T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2018/3334
Karar No:2023/4598
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Bayilik lisanslı sahibi davacı şirkete ait akaryakıt istasyonunda 22/02/2013 tarihinde yapılan denetimde, dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal ettiğinin tespit edildiğinden bahisle, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca 70.000,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının (a) bendinin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; davalı idare tarafından idarî para cezasının hangi nedenle üst sınırdan verildiğinin hukuken haklı bilgi ve belgelerle gerekçelendirilemediği, ayrıca bu konuda herhangi bir açıklama da getirilmediği göz önününde bulundurulduğunda, herhangi bir kriter gözetilmeksizin salt takdir yetkisinden hareketle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrasında öngörülen üst sınırdan idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka ve hakkaniyete uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdarî Dava Dairesi'nce; davacıya idari para cezası verilmesine neden olan eylemin sübut bulup bulmadığının İdare Mahkemesi'nce incelenmediği, davacı adına bayilik lisansı ile faaliyet gösteren akaryakıt istasyonunda 23/02/2013 tarihinde yapılan denetimde, davacının, dağıtıcısı olan ... Petrol Ürünleri San. Tic. Dağ. A.Ş.'den en son … tarihinde … fatura numarasıyla 21.207 litre akaryakıt almış olmasına karşın, söz konusu akaryakıt haricinde, 3 nolu yer altı tankına toplam 12.530 litre dolum yapıldığının tespit edilmesi üzerine, davacının akaryakıt istasyonuna yasal olmayan yollarla menşei belirsiz, faturası ibraz edilemeyen akaryakıt girişi olduğunun tutanak altına alınarak, dava konusu işlemin tesis edildiği ve davacının eyleminin sabit olduğu; ancak davalı idare tarafından idari para cezasının hangi nedenle üst sınırdan verildiğinin somut bilgi ve belgelerle ortaya konulmadığı, ayrıca bu konuda herhangi bir açıklama da getirilmediği, bu itibarla, herhangi bir kriter gözetilmeksizin salt takdir yetkisinden hareketle kanunda öngörülen üst sınırdan idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu kararda hukuka ve hakkaniyete uygunluk bulunmadığı sonucuna varılarak istinaf başvurusunun gerekçeli reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, 5015 sayılı Kanun'da öngörülen petrol piyasasını düzenleme amacı doğrultusunda tayin edilen cezanın hakkaniyete aykırı ve ölçüsüz olmadığı, somut olayda üst sınırdan ceza uygulanmasında hukuka aykırılık bulunmadığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
Bayilik lisansı kapsamında faaliyet gösteren davacıya ait akaryakıt istasyonunda 22/02/2013 tarihinde yapılan denetimde, akaryakıt istasyonuna gelen yakıta ait faturanın kontrolünde, akaryakıt istasyonunun faaliyete geçtiğinden bu yana 25/01/2013 tarihinde bir kez 21.207 litre akaryakıt alındığına dair fatura sunulduğu, akaryakıt istasyonuna ait otomasyon sisteminde yapılan kontrolden ve dağıtıcısı tarafından gönderilen faturalar ve istasyonun ödeme kaydedici cihaz mali hafıza raporlarından elde edilen verilerden ise bu fatura ile alınan akaryakıt haricinde tanka akaryakıt ikmali olduğu, ayrıca, alınan motorin numunelerinin TÜBİTAK MAM tarafından yapılan analizi sonucunda, motorinin teknik düzenlemelere aykırı olduğu tespit edilmiştir.
Bunun üzerine, yapılan soruşturma sonrasında düzenlenen … tarihli ve … sayılı Soruşturma Raporu ve konu ile ilgili davacının verdiği savunmanın değerlendirilmesi sonucunda, akaryakıt istasyonunda dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal ettiğinin tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca Kurulu'nun dava konusu kararıyla davacıya 70.000,00-TL idari para cezası verilmesi üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Bayiler" başlıklı 8. maddesinin birinci fıkrasında, bayi lisanslarına ilişkin düzenlemelerin (teknik, güvenlik, kapasite, çevre vb.) Kurum tarafından yapılacağı, bayilerin, dağıtıcıları ile yapacakları tek elden satış sözleşmesine göre bayilik faaliyetini yürütecekleri; aynı maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde, bayilerin lisanslarının devamı süresince, bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması ile yükümlü oldukları kuralına yer verilmiştir.
5015 sayılı Kanun'un "İdarî para cezaları" başlıklı 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendinde, 5, 6, 7, 8 ve 17. maddelerin ihlâli hâlinde, sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verileceği; aynı maddenin ikinci fıkrasının (d) bendinde, 8. maddenin ihlâli hâlinde bayiler için (c) bendinde yer alan cezanın beşte birinin uygulanacağı; aynı Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrasında ise, yukarıda belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verileceği kurala bağlanmıştır.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinin "Bayilik Lisansı Sahiplerinin Yükümlülükleri" başlıklı 38. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, "Faaliyetlerin, dağıtıcılar ile yapılacak tek elden satış sözleşmesine göre yürütülmesi"; (d) bendinde ise, "Bayisi oldukları dağıtıcı haricinde akaryakıt temini yapılmaması" kuralı yer almaktadır.
Dairemizce, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin "Aşağıdaki hâllerde sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verilir:" bölümünün, anılan bendin (3) numaralı alt bendindeki, "8. maddenin ihlâli" yönünden Anayasa'ya aykırı olduğu kanaatiyle Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmuş ve Anayasa Mahkemesi'nin 03/05/2016 tarih ve 29701 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 07/04/2016 tarih ve E:2015/109, K:2016/28 sayılı kararıyla; 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden Anayasa'nın 2. maddesine aykırı bulunarak iptaline ve iptal hükmünün de kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Temyize konu kararda, idarî para cezasına konu eylem nedeniyle verilecek cezaya ilişkin düzenlemenin yer aldığı kanun maddesinde idarî para cezası için alt ve üst sınır belirlenmiş olması nedeniyle idarenin takdir yetkisini üst sınırdan kullanarak idarî para cezası vermesi hukuka aykırı bulunmuştur.
5015 sayılı Kanun'un 19. maddesi kapsamında belirlenen ihlâlin varlığı hâlinde idareye takdir hakkı tanınmış ise de, bu takdir hakkının mutlak ve sınırsız olmadığı açık olup, hukukun genel ilkeleri, adalet ve hakkaniyet ilkeleriyle örtüşür bir şekilde kullanılması gerektiği de tartışmasızdır. Dolayısıyla, 5015 sayılı Kanun kapsamında belirlenmiş olan fiillerin ihlâli hâlinde uygulanacak olan idarî para cezalarının miktarının ve/veya aralığının tespitinde; fiilin ağırlığı, failin kastı, kusuru ve ekonomik durumu gibi etkenler, idarenin takdir hakkının hukuksal gerekçesi ve aynı zamanda da yargısal denetimde hükme dayanak oluşturacak temel ölçütler olacaktır. Başka bir ifadeyle, nispi idarî para cezaları için tespit edilmiş olan aralık belirtilen ölçütler esas alınarak doldurulacak, fiilin ağırlığı, failin kastı, kusuru gibi ağırlaştırıcı nedenlerin varlığı hâlinde alt sınırdan uzaklaşılarak üst sınıra yaklaşılacak, hafifleştirici nedenler ise bu aralığı üst sınırdan alt sınıra doğru daraltacaktır.
Petrol piyasasına ilişkin düzenlemeler yapmak Kurul'un görevleri arasındadır. Kurul görevini yerine getirirken, tüketicileri ve diğer piyasa aktörlerini korumak ve piyasa faaliyetlerinin yapılan düzenlemelere uygun bir şekilde devamının sağlanması için gerektiğinde yaptırım uygulayabilmektedir. Dava konusu idarî para cezasına neden olan fiil ve olayın gelişimi dikkate alındığında; bayilik lisansı sahibi davacıya ait akaryakıt istasyonunda yapılan denetimde, dağıtıcısı haricinde akaryakıt ikmali yapıldığının tespit edildiği, bayilik lisansı sahibi davacı şirketin, sektörde faaliyet gösteren tüm bayilik lisansı sahiplerinin uymakla yükümlü oldukları ve ilgili mevzuat ile belirlenen usul ve esaslara göre faaliyet göstermediği ve kuralları ihlâl ettiği, iş bu durumun her hangi bir ihmalden kaynaklanmadığı, sonuçta bu yöntemle mevzuatla yasaklanmış olan piyasa faaliyetleri kapsamında ticari faaliyet yürütülmeye çalışıldığı dosyadaki mevcut bilgi ve belgelerden anlaşılmakta olup, iradi bir davranış sonucu gerçekleşen fiilin ağırlığı, yürütülen faaliyetin niteliği dikkate alındığında, davalı idarenin üst sınırdaki tutar üzerinden takdir hakkını kullanmasında hukuka, hakkaniyete ve ölçülülük ilkesi yanında 5015 sayılı Kanun'un amaçlarına aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, üst sınırdan idarî para cezası verilmesinde hukuka aykırılık, işlemin iptali yönündeki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun gerekçeli reddine dair temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin kabulüne;
2. Dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun gerekçeli reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Davalı idare harçtan muaf olduğundan istemi hâlinde temyiz aşamasında yatırılan toplam …TL harcın davalıya iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 08/11/2023 tarihinde kesin olarak oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY :
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde, bayilerin, bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması ile yükümlü oldukları kurala bağlanmıştır.
Dairemizce, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "İdarî para cezaları" başlıklı 11/04/2013 tarih ve 28615 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 6455 sayılı Kanun'un 44. maddesiyle değişik 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinde yer alan "Aşağıdaki hâllerde, sorumlulara sekizyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:" kuralının, (3) numaralı alt bendindeki "8. maddenin ihlâli" yönünden Anayasa'nın 2. maddesine aykırı görülerek yapılan itiraz başvurusu üzerine, Anayasa Mahkemesi'nin 07/04/2016 tarih ve E:2015/109, K:2016/28 sayılı kararıyla, 5015 sayılı Kanun’un, 28/03/2013 tarih ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin, "Aşağıdaki hâllerde, sorumlulara sekizyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:" bölümünün, 5015 sayılı Kanun’un 8. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve iptaline, iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.
Anılan iptal kararı, 03/05/2016 tarih ve 29701 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak 03/02/2017 tarihinde yürürlüğe girmiş olmasına rağmen kanun koyucu tarafından 5015 sayılı Kanun’un 8. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden uygulanacak idarî para cezasına yönelik belirtilen tarihe kadar yeni bir yasal düzenleme yapılmamıştır.
Anayasa Mahkemesi'nce, bayilerin dağıtıcı haricinde başka dağıtıcılardan veya onların bayilerinden akaryakıt ikmal etmeleri hâlinde fiilin haksızlık içeriği, bayilerin kusur durumu dikkate alınmadan, ekonomik büyüklüklerine ve sınıflarına göre adil bir denge gözetilmeden, itiraz konusu kuralla ölçülü ve makul olmayan idarî para cezası ile cezalandırılmalarının hukuk devletinin gereği olan "adalet" ve "hakkaniyet" ilkeleriyle bağdaşmadığı gerekçesiyle vermiş olduğu iptal kararının yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla, iptal kararının gerekçesine uygun yasal bir düzenleme yapılmadığı gözardı edilerek, davalı idarece 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c-3) bendine göre verilemeyen idari para cezasının, bu kez anılan maddenin yedinci fıkrası uyarınca verilmesinin hukuki güvenlik ve hukuki belirlilik ilkeleri açısından kabul edilmesi mümkün değildir.
Kanun koyucu tarafından, 28/02/2019 tarih ve 30700 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 7164 sayılı Kanun'un 32. maddesi ile getirilen düzenleme ile madde yeniden düzenlenmiş ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "idari para cezaları" başlıklı 19. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinin 3 numaralı alt bendinde; 8 inci maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinin ihlali hâlinde sorumlulara uygulanacak idari para cezası belirlenmiştir.
Buna göre, 5015 sayılı Kanun’un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde yer alan, bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması yükümlülüğünün ihlâli hâlinde, Anayasa Mahkemesi'nin iptal kararının yürürlüğe girdiği 03/02/2017 tarihinden, bu konuda gerekli yasal düzenlemenin yapıldığı 28/02/2019 tarihine kadar olan dönemde bayiler için uygulanacak herhangi bir idarî para cezası bulunmamakta olup, lehe olan bu durumun 28/02/2019 tarihinden önce söz konusu fiili işleyenlere aynen uygulanması hukuk devleti ilkesinin gereğidir.
Bu itibarla, Anayasa Mahkemesi'nce, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun, 28/03/2013 tarih ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin, "Aşağıdaki hâllerde, sorumlulara sekizyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:" bölümünün, 5015 sayılı Kanun’un 8. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden iptal edilmesi ve kanun koyucu tarafından uygulanacak yaptırım konusunda iptal kararında verilen süre içerisinde herhangi bir yasal düzenleme yapılmaması karşısında, 28/02/2019 tarihinden önce söz konusu fiili işleyenlere lehe olan durumun uygulanmayıp, Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca idari para cezası verilmesinde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçeli olarak onanması gerektiği oyuyla, çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.