DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2018/2311 E. , 2020/1717 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2018/2311
Karar No : 2020/1717
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Vakfı
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Altıncı Dairesinin 26/12/2017 tarih ve E:2012/7445, K:2017/11743 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca onaylanarak … tarihinde askıya çıkarılan Zonguldak-Bartın-Karabük Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı değişikliğinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 26/12/2017 tarih ve E:2012/7445, K:2017/11743 sayılı kararıyla; Dairelerince yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen rapor ile dosyada bulunan bilgi ve belgelerin değerlendirilmesinden;
Dava konusu planda bölgesel çalışma alanı olarak belirlenen alanın, … Vadisi'nin denize açıldığı yeraltı su seviyesinin ve … Çayı'nın debisinin en yüksek bölümü olarak taşkın riskinin en yüksek olarak algılanan kısmı olduğu, … Çayı'nın seddelere alınmasının, taşkın riskini kontrol altına alacak yatırımlar tamamlanmadan işlevinin bulunmayacağı mevcut yatırım bütçeleriyle yatırımların plan dönemi içinde bitirilmesinin olanaklı görülmediği, küresel ısınma nedeniyle deniz seviyesinde beklenen yükselmenin de etkisiyle sanayi yatırımları için burasının Vadi'nin en dezavantajlı bölümü olarak tanımlanabileceği, bu nedenlerle bu alanın, bölgesel çalışma alanı kullanımı için fiziksel özellikleri bakımından uygun bir yer olmadığı,
Diğer taraftan, dava konusu planda bölgesel çalışma alanı olarak belirlenen bölgenin Ramsar Sözleşmesi kapsamında tescili yapılmamış olmakla birlikte bir sulak alan olduğu, "Kuş Cenneti Tabiat Anıtı" olarak ilan edilebilecek düzeyde habitat özelliğine sahip olan bu alanın bölgesel çalışma alanı lejantı ile endüstri bölgesi olması halinde, ağır sanayi uygulamalarının sulak alan için ciddi bir tehdit oluşturacağı, bu alanın endüstri bölgesine dönüştürülmesi için tarih boyunca oluşan doğal yapının tümüyle değiştirilmesinin gerektiği, bunun sonucunda … Çayının seddelere alınacağı, sulak alanlar kurutularak orman ve tarım arazileri ile birlikte sanayi parsellerine dönüştürüleceği, böylece çok özgün doğal özellikleri olan bir alanın kentsel alan haline dönüştürülmüş olacağı, … Vadisi'nin doğal özellikleri ve taşkın riski nedenleriyle yapılaşma dışı bırakılması gereken bölümünün Çevre Düzeni Planı'nda bölgesel çalışma alanı kullanımına ayrılmasının planlama ilkeleri ve kamu yararına uygun olmadığı,
Öte yandan, çevresel etkileri olabilecek sanayi alanı ile etkileri olması beklenmeyen depolama, konut dışı kentsel çalışma alanı ve liman gerisi alan kullanımlarının aynı lejant altında toplanmasının çevre düzeni planının işlevi ile bağdaşmadığı gibi, aynı başlık altında toplanmasının ilgili Yönetmeliklerin lejantlarına da uygun olmadığı, bu nedenle, … Çayı'nın denize döküldüğü alanda bölgesel çalışma alanı lejantı kullanılmasının planlama ve şehircilik ilkelerine aykırı olduğu,
Aynı şekilde, dava konusu Çevre Düzeni Planında … İl Merkezi sınırları içinde, … yolu üzerinde çevresel etkileri olabilecek sanayi alanı ile etkileri olması beklenmeyen depolama alanı ve konut dışı kentsel çalışma alanı kullanımlarının aynı lejant altında toplanmasının çevre düzeni planının işlevi ile bağdaşmadığı, planda her kullanım için ayrılan alanın yeterliliğinin kesin olarak hesaplanmasının mümkün olamadığı, bu nedenle sanayi alanı, depolama alanı ve konut dışı kentsel çalışma alanı kullanımlarının tek lejant altında kullanılmasının mevzuat ile planlama ve şehircilik ilkelerine uygun olmadığı gerekçesiyle dava konusu Çevre Düzeni Planı değişikliğinin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, dava konusu alanın 01/05/2015 tarih ve 2015/7691 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile endüstri bölgesi olarak belirlendiği ve alanın kullanım kararının değiştirildiği, dolayısıyla alanda bölgesel çalışma alanı şeklinde bir kullanım kararının kalmadığı, Çevre Düzeni Planında … İl Merkezinde herhangi bir bölgesel çalışma alanı belirlenmediği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idarenin yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Davacı tarafından, dava konusu …-…-… Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı değişikliğinin iki husus yönünden iptalinin talep edildiği anlaşılmakta olup, Kurulumuz tarafından hukuki değerlendirme bu hususlar yönünden ayrı ayrı gerçekleştirilmiştir:
1- …Serbest Bölge dışına çıkarılan 1. kısmın, …-…-… Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında bölgesel çalışma alanı olarak planlanması yönünden değerlendirme;
… Serbest Bölgesinin 1. Bölge olarak adlandırılan kısmı, 05/10/2010 tarih ve 2010/975 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile serbest bölge dışına çıkarılmış olup, Çevre Düzeni Planında arazi kullanımının belirlenmesi gerekliliğinin doğması sonucunda, yatırımların planlı alanlara yönlendirilmesi ve hammadde temini, üretim, depolama ve taşınmacılığa ilişkin faaliyetler için alanın dava konusu plan değişikliği ile "bölgesel çalışma alanı" olarak planlandığı anlaşılmaktadır.
Daha sonra, dava konusu alan, 08/09/ 2012 tarih ve 28405 sayılı Resmi Gazete'de ilan edilen 2012/3574 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile endüstri bölgesi olarak belirlenmiştir.
Ancak, Danıştay Onuncu Dairesinin 27/11/2015 tarih ve E:2012/8481, K:2015/5350 sayılı kararıyla, "Endüstri Bölgeleri Yönetmeliğinin 5. maddesinin son fıkrasına aykırı olarak, eşik analizi, alternatif alan değerlendirmesi gibi işlemlerin fizibilite raporuna göre gerçekleştirilmesi gerekmesine rağmen, fizibilite raporu olmaksızın endüstri bölgesi ilanı edilmesinde hukuka uyarlık bulunmadığı" gerekçesiyle söz konusu Bakanlar Kurulu kararının iptaline karar verilmiştir.
Anılan karar, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 16/10/2019 tarih ve E:2016/1740,K:2019/4484 sayılı kararıyla onanmış, karar düzeltme istemi ise, Kurulun 24/09/2020 tarih ve E:2020/1055, K:2020/1621 sayılı kararıyla reddedilmiştir.
Bu yargı kararının uygulanması amacıyla, alanda fizibilite çalışması gerçekleştirilerek, endüstri bölgesine yönelik fizibilite raporu hazırlanmış ve 01/05/2015 tarih ve 2015/7691 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile alan yeniden "endüstri bölgesi" olarak ilan edilmiştir.
Söz konusu Bakanlar Kurulu kararına karşı açılan davada, Danıştay Onuncu Dairesinin 04/10/2016 tarih ve E:2015/2735 sayılı kararıyla;
"Dava dosyasında yer alan … Bakanlığı tarafından hazırlanan …Endüstri Bölgesi Fizibilite Raporunun, … Üniversitesi tarafından hazırlanan Bilimsel İnceleme Raporunun ve mahallinde yapılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen bilirkişi raporunun bir bütün olarak incelenmesinden; … Endüstri Bölgesi Alanının, … Irmağının Karadenize döküldüğü deltada, … ile … İlleri arasında yer aldığı, Endüstri Bölgesi olarak seçilen yaklaşık 607 hektar büyüklüğündeki alan içinde sanayi alanı olarak kullanılması mümkün olmayan 4 km uzunluğunda, 300 m yatak genişliğinde sedde, 114 hektar büyüklüğünde sulak alan ve 36 hektar büyüklüğünde orman alanı bulunduğu, bölge içinde kurulması önerilen imalat sanayi tesislerinin özellikle potansiyelleri incelenerek yüksek düzeyde enerji tüketen ve kirletme potansiyeli yüksek olan termik santral ve demir çelik tesisi yatırımlarının faaliyet göstermesinin uygun bulunmadığı, çevresel açıdan hassas alanların korunarak orta ve yüksek teknoloji sanayilerin yer aldığı eko-endüstriyel bölge esasına dayalı planlama ve sektör seçimi geliştirildiği, bölgede gerçekleştirilecek faaliyetlerle ilgili olarak yaban hayatı bileşenleri ve habitatlarının olumsuz etkilenme olasılıklarına karşı gereken tedbirlerin alınması, uygulanması ve takip edilmesi halinde projenin hayata geçirilebileceği, dava konusu projenin çevresel açıdan risklerinin minimuma getirilmesinin, Endüstri Bölgesi içinde kurulması ve mümkün olduğunca kirletme potansiyeli düşük ar-ge niteliği ve teknolojik kapasitesi yüksek yatırımlara yer verilmesi ile mümkün olacağı ve yine Bilimsel Raporda belirtildiği şekilde seçilen sektörlerin olumsuz çevre etkilerinin asgari düzeye çekilmesi için inşaat ve işletme dönemlerine yönelik izleme çalışmalarının ana hatlarının ÇED sürecinde açıkça tanımlanması, üretim tesisleri kurulmadan önce izleme ve değerlendirme sürecinin başlatılması ve izleme sonuçları dikkate alınarak tesislerin özellikle hava ve su kalitesi açısından kümülatif etkilerinin ve alıcı ortamların taşıma kapasitelerinin ÇED sürecinde değerlendirilmesi ve kurulacak tesislerde çevre dostu temiz üretim teknik ve teknolojilerinin kullanılmasının zorunlu hale getirilmesinin gerektiği, öte yandan bölgede yaşanabilecek taşkın ve sel tehlikesine karşı projede barajlar, sel kapanları, hidroelektrik santraller ve 20.898 hektar araziyi kapsayan sulama tesisleri planlandığı, bölgede tarım alanı olarak tanımlanan arazilerin çok parçalı ve dağınık olduğu, çiftçilerin genel olarak kendi aile ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik bahçe tarımı yaptığı, sanayi üretimine geçiş halinde 5403 sayılı Toprak Koruma Kanunu çerçevesinde değerlendirme ve çevresel etki değerlendirilmesi yapılarak karar verilmesi durumunda tarıma olumsuz bir durumun oluşmayacağı, ayrıca bölgede uygun teknolojiler kullanılması durumunda ormanlar üzerinde olumsuz bir durumun yaşanmayacağının belirtildiği görülmektedir.
Buna göre Endüstri Bölgesi kurulması planlanan alanın bünyesinde barındırdığı doğal değerler ile korunması gereken bitki ve hayvan türleri bakımından önem arz ettiği konusunda kuşku bulunmamaktadır. Öte yandan bilirkişi raporunda, projenin hava, su, toprak ve doğal yaşam açısından bölgeye yapacağı etkilerin önceden planlanması, gerek proje aşamasında gerekse faaliyete geçildikten sonra çevreye olan etkilerinin izlenmesi ve değerlendirilmesi şartıyla dava konusu alanın "Endüstri Bölgesi" olarak belirlenmesinde sakınca bulunmadığının belirtildiği nazara alındığında, … Endüstri Bölgesi için Bakanlıkça hazırlanan Fizibilite Raporu, … Üniversitesi tarafından hazırlanan Bilimsel İnceleme Raporu ve yine mahallinde yapılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen bilirkişi raporunda yer verilen önlemlerin gözetilmesi ve uygulanması gerektiği"
gerekçesiyle, yürütmenin durdurulması isteminin reddine karar verilmiş, söz konusu karara yapılan itiraz, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 10/04/2017 tarih ve YD İtiraz No:2017/122 sayılı kararıyla reddedilmiştir.
Dava konusu plan ile öngörülen "bölgesel çalışma alanı" içeriğinde yer alan sanayi, depolama, konut dışı kentsel çalışma alanı ve liman gerisi kullanımlar ile endüstri bölgesi ilanı ile alanda öngörülen kullanımların benzer nitelikte olduğu hususunda kuşku bulunmamaktadır.
Yukarıda yer verilen yargı kararının gerekçesinde, projenin hava, su, toprak ve doğal yaşam açısından bölgeye yapacağı etkilerin önceden planlanması, gerek proje aşamasında gerekse faaliyete geçildikten sonra çevreye olan etkilerinin izlenmesi ve değerlendirilmesi şartıyla dava konusu alanın "Endüstri Bölgesi" olarak belirlenmesinde sakınca bulunmadığının ortaya konulmuş olması karşısında, Daire kararında belirtilen dava konusu alanın, bölgesel çalışma alanı kullanımı için fiziksel özellikleri bakımından uygun bir yer olmadığı ve bu alanın bölgesel çalışma alanı lejantı ile endüstri bölgesi olması halinde, ağır sanayi uygulamalarının sulak alan için ciddi bir tehdit oluşturacağı, bu alanın endüstri bölgesine dönüştürülmesi için tarih boyunca oluşan doğal yapının tümüyle değiştirilmesinin gerektiği, çok özgün doğal özellikleri olan bir alanın kentsel alan haline dönüştürülmüş olacağı, …Vadisi'nin doğal özellikleri ve taşkın riski nedenleriyle yapılaşma dışı bırakılması gereken bölümünün Çevre Düzeni Planı'nda bölgesel çalışma alanı kullanımına ayrılmasının planlama ilkeleri ve kamu yararına uygun olmadığı şeklindeki gerekçelere katılmak hukuken mümkün olmamıştır.
Bu doğrultuda, Daire kararında yer alan yukarıda belirtilen gerekçelerin çıkartılması gerekmektedir.
Öte yandan, çevresel etkileri olabilecek sanayi alanı ile etkileri olması beklenmeyen depolama, konut dışı kentsel çalışma alanı ve liman gerisi alan kullanımlarının aynı lejant altında toplanmasının çevre düzeni planının işlevi ile bağdaşmadığı gibi, aynı başlık altında toplanmasının ilgili Yönetmeliklerin lejantlarına da uygun olmadığı, bu nedenle … Çayı'nın denize döküldüğü alanda bölgesel çalışma alanı lejantı kullanılmasının hukuka aykırı olduğu şeklindeki gerekçe Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup, söz konusu gerekçe doğrultusunda, … Serbest Bölge dışına çıkarılan 1. kısmın, …-…-…Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında bölgesel çalışma alanı olarak planlanması yönünden planlama ilkelerine uyarlık görülmemiştir.
2- Dava konusu Çevre Düzeni Planının, … ilinde belirlenen sanayi-depolama-konut dışı kentsel çalışma alanına ilişkin kısmı yönünden değerlendirme;
Daire kararında yer alan "dava konusu Çevre Düzeni Planında … İl Merkezi sınırları içinde, … yolu üzerinde çevresel etkileri olabilecek sanayi alanı ile etkileri olması beklenmeyen depolama alanı ve konut dışı kentsel çalışma alanı kullanımlarının aynı lejant altında toplanmasının çevre düzeni planının işlevi ile bağdaşmadığı, planda her kullanım için ayrılan alanın yeterliliğinin kesin olarak hesaplanmasının mümkün olamadığı, bu nedenle sanayi alanı, depolama alanı ve konut dışı kentsel çalışma alanı kullanımlarının tek lejant altında kullanılmasının mevzuat ile planlama ve şehircilik ilkelerine uygun olmadığı" şeklindeki gerekçe Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup, dava konusu planın Bartın ilinde belirlenen sanayi-depolama-konut dışı kentsel çalışma alanına ilişkin kısmı yönünden hukuka uyarlık görülmemiştir.
Bu durumda, yukarıda yer verilen gerekçeler doğrultusunda, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca onaylanarak 17/05/2012 tarihinde askıya çıkarılan …-…-…Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı değişikliğinde şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına uyarlık bulunmamakta olup, sonucu itibarıyla Daire kararında hukuki isabetsizlik görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin reddine,
2.Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Danıştay Altıncı Dairesinin temyize konu 26/12/2017 tarih ve E:2012/7445, K:2017/11743 sayılı kararının yukarıda belirtilen gerekçeyle ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 05/10/2020 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- … Serbest Bölge dışına çıkarılan 1. kısmın, …-…-… Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında bölgesel çalışma alanı olarak planlanması yönünden;
… Serbest Bölgesinin 1. Bölge olarak adlandırılan kısmı, 05/10/2010 tarih ve 2010/975 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile serbest bölge dışına çıkarılmış olup, Çevre Düzeni Planında arazi kullanımının belirlenmesi gerekliliğinin doğması sonucunda, yatırımların planlı alanlara yönlendirilmesi ve hammadde temini, üretim, depolama ve taşınmacılığa ilişkin faaliyetler için alanın dava konusu plan değişikliği ile "bölgesel çalışma alanı" olarak planlandığı anlaşılmaktadır.
Daha sonra, dava konusu alan, 08/09/ 2012 tarih ve 28405 sayılı Resmi Gazete'de ilan edilen 2012/3574 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile endüstri bölgesi olarak belirlenmiştir.
Anılan Bakanlar Kurulu Kararının yargı kararıyla iptaline karar verilmesi üzerine, yargı kararının gerekleri yerine getirilerek, 01/05/2015 tarih ve 2015/7691 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile alan yeniden "endüstri bölgesi" olarak ilan edilmiştir.
Söz konusu Bakanlar Kurulu kararına karşı açılan davada ise, Danıştay Onuncu Dairesinin 04/10/2016 tarih ve E:2015/2735 sayılı kararıyla yürütmenin durdurulması isteminin reddine karar verilmiş ve bu karara yapılan itiraz Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 10/04/2017 tarih ve YD İtiraz No:2017/122 sayılı kararıyla reddedilmiştir.
Bu durumda, dava konusu Çevre Düzeni Planında değişiklik yapılarak, alan "endüstri bölgesi" olarak yeniden planlanmıştır.
Yukarıda yer verilen açıklamalar doğrultusunda, …-…-… Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planındaki dava konusu bölgesel çalışma alanı kararı yürürlükten kaldırılarak, alana yeni bir kullanım kararı getirildiğinden, davanın bu kısmının konusuz kaldığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, … Serbest Bölge dışına çıkarılan 1. kısmın, …-…-… Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında bölgesel çalışma alanı olarak planlanması yönünden dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiğinden, temyiz isteminin kabulü ile temyize konu kararın bu kısmının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.
KARŞI OY
XX- Dava konusu Çevre Düzeni Planının, Bartın ilinde belirlenen sanayi-depolama-konut dışı kentsel çalışma alanına ilişkin kısmı yönünden;
14/06/2014 tarih ve 29030 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve 38. maddesiyle Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmeliği yürürlükten kaldıran Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin ''Mekansal Kullanım Kararları ve Esasları'' başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, çalışma alanları, planlarda merkezi iş alanı, ticaret, hizmet, turizm, sanayi, toplu işyerleri, endüstiriyel gelişme bölgesi, lojistik bölgeler gibi kullanımlar için belirlenen alanlardır şeklinde tanımlanmış,
Yönetmelik eki lejantta ise kentsel çalışma alanları başlığı altında, merkezi iş alanı, ticaret alanı, ticaret ve konut alanı, ticaret-turizm alanı konut dışı kentsel çalışma alanı, sanayi alanı, depolama alanı gibi kullanımlar sayılmıştır.
Bartın ilinde bölgesel çalışma alanı başlığı altında, sanayi alanı, depolama alanı, konut dışı kentsel çalışma alanı kullanımlarının bir arada getirilmesinin Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'ndeki tanımlar ile eki lejantlarına uygun olduğu açıktır.
Öte yandan, dava konusu 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının plan notları değerlendiğinde, bu plandan ölçü alınarak uygulama yapılamayacağı, alt ölçekli imar planlarının yapım aşamasında ilgili kurum ve kuruluşların görüşlerinin alınacağı, tarımsal niteliği korunacak alanlarda ise mutlaka ilgili kurumlardan alınan görüşler doğrultusunda yapılaşma olabileceği, çevre düzeni planı ölçeğinde getirilen kullanım kararlarının o bölgenin mutlaka yapılaşacağı yönünde olmayacağı sonucuna ulaşılmıştır.
Diğer taraftan, 1/100000 ölçekli Çevre Düzeni Planının şematik, leke planı olduğu, detaylandırmaların alt ölçekli imar planlarında yapılacağı açıktır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Çevre Düzeni Planının, … ilinde belirlenen sanayi-depolama-konut dışı kentsel çalışma alanına ilişkin kısmı yönünden hukuka aykırılık bulunmadığından, davalı idarenin temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bu kısmının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.