T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2018/3159
Karar No : 2023/2638
DAVACI: …
DAVALI: … Bakanlığı
VEKİLLERİ: Hukuk Müşaviri … Hukuk Müşaviri …
DAVANIN KONUSU: Aile hekimi olarak görev yapan davacı tarafından, aile sağlığı merkezlerinde check-up uygulaması yapılması konulu Sağlık Bakanlığı Halk Sağlığı Genel Müdürlüğünün ... günlü, ... sayılı düzenleyici işleminin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI: 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nda ve Aile Hekimliği Yönetmeliği'nde, aile hekimlerinin check-up uygulaması yapma görevi olduğuna dair bir düzenleme yer almadığı halde dava konusu düzenleme ile mevzuatta yer almayan bir görevin aile hekimlerine verildiği,
Aile hekimlerince, kendilerine kayıtlı hastaların periyodik muayene ve tetkiklerinin yapıldığı, buna ilaveten check-up görevinin de yüklenmesi halinde aile hekimliğinin amacına uygun şekilde ifasının imkansız hale geleceği, dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu ve iptali gerektiği,
Dava konusu yazıda, periyodik sağlık muayenelerine fırsat oluşturacak şekilde "check-up" uygulamasının yapılması gerektiğinin ifade edildiği, ancak check-up ile periyodik muayenenin amaçlarının ve uygulamasının farklı olduğu,
Check-up uygulamasının, 1920'li yıllarda bir Amerikan Sigorta Şirketi şirketi tarafından, sigortalıları kanserden korumak amacıyla standart paket programlar kapsamında yıllık testler yapılmasıyla başladığı, ancak bu programların kanser mortalitesini önlemediğinin anlaşılması üzerine 1970'li yıllardan itibaren yerini "periyodik muayene" kavramına bıraktığı,
Check-up, bir risk faktörünü ele almadan sınırlı testlerle yapılan bir kontrol iken, periyodik muayenenin belli risk gruplarına yöneldiği, bu sebeple, check-up sonucu elde edilen bulguların periyodik muayene yerine geçmesinin mümkün olmadığı,
Tıbbi bir karşılığı bulunmayan check-up uygulamasının periyodik muayenelere ilaveten devlet bütçesine ekstra yük getireceği ve israfa sebebiyet vereceği, uygulama kapsamında teknik olarak yerine getirilemeyen tetkiklerin 2. ve 3. basamak sağlık kuruluşlarının iş yükünü artıracağı ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI: Birleşmiş Milletler İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi, Avrupa Sosyal Şartı ve Anayasa'nın 56. maddesi hükümleri çerçevesinde; sağlıklı yaşama hakkını güvence altına almanın ve hayata geçirmenin devletin yükümlülüğünde olduğu,
Aile hekimliği uygulaması ile her kişinin bir aile hekimi olmasının, bireylerin yalnız bir hastalık sebebiyle değil, sağlık açısından ortaya çıkabilecek riskler, mevcut sağlık şartları, psiko-sosyal çevre ve diğer akut veya kronik sağlık sorunları ile birlikte bir bütün olarak değerlendirilmesinin sağlandığı; uzun vadede bireye özgü kapsamlı ve kaliteli sağlık hizmeti verilmesinin, kişilerin sağlığını tehlikeye atacak hatalı uygulamaların ve risklerin tespit edilerek düzeltilmesinin amaçlandığı,
Bu kapsamda, 06/06/2018 tarihli Bakanlık Oluru ile; 2015 yılında yayımlanan “Aile Hekimliği Uygulamasında Önerilen Periyodik Sağlık Muayeneleri ve Tarama Testleri Rehberi” doğrultusunda, periyodik sağlık muayenesine fırsat oluşturacak şekilde, genel sağlık göstergelerinin iyileştirilmesi ve ülke kaynaklarının sağlık harcamalarında doğru ve etkin kullanılabilmesini sağlamak amacıyla aile sağlığı merkezlerinde check-up uygulaması başlatılmasının kararlaştırıldığı ve Halk Sağlığı Genel Müdürlüğünce hazırlanan dava konusu yazının Valiliklere gönderildiği,
Dava konusu düzenleme ile getirilen uygulamanın, aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarının zaten yapmaları esas olan toplum taramasının etkin ve verimli bir şekilde yapılmasına imkan vereceği, kendilerine ilave bir iş yükü getirmeyeceği, periyodik sağlık muayenesi hizmetiyle ilişkili olarak planlanan check-up uygulaması ile toplumun periyodik sağlık muayenesi konusunda farkındalığının ve katılımının artırılarak tasarruf sağlanacağı, zaten aile hekimlerinin görev tanımında yer alan periyodik muayene için destek niteliğinde bir sağlık hizmeti sunumunun sağlanacağı, işlemde hukuka aykırı bir yön bulunmadığı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ: …
DÜŞÜNCESİ: Hukukun genel ilkelerine ve üst hukuk normlarına uygun kurallar içeren düzenleyici işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı, bu sebeple, davanın reddi gerektiği düşünülmüştür.
DANIŞTAY SAVCISI: …
DÜŞÜNCESİ: Davacı tarafından, aile sağlığı merkezlerinde check-up uygulaması yapılması konulu Sağlık Bakanlığı, Halk Sağlığı Genel Müdürlüğünün ... günlü, ... sayılı düzenleyici işleminin iptali istenilmektedir.
Dosyanın incelenmesinden 06/06/2018 tarihli Müsteşarlık Oluru ile "Parametre ve uygulama esaslarının Halk Sağlığı Genel Müdürlüğünce belirlenmesi ve gerekli hallerde yeniden düzenlenmesi kaydı ile aile sağlığı merkezlerinde check-up uygulamasının başlatılması"nın kararlaştırılması üzerine; Halk Sağlığı Genel Müdürlüğünün ... günlü, ... sayılı ve "2015 yılında yayımlanan 'Aile Hekimliği Uygulamasında Önerilen Periyodik Sağlık Muayeneleri ve Tarama Testleri Rehberi' doğrultusunda, periyodik sağlık muayenesine fırsat oluşturacak şekilde, genel sağlık göstergelerinin iyileştirilmesi ve ülke kaynaklarının sağlık harcamalarında doğru ve etkin kullanılabilmesini sağlamak amacıyla aile sağlığı merkezlerinde check-up uygulamasına başlanması" emrini içeren yazının İl Valiliklerine gönderildiği anlaşılmaktadır.
5258 Sayılı Aile Hekimliği Kanununun, "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; Sağlık Bakanlığının (…) belirleyeceği illerde, birinci basamak sağlık hizmetlerinin geliştirilmesi, birey ihtiyaçları doğrultusunda koruyucu sağlık hizmetlerine ağırlık verilmesi, kişisel sağlık kayıtlarının tutulması ve bu hizmetlere eşit erişimin sağlanması amacıyla aile hekimliği hizmetlerinin yürütülebilmesini teminen görevlendirilecek veya çalıştırılacak sağlık personelinin statüsü ve malî hakları ile hizmetin esaslarını düzenlemektir.", "Yönetmelikler" başlıklı 8. maddesinde; "Aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının çalışma usul ve esasları; çalışılan yer, kurum ve statülerine göre öncelik sıralaması; aile hekimliği uygulamasına geçişe ve nakillere ilişkin puanlama sistemi ve sayıları; aile sağlığı merkezi olarak kullanılacak yerlerde aranacak fizikî ve teknik şartlar; meslek ilkeleri; iş tanımları; performans ve hizmet kalite standartları; hasta sevk evrakı, reçete, rapor ve diğer kullanılacak belgelerin şekli ve içeriği, kayıtların tutulması ile çalışma ve denetime ilişkin usul ve esaslar, Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir...",
Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinin "Aile hekiminin görev, yetki ve sorumlulukları" başlıklı 4. maddesinde; "(1) Aile hekimi, aile sağlığı merkezini yönetmek, birlikte çalıştığı ekibi denetlemek ve hizmet içi eğitimlerini sağlamak, Bakanlıkça ve Kurumca yürütülen özel sağlık programlarının gerektirdiği kişiye yönelik sağlık hizmetlerini yürütmekle yükümlüdür. (2) Aile hekimi, kendisine kayıtlı kişileri bir bütün olarak ele alıp kişiye yönelik koruyucu, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini bir ekip anlayışı içinde sunar. (3) Aile hekiminin Kurumca belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde görev, yetki ve sorumlulukları aşağıda belirtilmiştir. a) Çalıştığı bölgenin sağlık hizmetinin planlamasında bölgesindeki toplum sağlığı merkezi ile işbirliği yapmak. b) Hekimlik uygulaması sırasında karşılaştığı toplum ve çevre sağlığını ilgilendiren durumları bölgesinde bulunduğu toplum sağlığı merkezine bildirmek. c) Kendisine kayıtlı kişilerin ilk değerlendirmesini yapmak için altı ay içinde ev ziyaretinde bulunmak veya kişiler ile iletişime geçmek. ç) Kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi, rehabilitasyon ve danışmanlık hizmetlerini vermek. d) Sağlıkla ilgili olarak kayıtlı kişilere rehberlik yapmak, sağlığı geliştirici ve koruyucu hizmetler ile ana çocuk sağlığı ve üreme sağlığı hizmetlerini vermek. e) Periyodik sağlık muayenesi yapmak. f) Kayıtlı kişilerin yaş, cinsiyet ve hastalık gruplarına yönelik izlem ve taramaları (kanser, kronik hastalıklar, gebe, lohusa, yenidoğan, bebek, çocuk sağlığı, adölesan (ergen), erişkin, yaşlı sağlığı ve benzeri) yapmak. g) Evde takibi zorunlu olan engelli, yaşlı, yatalak ve benzeri durumdaki kendisine kayıtlı kişilere evde veya gezici/yerinde sağlık hizmetlerinin yürütülmesi sırasında kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi, rehabilitasyon ve danışmanlık hizmetlerini vermek. ğ) Aile sağlığı merkezi şartlarında teşhis veya tedavisi yapılamayan hastaları sevk etmek, sevk edilen hastaların geri bildirimi yapılan muayene, tetkik, teşhis, tedavi ve yatış bilgilerini değerlendirmek, ikinci ve üçüncü basamak tedavi ve rehabilitasyon hizmetleri ile evde sağlık hizmetlerinin koordinasyonunu sağlamak. h) Tetkik hizmetlerinin verilmesini sağlamak ya da bu hizmetleri vermek. ı) Verdiği hizmetlerle ilgili olarak sağlık kayıtlarını tutmak ve gerekli bildirimleri yapmak. i) Kendisine kayıtlı kişileri yılda en az bir defa değerlendirerek sağlık kayıtlarını güncellemek. j) Gerektiğinde hastayı gözlem altına alarak tetkik ve tedavisini yapmak. k) Entegre sağlık hizmetinin sunulduğu merkezlerde gerektiğinde hastayı gözlem amaçlı yatırarak tetkik ve tedavisini yapmak. l) İlgili mevzuatta birinci basamak sağlık kuruluşları ve resmî tabiplerce kişiye yönelik düzenlenmesi öngörülen her türlü sağlık raporu, sevk evrakı, reçete ve sair belgeleri düzenlemek. m) Kurumca belirlenen konularda hizmet içi eğitimlere katılmak. n) Kurumca ve ilgili mevzuat ile verilen diğer görevleri yapmak...” hükümlerine yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesinden; Anayasa ile teminat altına alınan sağlıklı yaşama hakkının sağlanması kapsamında koruyucu sağlık hizmetlerinin yürütülmesi görevini de uhdesinde taşıyan Sağlık Bakanlığınca, henüz bir hastalık belirtisi ortaya çıkmadan sağlık tarama, tetkik ve muayeneleri suretiyle toplum sağlığının korunmasına yönelik düzenlemeler yapılabileceği anlaşılmaktadır.
Diğer yandan, birinci basamak sağlık hizmetlerinin geliştirilmesi, birey ihtiyaçları doğrultusunda koruyucu sağlık hizmetlerine ağırlık verilmesi, kişisel sağlık kayıtlarının tutulması ve bu hizmetlere eşit erişimin sağlanması amacıyla 2004 yılında aile hekimliği uygulamasının yürürlüğe konulduğu ve Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinin 4/e fıkrası ile "Periyodik sağlık muayenesi yapmak" görevinin aile hekimlerine verildiği, 2015 yılında “Aile Hekimliği Uygulamasında Önerilen Periyodik Sağlık Muayeneleri ve Tarama Testleri Rehberi”nin yayımlandığı görülmektedir.
Bu çerçevede, anılan Rehber doğrultusunda, periyodik sağlık muayenesine fırsat oluşturacak şekilde, genel sağlık göstergelerinin iyileştirilmesi ve ülke kaynaklarının sağlık harcamalarında doğru ve etkin kullanılabilmesini sağlamak amacıyla aile sağlığı merkezlerinde check-up uygulaması yapılması yolundaki dava konusu düzenlemede mevzuata ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY:
Sağlık Bakanlığı Halk Sağlığı Genel Müdürlüğünün "2015 yılında yayımlanan 'Aile Hekimliği Uygulamasında Önerilen Periyodik Sağlık Muayeneleri ve Tarama Testleri Rehberi' doğrultusunda, periyodik sağlık muayenesine fırsat oluşturacak şekilde, genel sağlık göstergelerinin iyileştirilmesi ve ülke kaynaklarının sağlık harcamalarında doğru ve etkin kullanılabilmesini sağlamak amacıyla aile sağlığı merkezlerinde check-up uygulamasına başlanması" gerektiği yolundaki ... günlü, ... sayılı işleminin tüm İl Valiliklerine gönderilmesi üzerine, anılan düzenlemenin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması" başlıklı 56. maddesinde; "Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir. Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler..." hükmü düzenlenmiştir.
5258 Sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun, "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; Sağlık Bakanlığının (…) belirleyeceği illerde, birinci basamak sağlık hizmetlerinin geliştirilmesi, birey ihtiyaçları doğrultusunda koruyucu sağlık hizmetlerine ağırlık verilmesi, kişisel sağlık kayıtlarının tutulması ve bu hizmetlere eşit erişimin sağlanması amacıyla aile hekimliği hizmetlerinin yürütülebilmesini teminen görevlendirilecek veya çalıştırılacak sağlık personelinin statüsü ve malî hakları ile hizmetin esaslarını düzenlemektir." hükmü, "Yönetmelikler" başlıklı 8. maddesinde; "Aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının çalışma usul ve esasları; çalışılan yer, kurum ve statülerine göre öncelik sıralaması; aile hekimliği uygulamasına geçişe ve nakillere ilişkin puanlama sistemi ve sayıları; aile sağlığı merkezi olarak kullanılacak yerlerde aranacak fizikî ve teknik şartlar; meslek ilkeleri; iş tanımları; performans ve hizmet kalite standartları; hasta sevk evrakı, reçete, rapor ve diğer kullanılacak belgelerin şekli ve içeriği, kayıtların tutulması ile çalışma ve denetime ilişkin usul ve esaslar, Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir..." hükmü kurala bağlanmıştır.
Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'nin "Aile hekiminin görev, yetki ve sorumlulukları" başlıklı 4. maddesinde; "(1) Aile hekimi, aile sağlığı merkezini yönetmek, birlikte çalıştığı ekibi denetlemek ve hizmet içi eğitimlerini sağlamak, Bakanlıkça ve Kurumca yürütülen özel sağlık programlarının gerektirdiği kişiye yönelik sağlık hizmetlerini yürütmekle yükümlüdür.
(2) Aile hekimi, kendisine kayıtlı kişileri bir bütün olarak ele alıp kişiye yönelik koruyucu, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini bir ekip anlayışı içinde sunar.
(3) Aile hekiminin Kurumca belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde görev, yetki ve sorumlulukları aşağıda belirtilmiştir.
a) Çalıştığı bölgenin sağlık hizmetinin planlamasında bölgesindeki toplum sağlığı merkezi ile işbirliği yapmak.
b) Hekimlik uygulaması sırasında karşılaştığı toplum ve çevre sağlığını ilgilendiren durumları bölgesinde bulunduğu toplum sağlığı merkezine bildirmek.
c) Kendisine kayıtlı kişilerin ilk değerlendirmesini yapmak için altı ay içinde ev ziyaretinde bulunmak veya kişiler ile iletişime geçmek.
ç) Kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi, rehabilitasyon ve danışmanlık hizmetlerini vermek.
d) Sağlıkla ilgili olarak kayıtlı kişilere rehberlik yapmak, sağlığı geliştirici ve koruyucu hizmetler ile ana çocuk sağlığı ve üreme sağlığı hizmetlerini vermek.
e) Periyodik sağlık muayenesi yapmak.
f) Kayıtlı kişilerin yaş, cinsiyet ve hastalık gruplarına yönelik izlem ve taramaları (kanser, kronik hastalıklar, gebe, lohusa, yenidoğan, bebek, çocuk sağlığı, adölesan (ergen), erişkin, yaşlı sağlığı ve benzeri) yapmak.
g) Evde takibi zorunlu olan engelli, yaşlı, yatalak ve benzeri durumdaki kendisine kayıtlı kişilere evde veya gezici/yerinde sağlık hizmetlerinin yürütülmesi sırasında kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi, rehabilitasyon ve danışmanlık hizmetlerini vermek.
ğ) Aile sağlığı merkezi şartlarında teşhis veya tedavisi yapılamayan hastaları sevk etmek, sevk edilen hastaların geri bildirimi yapılan muayene, tetkik, teşhis, tedavi ve yatış bilgilerini değerlendirmek, ikinci ve üçüncü basamak tedavi ve rehabilitasyon hizmetleri ile evde sağlık hizmetlerinin koordinasyonunu sağlamak.
h) Tetkik hizmetlerinin verilmesini sağlamak ya da bu hizmetleri vermek.
ı) Verdiği hizmetlerle ilgili olarak sağlık kayıtlarını tutmak ve gerekli bildirimleri yapmak.
i) Kendisine kayıtlı kişileri yılda en az bir defa değerlendirerek sağlık kayıtlarını güncellemek.
j) Gerektiğinde hastayı gözlem altına alarak tetkik ve tedavisini yapmak.
k) Entegre sağlık hizmetinin sunulduğu merkezlerde gerektiğinde hastayı gözlem amaçlı yatırarak tetkik ve tedavisini yapmak.
l) İlgili mevzuatta birinci basamak sağlık kuruluşları ve resmî tabiplerce kişiye yönelik düzenlenmesi öngörülen her türlü sağlık raporu, sevk evrakı, reçete ve sair belgeleri düzenlemek.
m) Kurumca belirlenen konularda hizmet içi eğitimlere katılmak.
n) Kurumca ve ilgili mevzuat ile verilen diğer görevleri yapmak...” kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesinden; Anayasa ile teminat altına alınan sağlıklı yaşama hakkının sağlanması kapsamında koruyucu sağlık hizmetlerinin yürütülmesi görevini de uhdesinde taşıyan Sağlık Bakanlığınca, henüz bir hastalık belirtisi ortaya çıkmadan sağlık tarama, tetkik ve muayeneleri suretiyle toplum sağlığının korunmasına yönelik düzenlemeler yapılabileceği anlaşılmaktadır.
Diğer yandan, birinci basamak sağlık hizmetlerinin geliştirilmesi, birey ihtiyaçları doğrultusunda koruyucu sağlık hizmetlerine ağırlık verilmesi, kişisel sağlık kayıtlarının tutulması ve bu hizmetlere eşit erişimin sağlanması amacıyla 2004 yılında aile hekimliği uygulamasının yürürlüğe konulduğu ve Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinin 4/e fıkrası ile "Periyodik sağlık muayenesi yapmak" görevinin aile hekimlerine verildiği, 2015 yılında “Aile Hekimliği Uygulamasında Önerilen Periyodik Sağlık Muayeneleri ve Tarama Testleri Rehberi”nin yayımlandığı görülmektedir.
Bu çerçevede, anılan Rehber doğrultusunda, periyodik sağlık muayenesine fırsat oluşturacak şekilde, genel sağlık göstergelerinin iyileştirilmesi ve ülke kaynaklarının sağlık harcamalarında doğru ve etkin kullanılabilmesini sağlamak amacıyla aile sağlığı merkezlerinde check-up uygulaması yapılması yolundaki dava konusu düzenlemede mevzuata ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE;
2. Aşağıda dökümü yapılan …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine; posta gideri avansından artan …-TL'nin kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
3. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 17/05/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.