Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2018/3672 E. , 2022/561 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2018/3672
Karar No : 2022/561
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Belediye Başkanlığı/…
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı / …
İSTEMİN ÖZETİ : Ankara ili, Çankaya ilçesi, … Mahallesi, … ada … sayılı, … ada … sayılı, … ada … sayılı parsellerin 1/5000 ölçekli nazım imar planında Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Proje Alanı olarak belirlenmesine ilişkin Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile bu karara karşı yapılan itirazın reddine dair … tarih ve … sayılı kararın iptali istemiyle açılan davada; uyuşmazlık konusu parselleri kapsayan alanın Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Proje Alanı sınırı ilanına ilişkin Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararının … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararıyla iptal edildiğinden konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı yolundaki … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolunda … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince verilen … tarih ve E:… , K:… sayılı kararın, usul ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek bozulması istenilmektedir.
SAVUNMANIN ÖZETİ : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ … 'IN DÜŞÜNCESİ : 2023 Başkent Ankara 1/25000 ölçekli Nazım İmar Planının 10. Uygulama İlke ve Araçları başlıklı kısmının 10.1. Uygulama İlkeleri bölümünde, "2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planı, bir imar planı olarak sınırlandırılmadığından, kentin bütününe ilişkin gelişmeleri yönlendirecek bir plan" olduğu belirtilmiştir. Plan Dönemi İçi Etaplama ve Öncelikler başlığı altında ise öncelikler, "Planın temel omurga olarak tanımladığı “Ana Planlar”ın yapılması, Planın ardından yapılması öngörülen 5 temel “Koridor Bazındaki Nazım Planların” yapılması, Plan belgesi üzerinde, ÖPB notasyonu ile gösterilen “Özel Planlama Bölgeleri”nde yapılacak yenileme, dönüşüm vb özel projelerin hayata geçirilmesi," olarak belirlenmiştir. 10.2. Uygulama Araçları, Ana Planların Yapımı başlığı altında ise, 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planı kapsamında öncelikle, bir dizi sektörel ana planın kent bütünü ölçeğinde yapılmasının hedeflendiği, “Plan Koşulları” içinde isimleri ve detayları tanımlanan bu Ana Planların, planın temel yaklaşımı olan süreç tasarımı açısından en önemli gereklilikler olduğu, bu planların, katılımcı bir yaklaşım ile üretilmesi, tartışılması ve kendisinden sonraki süreç ve uygulamaları da tanımlamasının beklenmekte olduğu belirtilmiştir. Ana Planlar ile eşgüdümlü olarak, bu planın temel ilke ve yaklaşımları ile uyumlu olmak üzere öncelikle 5 temel koridor bazında nazım imar planlarının üretilmesi ilkesi benimsenmiştir. Plan Koşulları, Temel İlkeler başlığı altında düzenlenen 3/g maddesinde, Ana Planlar sayılmış, Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Alanları Ana Planı da bu Ana Planlar arasında yer almaktadır. "Konut Alanlarında, Koruma, İyileştirme, Dönüşüm ve Gelişme Stratejileri" başlıklı Plan Notunun 3. Kentsel Dönüşüm Öngörülen Alanlar kısmında, “KD” ile gösterilen kentsel dönüşüm ve yenileme alanlarının, plansız gelişen, fiziki ve sosyal çevre koşulları sağlıksız ya da afet riski olan bölgeleri kapsadığı, bu alanlarda dayanıklı ve sağlıklı kentsel çevre oluşturulması amacı ile yenileme stratejilerine dayalı gerektiğinde imar haklarını aktarabilecek kentsel dönüşüm planları yapılacağı; düzenli ya da düzenlenecek meskun konut alanlarının, mevcut kentsel yaşamın sürdüğü ve kentsel sorunların odaklandığı noktalar olduğu noktasından hareketle, bu alanların düzenlenmesi sırasında “kentsel yaşam kalitesini arttıracak”, kentsel hizmetlerin nitelik ve niceliğini geliştirecek, planlı ancak yapılaşmamış sosyal donatı alanlarının hayata geçmesini sağlayacak, yeni sosyal donatı alanı potansiyellerini araştırıp değerlendirecek, kentsel teknik altyapı gereksinimlerini tespit edip, eksiklikleri giderebilecek müdahale biçimlerinin ve stratejilerin geliştirilmesinin ve uygulanmasının esas olduğu belirtilmektedir. Dolayısıyla, 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planında belirtilen alanlarda Ana Planlar, Ana Planlara uygun Havza ve Koridor Planları yapılmadan planlama alanlarına parçacıl bir yaklaşımla müdahale edilemeyeceği anlaşılmaktadır.
2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planının "Plan Değişiklik Koşulları" başlıklı 9.maddesinde, "Bu planda değişiklik yapılması, Ankara Büyükşehir Belediyesi Meclisinin, bilimsel nitelikte bir tespit ve değerlendirme raporuna dayandırılarak hazırlanmış ve ‘bütün-parça’ ilişkisini bozmayacak nitelikteki, değişiklik önerisini onaylamasıyla mümkündür. Kent ve kamu yararına zorunlu olmadıkça değişiklik yapılmaması, “Plan Yapımına ait Esaslara Dair Yönetmelik” hükümlerine uyulması esastır." hükmüne, "Meskun (Düzenlenecek) Konut Alanları" başlıklı B.2.1.2.maddesinde de, "Bu tanım kapsamına, gecekondu ve kaçak yapı niteliğinde gelişmiş konut bölgeleri, çok katlı ruhsatsız bölgeler ve ıslah imar planı yapılmış veya yapılacak alanlar girmektedir." hükmüne, "Planlı-Yapılaşması Tamamlanmamış Konut Alanları" başlıklı B.2.1.3.maddesinde ise, "Bu planın onaylanmasından önce mevzuat hükümlerine göre planlama çalışmaları tamamlanarak imar uygulamalarına başlanmış ancak halen iskan edilebilir durumda olmayan veya yapılaşma başladığı halde ancak henüz doygunluğa ulaşmamış alanları ifade eder. Onaylı imar planları ile getirilen koşullar dışında Planlı-Yapılaşmamış Konut Alanlarında tek parselde veya birleştirilmiş parsellerde yapı ve nüfus yoğunluğunu arttıracak, inşaat alanı ve kat adedi değişiklikleri yapılmayacaktır. Bu alanların süreç içerisinde iskan edilebilir konuma ulaşması durumunda “Meskun (Düzenli) Konut Alanları” başlığında açıklanan koşullar geçerlidir." hükmüne, "Öneri Gelişme Konut Alanları" başlıklı B.2.2.2.maddesinde ise, "Planlı ancak yapılaşmasını tamamlamamış, gelişmesi kayıt altına alınması gereken, en yükseği orta yoğunluklu olarak yerleşime açılan gelişme konut alanlarında; öncelikle ada bazında uygulama yapılmasına yönelik özendirici stratejilerin alt ölçekli planlarda belirlenmesi, bölge bütününde parçacı ve diğer alanların uygulamaya geçmesini güçleştirecek uygulamalar yerine, nazım imar planlarında tarif edilecek etap sınırları bütününde uygulama yapılması, o Bölge ve etap bütününün tüm sosyal ve teknik altyapı gereksinimlerinin karşılanması esastır. Gelişme konut alanlarından, daha önce onaylı planı bulunan alanlarda, 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planı uyarınca revizyon yapılması durumunda, nüfus yoğunluğu için verilen aralıkların üst sınırı gerekçe gösterilerek, daha önce onaylı planla verilmiş yapı ve nüfus yoğunluğu kesinlikle arttırılamaz. Bu nüfus aralıkları gerekçe gösterilerek revizyon yapılamaz." hükümlerine yer verilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanununun 73. maddesinin birinci, ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkralarının; beşinci fıkrasının ikinci cümlesinin, altıncı fıkrasının birinci cümlesinin, yedinci ve sekizinci fıkralarının, dokuzuncu fıkrasının üçüncü ve dördüncü cümlelerinin, onuncu fıkrasının, onbirinci fıkrasının ikinci, üçüncü ve dördüncü cümlelerinin, onikinci fıkrasının, onüçüncü fıkrasının ikinci cümlesinin ve 5998 sayılı Kanun'un geçici 1. maddesinin iptali istemiyle açılan davada Anayasa Mahkemesince verilen 18.10.2012 tarihli, E:2010/82, K:2012/159 sayılı kararında da, "Kentsel dönüşüm ve gelişim projelerine ilişkin planlar, kentleşmeye yönelik yaklaşımların yeniden gözden geçirildiği, düzenli, sağlıklı ve sürdürülebilir kent mekânlarının oluşturulmasını amaçlayan, bu bağlamda mevcut imar planlarının ve uygulamalarının sorgulanarak yeniden içerik kazandırıldığı planlardır. Bu itibarla bu planlar, tanımlarında yer alan özel amaçlar ya da özel alanlar için yapılmalarına rağmen, nitelikleri itibariyle ya her türlü ölçekte bir il çevre düzeni planı ya bir nazım imar planı ya da bir uygulama imar planıdırlar. Bu nedenle, kentsel dönüşüm ve gelişim projelerine ilişkin planların imar hukukunun kapsamı dışında, imar mevzuatından bağımsız ve kopuk olduğu söylenemez."
"İdare hukuku bakımından tüm idari işlemlerin nihai amacı kamu yararıdır. Bu nedenle imar planları da kamu yararı amacıyla yapılması gereken düzenleyici işlemlerdir. Bu kapsamda imar planları, planlanan yörenin bugünkü durumunun, olanaklarının ve ilerideki gelişmesinin gerçeğe en yakın şekilde saptanabilmesi için coğrafî veriler, beldenin donatımı ve mali, sosyal kültürel ve ticari yönden kullanılışı gibi konularda yapılacak araştırma ve incelemeler sonucu elde edilecek bilgilere göre, çeşitli kentsel işlevler arasında var olan veya edinilecek olanaklar ölçüsünde, en iyi çözüm yollarına ulaşmak, belde halkına iyi ve uygar bir yaşama düzeni ve koşulları sağlamak amacıyla, kentin kendine özgü yaşayış biçimi ve karakteri, nüfus, alan ve yapı ilişkileri, yörenin gerek çevresiyle ve gerekse çeşitli alanlar arasındaki bağlantıları, halkın sosyal ve kültürel gereksinimleri, güvenlik ve sağlığı ile ilgili konular göz önüne alınarak hazırlanır ve koşulların uygun kıldığı biçimde ve zamanda kanunlarda öngörülen yöntemlere uygun olarak değiştirilebilir."
"İmar planı yapma yetkisine sahip olan belediyelerin, imar planı niteliğindeki kentsel dönüşüm ve gelişim projelerini yaparken imar planlarının hazırlanmasında göz önünde bulundurulacak hususları dikkate almaları gerektiğinde kuşku bulunmamaktadır."
"Öte yandan, belediyelere verilen bu yetki sınırsız olmayıp, başta kamu yararının sağlanmasının yanı sıra, hizmet gerekleri, şehircilik ve planlama ilkeleri ve bu yetkiyi öngören yasal düzenlemelerdeki amacın gerçekleştirilmesi ile sınırlıdır. Diğer taraftan, idare, takdir yetkisini kullanırken, hukukun genel ilkelerine ve hakkaniyete de uymak zorundadır. İdarenin yaptığı her eylem ve işlemde bu ilkelere uygun hareket etmesi bir zorunluluktur. Zira hukuk devleti ilkesinde idarenin hukuka bağlılığı esas olup idarenin faaliyetlerinin hukuka uygunluğu yargı denetimine tabidir. Anayasa'nın 125. maddesinde de 'İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır.' denilerek idarenin hukuka bağlılığı, yargı denetimi sayesinde etkili biçimde sağlanmış ve idare edilenler, idarenin kanunsuz ve keyfi davranışlarına karşı korunmuştur.
Dava konusu kurallarla belediyelere verilen kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulama yetkisi, günümüzde hızlı kentleşmenin ortaya çıkardığı sorunlara sosyal devlet ilkesinin bir gereği olarak çözüm üretmek ve sürdürülebilir, yaşanabilir, sağlıklı ve çağdaş kentlerin yaratılması amacıyla, kamu yararını gerçekleştirmeye yönelik olarak verilmiş bir yetkidir." değerlendirmelerine yer verilmiştir.
Yukarıya alıntılanan 2023 Başkent Ankara 1/25000 ölçekli Nazım İmar Planı plan notları ile Anayasa Mahkemesi kararı birlikte değerlendirildiğinde, kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanlarının, plansız gelişen, fiziki ve sosyal çevre koşulları sağlıksız ya da afet riski olan bölgeleri kapsaması gerektiği ya da bu alanların dönüşümünü sağlamak amacıyla plansız ve boş alanların da bu proje kapsamına alınabileceği, belediyelerin kentsel dönüşüm ve gelişim projelerini yaparken imar planlarının hazırlanmasında göz önünde bulundurulacak hususları dikkate almaları gerektiği, belediyelere verilen bu yetkinin sınırsız olmadığı, başta kamu yararının sağlanmasının yanı sıra, hizmet gerekleri, şehircilik ve planlama ilkeleri ve bu yetkiyi öngören yasal düzenlemelerdeki amacın gerçekleştirilmesi ile sınırlı olduğu anlaşılmakta olup bu manada, davalı idarece hangi plansız gelişen ya da fiziki ve sosyal çevre koşulları sağlıksız veya afet riski taşıyan alanların kentsel dönüşüm ve gelişim proje kapsamına alındığının gerekçe raporunda açıkça ortaya konması gerekmektedir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesinde, iptal davaları; idarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmıştır. Dava konusu işlem ile 5393 sayılı Belediye Kanununun 73.maddesi (sebep) uyarınca konut üretimi (amaç) için yetkili Ankara Büyükşehir Belediye Meclisince karar verilmesi üzerine Bakanlar Kurulu kararı ile karara ekli krokide sınırları belirtilen Ankara İlindeki bazı alanların kentsel dönüşüm ve gelişim alanı (konu) olarak belirlenmiştir. İdari işlemlerin, Anayasa Mahkemsinin yukarıdaki kararında da belirtildiği gibi nihai ve tek amacı kamu yararıdır. İdari işlemlerin kamu yararı amacıyla tesis edilip edilmedikleri, uyuşmazlığın içeriğine/niteliğine göre, başka bir ifadeyle idari makamlarca gösterilen sebebin kamu yararını amaç edinip edinmediğini incelenmek suretiyle idari yargı mercilerince belirlenmektedir.
5393 sayılı Yasanın 73. maddesinde, belediyelerin, belediye meclisi kararıyla; konut alanları, sanayi alanları, ticaret alanları... üretmek amacıyla kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulayabilecekleri ifade edilmiştir. İdarelerin konut üretimi ihtiyacını tespit etme ve buna ilişkin politikalar üretmek hususunda takdir yetkileri bulunduğu açık olmakla beraber bu yetki sınırsız ve mutlak olmayıp yargı denetimine tabidir. Aksi takdirde, idari makamlarca tesis edilen işlemlerin kamu yararı taşıyıp taşımadıklarının denetimi imkansız hale gelecek ve böylece yönetilenlerin hukuku korunamayacaktır. Konut üretimi amacıyla tesis edilen dava konusu idari işlemin, kamu yararı taşıyıp taşımadığının belirlenmesi idari işlemin gerekçelerinin bilimsel, teknik ve nesnel olarak ortaya konulmasına bağlıdır.
Bu durumda, 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planı'nda öngörülen Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Alanları Ana Planı yapılmadan ve alanın plansız gelişen, fiziki ve sosyal çevre koşulları sağlıksız ya da afet riski olan bölgeleri kapsadığına ya da bu kapsamdaki hangi alanların dönüştürülmesi amacıyla tesis edildiği nesnel, teknik ve bilimsel veri, tespit ve analizlerle ortaya konulamayan dava konusu kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı sınırının belirlenmesine ilişkin işlemde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Öte yandan, KDGPA sınır tespitinde hangi kriterlerin dikkate alındığına ilişkin hiçbir teknik, nesnel ya da bilimsel bir dayanak bulunmadığı, belirlenen sınıra ilişkin hiçbir tespit, analiz ya da sentez çalışmasının da bulunmadığı, sadece mülkiyet desenine bağlı olarak parsel maliklerinin talebi doğrultusunda KDGPA sınırı belirlenemeyeceği, sınırın nesnel, teknik ve bilimsel veri, tespit ve analizlere dayandırılmamış olması nedeni ile dava konusu işlemin şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına aykırı olduğu, öngörülen yapılaşmanın kentsel alan üzerinde son derece önemli bir planlama müdahalesi niteliği taşıdığı, bu planlama müdahalesinin dayanağı nesnel, teknik ve bilimsel veri, tespit ve analizlerin bulunmadığı, yapılan müdahalenin parçacı bir yaklaşımı yansıttığı, dava konusu KDGPA sınırının da içerisinde olduğu kentin oldukça önemli bir gelişme alanının hiçbir tespit, analiz, sentez, bütüncül etki analizi ve mekansal politikaya bağlı olmadan tariflenmiş olmasının bütüncül yaklaşımlara ve Ankara kentinin planlı gelişme tarihine aykırı olarak bir gelişme yönü belirlemesi nedeniyle, şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına, plan tekniğine, plan bütünlüğüne, kamu yararına aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, temyiz isteminin kabulü ile … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince verilen kararın bozulmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Ankara ili, Çankaya ilçesi, … Mahallesi, … ada … sayılı, … ada … sayılı, … ada … sayılı dava konusu parsellerin bulunduğu alanın Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Proje Alanı ilan edilmesine dair Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararının, … İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:… K:… sayılı kararı ile iptaline karar verilmiş, … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:… K:… sayılı kararı ile de istinaf isteminin kabulüne, İdare Mahkemesi kararının kaldırılmasına, davanın reddine karar verilmiş ve bu karar da Danıştay Altıncı Dairesinin 25.01.2022 tarih ve E:2018/3174 K:2022/560 sayılı kararı ile onanmıştır.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairelerince verilen kararların temyiz yolu ile incelenerek bozulabilmeleri 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinde belirtilen nedenlerden birinin bulunması halinde mümkündür.
… Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince verilen … tarih ve E:… , K:… sayılı karar ve dayandığı gerekçe hukuk ve usule uygun olup bozulmasını gerektirecek bir sebep bulunmadığından, anılan kararın ONANMASINA, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 50. maddesi uyarınca, bu onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de belirtilen İdari Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın kararı veren ilk derece Mahkemesine gönderilmesine, 25/01/2022 tarihinde, kesin olarak, oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY (X): İdare mahkemesi kararında belirtilen gerekçelerle … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince verilen kararının bozulması gerektiği oyuyla aksi yöndeki Dairemiz kararına katılmıyorum.