T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2018/3182
Karar No : 2022/4387
DAVACI : … Barosu Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Kurumu
(… Bakanlığı)
VEKİLİ : 1. Huk. Müş. V. …
1. Huk. Müş. V. …
DAVANIN_KONUSU : 17/08/2007 tarih ve 26616 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin, 14/06/2018 tarih ve 30451 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesi ile 16. maddesinin 5. fıkrasına eklenen "Değer kaybı talepleri ilgili mevzuatında önceden belirlenen formül, yöntem veya ölçütlere göre başvuru sahibinin isteğine bağlı olarak, Komisyonun danışmanlık hizmetleri çerçevesinde raportörler tarafından sonuçlandırılır. Bu kapsamda yer alan dosyalar için raportörler tarafından komisyon listesine kayıtlı sigorta eksperlerinden sıra usulüne göre danışmanlık hizmeti alınır. Bu çerçevede hazırlanacak raporlar, ilgili mevzuatına uygun hesaplama yapıldığı belirtilmek suretiyle raportörler tarafından onaylanarak sonuçlandırılır. Buna rağmen, başvuru sahibi tarafından hakeme gidilmesinin talep edilmesi halinde hakemler tarafından yeniden bilirkişi tayin edilemez. Bu fıkra çerçevesinde verilecek danışmanlık hizmeti için, sigorta eksperlerine ödenecek ücret ile Komisyonun belirleyeceği başvuru ücreti başvuru yapanlardan alınır. Ücret ve masraf payı maktu olarak Komisyon tarafından önerilir ve Müsteşarlıkça onaylanır." cümlelerinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Davacı tarafından, dava konusu değişikliğin kişiler ve avukatlar için aleyhe durum yarattığı, mevcut uygulamada tahkim konuları hakkında ancak Sigorta Tahkim Komisyonuna bağlı çalışan hakemler tarafından karar verilebilmekte iken getirilen değişiklik ile değer kaybı taleplerinin ilgili mevzuatında önceden belirlenen formül yöntem veya ölçütlere göre başvuru sahibinin isteğine bağlı olarak komisyonun danışmanlık hizmetleri çerçevesinde raportörler tarafından sonuçlandırılması, raportörlerden danışmanlık hizmeti alınması, hazırlanacak raporların da yine raportörler tarafından onaylanarak sonuçlandırılması esasının benimsendiği, Yönetmelik değişikliği ile görevi sadece ön inceleme yapmak olan raportörlere hakemlik yetki ve görevi yüklendiği, Yönetmeliğin kendi içinde de çelişir hale geldiği, çünkü dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde uyuşmazlıkları çözme görevinin hakemlere verildiği, bu konuda karmaşa yaratıldığı; hakem kararlarının ilam niteliğinde olduğu, ilamlı icraya konu edilebildiği, raportörler tarafından verilecek kararların ise hukuki niteliğinin ve temyiz ya da itiraz yoluna tabi olup olmadığının belli olmadığı; raportörler tarafından listeye kayıtlı sigorta eksperlerinden danışmanlık raporu alınacağı, ancak uygulamada yalnızca sigorta şirketleri ile çalışan eksperlerin değer kaybı konusunda sigorta şirketinin tarafında olacağı, ayrıca yapılan değişiklik ile muhtemel çelişkileri gidermek için başka bir bilirkişinin dosyayı inceleme olanağının ortadan kaldırıldığı; Sigorta Tahkim Komisyonunun alternatif bir uyuşmazlık çözüm mercii olduğu, burada verilecek kararların mahkemelerdeki gibi aynı ciddiyetle tesis edilmesi gerektiği; Komisyona ayda ortalama 4000 civarında değer kaybı başvurusu yapıldığı; Komisyonda kayıtlı 160 hakeme karşılık 12 görevli raportör bulunduğu düşünüldüğünde tahkim müessesinde hakkaniyetli sonuçlara ulaşılamayacağı; sigorta tahkim komisyonunda görev yapan hakemlerin yargı görevi yapanlar statüsünde olduğu, Yönetmelik değişikliği ile raportörlerin Anayasa'nın 138. maddesi bağlamında yargı görevi yapanlar statüsüne sokulduğu, sigorta hakemleri ile aynı yetkilerin verildiği, değişikliğin Sigortacılık Kanunu'na da aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Davalı idare tarafından, raportörlere verilen yetkinin yargılama yetkisi olmadığı, danışma hizmeti olduğu; ayrıca raportöre başvurulmasının ihtiyari olup, taraf iradesine bırakıldığı, getirilen danışmanlık mekanizmasının hem süre hem ekonomik yönden vatandaşların fayda sağlamasına yönelik olduğu, bu haliyle hukuka ve kamu yararına uygun bulunduğu, düzenlemenin yargılama yetkisinin raportöre devri niteliğinde olmadığı, tarafın hakem eliyle uyuşmazlığın çözümüne devam edilmesini talep hakkı olduğu, danışmanlık hizmeti neticesinde verilen kararın kesin olmadığı; danışmanlık hizmeti uygulamasının Komisyona yapılan başvuruların son yıllarda çok büyük artış göstermesi nedeniyle mevcut uyuşmazlıkların niteliği de dikkate alınarak kişilerin tahkim başvurularına yardımcı olmak amacıyla kurulduğu ve sadece değer kaybı talepleri açısından sınırlı olarak öngörüldüğü, Sigortacılık Kanunu'nun 30. maddesinin 21. fıkrasında yer alan hüküm gereğince idarelerinin yönetmelikle düzenleme yapma yetkisini haiz olduğu, sigortacılık sektörünün genişliği düşünüldüğünde bütün ayrıntıların kanunla düzenlenemeyeceği belirtilerek dava konusu düzenlemenin hukuka uygun olduğu savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : 14/06/2007 tarih ve 26552 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 5684 sayılı Sigortacılık Kanunu'nun "amaç ve kapsam başlıklı" 1. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Kanunun amacı, ülkemiz sigortacılığının geliştirilmesini sağlamak, sigorta sözleşmesinde yer alan kişilerin hak ve menfaatlerini korumak ve sigortacılık sektörünün güvenli ve istikrarlı bir ortamda etkin bir şekilde çalışmasını temin etmek üzere bu Kanuna tabi kişi ve kuruluşların, faaliyete başlama, teşkilat, yönetim, çalışma esas ve usulleri ile faaliyetlerinin sona ermesi ve denetlenmesine ilişkin hususlar ve sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümlenmesine yönelik olarak sigorta tahkim sistemi ile ilgili usul ve esasları düzenlemektir." hükmüne yer verilmiştir.
Kanunun "Sigortacılıkta tahkim" başlıklı 30. maddesinin 1. fıkrasında, sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigorta sözleşmesinden veya hesaptan faydalanacak kişiler ile hesap arasında doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla Türkiye Sigorta, Reasürans ve Emeklilik Şirketleri Birliği nezdinde Sigorta Tahkim Komisyonu oluşturulacağı hüküm altına alınarak devam eden fıkralarda komisyonun yapısı ve görevleri, komisyona intikal eden uyuşmazlıkların çözümünde görev alacak sigorta hakemi ve raportörlerde aranan nitelikler, sigorta hakeminin isminin hangi hallerde listeden silineceği, tahkim sistemine üye olmak isteyenlerden katılma payı, uyuşmazlık çözümü için komisyona başvuranlardan ise başvuru ücreti alınacağı, hakem kararlarının niteliği, itiraz ve temyiz edilebilecek hakem kararlarında parasal sınırlar, komisyona gidilebilmesi için aranan şartlar, komisyona başvurulması durumunda raportörler ve sigorta hakemleri tarafından uyuşmazlıkların çözümü ile ilgili olarak yapılacak iş ve işlemler, sigorta hakemleri ve raportörlerin tarafsız olmak zorunda olduğu, öğrenilen bilgi ve sırların ilgililerin izni olmadan açıklanamayacağı hususları yasal düzenlemeye bağlandıktan sonra 21. fıkrasında, "komisyonun yapısı ve görevleri ile komisyon müdürü ve komisyon müdür yardımcılarının nitelikleri, çalışma usul ve esasları, raportörlerin, sigorta hakemlerinin çalışma usul ve esasları, kararların ne şekilde düzenleneceği, komisyona başvuru esasları, liste tutulmasına ve bütçeye ilişkin esaslar ile katılım ücreti gibi hususlar yönetmelikle belirlenir." düzenlemesine yer verilmiştir.
Anılan düzenlemeye dayanılarak da Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelik 17/08/2007 tarih ve 26616 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Söz konusu yönetmelikte komisyon başkanlığının görevleri, sigorta raportörleri, sigorta hakemleri, sigorta tahkim sistemine başvuru ve hakem ataması, hakemi red nedenleri, hakemin uyuşmazlığa bakamayacağı haller düzenlenmiştir.
Dava; 14/06/2018 tarih ve 30451 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesinin, Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin 16. maddesinin 5. fıkrasını değiştiren kısmının iptali istemiyle açılmıştır.
Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin 16. maddesinin 5. fıkrası, "Ön incelemeyi tamamlayan raportör dosyayı, uyuşmazlığın çözümü için gerekli olan bilgi ve belge eksikliği açısından inceler. Uyuşmazlığın bilgi ve belge eksikliğinden kaynaklandığının anlaşılması halinde raportör durumu taraflara bildirir ve taraflara bilgi vermek kaydıyla dosyayı kapatır. Bu durumda, başvuru ücretinin yüzde ellisi başvuru sahibine iade edilir." şeklinde iken; "Ön incelemeyi tamamlayan raportör dosyayı, uyuşmazlığın çözümü için gerekli olan bilgi ve belge eksikliği açısından inceler. Uyuşmazlığın bilgi ve belge eksikliğinden kaynaklandığının anlaşılması halinde raportördurumu taraflara bildirir ve taraflara bilgi vermek kaydıyla dosyayı kapatır. Bu durumda, başvuru ücretinin yüzde ellisi başvuru sahibine iade edilir. Değer kaybı talepleri ilgili mevzuatında önceden belirlenen formül, yöntem veya ölçütlere göre başvuru sahibinin isteğine bağlı olarak, Komisyonun danışmanlık hizmetleri çerçevesinde raportörlertarafından sonuçlandırılır. Bu kapsamda yer alan dosyalar için raportörler tarafından komisyon listesine kayıtlı sigorta eksperlerinden sıra usulüne göre danışmanlık hizmeti alınır. Bu çerçevede hazırlanacak raporlar, ilgili mevzuatına uygun hesaplama yapıldığı belirtilmek suretiyle raportörler tarafından onaylanarak sonuçlandırılır. Buna rağmen, başvuru sahibi tarafından hakeme gidilmesinin talep edilmesi halinde hakemler tarafından yeniden bilirkişi tayin edilemez. Bu fıkra çerçevesinde verilecek danışmanlık hizmeti için, sigorta eksperlerine ödenecek ücret ile Komisyonun belirleyeceği başvuru ücreti başvuru yapanlardan alınır. Ücret ve masraf payı maktu olarak Komisyon tarafından önerilir ve Müsteşarlıkça onaylanır." şeklinde değiştirilmiştir.
5684 sayılı Kanun'un "Tanımlar" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasının (o) bendinde sigorta hakemi, sigorta ettiren veya sigorta sözlşemesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigorta sözlşemesinden doğan uyuşmazlıkları çözen kişi; (ö) bendinde ise sigorta raportörü, sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigora sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla komisyona intikal etmiş şikayetler üzerinde ön inceleme yapan kişi olarak tanımlanmış olup; Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde sigorta hakemi, (g) bendinde sigorta raportörü aynı şekilde tanımlanmıştır.
Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin "Komisyon Başkanlığının görevleri" başlıklı 6 maddesinin 3. fıkrasında "komisyon başkanlığı, gerek gördüğü hallerde, uyuşmazlık konusunda tahkime gidilmeden önce ön bilgi vermek amacıyla danışmanlık hizmeti sağlayacak bir mekanizma oluşturabilir." hükmüne; "raportörler" başlıklı 8. maddesinin 3 fıkrasında da, "sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümüne ilişkin ilk inceleme raportör tarafından yerine getirilir. Ancak raportör uyuşmazlığın esasına dair karar veremez. Hayat ve hayat dışı sigorta gruplarından sadece birinde faaliyet gösteren raportörler, incelemelerini onbeş gün içinde tamamlamak zorundadır." hükmüne yer verilmiştir.
Kanunda sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla komisyona intikal etmiş şikayetler üzerinde ön inceleme yapan kişi olarak tanımlanan raportörün hangi hususlarda ön inceleme yapacağı da Yönetmelikte düzenlenmiştir. Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin "sigorta tahkim sistemine başvuru ve hakem ataması başlıklı" 16. maddesinin 2. fıkrasının (a) ve (b) bentlerine göre sigortacılık yapan kuruluşa gerekli başvuruların yapılıp yapılmadığı, yapılmışsa talebin kısmen ya da tamamen olumsuz sonuçlandığı ya da sigortacılık yapan kuruluşun onbeş gün içinde cevap verip vermediği ve ilgilinin beyanına göre uyuşmazlığın mahkemeye, Hukuk Muhakemeleri Kanunu'na (HMK) göre tahkime ya da Tüketici Sorunları Hakem Heyetine intikal edip etmediği hususlarında raportör ön inceleme yapmakla görevli bulunmaktadır. Söz konusu ön incelemeyi tamamlayan raportörün, dosyayı uyuşmazlığın çözümü için gerekli bilgi ve belge eksikliği açısından inceleyerek uyuşmazlığın bilgi belge eksikliğinden kaynaklandığının anlaşılması halinde taraflara bilgi verilmesi kaydıyla dosyayı kapatacağı, ön inceleme ile sonuçlandırılamayan yani sigortacılık yapan kuruluşa başvurularak talebi kısmen yada tamamen reddedilmiş ya da onbeş gün içinde sigortacılık yapan kuruluş tarafından cevap verilmemiş, mahkemeye, HMK anlamında tahkime veya Tüketici Hakem Heyetlerine intikal etmemiş ve bilgi belge eksikliği de olmayan başvurular için raportör tarafından rapor hazırlanarak başvuruların komisyon merkezine iletileceği, bu aşamadan sonra uyuşmazlığın esasını çözerek karar vermek üzere hakem atanacağı da Yönetmelikte hüküm altına alınmıştır.
Dava konusu Yönetmelik ile Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin 16. maddesinin 5. fıkrasında yapılan değişiklik incelendiğinde; değer kaybı taleplerinin, ilgili mevzuatında önceden belirlenen formül yöntem veya ölçütlere göre başvuru sahibinin isteğine bağlı olarak komisyonun danışmanlık hizmetleri çerçevesinde raportörler tarafından sonuçlandırılacağı, bu kapsamda yer alan dosyalar için raportörler tarafından komisyon listesine kayıtlı sigorta eksperlerinden sıra usulüne göre danışmanlık hizmeti alınacağı, bu çerçevede hazırlanacak raporların ilgili mevzuatına uygun hesaplama yapıldığı belirtilmek suretiyle raportörler tarafından onaylanarak sonuçlandırılacağı, buna rağmen başvuru sahibi tarafından hakeme gidilmesinin talep edilmesi halinde hakemler tarafından yeniden bilirkişi tayin edilemeyeceği yönündeki düzenlemelerde, Sigortacılık Kanunu ile sigorta hakemlerine verilmiş olan uyuşmazlığı çözme ve karara bağlama yetki ve görevinin Kanuna aykırı bir şekilde değer kaybı başvuruları için raportörlere verildiği görülmektedir. Her ne kadar başvurucunun isteğine bağlı olarak ve komisyonun danışmanlık hizmeti çerçevesinde düzenlemenin yapıldığı iddia edilmekte ise de; Yönetmeliğin 6. maddesinin 3. fıkrasına göre ön bilgi vermek amacıyla oluşturulabilen danışmanlık hizmetinin sınırları aşılarak, başvuru sahibi tarafından hakeme gidilmesinin talep edilmesi halinde hakem tarafından bilirkişi tayin edilmesi de engellenerek yine Yönetmeliğin 8. maddesinin 3. fıkrası uyarınca uyuşmazlığın esasına dair karar verme yetkisi bulunmayan raportörlerin, eksperlerden alınacak raporun onaylanarak sonuçlandırılması suretiyle değer kaybına ilişkin uyuşmazlıkların esası hakkında karar vermelerinin önü açılmıştır. Mevzuatında önceden belirlenen formül, yöntem veya ölçütlere göre eksperler tarafından yapılacak değer kaybı hesaplamalarında hata yapılması durumunda hakem tarafından bu hatanın düzeltilmesi için dahi bilirkişi tayini ile yeniden inceleme yapılmasına imkan verilmeyen, Sigortacılık Kanunu ve Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte yer alan sigorta hakemi ve raportör tanımları ile bağdaşmayan, raportörün Kanun ve Yönetmelikle belirlenmiş olan görev kapsamıyla çelişen, Komisyon Başkanlığının danışmanlık hizmeti sınırını da aşacak şekilde tesis edilmiş olan düzenlemede hukuka ve dayanak kanuna uygunluk bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin 16. maddesinin 3. fıkrasına göre, yapılan ön inceleme sonucunda dosyanın komisyon tarafından değerlendirmeye alınamayacağının anlaşılması halinde başvuru ücretinin yüzde doksanının, dava konusu 5. fıkraya göre de uyuşmazlığın bilgi ve belge eksikliğinden kaynaklandığı hallerde dosyanın kapatılması durumunda başvuru ücretinin yüzde ellisinin başvurana iade edileceği hüküm altına alınmışken, değer kaybına ilişkin uyuşmazlıkların esası hakkında raportör tarafından karar verileceği yönündeki düzenlemede başvurucunun talebinin kabul veya reddi ya da kısmen kabul kısmen reddi durumlarında tarafların haklılık durumuna göre yargılama gideri olarak değerlendirilmesi gereken başvuru ücreti ve eksper ücretinin bölüştürülmeyerek her durumda başvurucu üzerinde bırakılması da hukuka ve hakkaniyete aykırıdır.
Değer kaybı ile ilgili taleplerin raportör tarafından esastan sonuçlandırılması, başvuru sahibi tarafından hakeme gidilmesinin talep edilmesi halinde hakemler tarafından yeniden bilirkişi tayin edilememesi ve başvuru ücreti ile ekspertiz ücretlerinin her halükarda başvurucu üzerinde bırakılması yönünde hazırlanmış olan dava konusu Yönetmeliğin, Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin 16. maddesinin 5. fıkrasını değiştiren kısmında hukuka ve dayanak kanuna uyarlık bulunmadığından iptali gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, 18/10/2019 tarihli ve 30922 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 17/10/2019 tarihli ve 47 sayılı Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu kurulduğu, 47 sayılı Kararnamenin Geçici 2. maddesi uyarınca mülga Hazine Müsteşarlığı Sigortacılık Genel Müdürlüğü ve Sigorta Denetleme Kurulu Başkanlığı'nın iş ve işlemleriyle ilgili açılmış ve açılacak davalarda adı geçen Kurumun taraf sıfatını kazandığı anlaşıldığından, Hazine Müsteşarlığı yerine Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu hasım mevkiine alınarak, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
17/08/2007 tarih ve 26616 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelik'te değişiklik yapılmasına ilişkin Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 14/06/2018 tarih ve 30451 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanması üzerine bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
14/06/2007 tarihli ve 26552 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 5684 sayılı Sigortacılık Kanunu'nun "Amaç ve Kapsam" başlıklı 1. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Kanunun amacı, ülkemiz sigortacılığının geliştirilmesini sağlamak, sigorta sözleşmesinde yer alan kişilerin hak ve menfaatlerini korumak ve sigortacılık sektörünün güvenli ve istikrarlı bir ortamda etkin bir şekilde çalışmasını temin etmek üzere bu Kanuna tabi kişi ve kuruluşların, faaliyete başlama, teşkilat, yönetim, çalışma esas ve usulleri ile faaliyetlerinin sona ermesi ve denetlenmesine ilişkin hususlar ve sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümlenmesine yönelik olarak sigorta tahkim sistemi ile ilgili usul ve esasları düzenlemektir." hükmüne yer verilmiş; "Tanımlar" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasının (n) bendinde, "sigorta eksperi", sigorta konusu risklerin gerçekleşmesi sonucunda ortaya çıkan kayıp ve hasarların miktarını, nedenlerini ve niteliklerini belirleyen ve mutabakatlı kıymet tespiti, ön ekspertiz ve hasar gözetimi gibi işleri mutat meslek olarak yapan tarafsız ve bağımsız kişi; (o) bendinde, "sigorta hakemi", sigorta ettiren veya sigorta sözlşemesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigorta sözlşemesinden doğan uyuşmazlıkları çözen kişi; (ö) bendinde ise, "sigorta raportörü", sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigora sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla komisyona intikal etmiş şikayetler üzerinde ön inceleme yapan kişi olarak tanımlanmış; "Sigortacılıkta tahkim" başlıklı 30. maddesinde, "(1) Sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigorta sözleşmesinden veya Hesaptan faydalanacak kişiler ile Hesap arasında doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla Birlik nezdinde Sigorta Tahkim Komisyonu oluşturulur.
...
(5) Komisyona bağlı çalışmak üzere bir müdür ve iki müdür yardımcısı, raportörler ile yeterli sayıda personel görevlendirilir. Müdür ve müdür yardımcıları Komisyonca, raportörler ve diğer personel ise müdürün önerisiyle Komisyon tarafından atanır. Görevden alınma, göreve atanma ile aynı usûle tâbidir. Komisyon müdürünün;
a) Malî güç dışında sigorta şirketi ve reasürans şirketi kurucularında aranan nitelikleri taşıması,
b) En az dört yıllık yüksek okul mezunu olması,
c) Sigorta hukukunda en az iki yıl veya sigortacılıkta en az beş yıl deneyimi olması,
gerekir.
(6) Müdür yardımcılarının (c) bendi hariç olmak üzere beşinci fıkrada sayılan nitelikleri taşıması zorunludur. Ayrıca, müdür yardımcılarının en az birinde iki yıllık sigortacılık deneyimi aranır.
(7) Uyuşmazlıklar, hayat ve hayat dışı sigorta gruplarının sadece birinde görev yapacak olan sigorta hakemleri ve raportörler aracılığıyla çözülür.
(8) Sigorta hakemlerinin;
a) Malî güç dışında sigorta şirketi ve reasürans şirketi kurucularında aranan nitelikleri taşıması,
b) En az dört yıllık yüksek okul mezunu olması,
c) Sigorta hukukunda en az beş yıl veya sigortacılıkta en az on yıl deneyimi olması,
gerekir. Müsteşarlık bu fıkra uyarınca aranacak deneyim ve bu deneyime esas teşkil eden bilginin tespitine ilişkin ölçütleri belirlemeye yetkilidir.
(9) Komisyon nezdinde çalışacak olan sigorta raportörleri, Komisyon müdüründe aranan niteliklere sahip olmak zorundadır.
...
12) Tahkim sistemine üye olmak isteyenlerden katılma payı, uyuşmazlık çözümü için Komisyona başvuranlardan ise başvuru ücreti alınır. Beş bin Türk Lirasının altındaki uyuşmazlıklar hakkında verilen hakem kararları kesindir. Beş bin Türk Lirası ve daha üzerindeki uyuşmazlıklar hakkında verilen hakem kararlarına karşı kararın Komisyonca ilgiliye bildiriminden itibaren on gün içinde bir defaya mahsus olmak üzere Komisyon nezdinde itiraz edilebilir. İtiraz talebinde bulunmak için bu madde uyarınca belirlenen başvuru ücretinin Komisyona yatırılması şarttır. İtiraz üzerine hakem kararının icrası durur. İtiraz talebi münhasıran bu talepleri incelemek üzere Komisyon tarafından teşkil edilen hakem heyetlerince incelenir. İtiraz talebi hakkında işin heyete intikalinden itibaren iki ay içinde karar verilir. Beşbin Türk Lirası ve daha üzerindeki uyuşmazlıklar hakkında verilen hakem kararları bu madde uyarınca süresinde itiraz başvurusunda bulunulmaması hâlinde kesinleşir. Bu uyuşmazlıklar hakkında bu madde uyarınca yapılan itiraz üzerine verilen karar kesindir. Kırk bin Türk Lirasının üzerindeki uyuşmazlıklar hakkında itiraz üzerine verilen kararlar için temyize gidilebilir. Ancak, tahkim süresinin sona ermesinden sonra karar verilmiş olması, talep edilmemiş bir şey hakkında karar verilmiş olması, hakemlerin yetkileri dahilinde olmayan konularda karar vermesi ve hakemlerin, tarafların iddiaları hakkında karar vermemesi durumlarında her hâlükarda temyiz yolu açıktır. Temyize ilişkin usûl ve esaslar hakkında Hukuk Usûlü Muhakemeleri Kanunu uygulanır.
13) Komisyona gidilebilmesi için, sigortacılık yapan kuruluşla uyuşmazlığa düşen kişinin, uyuşmazlığa konu teşkil eden olay ile ilgili olarak sigortacılık yapan kuruluşa gerekli başvuruları yapmış ve talebinin kısmen ya da tamamen olumsuz sonuçlandığını belgelemiş olması gerekir. Sigortacılık yapan kuruluşun, başvuru tarihinden itibaren onbeş iş günü içinde yazılı olarak cevap vermemesi de Komisyona başvuru için yeterlidir.
14) Mahkemeye ve Tüketicinin Korunması Hakkında Kanun hükümleri uyarınca Tüketici Sorunları Hakem Heyetine intikal etmiş uyuşmazlıklar ile ilgili olarak Komisyona başvuru yapılamaz.
15) Sigortacılık yapan kuruluşla uyuşmazlığa düşen kişinin Komisyona başvurusu, öncelikle raportörler tarafından incelenir. Raportörler en geç onbeş gün içinde incelemelerini tamamlamak zorundadır. Raportörler tarafından çözümlendirilemeyen başvurular sigorta hakemine iletilir. Uyuşmazlığa hangi sigorta hakeminin bakacağı, Komisyon tarafından sigorta hakemi listesinden seçilir. Komisyon, işin niteliğine bağlı olarak en az üç sigorta hakeminden oluşan bir heyet oluşturulmasına karar verebilir. Ancak, uyuşmazlık konusu miktarın onbeşbin Türk Lirası ve üzerinde olduğu durumlarda heyet teşekkülü zorunludur. Heyet kararını çoğunlukla verir. Hakemler, sadece kendilerine verilen evrak üzerinden karar verir. Seçilen sigorta hakemi mücbir nedenler ve umulmayan haller hariç olmak üzere görevi reddedemez. Bununla birlikte, taraflar, Hukuk Usûlü Muhakemeleri Kanununda yer alan hâkimi ret nedenlerine dayanarak hakemi reddedebilir. Ret talebi Komisyona, durumun öğrenildiği tarihten itibaren en geç beş iş günü içinde bir dilekçeyle yapılır. Ret talebi üzerine Komisyon müdürü, iki tarafın görüşlerini dinledikten sonra bu konuda en geç beş iş günü içinde karar verir.
16) Hakemler, görevlendirildikleri tarihten itibaren en geç dört ay içinde karar vermeye mecburdur. Aksi halde, uyuşmazlık yetkili mahkemece halledilir. Ancak, bu süre tarafların açık ve yazılı muvafakatleriyle uzatılabilir. Hakem, kararını Komisyon müdürüne tevdi eder. Komisyon Müdürünce karar en geç üç iş günü içinde taraflara bildirilir; ayrıca kararın aslı dosya ile birlikte Komisyonca saklanır.
17) Talebi kısmen ya da tamamen reddedilenler aleyhine hükmolunacak vekalet ücreti, Avukatlık Asgarî Ücret Tarifesinde belirlenen vekalet ücretinin beşte biridir.
18) Hakemlik ücreti, Komisyona başvuru ücreti ve üyeliğe katılma payı, Komisyonun görüşü alınarak Müsteşarlıkça belirlenir; hakem ücreti Komisyon tarafından ödenir.
20) Komisyonda görev alanlar, hakemler ve raportörler, işleri dolayısıyla öğrendikleri bilgi ve sırları ilgililerin izni olmaksızın açıklayamaz. Ancak, suç teşkil eden hallerin yetkili mercilere duyurulması zorunludur.
21) Komisyonun yapısı ve görevleri ile Komisyon müdürü ve Komisyon müdür yardımcılarının nitelikleri, çalışma usûl ve esasları, raportörlerin, sigorta hakemlerinin çalışma usûl ve esasları, kararların ne şekilde düzenleneceği, Komisyona başvuru esasları, Liste tutulmasına ve bütçeye ilişkin esaslar ile katılım ücreti gibi hususlar yönetmelikle belirlenir. ..." hükmüne yer verilmiştir.
5684 sayılı Kanun'un 30. maddesine dayanılarak hazırlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelik, 17/08/2007 tarih ve 26616 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Anılan Yönetmelikle, sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla 5684 sayılı Sigortacılık Kanunu'nda öngörülen tahkim sistemine ilişkin usul ve esasları düzenlenmiştir.
Dava Konusu Yönetmeliğin İncelenmesi:
Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.
Bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre, hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.
Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin 16. maddesinin 5. fıkrası, "Ön incelemeyi tamamlayan raportör dosyayı, uyuşmazlığın çözümü için gerekli olan bilgi ve belge eksikliği açısından inceler. Uyuşmazlığın bilgi ve belge eksikliğinden kaynaklandığının anlaşılması halinde raportör durumu taraflara bildirir ve taraflara bilgi vermek kaydıyla dosyayı kapatır. Bu durumda, başvuru ücretinin yüzde ellisi başvuru sahibine iade edilir." şeklinde iken, 14/06/2018 tarih ve 30451 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan değişiklik ile ilk üç cümlesi aynen korunmak suretiyle "Ön incelemeyi tamamlayan raportör dosyayı, uyuşmazlığın çözümü için gerekli olan bilgi ve belge eksikliği açısından inceler. Uyuşmazlığın bilgi ve belge eksikliğinden kaynaklandığının anlaşılması halinde raportör durumu taraflara bildirir ve taraflara bilgi vermek kaydıyla dosyayı kapatır. Bu durumda, başvuru ücretinin yüzde ellisi başvuru sahibine iade edilir. Değer kaybı talepleri ilgili mevzuatında önceden belirlenen formül, yöntem veya ölçütlere göre başvuru sahibinin isteğine bağlı olarak, Komisyonun danışmanlık hizmetleri çerçevesinde raportörler tarafından sonuçlandırılır. Bu kapsamda yer alan dosyalar için raportörler tarafından komisyon listesine kayıtlı sigorta eksperlerinden sıra usulüne göre danışmanlık hizmeti alınır. Bu çerçevede hazırlanacak raporlar, ilgili mevzuatına uygun hesaplama yapıldığı belirtilmek suretiyle raportörler tarafından onaylanarak sonuçlandırılır. Buna rağmen, başvuru sahibi tarafından hakeme gidilmesinin talep edilmesi halinde hakemler tarafından yeniden bilirkişi tayin edilemez. Bu fıkra çerçevesinde verilecek danışmanlık hizmeti için, sigorta eksperlerine ödenecek ücret ile Komisyonun belirleyeceği başvuru ücreti başvuru yapanlardan alınır. Ücret ve masraf payı maktu olarak Komisyon tarafından önerilir ve Müsteşarlıkça onaylanır." şeklinde değiştirilmiş olup; davacı tarafından yalnızca dava konusu Yönetmelik değişikliği ile eklenen kısımların iptali istenilmiştir.
5684 sayılı Kanun'un 2. maddesinin 1. fıkrasında, sigorta raportörünün, sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla Komisyona intikal etmiş şikâyetler üzerinde ön incelemeyi yapan kişi; sigorta hakeminin, sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkları çözen kişi olarak tanımlandığı; aynı Kanun'un 30. maddesinin 15. fıkrasında, sigortacılık yapan kuruluşla uyuşmazlığa düşen kişinin Komisyona başvurusunun, öncelikle raportörler tarafından inceleneceği, raportörler tarafından çözümlendirilemeyen başvuruların sigorta hakemine iletileceği, uyuşmazlığa hangi sigorta hakeminin bakacağının, Komisyon tarafından belirleneceğinin kurala bağlandığı görülmektedir.
5684 sayılı Kanunun 30. maddesinin uygulanması amacıyla çıkarılan ve 17/08/2007 tarih ve 26616 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin 4. maddesinde de, aynı tanımlara yer verildikten sonra, 8. maddesinin 3. fıkrasında, sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümüne ilişkin ilk incelemenin raportörler tarafından yerine getirileceği, raportörlerin uyuşmazlığın esasına dair karar veremeyeceği öngörülmüştür.
Buna göre, yukarıda yer verilen Kanun hükümlerinin değerlendirilmesinden; sigorta raportörlerinin yalnızca ön inceleme yapmakla görevli oldukları, uyuşmazlığın esası hakkında karar verme yetkilerinin bulunmadığı açık olmasına rağmen, değer kaybı taleplerine ilişkin uyuşmazlıkların Komisyonun danışmanlık hizmetleri çerçevesinde raportörler tarafından sonuçlandırılması, çıkan sonuca göre başvuru sahibi tarafından hakeme gidilmesinin talep edilmesi halinde hakemler tarafından yeniden bilirkişi tayin edilememesi yönündeki dava konusu düzenlemede, raportörlere Kanun hükmünü aşar bir şekilde yetki tanınması, Sigortacılık Kanunu ve Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelik ile oluşturulan sigorta tahkim sistemi ile bağdaşmaması, sigorta hakemlerinin ve sigorta raportörlerinin Kanun ve Yönetmelikle belirlenmiş olan görev tanımlarıyla çelişmesi nedenleriyle hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Her ne kadar davalı idare tarafından, düzenlemeyle getirilen yeni prosedürün, başvurucunun isteğine bağlı olarak ve Komisyonun danışmanlık hizmeti çerçevesinde işletildiği iddia edilmekte ise de; Yönetmeliğin 6. maddesinin 3. fıkrasına göre, uyuşmazlık konusunda tahkime gidilmeden önce ön bilgi vermek amacıyla sağlanabilecek danışmanlık hizmetinin sınırlarının aşıldığı, dava konusu düzenlemenin bu yönüyle de hukuka aykırı olduğu anlaşıldığından, anılan iddiaya itibar edilmemiştir.
Öte yandan, yukarıda yetki yönünden hukuka aykırı olduğu sonucuna varılan dava konusu düzenlemenin son iki cümlesinde, verilecek danışmanlık hizmeti için sigorta eksperlerine ödenecek ücret ile Komisyonun belirleyeceği başvuru ücretinin başvuru yapanlardan alınacağı kurala bağlanmış olup, tarafların haklılık durumuna göre bu giderlerin nasıl paylaştırılacağı konusunda da düzenleme yapılmadığı, böylelikle başvuru ücreti ve eksper ücretinin her halükarda başvurucu üzerinde bırakılması sonucunun doğduğu anlaşılmaktadır.
Bu durumda, Yönetmeliğin 16. maddesinin 3. fıkrasına göre, yapılan ön inceleme sonucunda dosyanın Komisyon tarafından değerlendirmeye alınamayacağının anlaşılması halinde başvuru ücretinin yüzde doksanının; dava konusu 5. fıkraya göre de uyuşmazlığın bilgi ve belge eksikliğinden kaynaklandığı hallerde dosyanın kapatılması durumunda başvuru ücretinin yüzde ellisinin başvurana iade edileceği düzenlenmiş iken; değer kaybına ilişkin uyuşmazlıkların esası hakkında raportör tarafından karar verilmesi halinde, yargılama gideri olarak değerlendirilmesi gereken başvuru ücreti ve eksper ücretinin, tarafların haklılık durumuna göre bölüştürülmeyerek her durumda başvurucu üzerinde bırakılmasının öngörülmesi nedeniyle de dava konusu düzenlemede hukuka ve hakkaniyete uygunluk görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1) 17/08/2007 tarih ve 26616 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin, 14/06/2018 tarih ve 30451 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesi ile 16. maddesinin 5. fıkrasına eklenen "Değer kaybı talepleri ilgili mevzuatında önceden belirlenen formül, yöntem veya ölçütlere göre başvuru sahibinin isteğine bağlı olarak, Komisyonun danışmanlık hizmetleri çerçevesinde raportörler tarafından sonuçlandırılır. Bu kapsamda yer alan dosyalar için raportörler tarafından komisyon listesine kayıtlı sigorta eksperlerinden sıra usulüne göre danışmanlık hizmeti alınır. Bu çerçevede hazırlanacak raporlar, ilgili mevzuatına uygun hesaplama yapıldığı belirtilmek suretiyle raportörler tarafından onaylanarak sonuçlandırılır. Buna rağmen, başvuru sahibi tarafından hakeme gidilmesinin talep edilmesi halinde hakemler tarafından yeniden bilirkişi tayin edilemez. Bu fıkra çerçevesinde verilecek danışmanlık hizmeti için, sigorta eksperlerine ödenecek ücret ile Komisyonun belirleyeceği başvuru ücreti başvuru yapanlardan alınır. Ücret ve masraf payı maktu olarak Komisyon tarafından önerilir ve Müsteşarlıkça onaylanır." cümlelerinin İPTALİNE,
2) Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3) Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4) Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5) Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 12/10/2022 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.