendi görevde yükselme yönetmeliklerini çıkarma konusunda yetki verilmiş ve düzenleme yapılacak konuların çerçevesi de belirlenmiştir.
Dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte olan ve 08/11/2017 günlü, 30234 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğü Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğü merkez ve taşra teşkilatında çalışan personelin görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esasları belirlemek olduğu hükme bağlanmış; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde ise, bu Yönetmeliğin Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğü merkez ve taşra teşkilatında, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar ile 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye tabi sözleşmeli personel pozisyonunda görev yapan personelden görevde yükselme ve unvan değişikliği suretiyle atanacak personeli kapsadığı belirtilmiştir.
Söz konusu Yönetmeliğin "Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi görev grupları" başlıklı 5. maddesinde, teknik hizmetler grubunda bulunan başmühendis kadrosunun görevde yükselmeye tabi olduğu belirtilmiş olup, "Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak genel şartlar" başlıklı 7. maddesinde; "(1) Bu Yönetmelikte belirtilen hizmet gruplarındaki görevlere atanabilmek için;
a) Münhal kadro veya pozisyon bulunması,
b) Görev unvanları itibariyle belirlenen hizmet sürelerini haiz bulunması,
c) Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda, ilan edilen kadro ve pozisyon için bu şartı sağlayan personel bulunmaması durumu hariç, daha alt düzeydeki kadro ve pozisyonların birinde olmak üzere Genel Müdürlükte en az altı ay çalışmış olmak,
ç) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak, şartları aranır." hükmü yer almaktadır.
Aynı Yönetmeliğin "Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasında ise; "...b) Başmühendis pozisyonuna atanabilmek için;
1) En az dört yıllık fakülte veya yüksekokul mezun olmak,
2) Mühendis, mimar pozisyonunda olmak üzere toplam en az sekiz yıllık hizmeti bulunmak." hükmü düzenlenmiştir.
Dava konusu "Görevde Yükselme Sınav Duyurusu"nda; "Taşra teşkilatlarımızda görev yapan personel Genel Müdürlük pozisyonlarına başvuru yapamayacak ancak taşralar arası müracaat yapabileceklerdir." kuralı yer almaktadır.
Davalı idare tarafından; Genel Yönetmeliğin 9. maddesine uygun olarak ilanın yapıldığı, taşra teşkilatında her zaman yeterli sayıda tecrübeli mühendis bulunmasının zor olduğu, yetiştirilmiş personelin merkeze gitmesi durumunda personel boşluğunun oluşacağı, kamu yararı gözetilerek işlemin tesis edildiği, merkezde bulunan maden mühendislerinin terfi teşvikiyle taşra teşkilatlarına yönlendirilmeye çalışıldığı savunulmakta ise de; Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin 9 ve 15. maddeleri ile Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğü Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin 7 ve 8. maddeleri göz önüne alındığında, başmühendis kadrolarına yapılacak atamaların görevde yükselme sınavına tabi olduğu, bu atamalarda aranan genel ve özel şartların kurala bağlandığı görülmektedir.
İdarelerin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri kısıtlayacak bir şekilde kullanılamayacağı İdare Hukukunun en temel prensiplerindendir.
Mevzuat belirleme tekniği açısından da, idarenin yasayla kendisine verilmiş olan görevleri idari metinlerle düzenlerken, bu görevlerin gerektirdiği teknik detayların belirlenmesi noktasında da takdir yetkisine sahip olduğu; ancak bu takdir yetkisinin keyfiliği ifade etmediği açık olup, kamu yararı ve düzenine uygun olarak kullanılması gerektiği tartışmasızdır. Görüldüğü üzere, Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğü Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin 7 ve 8. maddelerinde başmühendis kadrolarına atanma şartları ile ilgili bir kısım düzenlemelere yer verilmiş ise de, Yönetmelik hükmünde taşraya ve merkeze atanacak personel hakkında bir ayrıma yer verilmemiş olup, dava konusu görevde yükselme sınav duyurusu ile Yönetmelikte yer verilmeyen, personelin atanabileceği merkez ve taşra teşkilatına ilişkin sınırlama getirilerek Yönetmelik hükmünün kapsamının daraltılmış olması nedeniyle, dava konusu sınav duyurusunun Başmühendis unvanlarına ilişkin bölümünün Yönetmelik kurallarına aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğü tarafından Genel Müdürlük merkez ve taşra teşkilatında boş bulunan Başmühendis ve Şef unvanları için 19/07/2018 tarihinde yazılı kısmı yapılacak olan görevde yükselme sınavına dair yayımlanan sınav duyurusunun; Başmühendis unvanlarına ilişkin bölümünün İPTALİNE;
2. Aşağıda dökümü yapılan …-TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, davalı idare tarafından yatırılan ve kullanılan …-TL yargılama giderinin davalı idare üzerinde bırakılmasına, artan posta ücretinin kararın kesinleşmesinden sonra aidiyetine göre taraflara iadesine;
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre belirlenen …-TL vekalet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine;
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 07/12/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.