T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2018/3520
Karar No : 2022/6564
DAVACI : ... A.Ş.
DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ...
DAVANIN_KONUSU : Davacı şirket tarafından; - Sahibi olduğu "..." adlı gemiyle mavi yüzgeçli orkinos avcılığı için kota tahsisi yapılması istemiyle davalı idareye yapılan başvurunun reddine ilişkin ... tarih ve E.... sayılı işlem ile bu işlemin bildirimine ilişkin ... tarih ve E.... sayılı işlemin,- 13/08/2016 tarih ve 29800 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "4/1 Numaralı Ticari Amaçlı Su Ürünleri Avcılığının Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ (Tebliğ No:2016/35)'in 21. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde yer alan "gırgır ağlarıyla" ibaresinin,- 2018 Yılı Mavi Yüzgeçli Orkinos Avcılığı Yapacak Gemilerin Belirlenmesi ve Bu Gemilere Yapılacak Kota Tahsisine İlişkin 2018/1 numaralı Genelge'nin,iptalleri istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI : 2002 yılından beri çiftliklerde orkinos yetiştiriciliği yaptığı, sektörde en fazla orkinos ihracatı yapan firmalardan birisi olduğu, mevcut gemilerine ilave olarak "..." isimli geminin satın alındığı, büyük harcamalar yapılarak tadilatının gerçekleştirildiği ve orkinos avına katılacak şekilde özel olarak donatıldığı, bu kapsamda geminin boydan boya 100 mm göz açıklığına sahip yeni bir orkinos ağını da içerecek şekilde birebir Norveç dizaynına kavuşturulduğu, gemiye ait tüm belgelerin Bakanlığa takdim edildiği, 2018 yılı orkinos avcılığına katılmak için de 28/04/2018 tarihli dilekçe ile resmi olarak başvuru yapıldığı, dava konusu Genelge'de hukuki nedenlerle gırgır avcılığına belli bir süre ara verip daha sonra sadece orkinos avı yapmak isteyen gemiler için bir düzenleme bulunmadığı, söz konusu gemi ve kuraya başvuran davacıya ait diğer gemilerin zaten gırgır avcılığı yapmamakta olduğu, sadece orkinos avcılığı faaliyetinde bulundukları, sözü edilen gemilerin 01/01/2016 ile 31/12/2017 tarihleri arasında fiilen gırgır ağı ile avcılık yapmamış olması ve yalnızca orkinos avcılığı faaliyetlerinde bulunmaları, "..." isimli geminin ise tadilat sonrası ilk defa mavi yüzgeçli orkinos avcılığına katılacak olması ve geçmiş dönemler itibariyle 2013 yılı sonrasında başkaca bir avcılık faaliyetinde bulunmamış olması sebebiyle Genelge'nin 5. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde belirtilen "ağ ölçüm belgesinin" gerekmeyeceği, yalnızca orkinos avına yönelik "gemi av donanımı ve ağ tespit tutanağı"nın bulunmasının yeterli olacağı, 5. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinin (d) bendi ile beraber yorumlanması halinde belirtilen şekilde anlaşılması gerektiği, geçmiş yıllardaki uygulamalardan farklı olarak 2018 yılı için getirilen düzenleme ile çelişkili durumlar oluşturulduğu, 2017 yılına ilişkin Tebliğ'de kuraya katılabilecek gemiler yönünden geçerli boy uzunluğu, denize elverişlilik belgesi ve gırgır balıkçı gemileri yönünden ruhsat tezkeresine sahip olma şartları dışında özel bir şart aranmayıp her türlü balıkçı gemisinin kuraya katılabildiği, 2018 yılı Genelgesinde ise gırgır balıkçı gemileri olarak özel tasnif yapıldığı, diğer türdeki gemiler yönünden açıkça bir sınırlama oluşturulduğu, ayrıca gırgır ağlarıyla avcılık yapan gemilerin bu hususu ispatlamaları açısından ağ ölçüm belgesi almak şartı bulunduğu, orkinos avcılığı için ayrıca bir orkinos ağı bulundurulmasının zorunlu tutulduğu, 2017 yılında sadece gemilerin tespitinin yaptırılması şartı aranıyorken, 2018 yılında gemilerle birlikte orkinos ağlarının da tespitinin yaptırılması mecburiyeti getirildiği, bir diğer çelişkinin 2017 yılında kendilerine kota tahsis edilen gemilerin 01/09/2018 tarihine kadar mavi yüzgeçli orkinos ve diğer orkinos türleri dışındaki balık türleri bakımından avlanma yasağına tabi oldukları halde dava konusu Genelge ile bu gemilerden 31/12/2017 tarihine kadar gırgır avcılığı yaptıklarına dair ağ ölçüm belgesi istenmiş olmasının olduğu, yani bir geminin hem 2017 yılında orkinos avcılığına katılıp o yıl sonuna kadar diğer balık türlerinin avcılığını yapma yasağına tabi olması, hem de bu yasak kapsamındaki bir kısım süreye denk gelen zaman dahilinde ağ ölçüm belgesi alarak gırgır avcılığı da yaptığını ispata mecbur kılınmasının anlaşılamadığı, dava konusu Tebliğ'in 21. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendindeki düzenleme ile ava katılmış ve kotalarını tamamlamış gemilerin başkaca avlanma faaliyetinde bulunmayacaklar ise barınağa çekilmelerinin zorunlu tutulduğu, bu düzenlemenin aynı zamanda sadece orkinos avcılığına katılan bir geminin gırgır avcılığı yapmaksızın barınakta bir sezon boyunca bekletilmesi anlamına da geldiği, oysa ki (a) bendine göre orkinos avcılığının gırgır ağlarıyla avcılık yapan balıkçı gemilerine verilecek izin ve kotalar dahilinde yapılacağı, burada tanımlanan ağların özel bir öneminin olmadığı, tek özelliğinin alttan büzülebilen ağlardan olması olduğu, uygun ağ gözüne sahip herhangi bir ağın da aynı kategoriye girebileceği, başvurunun ret gerekçelerinden birinin de ölçümü ve tespiti yapılan ağ ile bu ağın kullanılacağı geminin ölçüm esnasında birlikte bulundurulmasının gerektiği, dava konusu Genelge dışında hiçbir mevzuatta bu yönde bir zorunluluk getirilmediği, fiilen bunların tespitlerinin ayrı ayrı yapılabilmesinin mümkün olduğu, söz konusu geminin diğer tüm resmi belgelerinin bu ağ olmaksızın davacıya verildiği, Genelge'nin bu yöndeki düzenlemelerinin fiili ve hukuki duruma uygun düşmediği, gerekçesiz ve keyfi olduğu, orkinos avına katılma izni alamayan "..." isimli geminin dava konusu Tebliğ'in 21. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendi kapsamında yardımcı gemi olarak sezonda avcılık faaliyetine katıldığı, bütün teknik ve hukuki gereklilikleri sağlayan geminin orkinos avcılığına katılamayıp aynı faaliyete başka bir sıfatla katılabilmesine izin verilmiş olmasının da anlaşılamadığı, Kanunla verilmemiş bir yetkinin Genelge ile getirilmeye çalışıldığı ileri sürülerek anılan düzenleme ve işlemlerin iptali istenilmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Usul yönünden, davanın husumet, derdestlik, kesin hüküm, zamanaşımı ile 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 14. maddesinde yer alan diğer usuli kurallar yönünden incelenmesi ve hukuka aykırılığın tespiti halinde davanın usuli eksiklik nedeniyle reddi gerektiği; esas yönünden, ülkemizin 22/05/2003 tarihinde Atlantik Ton Balıklarının Korunması Uluslararası Komisyonu'na (ICCAT) üye olduğu, komisyonun ilk kez 1998 yılında stokların korunması amacıyla avlanabilir orkinos miktarına sınırlama getirdiği, ilk defa bu yıldan itibaren toplam kotanın ülkelere dağılımına başlandığı, bu tarihten önce üye ülkelerin sınırlama olmaksızın avcılık yapabildiği, Komisyon tarafından 2008 yılında ilave tedbirler alındığı, getirilen uygulamaların sabit düzenlemeler olmadığı, stok durumuna, günün koşullarına ve zamana göre değişkenlik arz ettiği, bunlara ilaveten üye ülkelerden tahsis edilen kotayla uyumlu olarak av yapacak gemilerin sayılarının belirlenmesinin ve yürütülecek avcılığa ilişkin yıllık avcılık planlarının hazırlanmasının istendiği, planı sunmayan veya planı onaylanmayan ülkenin yapacağı avcılığın yasal kabul edilmediği, 1380 sayılı Su Ürünleri Kanunu'na göre ülkemizde ticari amaçlı su ürünleri avcılığı yapma ruhsatı bulunan balıkçı gemilerinin avcılık ruhsat tezkeresi almak suretiyle avcılık yapabildiği, orkinos avcılığının ise su ürünleri av yasağının olduğu Mayıs ve Haziran aylarında yapıldığından Bakanlıklarınca verilen özel bir izin çerçevesinde yapılabildiği, 2018 yılında bu avcılığı yapabilecek gemilerin belirlenmesi için mevcut kurallara ilave bazı teknik şartlar getirildiği, bu kapsamda yayımlanan Genelgenin 5. maddesinde müracaat şartlarının belirlendiği, Bakanlıklarınca tespit edilen gemi sayısından fazla başvuru olduğundan noter huzurunda kura çekildiği, belirlenen bu balıkçı gemileriyle 26/05/2018 tarihinde başlayan 2018 yılı orkinos avcılığı sezonunun 24/06/2018 tarihinde tamamlandığı, yakalanan orkinosların komisyona bildirildiği, ticarete konu edildiği, besi çiftliklerine transfer edildiği ve satışının gerçekleştirildiği, yani 2018 yılına ait orkinos avcılığı iş ve işlemlerinin sonuçlandırıldığı, başvuru şartları belirlenirken Yasanın koyduğu sınırlar içinde hareket edildiği, başvuru şartlarının hukuka uygun, şeffaf, adil ve eşitlik ilkeleri gözetilerek konuyla ilgili paydaşların ortak noktada buluştuğu görüşler çerçevesinde ve bu görüşlerin de üniversitelerce bilimsel raporlarla desteklenmesi sonucu belirlendiği, davacının gırgır gemisiyle birlikte mavi yüzgeçli orkinos ağının tespitinin yapılması gerektiği günde tespitini yaptırdığı ağı kullanacak olan gemisini zorunlu olmasına rağmen Antalya limanında bulundurmadığı, dolayısıyla av aracı ile gemi arasında ilişki kurulamadığı, bu eksikliğin "gemi av donanımı ve ağ tespit tutanağı" ile kayıt altına alındığı, 2017 yılında başvurusu kabul edilen gemilerin tamamının gırgır ağı ile avcılık yapma iznine sahip balıkçı gemileri olduğu, 2018 yılında da başvurusu kabul edilen gemilerin gırgır ağı ile avcılık yapma iznine sahip balıkçı gemileri olduğu, Bakanlıklarının uygulamalarına göre gırgır ağı ölçüm belgesinin gırgır ağına sahip olan ve bu av aracını kullanmak suretiyle orkinos dahil diğer bazı türlerin avcılığını yapacak olan tüm balıkçı gemileri için ilgili av sezonunda Bakanlıklarına ibraz edilmesi gereken bir belge olduğu, davacının sahibi olduğu diğer gemilerin şartları sağladığı, "..." isimli gemi için şartları sağlayamadığı, davacının kendinden kaynaklanan kusuru örtmeye çalıştığı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ....
DÜŞÜNCESİ : Dava; orkinos yetiştiriciliği faaliyetiyle uğraşan davacı Şirket tarafından, "..." isimli gemilerinin 2018 yılında orkinos avcılığına katılması istemiyle 30.4.2018 tarihinde yapılan başvurunun reddine ilişkin ...Bakanlığı Balıkçılık ve Su Ürünleri Genel Müdürlüğünün ... gün ve E.... sayılı işlemi ile söz konusu işlemde dayanak gösterilen 13.6.2016 tarihli ve 29800 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan "4/1 Numaralı Ticari Amaçlı Su Ürünleri Avcılığının Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ (Tebliğ No:2016/35)'in 21'inci maddesinin 1'inci fıkrasının a bendinde yer verilen "gırgır ağlarıyla" ibaresinin ve 2018 Yılı Mavi Yüzgeçli Orkinos Avcılığı Yapacak Gemilerin Belirlenmesi ve Bu Gemilere Yapılacak Kota Tahsisine ilişkin 2018/1 sayılı Genelgenin iptali istemiyle açılmıştır.
İdarelerin her zaman görev alanlarını ilgilendiren konularda tebliğ, genelge ve yönerge yayımlayabilecekleri, bu şekilde yapılan düzenlemelerinde Anayasaya ve üst hukuk kurallarına uygun olması gerektiği açıktır.
Öte yandan; 1380 sayılı Su Ürünleri Kanununun 23'üncü maddesinin (a) bendinde, su ürünleri istihsal vasıtalarının haiz olmaları gereken asgari vasıf ve şartlar ile bunların kullanma usul ve esaslarının; (b) bendinde de; sağlık, memleket ekonomisi, seyrüsefer, teknik ve bilimsel yönlerden bölgeler, mevsimler, zamanlar, su ürünleri cinsleri, çeşitleri, ağırlık, irilik, büyüklük gibi vasıflar bakımından konulacak yasak, sınırlama ve yükümlülüklerin yönetmelikle düzenleneceği, kuralına yer verilmiştir.
Su Ürünleri Yönetmeliğinin 15'inci maddesinin 4'üncü fıkrasında, "özel izne tabi tutulacak su ürünleri avcılık faaliyetleri veya yöntemlerine ilişkin usul ve esasların tebliğ ile düzenleneceği " kuralının bulunduğu, "Genel Yasak Sınırlama ve Yükümlülükler" başlıklı 16'ncı maddesinin son fıkrasında; "Su ürünleri avcılığını düzenlemek üzere, sağlık, memleket ekonomisi, seyrüsefer, su kirliliği, istihsal yerleri, mevsimler, zamanlar, istihsal vasıtaları, avlanma yöntemleri, su ürünlerinin cinsleri ağırlıkları ve büyüklükleri yönünden yasak, sınırlama ve yükümlülükler Bakanlıkça belirlenerek tebliğ şeklinde Resmi Gazetede ilan edilir." hükmü yer almıştır.
Yukarıda yer verilen 1380 sayılı Su Ürünleri Kanunu ve Su Ürünleri Yönetmeliği hükümlerine göre su ürünleri kaynaklarından ekonomik olarak yararlanabilmek amacıyla su ürünleri kaynaklarının sürdürülebilir işletimine ilişkin düzenlemeler yapma hususunda davalı İdareye Tebliğle düzenleme yetkisi verildiği anlaşılmaktadır.
22/05/2003 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 4859 sayılı Kanun ile 14 Mayıs 1966 tarihinde Rioda Jenerio'da imzaya açılan "Atlantik Ton Balıklarının Korunmasına İlişkin Uluslararası Sözleşme", "Nihai Senet", "Atlantik Ton Balıkçılık İşletmeleri İstatistiklerinin Toplanmasına Dair Karar", "Usul Kuralları" ve "Mali Düzenlemeler'e" katılmamız uygun bulunmuş ve Kanunun yayımı tarihinde yürürlüğe girmiştir. Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı, Anayasanın 124'üncü maddesinde yer alan "Bakanlıklar kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere, Yönetmelikler çıkarabilirler." hükmü uyarınca su ürünleri avcılığına ilişkin esasları 1380 sayılı Kanun ve bu Kanuna dayanılarak çıkarılmış Su Ürünleri Yönetmeliği, belli periyotlarla yenilenen Tebliğ ve dava konusu Genelgelerle düzenlemektedir.
Dava konusu Genelge, mavi yüzgeçli orkinos balıklarının avcılığı, taşımacılığı, besiciliği, ihracat ve ithalatına ilişkin uygulama esaslarını, Atlantik Ton Balıklarının Korunması Uluslararası Komisyonu (ICCAT) kurallarına göre düzenlemek amacıyla çıkartılmış olup; bakanlıkça orkinos avcılığında uyulması gereken hususlar belirlenip Kota sistemi ile ICCAT tarafından belirlenen avcılık kapasite yönetimi esaslarına göre kura usulü ile avlanma hakkına sahip gemiler arasında kotanın dağıtılacağı, kura sonucu av izni almaya hak kazanan av gemilerinin avlanma için başvurulabileceği düzenlemesine yer verilmiştir.
Ülkemizin 4859 sayılı Kanunla üye olduğu (ICCAT) Atlantik Ton Balıklarının Korunması Uluslararası Komisyonca alınan kararlara uygun olarak Orkinos balığı avcılığına ilişkin tüm işlemlerin yapılması gerekmektedir.
Komisyon mavi yüzgeçli orkinos balığı stoklarının korunması, avcılığı, besiciliği ve ticaretine ilişkin düzenlemeler yapmakta ve bu balık türüne ilişkin yıllık avcılık kotalarını belirlemektedir. Üye ülkelerinde bu kurallara yönelik düzenlemeler yapması gerekmektedir. Kurallara uyulmaması halinde ise, üye ülkelerin dış ticaretine yönelik kısıtlamaları içeren yaptırımlar uygulanabileceği gibi, yaptırımlar arasında ilgili ülkenin avcılık kotasının azaltılması hatta iptal edilmesi, ihracatın durdurulması gibi oldukça ağır hususlar yer alabilmekte olup davalı Bakanlıkta üstlenmiş olduğu bu sorumluluk gereği üyesi bulunduğumuz Komisyonca getirilen düzenlemeleri iç mevzuatına yönetmelik ve genelgelerle aktarmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden, Ülkemizin 22 Mayıs 2003 tarih ve 4859 sayılı Kanunla Atlantik Ton Balıklarının Korunması Uluslararası Komisyonu (ICCAT)'na üye olduğu, komisyon tarafından mavi yüzgeçli orkinos balığı stoklarının korunması, avcılığı, besiciliği ve ticaretine ilişkin düzenlemeler yapıldığı ve bu balık türüne ilişkin yıllık avlanma toplam av miktarının ve kotalarının ülkelere dağılımının belirlendiği, komisyon tarafından getirilen bu kurallara üye ülkelerin uymasının zorunlu olduğu, ton balığı avcılığına uygulanan bu sınırlama nedeniyle avcılık yapacak gemilerin belirlenmesi amacıyla yapılan düzenlemenin 1380 sayılı Kanunun 23'üncü maddesinin (a) ve (b) bentleri ile Su Ürünleri Yönetmeliğinin 15'inci maddesinin 4'üncü fıkrası ile verilen düzenleme yetkisine uygun olarak, üniversiteler ve sektör temsilcilerinden görüş alınarak yapıldığı anlaşıldığından, dava konusu düzenlemelerde ve buna dayanılarak davacı Şirket adına tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Davacı Şirket tarafından ileri sürülen diğer iddialarda da yasal isabet görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi yönünde karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı şirket tarafından, 30/04/2018 tarihli dilekçe ile Balıkçılık ve Su Ürünleri Genel Müdürlüğü'ne başvurularak "Tuncay Sagun 22" isimli geminin 2018 yılı orkinos avcılığına katılması talep edilmiştir. Başvuru dilekçesinde geminin tadilatının yeni yapılmış olması nedeniyle bir kısım müracaat şartlarının yetiştirilemediği, bununla birlikte gemi av donanımı ve ağ tespit tutanağı, denize elverişlilik belgesi, ruhsat tezkeresi hazır edilerek geminin denize indirildiği belirtilmiştir.
Davalı idarenin ... tarih ve E.... sayılı dava konusu işlemiyle, "..." isimli gemi ile ilgili olarak yapılan başvurunun komisyon tarafından incelendiği, Genelge'nin 5. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendi uyarınca gemiye ait "ağ ölçüm belgesi"nin bulunmadığı, ayrıca Genelgenin 6. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (i) alt bendindeki "...gırgır gemileri ile bunlara ait mavi yüzgeçli orkinos ağını hazır bulundurur." hükmü gereğince 25/04/2018 tarihli "gemi av donanımı ve ağ tespit tutanağı"nda geminin, suya indirildiği Çanakkale'den Antalya Limanına doğru seyir halinde olduğu için tespiti yapılan orkinos ağıyla birlikte hazır bulundurulmadığı tespit edildiğinden geminin şartları taşımadığı ve başvurunun değerlendirmeye alınmadığı belirtilmiştir.
Bu işlemin, ... tarih ve ... sayılı dava konusu diğer işlemle bildirimi üzerine de bakılmakta olan dava açılmıştır.
Davacı tarafından, 2018 Yılı Mavi Yüzgeçli Orkinos Avcılığı Yapacak Gemilerin Belirlenmesi ve Bu Gemilere Yapılacak Kota Tahsisine İlişkin 2018/1 Nolu Genelgenin tümünün iptali istenilmekte ise de; davacı şirketin sahibi olduğu "Tuncay Sagun 22" isimli geminin 2018 yılı mavi yüzgeçli orkinos avcılığına katılması istemiyle davalı idareye yapmış olduğu 30/04/2018 tarihli başvurunun reddine ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemde; 2018 Yılı Mavi Yüzgeçli Orkinos Avcılığı Yapacak Gemilerin Belirlenmesi ve Bu Gemilere Yapılacak Kota Tahsisine İlişkin 2018/1 numaralı Genelge'nin 5. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde yer alan ''01.01.2016 ile 31.12.2017 tarihleri arasında gırgır ağı ile avcılık yaptığını gösterir Bakanlık il/ilçe müdürlüklerinden, 4/1 Numaralı Ticari Amaçlı Su Ürünleri Avcılığının Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in Ek-3'de yer alan 'Ağ Ölçüm Belgesi' almış olmak'' kuralı uyarınca gemiye ait ağ ölçüm belgesinin bulunmadığı ve aynı Genelge'nin 6. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (i) alt bendinde yer alan ''...gırgır gemileri ile bu gemilere ait mavi yüzgeçli orkinos ağını hazır bulundurur." kuralı uyarınca orkinos ağıyla birlikte geminin hazır bulundurulmadığı tespitlerine istinaden başvuru şartlarının sağlanmadığı ve başvurunun değerlendirmeye alınmadığı belirtildiğinden, uygulama işleminin tesisi üzerine açılan işbu davada süre ve menfaat koşulları da göz önünde bulundurularak yargısal incelemenin, uygulama işleminin dayanakları olan 2018 Yılı Mavi Yüzgeçli Orkinos Avcılığı Yapacak Gemilerin Belirlenmesi ve Bu Gemilere Yapılacak Kota Tahsisine İlişkin 2018/1 Nolu Genelgenin 5. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendindeki ''01.01.2016 ile 31.12.2017 tarihleri arasında gırgır ağı ile avcılık yaptığını gösterir Bakanlık il/ilçe müdürlüklerinden, 4/1 Numaralı Ticari Amaçlı Su Ürünleri Avcılığının Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in Ek-3'de yer alan 'Ağ Ölçüm Belgesi' almış olmak'' düzenlemesi ile aynı Genelge'nin 6. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (i) alt bendindeki ''...gırgır gemileri ile bu gemilere ait mavi yüzgeçli orkinos ağını hazır bulundurur." düzenlemesinin iptali istemi ile sınırlı olarak yapılması gerekmektedir.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
1. Dava Konusu .... Tarih ve E.... Sayılı İşlemin İncelenmesi:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları, idari dava türleri arasında sayılmış; 14. maddesinin 3. fıkrasında dilekçelerin, a) Görev ve yetki, b) İdari merci tecavüzü, c) Ehliyet, d) İdari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı, e) Süre aşımı, f) Husumet, g) 3 ve 5. maddelere uygun olup olmadıkları yönlerinden sırasıyla inceleneceği hüküm altına alınmış; 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise, idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken nitelikte bir işlem olmaması halinde, davanın reddine karar verileceği hükme bağlanmıştır.
Buna göre, idari yargıda, dava konusu oluşturma açısından, idari işlemlerin kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte bulunması gerekmektedir. Buradaki kesinlik kavramı, işlemin uygulanmaya hazır, tamam, yani nihai bir işlem niteliğinde olduğunu, bir başka makamın onayına tabi olmadan doğrudan uygulanabilirliğini göstermektedir. Yürütülmesinin zorunlu olması, bir başka ifadeyle icrailik vasfı ile de, kamu gücü ve kudretinin üçüncü kişiler üzerinde, doğrudan doğruya çeşitli hukuki sonuçlar doğurmak suretiyle etkisini göstermesi ifade edilmektedir.
Bir idari işlemde, idari davaya konu olması bakımından aranılan özellikleri taşımayan hazırlık niteliğindeki çalışmaların, idarenin iç yapısı ve işleyişiyle ilgili işlemlerin, tavsiye, mütalaa, teklif, düşünce gibi bilgi verici veya hazırlığa esas işlemlerin ve üçüncü kişilerin hukukunu etkilemeyen, yani menfaatlerini ihlal etmeyen işlemlerin dava konusu olamayacağı açıktır.
Bakılan davada, dava konusu edilen ... tarih ve E.... sayılı işlemin, davacının sahibi olduğu "..." adlı gemiyle mavi yüzgeçli orkinos avcılığı için kota tahsisi yapılması istemiyle davalı idareye yapılan başvurunun reddine ilişkin yine işbu davanın konusunu teşkil eden ... tarih ve E.... sayılı işlemin davacıya bildirilmesinden ibaret olduğu anlaşılmaktadır.
Bu durumda, anılan işlemin tek başına davacının hukuki durumunu etkileme kabiliyetini haiz olmadığı, idari davaya konu yapılabilecek nitelikte kesin ve icrai bir işlem olarak kabul edilmesinin mümkün olmadığı ve davanın bu kısmının 2577 sayılı Kanun'un 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi uyarınca reddedilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmaktadır.
2. Dava Açma Süresine İlişkin İnceleme:
Davalı idare tarafından, davanın süresinde açılmadığı ileri sürülmüş ise de, davacının 30/04/2018 tarihli başvurusunun (mülga) Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Balıkçılık ve Su Ürünleri Genel Müdürlüğünün ... tarih ve E.... sayılı işlemiyle reddedildiği, bu işlemin 21/05/2018 tarihinde davacıya tebliğ edildiği, bakılan davanın ise 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dava açma süresi" başlıklı 7. maddesinin 4. fıkrasında düzenlenen kurala uygun şekilde, uygulama işleminin tebliğinden itibaren 60 günlük süre içinde, 19/07/2018 tarihinde açıldığı görüldüğünden, davalı idarenin aksi yöndeki iddiasına itibar edilmemiştir.
Öte yandan, davalı idarenin diğer usuli itirazları da yerinde görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
Dava konusu düzenlemelerin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan 639 sayılı Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin ''Görevler'' başlıklı 2. maddesinde, ''Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının görevi; bitkisel ve hayvansal üretim ile su ürünleri üretiminin geliştirilmesi, tarım sektörünün geliştirilmesine ve tarım politikalarının oluşturulmasına yönelik araştırmalar yapılması, gıda üretimi, güvenliği ve güvenirliği, kırsal kalkınma, toprak, su kaynakları ve biyoçeşitliliğin korunması, verimli kullanılmasının sağlanması, çiftçinin örgütlenmesi ve bilinçlendirilmesi, tarımsal desteklemelerin etkin bir şekilde yönetilmesi, tarımsal piyasaların düzenlenmesi gibi ana faaliyet konularının gerçekleştirilmesine yönelik çalışmalar yapmak; gıda, tarım ve hayvancılığa yönelik genel politikaları belirlemek, uygulanmasını izlemek ve denetlemektir.'' hükmü;
10. maddesinin 1. fıkrasında, ''Balıkçılık ve Su Ürünleri Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır:
a) Denizlerde ve iç sularda sürdürülebilir balıkçılık ve su ürünleri yetiştiriciliği ile avcılığının esaslarını belirlemek ve bunları teşvik etmek. ...
c) Balıkçılık ve su ürünleri kaynaklarını korumak, koruma, üretim ve yetiştiricilik alanlarını belirlemek ve bu alanları zararlardan koruyacak tedbirleri almak.
d) Balıkçılık ve su ürünleri üretim kaynaklarının geliştirilmesi ve verimliliğin arttırılması ile ilgili faaliyetlerde bulunmak, kontrol ve denetimleri yapmak ve yaptırmak. ...
f) Balıkçılık ve su ürünleri yetiştiriciliğine uygun istihsal sahalarına ilişkin esasları belirlemek, istihsal vasıtalarının asgari vasıf ve şartlarını, kiralanma ve kullanılma esaslarını belirlemek. ...
h) Bakan tarafından verilen benzeri görevleri yapmak.'' hükmü;
"Düzenleme yetkisi'' başlıklı 28. maddesinde de, "Bakanlık; görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idarî düzenlemeler yapabilir.'' hükmü yer almaktadır.
1380 sayılı Su Ürünleri Kanunu'nun "Şümul" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanun su ürünlerinin korunması, istihsali ve kontroluna dair hususları ihtiva eder.
" hükmüne;
"A) Su ürünleri istihsal ruhsatı:" başlıklı ve "Su ürünleri ruhsat tezkereleri ve izinleri:
" alt başlıklı 3. maddesinde, "Ticari amaçlı su ürünleri avcılık faaliyetinde bulunacak gerçek ve tüzel kişiler ile ticari amaçlı su ürünleri avcılık ya da yetiştiricilik faaliyetinde kullanılacak gemiler ve diğer su vasıtaları için Tarım ve Orman Bakanlığından ruhsat tezkeresi veya izin alınması zorunludur.
Ruhsat tezkerelerinin veya izinlerin verilmesine, yenilenmesine, süresine, iptaline ve ruhsat kod numarasının gemiye yazılışına, türlerin avlanma miktarlarına, bölgesel avcılığa ve av araçlarına göre verilecek izinlere, amatör amaçlı avcılık faaliyetlerinde türlere, yerlere ve yöntemlere göre belirlenen esaslar dahilinde getirilecek sınırlamalar veya ruhsata tabi olacaklar ile yerli ve yabancı uyruklu kişilerce yapılacak amatör avcılığa ve bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Tarım ve Orman Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikle belirlenir." hükmüne;
"Genel yasaklar, tahdit ve mükellefiyetler" başlıklı 23. maddesinde,
"a) Su ürünleri istihsalinde kullanılan istihsal vasıtalarının haiz olmaları gereken asgari vasıf ve şartlar ile bunların kullanma usul ve esasları;
b) Sağlık, memleket ekonomisi, seyrüsefer, teknik ve bilimsel yönlerden bölgeler, mevsimler, zamanlar, su ürünleri cinsleri, çeşitleri, ağırlık, irilik, büyüklük gibi vasıflar bakımından konulacak yasak, sınırlama ve yükümlülükler yönetmelikle düzenlenir." kuralına yer verilmiştir.
1380 sayılı Su Ürünleri Kanunu'na dayanılarak hazırlanan Su Ürünleri Yönetmeliğinin "Ruhsat Tezkeresi Alma Yükümlülüğü, Usulü ve Şekli" başlıklı 4. maddesinde, su ürünleri istihsalinde bulunacak gerçek ve tüzel kişilerin, gerek kendileri gerekse istihsalde kullanacakları gemileri için Ruhsat Tezkeresi almakla yükümlü oldukları, süresi biten ruhsat tezkerelerinin belirli sürelerle vize veya yenileme işlemlerinin yapılması gerektiği; 15. maddesinin 4. fıkrasında, özel izne tabi tutulacak su ürünleri avcılık faaliyetleri veya yöntemlerine ilişkin usul ve esasların tebliğ ile belirleneceği; "Genel Yasak, Sınırlama ve Yükümlülükler" başlıklı 16. maddesinin 14. fıkrasında, su ürünleri avcılığını düzenlemek üzere, sağlık, memleket ekonomisi, seyrüsefer, su kirliliği, istihsal yerleri, mevsimler, zamanlar, istihsal vasıtaları, avlanma yöntemleri, su ürünlerinin cinsleri, ağırlıkları ve büyüklükleri yönünden yasak, sınırlama ve yükümlülüklerinin Bakanlıkça belirlenerek, tebliğ şeklinde Resmi Gazete'de ilan edileceği kurala bağlanmıştır.
1380 sayılı Su Ürünleri Kanunu ve Su Ürünleri Yönetmeliğine dayanılarak hazırlanan ve 13/08/2016 tarihli, 29800 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmak suretiyle dava konusu Genelgenin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan 4/1 Numaralı Ticari Amaçlı Su Ürünleri Avcılığının Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ (Tebliğ No:2016/35)'in "Mavi Yüzgeçli orkinos avcılığı" başlıklı 21. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, mavi yüzgeçli orkinos avcılığının, Bakanlıktan izin almış, gırgır ağlarıyla avcılık yapan, Bakanlığın belirleyeceği yönteme göre tespit edilecek sayıdaki balıkçı gemisine, her gemiye verilen av kotası dahilinde yapılacağı düzenlenmiştir.
28/05/2003 tarihli ve 25121 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 4859 sayılı Kanun ile 14 Mayıs 1966 tarihinde Rio de Janeiro'da imzaya açılan "Atlantik Ton Balıklarının Korunmasına İlişkin Uluslararası Sözleşme", "Nihai Senet", "Atlantik Ton Balıkçılık İşletmeleri İstatistiklerinin Toplanmasına Dair Karar", "Usul Kuralları" ve "Mali Düzenlemeler"e katılmamız uygun bulunmuş ve söz konusu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girmiştir.
Bahse konu Atlantik Ton Balıklarının Korunmasına İlişkin Uluslararası Sözleşme ile Atlantik Okyanusu ile okyanusa bitişik denizleri de kapsayan bölgede bulunan ton ve ton benzeri balıkların popülasyonunun, yiyecek ve diğer amaçlar için sürdürülebilir azami avlanmasına izin verecek seviyelerde muhafaza edilmesi hedeflenmiş; bu hedefi gerçekleştirmek üzere Birleşmiş Milletler Gıda ve Tarım Örgütü (FAO) bünyesinde "Atlantik Ton Balıklarının Korunmasına İlişkin Uluslararası Komisyon" (ICCAT - International Comission for the Conservation of Atlantic Tunas) kurulmuştur. Sözleşmenin 4. ve 8. maddeleri uyarınca Komisyon, Sözleşme alanındaki ton balığı kaynaklarının mevcut koşulları ve eğilimlerine ilişkin istatistiksel bilgileri toplama ve analiz etme; ton ve ton benzeri balıkların popülasyonlarının, Sözleşme alanında sürdürülebilir azami avlanmaya izin verecek şekilde korunması ile bununla uyumlu etkin bir biçimde avlanmalarını sağlayacak tedbirler ve yöntemlere ilişkin çalışma yapma ve bilimsel delillere dayanarak tavsiye kararı geliştirme konularında yetkilendirilmiş; âkit taraflara da bu tavsiye kararlarını uygulama yükümlülüğü getirilmiştir.
Su Ürünleri Kanunu, Su Ürünleri Yönetmeliği, 4/1 Numaralı Ticari Amaçlı Su Ürünleri Avcılığının Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ (Tebliğ No:2016/35) hükümlerine dayanılarak; Atlantik Ton Balıklarının Korunması Uluslararası Komisyonu (ICCAT) kuralları esas alınarak hazırlanan ve davalı Bakanlığın ... tarihli, E.... sayılı yazısı ekinde, denizlere kıyısı olan il müdürlüklerine gönderilmek suretiyle yürürlüğe konulan 2018 Yılı Mavi Yüzgeçli Orkinos Avcılığı Yapacak Gemilerin Belirlenmesi ve Bu Gemilere Yapılacak Kota Tahsisine İlişkin Genelge (Genelge No:2018/1), mavi yüzgeçli orkinos avcılığına ilişkin esaslar ile bu avcılığı yapacak gemilerin belirlenmesi ve bu gemilere Bakanlıkça belirlenen yıllık toplam av kotasının tahsisine ilişkin iş ve işlemleri düzenlemek amacıyla hazırlanmıştır.
Anılan Genelgenin "Müracaat şartları" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında, "Mavi yüzgeçli orkinos avcılığı için müracaat şartları aşağıda verilmiştir.
a) Gırgır ağlarıyla avcılık yapmak üzere geçerli olan balıkçı gemileri için su ürünleri ruhsat tezkeresine sahip olmak,
b) Geçerli denize elverişlilik belgesine sahip olmak,
c) Su ürünleri bilgi sistemine kayıtlı, 30 metre ve üzerinde tam boy uzunluğunda gırgır balıkçı gemisine sahip olmak,
d) 01.01.2017 tarihinden itibaren fiili olarak sadece gırgır avcılığı yapmış veya son 5 yıl içerisinde Bakanlık kayıtlarına göre fiili olarak orkinos balıkçılığı faaliyetinde yer almış olmak,
e) Sadece müracaat edilecek gemi ile birlikte kullanılacak ve özellikleri tanımlar bölümünde belirlenmiş orkinos ağına sahip olmak" kuralına;
"Müracaat" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (i) alt bendinde de, "Bu tespit tutanağını almak isteyen 30 m ve üzeri geçerli su ürünleri ruhsat tezkeresine sahip gırgır gemisi yetkilisi 24 Nisan 2018 Salı günü saat 08:00'de Ek-4'de belirtilen illerde gırgır gemileri ile bu gemilere ait mavi yüzgeçli orkinos ağını hazır bulundurur." kuralına yer verilmiştir.
Dava Konusu Düzenleyici İşlemler ile Bireysel İşlemin İncelenmesi:
Yukarıda yer verilen 1380 sayılı Su Ürünleri Kanunu, 639 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ve Su Ürünleri Yönetmeliği hükümleri uyarınca, su ürünleri kaynaklarından ekonomik olarak yararlanabilmek amacıyla su ürünleri kaynaklarının sürdürülebilir işletimine ilişkin esas ve usulleri belirlemek üzere davalı Bakanlığa tebliğle düzenleme yapma yetkisi verildiği açıktır.
Ayrıca, Türkiye'nin onay ve katılma yoluyla taraf olduğu Atlantik Ton Balıklarının Korunmasına Dair Uluslararası Sözleşme'de, ton ve ton benzeri balıkların popülasyonlarının azami sürdürülebilir avlanmaya müsaade edecek seviyelerde yakalanması ve etkin biçimde avlanmasını sağlayacak tedbirler alınacağı belirtilmiştir. Bu sözleşme uyarınca oluşturulan Atlantik Ton Balıklarının Korunması Uluslararası Komisyonu (ICCAT) tarafından, mavi yüzgeçli orkinos balığı stoklarının korunması amacıyla bu balık türüne ilişkin yıllık avlanma ve toplam av miktarı, kotaların belli kurallar dahilinde ülkelere dağılımı suretiyle belirlenmektedir. Bu kapsamda, üye ülkelerin de bu kurallara yönelik düzenlemeler yapması gerekmektedir. Kurallara uyulmaması halinde, üye ülkelere, dış ticaretlerine yönelik kısıtlamalar içeren, ilgili ülkenin avcılık kotasının azaltılması, iptal edilmesi, ihracatın durdurulması gibi oldukça ağır yaptırımlar uygulanabilmekte olup, davalı Bakanlık da üstlenmiş olduğu görev ve sorumluluk gereği üyesi bulunduğumuz Komisyonca getirilen düzenlemeleri iç mevzuatımıza yönetmelik ve benzeri düzenlemeler ile aktarmakla yükümlü bulunmaktadır.
Yukarıda değinilen 1380 sayılı Su Ürünleri Kanunu'nun 23. maddesinin (a) ve (b) bentleri ile Su Ürünleri Yönetmeliği'nin 15. ve 16. maddeleri uyarınca balıkçılık ve su ürünleri avcılığı konusunda davalı idareye geniş takdir yetkisi tanınmıştır. İç hukukumuzda tanınan bu yetki çerçevesinde, uluslararası sözleşmeden kaynaklanan yükümlülüklerin de yerine getirilmesi amacıyla davalı idarece üniversiteler ile sektör temsilcilerinin görüşleri ve hizmetin gerekleri dikkate alınarak, dava konusu 2016/35 sayılı Tebliğin 21. maddesi ile dava konusu 2018/1 sayılı Genelgede mavi yüzgeçli ton balığı avcılığı yapacak gemilerin taşıması gereken nitelikler ile uyması gereken kurallar belirlenmiştir.
Bu kapsamda, dava konusu 2016/35 sayılı Tebliğin 21. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi ile dava konusu 2018/1 sayılı Genelgenin 5. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, mavi yüzgeçli orkinos avcılığında kullanılacak gemilerin "gırgır ağlarıyla" avcılık yapması şartı getirilmiş; aynı Genelgenin, uygulama işlemlerinin dayanağını teşkil eden 5. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde, "01/01/2016-31/12/2017 tarihleri arasında gırgır ağı ile avcılık yaptığını gösterir ağ ölçüm belgesi almış olmak" başvuru şartları arasında sayılmış; 6. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (i) alt bendinde ise, başvuru koşullarını taşıyan gemilerin başvuru dilekçesi ekinde "gemi av donanımı ve ağ tespit tutanağı"nın bulunmasının zorunlu olduğu, bu tutanağın düzenlenmesi için ise "gırgır gemileri ile bu gemilere ait mavi yüzgeçli orkinos ağının birlikte hazır bulundurulması" gerektiği düzenlenmiştir.
Görüleceği üzere, anılan hükümler, başvurunun yapılacağı 2018 yılından önceki dönemde gırgır ağı ile avcılık yapıldığını, dolayısıyla mevzuat hükümlerine uygunluk ile gerekli tecrübe ve yeterliliği belirlemeye yönelik bulunan, ayrıca avcılık aracı olan ağlar ile gırgır gemilerinin birlikte tespit edilmesi suretiyle aralarında bağlantı kurulmasını sağlama amacı güden, birbirini tamamlayıcı mahiyetteki düzenlemelerdir.
Bu durumda, davalı idarece üniversiteler ile sektör temsilcilerinin görüşlerinin alınması suretiyle uluslararası sözleşmelere ve mevzuat tarafından öngörülen düzenleme yetkisine uygun olarak tesis edildiği anlaşılan dava konusu düzenlemelerde ve bu düzenlemelere dayalı olarak tesis edilen bireysel işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Nitekim, 2018/1 sayılı Genelgenin iptali istemiyle açılan başka bir davada, Dairemizce davanın reddi yolunda verilen 08/10/2020 tarihli ve E:2018/3912, K:2020/3573 sayılı karar, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 14/03/2022 tarihli ve E:2021/2598, K:2022/844 sayılı kararıyla kesin olarak onanmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 27/12/2022 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.