T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2018/2883
Karar No:2023/3170
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... Madeni Yağ Sanayi
Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Kurumu
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ...Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ...tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Madeni yağ lisansı sahibi olan davacı şirketin 2011 yılında toplam üretim kapasitesinin üzerinde madeni yağ üretimi yapmak suretiyle sahip olduğu lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterdiğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin i2. fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca 308.194,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin ...tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ...İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E:..., K:...sayılı kararda; davacı şirkete ait ... tarih ve ...sayılı madeni yağ lisansı incelendiğinde, 24/08/2010 tarih ve 2685 sayılı Başkanlık Olur'u ile yapılan ve 2011 yılında da geçerli olan tadilin “Özel Hükümler” bölümünün “Tesise ilişkin bilgiler” başlıklı kısmının “Kapasite Bilgileri” başlıklı kısmında, toplam üretim kapasitesinin 10.714 ton/yıl madeni yağ olarak öngörüldüğü, her ne kadar davacı şirket tarafından, madeni yağ üretimlerinde kapasite artışı olmadığı, sadece vardiya sayısında artışa gidilip günlük bir olan vardiya sayısının üçe çıkarıldığı, bu sebeple madeni yağ üretiminde artış olduğu, günde üç vardiya çalışma usulüne geçildiğinin Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İzmir Bölge Müdürlüğü'ne ve davalı idareye bildirildiği, anılan düzenlemelerin amacının kaçakçılığı ve amaç dışı kullanımı sonlandırmak olduğu, aksi durumun hakkaniyetle bağdaşmayacağı ileri sürülmüş ise de; davacı şirketin madeni yağ lisansında toplam üretim kapasitesinin 10.714 ton/yıl olduğu, 18/07/2012 yılında almış olduğu yeni kapsite raporunda bu oranın 18.608,62 ton/yıl olarak değişikliğe uğradığı, bu kapsamda 11/09/2012 tarih ve 2720 sayılı Olur ile lisans tadilinin gerçekleştiği, dolayısıyla davacı şirketin 2011 yılında 10.714 ton üretim kapasitesine sahip iken bunun üzerinde (14.362 ton) madeni yağ üretimi gerçekleştirdiği, ayrıca kapasite raporunun lisansın eki olduğu ve lisansın özel hükümler bölümünde de üretim kapasitesinin gösterildiği, bir başka ifadeyle madeni yağ piyasasını denetlemekle görevli olan Kurum bakımından üretim kapasitesinin lisansın asli bir unsuru olduğu, kapasite raporundaki yıllık üretim miktarının üzerinde veya altında üretim yapılması hususunda, öncelikle kapasite raporunun ilgili Sanayi/Ticaret Odasınca yenilenmesi, Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği tarafından onaylanması ve sonrasında yenilenen kapasite raporundaki üretim miktarının ilgili şirketin lisansına işlenebilmesi için lisans tadil başvurusunda bulunmak suretiyle kapasite tadili yaptırılması gerektiği hususları dikkate alındığında, davacı şirketin sadece vardiya sisteminde değişikliğe gidildiğine dair Kuruma bildirimde bulunmuş olmasının yeterli olmayacağı ve üretim kapasite artışı gerçekleştiği tarihte yeniden lisans tadil başvurusunda bulunması gerektiği bu kapsamda, ilgili Tebliğ'deki, “madeni yağ üreticileri, lisanslarında gerekli tadil işlemini yapmadan, lisansta kayıtlı olan miktarın üzerinde baz yağ temini yapamaz ve/veya madeni yağ üretemez” düzenlemesine aykırı davrandığı açık olduğundan, davacı hakkında tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ...Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, Mahkeme kararının eksik inceleme üzerine verildiği, soruşturmanın zamanaşımına uğradığı, işlemin gerekçesiz olduğu, madeni yağ lisansının verdiği haklar dışında faaliyette bulunulmadığı, üretim kapasitesinin aşılmadığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Mahkeme kararının usul ve yasaya uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NUN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
... tarih ve ... sayılı madeni yağ lisansı ile faaliyet göstermekte olan davacı şirketin 2011 yılında toplam üretim kapasitesinin üzerinde madeni yağ üretimi yapmak suretiyle, sahip olduğu madeni yağ lisansının verdiği haklar dışında faaliyet gösterdiği tespit edildiği, söz konusu fiilin ilgili mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil ettiği gerekçesiyle hakkında ...tarih ve ...sayılı Kurul kararı kapsamında soruşturma açıldığı sonrasında düzenlenen ...tarih ve ...sayılı Soruşturma Raporu'na istinaden davacının lisans yürürlük tarihinden itibaren (07/01/2010) 2010-2012 yılları arasında lisansında bir kez kapasite tadili yapıldığı, bu çerçevede lisans başvurusunda sunduğu ilk kapasite raporunda toplam üretim kapasitesi 10.714 ton/yıl iken 2011 yılında bunun üzerinde (Madeni Yağ Hareketleri Beyanına göre 14.362 ton) madeni yağ üretimi gerçekleştirdiği tespit edilmiştir.
Bu tespit üzerine davacı şirkete 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca 308.194,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin Kurul kararının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinde "Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.
Lisans ile tanınan haklar; bu Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır. ..." düzenlemesine yer verilmiştir.
5015 sayılı Kanun'un dava konusu işleme ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan 19. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendinde, "Aşağıdaki hâllerde sorumlulara ikiyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası uygulanır."; (2) numaralı alt bendinde "Sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi" hükmü yer almaktadır.
Anılan Kanun'un dava konusu işleme ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan 19. maddesinin 7. fıkrasında ise, "Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir." hükmü yer almıştır.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Kanunîlik ilkesi" başlıklı 4. maddesinde, "Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebilir." hükmüne yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
5326 sayılı Kanunda yer alan yukarıda aktarılan düzenlemeye göre, kanunda veya idarenin genel ve düzenleyici işlemlerinde tanımlanabilen kabahatin karşılığı olan idarî yaptırımın ve miktarının mutlaka ilgili kanununda belirtilmiş olması, ilgilisine de bu kabahatinin karşılığı olan idarî yaptırımın uygulanması gerekmektedir. Dolayısıyla, idarî yaptırım uygulamaya yetkili idareler tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı fiilin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlâl edildiğinin tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenmesi ve bundan sonra fiilin karşılığı olan kanunda belirtilen idarî yaptırımın uygulanmasına karar verilmesi gerekmektedir. Başka bir anlatımla fiil ile uygulanan idarî yaptırım örtüşmeli ve ilgilisine kanunda karşılığı olmayan veya fiil ile örtüşmeyen bir idarî yaptırım uygulanmamalıdır.
5015 sayılı Kanun'un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu; anılan maddenin birinci ve ikinci fıkralarında ise lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, dağıtıcı, işleme, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabilecekleri ve lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının belirtildiği görülmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, davalı idarece ...tarih ve ...sayılı Kurul kararı kapsamında soruşturma açıldığı, yapılan soruşturma sonrasında düzenlenen ...tarih ve ...sayılı Soruşturma Raporu'nda, davacının lisans yürürlük tarihinden itibaren 2010-2012 yılları arasında lisansında bir kez kapasite tadili yapıldığı, bu çerçevede lisans başvurusunda sunduğu ilk kapasite raporunda toplam üretim kapasitesi 10.714 ton/yıl iken 2011 yılında bunun üzerinde madeni yağ üretimi gerçekleştirdiğinin tespit edildiği, dolayısıyla 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 1. ve 2. fıkraları ile Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinin 1. ve 2. fıkralarına aykırı hareket edildiğinden bahisle aynı Kanun'un fiil tarihindeki hâliyle 19. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca "sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterildiği" gerekçesiyle dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu Kurul kararına dayanak teşkil eden 5015 sayılı Kanun'un dava konusu işleme ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan 19. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendinde, lisans sahiplerinin kendilerine verilen lisansta belirtilen faaliyet konuları ve tanınan haklar dışında başka bir konuda ve alanda piyasa faaliyetinde bulunulması hâlinde uygulanacak idarî para cezasına ilişkin bir düzenleme olduğu görülmektedir.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinde, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konuda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği ve lisansla tanınan hakların, ilgili mevzuatta kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılabileceği açıklandıktan sonra, 23. maddesinde madeni yağ lisansı kapsamında yürütülecek faaliyetlere yer verilmiş; 24. maddesinde ise, madeni yağ lisansı sahiplerinin yükümlülüklerinin neler olduğu belirtilmiştir.
Bu kapsamda, lisans ile tanınan hakların, 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların bir bütün olarak dikkate alınması suretiyle belirlenmesi gerekmektedir.
Bu itibarla, madeni yağ lisansı ile faaliyet gösteren davacıya isnat edilen "toplam üretim kapasitesinin üzerinde üretim yapılması" fiilinin, 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 1. ve 2. fıkralarının ihlâli anlamına geleceğinin kabulü ile aynı Kanun'un 19. maddesinin i2. fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesine imkan bulunmamaktadır.
Zira, anılan hükümlerin bu şekilde yorumlanması, ikincil düzenlemelerde yer alan herhangi bir yükümlülüğün ihlâli hâlinde, piyasada faaliyet gösteren lisans sahiplerinin 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlâl etmesi ve Kanun'un 19. maddenin 2. fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi gerekeceği anlamına gelecektir ki, bu durum 19. maddenin düzenlenme biçimi ve amacıyla çelişeceği gibi, kanunîlik ilkesine de aykırılık oluşturacaktır.
Bunun yanında, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrasının dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan hâlinde, maddede belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere aykırı davranılması durumunda ne şekilde ceza verileceği kurala bağlanmış olduğundan, ikincil mevzuatın ihlâli hâlinde verilecek olan idarî para cezası miktarının tayininde 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendinin mi yoksa anılan Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrasının mı uygulanacağı şeklinde bir belirsizlik doğacaktır ki, bu durum da kanunîlik ilkesine aykırılık teşkil edecektir.
Öte yandan, davalı idarece, fiil tarihi itibarıyla yürürlükte olan mevzuat kuralları dikkate alınmak suretiyle davacı hakkında yeniden bir değerlendirme yapılarak karar verilebileceği açıktır.
Bu durumda, sahip olduğu lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterdiğinden bahisle davacıya idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ...Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ...Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 20/06/2023 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.