Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2018/254 E. , 2022/1558 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2018/254
Karar No:2022/1558
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ...Kurumu
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI) : ...Elektrik Enerjisi Toptan Satış A.Ş.
(Eski unvan: ...Grup Elektrik Enerjisi Toptan Satış A.Ş.)
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesi'nin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Elektrik toptan satışı faaliyetiyle iştigal eden davacı şirket tarafından, Ocak, Şubat, Mart, Nisan ve Mayıs 2012 dönemlerinde oluşan dengesizlik kaynaklı borç faturasını vade tarihinde ödemeyerek temerrüt durumuna düştüğünden bahisle kendisine teminat çağrısı yapılması sonrasında, teminatını sunması ve/veya tamamlaması hususunda ihtar edilmesi üzerine verilen 30 günlük süre içinde de teminat göstermemesi nedeniyle 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 16/1-b bendi uyarınca 1.000.000,00-TL idari para cezasının aynı maddenin ikinci fıkrası gereğince bir önceki cezanın iki katı oranında artırılarak 2.000.000,00-TL idari para cezası uygulanmasına, ayrıca devam eden aykırılığın 30 günlük süre içerisinde giderilmesinin ihtar edilmesine ilişkin ...tarih ve ...sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: .... İdare Mahkemesi'nce verilen ...gün ve E:..., K:...sayılı kararda; dava konusu işleme dayanak teşkil eden 03/03/2012 tarih ve 28222 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1., 2., 3., 4., 5., 6., 7., 8. ve 9. maddelerinin iptali ve yürütmenin durdurulması istemi ile Danıştay Onüçüncü Dairesi'nin E:2012/1511 sayılı esasına kayden açılan davada; "Bu Yönetmelik 01/02/2012 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere yayımı tarihinde yürürlüğe girer" şeklindeki 9. maddesi yönünden, dava konusu değişikliğin 03/03/2012 tarihli Resmî Gazete'de yayımlanmasına karşın, 01/02/2012 tarihi itibarıyla uygulanacağının belirlenmesi nedeniyle, düzenlemenin geçmişe yürümezlik ve belirlilik unsurlarını içeren hukukî güvenlik ilkesiyle bağdaştırılmasına olanak bulunmadığı gerekçesiyle 13/11/2013 tarihinde yürütmesinin durdurulmasına karar verildiği, bu kararın kaldırılması istemiyle yapılan itirazın İdari Dava Daireleri Kurulu'nun ... tarih ve İtiraz No:... sayılı kararı ile reddedildiği görüldüğünden, Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliğinde yer verilen düzenlemeler uyarınca davacı adına dengesizlik kaynaklı borç faturası düzenlenmesine ve bahse konu borcun vadesinde ödenmemesi üzerine temerrüde düşüldüğünden bahisle tesis edilen dava konusu işleme dayanak oluşturan kuralın yürütülmesinin durdurulmasına karar verildiği ve bu şekilde hukuka aykırılığı tespit edilen genel düzenleyici işleme dayanılarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Ayrıca, dava konusu işlemin dayanağı olan davacı şirket adına tahakkuk eden Şubat 2012 dönemine ilişkin faturaları vadesinde ödemediğinden bahisle yapılan birinci ihtar üzerine verilen 30 günlük mühlet içinde yine ödemede bulunmaması ve teminat da göstermemesi nedeniyle 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 16/1-b bendi uyarınca 500.000,00-TL idari para cezası ile cezalandırılmasına dair Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun ...tarih ve ... sayılı kararının .... İdare Mahkemesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararı ile, yine aynı aykırılığın yazılı ihtara rağmen eksik teminatını 30 günlük süresi içerisinde tamamlamaması nedeniyle 6446 sayılı Yasa'nın 16/1-(b) maddesi uyarınca 500.000,00-TL idari para cezasının aynı maddenin ikinci fıkrası gereğince bir önceki cezanın iki katı oranında artırılarak 1.000,000-TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun ...tarih ve ...sayılı kararının ise .... İdare Mahkemesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararı ile iptal edildiği görülmüştür.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği'nin (Yönetmelik) 1 Şubat 2012 tarihinden itibaren geçerli olacağının düzenlenmesinin sebebinin, Yönetmeliğin yayımlandığı tarih olan 3 Mart 2012 tarihinde henüz Şubat 2012 dönemine ilişkin işlemlerin kesinlik kazanmamış olması olduğu, Yönetmelik değişikliğinin geriye yürüyen bir düzenleme olmadığı, bir an için aksi düşünülse bile düzenlemedeki amacın Piyasa Mali Uzlaştırma Merkezi (PMUM) tarafından işletilen organize toptan satış piyasasından elektrik enerjisi satın aldığı hâlde buna ilişkin ödemeleri ve teminatları PMUM'a sunmayan şirketlere uygulanacak hükümlere açıklık kazandırmak olduğu, bu nedenle kazanılmış hakların ihlâl edildiğinden, işlemin hukuki güvenlik ve geriye yürümezlik ilkeleri ile bağdaşmadığından bahsedilemeyeceği, Yönetmeliğin 132. maddesinde baştan beri var olan 132/E maddesi gereğince fatura ödemelerinin vadesinde yapılmaması suretiyle temerrüde düşmesi nedeniyle dava konusu idari para cezasının uygulandığı, Değişiklik Yönetmeliği ile söz konusu durumun sadece ayrıntılandırıldığı, Değişiklik Yönetmeliğinden önce de var olan yetkiye dayanarak işlem tesis edildiği, PMUM'dan elektrik enerjisi satın aldığı hâlde buna ilişkin ödemeleri ve teminatları sunmayan şirketlerin iyi niyetinden söz edilemeyeceği, bir an için Değişiklik Yönetmeliğinin kapsamına giren şirketlerin kazanılmış haklarının varlığı kabul edilse bile, kazanılmış haklara sağlanan korumanın kamu yararı ve kamu düzeni ile sınırlı olduğunun açık olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, temyize konu kararın hukuka uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Davalı idare Denetim Dairesi Başkanlığı'nın 23/08/2013 tarihli müzekkeresi çerçevesinde; davacı şirketin Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği dengeleme ve uzlaştırma faaliyetleri neticesinde Şubat 2012 döneminde oluşan 33.825.565,83-TL'lik dengesizlik kaynaklı borç faturası düzenlenmiş; lisans sahibinin söz konusu borcunu vade tarihi itibarıyla ödemeyerek temerrüt durumuna düştüğünden bahisle, kendisine teminat çağrısı yapılmış, buna rağmen teminatını sunmaması ve/veya tamamlamaması nedeniyle Yönetmeliğin 132/E maddesinin 4. fıkrasının (b) bendine aykırı hareket etmesi nedeniyle, ...tarih ve ...ayılı Kurul kararı ile 6446 sayılı Kanun'un 16/b maddesi uyarınca davacı şirket, aykırılığın 30 gün içerisinde giderilmesi için ihtar edilmiştir.
Eksik teminatın tamamlanması için gönderilen tebligat 14/11/2013 tarihinde tebellüğ edilmesine rağmen verilen sürenin bitimi olan 14/12/2013 tarihine kadar eksik teminatını tamamlamadığından bahisle bu kez 6446 sayılı Kanun'un 16/1-b maddesi uyarınca 500.000.00-TL idari para cezası uygulanmasına, ayrıca ortaya çıkan aykırılığın 30 günlük süre içerisinde giderilmesinin ikinci kez ihtar edilmesine karar verilmiştir.
Daha sonra, aykırılığın giderilmesi ikinci kez ihtar edilmesine rağmen söz konusu aykırılığın giderilmediğinin görüldüğünden bahisle, davacının Ocak 2012, Şubat 2012, Mart 2012, Nisan 2012 ve Mayıs 2012 dönemlerinde devretmek ve/veya mahsuplaşmak suretiyle oluşan toplam 59.819.966,08-TL dengesizlik kaynaklı borcunu vade tarihi itibarıyla ödemeyerek temerrüt durumuna düştüğü, kendisine teminat çağrısı yapılmasına rağmen teminatını sunmaması ve/veya tamamlamaması nedeniyle ihlâli devam ettirdiği, 6446 sayılı Kanun'un 16/2. maddesi uyarınca bir önceki cezanın iki katı oranında artırılarak 1.000.000,00-TL idari para cezası uygulanmasına, ayrıca devam eden aykırılığın 30 günlük süre içerisinde giderilmesinin ihtar edilmesine karar verilmiştir.
Son olarak, davacı şirketin üçüncü kez ihtar edilmesine rağmen teminatını tamamlamaması nedeniyle 6446 sayılı Kanun'un 16/2. maddesi uyarınca bir önceki cezanın iki katı oranında artırılarak 2.000.000,00-TL idari para cezası uygulanmasına, ayrıca devam eden aykırılığın 30 günlük süre içerisinde giderilmesinin ihtar edilmesine karar verilmiştir.
Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Lisans esasları" başlıklı 5. maddesinde; "(1) Lisans, bu Kanun hükümleri uyarınca üzerinde kayıtlı piyasa faaliyetlerinin yapılabilmesi için tüzel kişilere verilen izin belgesidir. 11'inci maddenin onuncu fıkrasında belirtilen piyasalara ilişkin hükümler saklı kalmak üzere, lisanslara ilişkin olarak aşağıdaki hususlar Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir:... c) Lisans sahibi tüzel kişilerin lisansları kapsamında sahip oldukları hakları, yükümlülükleri, görevleri, sermaye yeterlilikleri, istihdam edilmesi gereken nitelikli personele ilişkin hükümler ile tarifesi düzenlemeye tabi lisans sahiplerinin haklarının temlikine ilişkin usul ve esaslar... (2) Bu Kanun kapsamında verilecek lisansların tabi olacağı ve lisans sahiplerinin uymakla yükümlü olduğu esaslar şunlardır:... e) Tüzel kişiler lisans almanın yanı sıra faaliyet alanlarına göre mevzuatın gereklerini yerine getirmekle yükümlüdür."; "Yaptırımlar ve yaptırımların uygulanmasında usul" başlıklı 16. maddesinde, "(1) Kurul, piyasada faaliyet gösteren tüzel kişilere aşağıdaki yaptırım ve cezaları uygular:...b) Bu Kanun, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına ve talimatlara aykırı hareket edildiğinin saptanması hâlinde, aykırılığın niteliğine göre aykırılığın otuz gün içinde giderilmesi veya tekrarlanmaması ihtar edilir ve yapılan yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettiren veya tekrar edenlere beş yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir.... (2) Yukarıdaki para cezalarını gerektiren fiiller için Kurul, fiilin niteliğine göre ihtar sürelerini farklı uygulayabilir. Söz konusu para cezalarının uygulanmasını takiben para cezasına konu fiilin; verilen ihtar süresi içerisinde giderilmemesi veya tekrarlanması hâllerinde para cezaları, her defasında bir önceki cezanın iki katı oranında artırılarak uygulanır. Bu cezaların verildiği tarihten itibaren iki yıl içinde idari para cezası verilmesini gerektiren aynı fiil işlenmediği takdirde önceki cezalar tekrarda esas alınmaz. Ancak, aynı fiilin iki yıl içinde tekrar işlenmesi hâlinde artırılarak uygulanacak para cezasının tutarı, cezaya muhatap tüzel kişinin bir önceki mali yılına ilişkin bilançosundaki gayrisafi gelirinin yüzde onunu aşamaz. Cezaların bu düzeye ulaşması hâlinde Kurul, lisansı iptal edebilir."; "Atıflar ve yönetmelikler" başlıklı 31. maddesinde, "(1) Diğer mevzuatta, 4628 sayılı Kanun'un bu Kanunla yürürlükten kaldırılan maddelerine yapılan atıflar, bu Kanun'un ilgili hükümlerine yapılmış sayılır. (2) Bu Kanun kapsamında düzenlenmesi gereken ve süre belirtilmeyen yönetmelikler, bu Kanun'un yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı ay içinde çıkarılır. Bu yönetmelikler yürürlüğe girinceye kadar mevcut yönetmelik, tebliğ, Kurul kararı gibi bütün genel düzenleyici işlemlerin bu Kanuna aykırı olmayan hükümlerinin uygulanmasına devam olunur." kurallarına yer verilmiştir.
Dengeleme mekanizmasının ve uzlaştırmanın taraflarının görev, yetki ve sorumlulukları ile aktif elektrik enerjisi arz ve talebinin dengelenmesine ve lisans sahibi tüzel kişilerin dengeleme mekanizması ve uzlaştırmaya katılımları sonucu oluşan alacak ve borçlarının mali açıdan uzlaştırılmasına ilişkin usul ve esasları kapsamak üzere 14/04/2009 tarih ve 27200 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği'nin 132. maddesinden sonra gelmek üzere 06/11/2010 tarih ve 27751 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile eklenen "Fatura ödemelerinin yapılmaması" başlıklı 132/E maddesinin dördüncü fıkrasında; "Yukarıda yer alan uyarıya rağmen, piyasa katılımcısının temerrüde düşmesinden sonraki beş iş günü içerisinde teminatını tamamlamamış olması durumunda, söz konusu piyasa katılımcısı ile ilgili olarak; a) Piyasa katılımcısının portföyünde yer alan ve kendi tüzel kişiliğine ait olmayan serbest tüketiciler ve ilgili dağıtım şirketinin enerji sağladığı serbest olmayan tüketiciler hariç olmak üzere, portföyünde bulunan tüm uzlaştırmaya esas veriş çekiş birimlerine ilişkin olarak, sisteme dağıtımdan bağlı olması durumunda ilgili dağıtım şirketine, iletimden bağlı olması durumunda TEİAŞ’a, Piyasa İşletmecisi tarafından ilgili katılımcının sistem bağlantısının kesilmesi için bilgi verilir, b) Piyasa katılımcısı hakkında ivedilikle Kuruma bilgi verilir ve mevzuata uyulmaması kapsamında Kanun'un 11'inci maddesi çerçevesindeki gerekli yaptırımlar Kurum tarafından başlatılır..." kuralı yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Aktarılan kurallardan, lisans sahibi tüzel kişilerin lisansları kapsamında sahip oldukları hakları, yükümlülükleri, görevleri gibi hususların yönetmelikle düzenleneceği, dengeleme mekanizması ve uzlaştırmaya katılımları sonucu oluşan alacak ve borçlarının mali açıdan uzlaştırılmasına ilişkin usul ve esasların Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği ile düzenlendiği, bu Yönetmeliğe 06/11/2010 tarihinde eklenen "Fatura ödemelerinin yapılmaması" başlıklı madde uyarınca, temerrüde düşen piyasa katılımcılarından teminatını tamamlamayanlar hakkında Kuruma bilgi verileceği ve mevzuata uyulmaması durumunda Kanun çerçevesinde gerekli yaptırımların başlatılacağı, ikincil mevzuata aykırı hareket edildiğinin saptanması hâlinde, aykırılığın otuz gün içinde giderilmesi veya tekrarlanmamasının ihtar edileceği ve yapılan yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettiren veya tekrar edenlere beş yüz bin Türk Lirası idari para cezası verileceği, para cezalarının uygulanmasını takiben para cezasına konu fiilin; verilen ihtar süresi içerisinde giderilmemesi veya tekrarlanması hâllerinde para cezalarının, her defasında bir önceki cezanın iki katı oranında artırılarak uygulanacağı anlaşılmaktadır.
Her ne kadar temyize konu kararda, mezkûr Yönetmelik'te değişiklik yapan 03/03/2012 tarih ve 28222 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmeliğin yürürlük maddesinin Dairemizce yürütmesinin durdurulması nedeniyle, hukuka aykırılığı tespit edilen genel düzenleyici işleme dayanılarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmış ise de, piyasa katılımcılarının teminatlarını tamamlama yükümlülüğüne aykırı davranışlarının yaptırıma neden olacağı düzenlemesinin hem fiil (Ocak-Mayıs 2012) hem de işlem (Eylül 2015) tarihinden çok önce 06/11/2010 tarihinden beri Yönetmelik'te yer aldığı anlaşıldığından, Mahkemece dava konusu işlemin esasının incelenerek karar verilmesi gerektiği sonucuna ulaşıldığından, dava konusu işlemin hukuki dayanağının kalmadığından bahisle iptali yönündeki İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
Nitekim 17/04/2014 tarih ve 4976-6 sayılı Kurul kararının iptaline ilişkin .... İdare Mahkemesi'nin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararı Dairemizin 07/04/2022 tarih ve E:2016/4064, K:2022/1556 sayılı kararıyla; ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının iptaline ilişkin .... İdare Mahkemesi'nin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararı da Dairemizin 07/04/2022 tarih ve E:2016/4127, K:2022/1557 sayılı kararıyla bozulmuştur.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin kabulüne;
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesi'nin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 07/04/2022 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.