T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2018/3778
Karar No : 2022/6734
DAVACI : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : … Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU : Bilgi Edinme ve Değerlendirme Kurulunun … tarih ve … sayılı kararı ile bu kararın dayanağı olan 27/04/2004 tarih ve 25445 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bilgi Edinme Hakkı Kanununun Uygulanmasına İlişkin Esas ve Usuller Hakkında Yönetmeliğin "Kapsam" başlıklı 2. maddesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Davacı tarafından, Bilgi Edinme Hakkı Kanununun Uygulanmasına İlişkin Esas ve Usuller Hakkında Yönetmelik'in 2. maddesinde, “Bu Yönetmelik; ... mahalli idareler ve bunların bağlı ve ilgili kuruluşları ile birlik veya şirketlerinin, ... faaliyetlerinde uygulanır." denilmekte ise de, hukukta kabul edilen normlar hiyerarşisi gereği 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu'nun 2. maddesinin geçerli norm olarak uygulanması gerektiği, buna göre mahalli idarelerce kurulan şirketlerin anılan Kanun kapsamında yer almaması nedeniyle Kanun hükmünü aşar nitelikteki dava konusu Yönetmelik maddesinde ve buna dayanılarak tesis edilen uygulama işleminde hukuka uyarlık bulunmadığı, nitekim belediyenin iştiraki olan şirketlerin, Türk Ticaret Kanunu hükümlerine göre kurulmuş ve buna göre ticari faaliyet gösteren birer anonim şirket vasfında olduğu, kamu kurum ve kuruluşu niteliğinin olmadığı, bu şirketlerin 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 58. maddesinin 1. fıkrası uyarınca kamu iktisadi teşebbüsü kapsamında da bulunmadığı, bu itibarla dava konusu Bilgi Edinme Hakkı Kanununun Uygulanmasına İlişkin Esas ve Usuller Hakkında Yönetmelik'in 2. maddesi ile bu hükme istinaden verilen Bilgi Edinme Değerlendirme Kurulu kararının açıkça dayanak Kanun'a aykırı olması sebebiyle iptallerine karar verilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI : İptali istenen bireysel işlem yönünden, bilgi edinmenin herkes için bir hak, bilgi vermenin ise bütün kamu kurum ve kuruluşları için kanuni bir yükümlülük olduğu, bu çerçevede 4982 sayılı Kanun'da belirtilen istisnalar dışında, Yönetmeliğin 2. maddesinde yer alan mahalli idareler ve bunların bağlı ve ilgili kuruluşları ile birlik veya şirketlerinin de istisna kapsamında yer almayan bilgileri vermek zorunda olduğu, dolayısıyla dava konusu Bilgi Edinme ve Değerlendirme Kurulu kararında hukuka aykırılık bulunmadığı; iptali istenen düzenleyici işlem yönünden, dava konusu düzenlemenin, 4982 sayılı Kanun'un uygulanmasını göstermek şeklindeki yönetmeliklerin genel amacına hizmet ettiği, 4982 sayılı Kanun'un genel gerekçesinde kamu kaynaklarıyla üretilen ve hiçbir gizliliği olmayan bilgiler ile kamusal hizmetle yükümlü kurum ve kuruluşların çalışmalarına yönelik bilgilerin Kanun kapsamında olduğunun vurgulandığı; 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 70. maddesinde, belediyelerin, kendilerine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre şirket kurabileceklerinin düzenlendiği, böylece belediyelerin, kendi eliyle yerine getirmek zorunda olmadığı her türlü yetki ve görevi bu şirketler aracılığı ile yerine getirebildiği; aynı hükmün 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 26. maddesinde de yer aldığı, bu tür şirketlerin kanunların verdiği özel bir yetkiye dayanarak kamu tüzel kişileri (il özel idareleri, belediyeler, büyükşehir belediyeleri) tarafından kurulduğu, kendilerini kuran mahalli idarenin denetimi altında bulundukları, Yargıtayın bazı kararlarında da belediye şirketlerinin belediyenin bir uzantısı olduğunun kabul edildiği, belirtilen açıklamalar doğrultusunda iptali istenilen Yönetmelik maddesinin üst normlara ve Kanunun amacına uygun olduğu, davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI: …
DÜŞÜNCESİ : Dava; Bilgi Edinme ve Değerlendirme Kurulunun … tarih ve … sayılı kararı ile bu kararın dayanağını oluşturduğu ileri sürülen 27/04/2004 tarih ve 25445 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bilgi Edinme Hakkı Kanununun Uygulanmasına İlişkin Esas ve Usuller Hakkında Yönetmeliğin Kapsam başlıklı 2. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu'nun 1. Maddesinde, Kanun'un amacının; demokratik ve şeffaf yönetimin gereği olan eşitlik, tarafsızlık ve açıklık ilkelerine uygun olarak kişilerin bilgi edinme hakkını kullanmalarına ilişkin esas ve usulleri düzenlemek olduğu; 2. maddesinde, kamu kurum ve kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının faaliyetlerinde uygulanacağı; 5. Maddesinde de, kurum ve kuruluşların, bu Kanun'da yer alan istisnalar dışındaki her türlü bilgi veya belgeyi başvuranların yararlanmasına sunmak ve bilgi edinme başvurularını etkin, süratli ve doğru sonuçlandırmak üzere, gerekli idarî ve teknik tedbirleri almakla yükümlü olduğu hükme bağlanmıştır.
4982 sayılı kanuna dayanılarak Bilgi Edinme Hakkı Kanunun Uygulanmasına İlişkin Esas ve Usuller Hakkında Yönetmelik yürürlüğe konulmuş, 2. maddesinde, Bu Yönetmelik; merkezi idare kapsamındaki kamu idareleri ile bunların bağlı, ilgili veya ilişkili kuruluşlarının, köyler hariç olmak üzere mahalli idareler ve bunların bağlı ve ilgili kuruluşları ile birlik veya şirketlerinin, T.C. Merkez Bankası, İMKB ve üniversiteler de dahil olmak üzere kamu tüzel kişiliğini haiz olarak enstitü, teşebbüs, teşekkül, fon ve sair adlarla kurulmuş olan bütün kamu kurum ve kuruluşlarının ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının faaliyetlerinde uygulanır." Hükmü yer almıştır. dava da bu hükmün iptali istemiyle açılmıştır.
Dosyanın incelenmesinden, ... isimli şahsın davacı Belediye Başkanlığına yapmış olduğu başvurular ile belediye iştiraklerinden ... A.Ş. nin İstanbul genelinde kara, deniz ve hava araçlarına verdiği park hizmeti kapsamında 31.12.2017 tarihi itibariyle mali ve idari veri ve bilgiler ile İĞDAŞ genel müdürlüğü tarafından 01.01.2017-31.12.2017 tarihleri arasında abonelerinden gazı kesilen abonelerin ilçelere göre dağılımı ve 31.12.2017 itibariyle toplam alacak tutarına ilişkin mali ve idari bilgileri talep ettiği, davalı idarece davacının başvurusunun 4982 sayılı kapsamında olmadığı gerekçesiyle bilgi verilemeyeceğinden bahisle reddedildiği , bunun üzerine anılan şahsın itirazen Bilgi Edinme değerlendirme Kuruluna yaptığı başvuru üzerine alınan Kurul kararında , belediye iştiraklerinin 4982 sayılı kanun kapsamında olduğu, başvurunun bu çerçevede değerlendirilerek başvuru sahibine menfi ya da müspet bir cevap verilmesi gerektiğinin bildirilmesi üzerine, davalı idarece anılan Kurul kararı ile dayanağı yönetmelik hükmünün iptali istemiyle bu davanın açıldığı anlaşılmıştır.
4982 sayılı Kanun'un genel gerekçesinde, "Demokrasinin ve hukukun üstünlüğünün gereklerinden olan bilgi edinme hakkı, bireylere daha yakın bir yönetimi, halkın denetimine açıklığı, şeffaflığı sağlama işlevlerinin yanı sıra halkın Devlete karşı duyduğu kamu güvenini daha yüksek düzeylere çıkarmada önemli bir rol oynamaktadır. Kullanılan bu hak sayesinde hem halkın Devleti denetimi kolaylaşmakta hem de Devletin demokratik karakteri güçlenmektedir. Bilindiği üzere, kamu kurum ve kuruluşlarında açıklık ve şeffaflık kavramı, olumsuz olarak görülen gizlilik kavramının giderilmesi ile yönetilenlerin yönetenlerin işlem ve faaliyetlerini denetlemesinin sağlanması düşünceleri üzerine ortaya çıkmıştır. Demokratik ülkelerde, bilgi edinme özgürlüğü, temel hak ve özgürlüklerin kullanılması bağlamında vazgeçilmez temel haklardan biri olarak kabul edilmektedir. Şeffaflık ve gizliliğin iki yönü bulunmaktadır. Bunlardan birincisi, kurum ve kuruluşların "bilgi verme ödevi", ikincisi ise, vatandaşların "bilgi edinme hakkı"dır. Kurum ve kuruluşlar; bilgi edinme hakkının kullanılması konusunda yapılan başvuruları cevaplandırmak, bilgi veya belgeye erişimde gereken kolaylıkları sağlamak yoluyla şeffaf yönetimin sağlanmasına katkıda bulunabilirler. Kamu kaynaklarıyla üretilen ve hiçbir gizliliği olmayan bilgilere erişimin gereksiz yere kısıtlanmaması, vatandaşların, kendileriyle ilgili bilgilere kolayca erişiminin sağlanması ve kamusal hizmetle yükümlü kurum ve kuruluşların çalışmalarını görmesini, izlemesini, bilgilenmesini sağlamak amacıyla bilgi edinme hakkının kullanılmasının sınırlarını da belirlemek gerekmektedir." şeklinde açıklamalar yer almaktadır.
Yukarıda yer verilen açıklamalar uyarınca, anılan Kanun ile kişilerin bilgi edinme hakkının kamu kurum ve kuruluşlarının şeffaf yönetim prensipleri doğrultusunda sağlanmaya çalışıldığı dikkate alındığında, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 70., 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 10. maddesiyle verilen yetkiye dayanılarak belediyeler ve büyükşehir belediyeleri tarafından kurulan sermaye şirketlerinin kendilerini kuran mahalli idarenin denetimi altında bulundukları açık olduğundan 2982 sayılı kanun kapsamında oldukları yönündeki düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamakta olup; anılan yönetmelik hükmüne dayalı olarak, başvuru sahibine müspet veya menfi bir cevap verilmesi gerektiği gerekçesiyle verilen Bilgi Edinme Değerlendirme Kurulu kararında da dayanağı Yönetmelik hükmüne ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
2014 yılında yapılan mahalli idareler seçimlerinde Kadıköy Belediye Meclis üyesi ve Kadıköy İlçesinden İstanbul Büyükşehir Belediye Meclis üyesi seçilen ... isimli şahsın davacı Belediye Başkanlığına yapmış olduğu başvurular ile belediye iştiraklerinden ... A.Ş. nin İstanbul genelinde kara, deniz ve hava araçlarına verdiği park hizmetine ilişkin olarak 31/12/2017 tarihi itibarıyla park hizmeti ücreti, çalışan personel sayısı gibi mali ve idari bilgiler ile ... tarafından 01/01/2017-31/12/2017 tarihleri arasında doğalgaz bedelini ödemediği için gazı kesilen abonelerin aylara ve ilçelere göre dağılımı ve 31/12/2017 tarihi itibarıyla toplam alacak tutarına ilişkin bilgileri talep ettiği, adı geçen idarece davacının başvurusunun 4982 sayılı Kanun kapsamında olmadığından bahisle reddedildiği, bunun üzerine anılan şahsın itirazen Bilgi Edinme Değerlendirme Kuruluna yaptığı başvuru üzerine alınan Kurul kararında, belediye iştiraklerinin 4982 sayılı Kanun kapsamında olduğu, başvurunun bu çerçevede değerlendirilerek başvuru sahibine menfi ya da müspet bir cevap verilmesi gerektiğinin bildirilmesi üzerine, davalı idarece anılan Kurul kararı ile dayanağı Yönetmelik hükmünün iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın, 5982 sayılı Kanunla değişik "Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı" başlıklı 74. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir." hükmü yer almıştır.
4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanun'un amacının; demokratik ve şeffaf yönetimin gereği olan eşitlik, tarafsızlık ve açıklık ilkelerine uygun olarak kişilerin bilgi edinme hakkını kullanmalarına ilişkin esas ve usulleri düzenlemek olduğu; 2. maddesinde, Kanun'un, kamu kurum ve kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının faaliyetlerinde uygulanacağı hükme bağlanmış; 3. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, "kurum ve kuruluş", Bu Kanun'un 2. maddesinde geçen ve kapsama dahil olan bilgi edinme başvurusu yapılacak bütün makam ve merciler olarak tanımlanmış; 4. maddesinde, herkesin bilgi edinme hakkına sahip olduğu; 5. maddesinde, kurum ve kuruluşların, bu Kanun'da yer alan istisnalar dışındaki her türlü bilgi veya belgeyi başvuranların yararlanmasına sunmak ve bilgi edinme başvurularını etkin, süratli ve doğru sonuçlandırmak üzere, gerekli idarî ve teknik tedbirleri almakla yükümlü olduğu; 6. maddesinde, bilgi edinme başvurusunun, şekil şartlarını haiz bir dilekçe ile istenen bilgi veya belgenin bulunduğu kurum veya kuruluşa yapılacağı; 13. maddesinde, bilgi edinme istemi reddedilen başvuru sahibinin, yargı yoluna başvurmadan önce kararın tebliğinden itibaren onbeş gün içinde Bilgi Edinme Değerlendirme Kuruluna itiraz edebileceği, Kurulun bu konudaki kararını otuz iş günü içinde vereceği, Kurula itirazın, başvuru sahibinin idarî yargıya başvurma süresini durduracağı; 14. maddesinde, bilgi edinme başvurusuyla ilgili yapılacak itirazlar üzerine, verilen kararları incelemek ve kurum ve kuruluşlar için bilgi edinme hakkının kullanılmasına ilişkin olarak kararlar vermek üzere; Bilgi Edinme Değerlendirme Kurulunun oluşturulduğu kurallarına yer verilmiş; 15 ila 28. maddelerinde, bilgi edinme hakkının kapsamı dışında kalan istisnalara yer verilmiş; dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan haliyle 31. maddesinde de, "Bu Kanunun uygulanması ile ilgili esas ve usullerin belirlenmesine ilişkin yönetmelik, Kanunun yayımını takip eden altı ay içinde Başbakanlık tarafından hazırlanarak Bakanlar Kurulunca yürürlüğe konulur." hükmü yer almıştır.
Anılan Kanun'un genel gerekçesinde, "Demokrasinin ve hukukun üstünlüğünün gereklerinden olan bilgi edinme hakkı, bireylere daha yakın bir yönetimi, halkın denetimine açıklığı, şeffaflığı sağlama işlevlerinin yanı sıra halkın Devlete karşı duyduğu kamu güvenini daha yüksek düzeylere çıkarmada önemli bir rol oynamaktadır. Kullanılan bu hak sayesinde hem halkın Devleti denetimi kolaylaşmakta hem de Devletin demokratik karakteri güçlenmektedir.
Bilindiği üzere, kamu kurum ve kuruluşlarında açıklık ve şeffaflık kavramı, olumsuz olarak görülen gizlilik kavramının giderilmesi ile yönetilenlerin yönetenlerin işlem ve faaliyetlerini denetlemesinin sağlanması düşünceleri üzerine ortaya çıkmıştır. Demokratik ülkelerde, bilgi edinme özgürlüğü, temel hak ve özgürlüklerin kullanılması bağlamında vazgeçilmez temel haklardan biri olarak kabul edilmektedir.
Şeffaflık ve gizliliğin iki yönü bulunmaktadır. Bunlardan birincisi, kurum ve kuruluşların 'bilgi verme ödevi', ikincisi ise, vatandaşların 'bilgi edinme hakkı'dır.
Kurum ve kuruluşlar; bilgi edinme hakkının kullanılması konusunda yapılan başvuruları cevaplandırmak, bilgi veya belgeye erişimde gereken kolaylıkları sağlamak yoluyla şeffaf yönetimin sağlanmasına katkıda bulunabilirler.
Kamu kaynaklarıyla üretilen ve hiçbir gizliliği olmayan bilgilere erişimin gereksiz yere kısıtlanmaması, vatandaşların, kendileriyle ilgili bilgilere kolayca erişiminin sağlanması ve kamusal hizmetle yükümlü kurum ve kuruluşların çalışmalarını görmesini, izlemesini, bilgilenmesini sağlamak amacıyla bilgi edinme hakkının kullanılmasının sınırlarını da belirlemek gerekmektedir." hususlarına vurgu yapılmıştır.
4982 sayılı Kanun'un 31. maddesine istinaden yürürlüğe konulan Bilgi Edinme Hakkı Kanununun Uygulanmasına İlişkin Esas ve Usuller Hakkında Yönetmeliğin, dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan haliyle "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Yönetmelik; merkezi idare kapsamındaki kamu idareleri ile bunların bağlı, ilgili veya ilişkili kuruluşlarının, köyler hariç olmak üzere mahalli idareler ve bunların bağlı ve ilgili kuruluşları ile birlik veya şirketlerinin, T.C. Merkez Bankası, İMKB ve üniversiteler de dahil olmak üzere kamu tüzel kişiliğini haiz olarak enstitü, teşebbüs, teşekkül, fon ve sair adlarla kurulmuş olan bütün kamu kurum ve kuruluşlarının ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının faaliyetlerinde uygulanır." kuralına yer verilmiştir.
Yönetmeliğin Dava Konusu 2. Maddesinin İncelenmesi:
Uyuşmazlık; davacı belediyenin iştiraki olan ... A.Ş. (… Ticaret A.Ş.) ve ... (… Sanayi ve Ticaret A.Ş.)'ın, 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu kapsamında bulunup bulunmadığı noktasında toplanmaktadır.
4982 sayılı Kanun'un 2. maddesinde, kamu kurum ve kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının, Kanun kapsamında olduğu hükme bağlanmış; 3. maddesinde, kurum ve kuruluş ibaresinin ifade ettiği anlam tam olarak açıklanmamış; dava konusu Yönetmelik hükmünde ise, köyler hariç olmak üzere mahalli idareler ve bunların bağlı ve ilgili kuruluşları ile birlik veya şirketlerinin de anılan Kanun ve Yönetmelik kapsamında yer aldığı öngörülmüştür.
Bu itibarla, uyuşmazlığın çözümü için, öncelikle, "kamu kurum ve kuruluşu", "kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu" kavramları ile "belediye iştiraklerinin" hukuki niteliğinin açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın, dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihteki haliyle "İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzelkişiliği" başlıklı 123. maddesinde, "İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.
İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.
Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur." hükmüne;
"Merkezi idare" başlıklı 126. maddesinde, Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayırılır.
İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır. ..." hükmüne;
"Mahalli idareler" başlıklı 127. maddesinde, "Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.
Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir. ...
Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir. ..." hükmüne yer verilmiştir.
Aktarılan hükümlere istinaden, Türk idari teşkilatı, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esasına göre merkezi idare (genel idare/ Devlet idaresi) ile yer yönünden yerinden yönetim kuruluşları (yerel yönetimler) ve hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları (kamu kurumları) şeklinde oluşmuştur.
Türk Anayasa ve İdare Hukukunda kamu idaresi kavramı, belirli bir coğrafi alanda (ülke genelinde veya ülkenin belirli bir bölgesinde) bulunan insanların ortak ve genel gereksinimlerini karşılamak üzere oluşturulmuş birimleri ifade etmek üzere, genel idare (merkezi idare/ Devlet idaresi) ve yerel idareler için kullanılan ortak bir kavramdır (Kemal Gözler, İdare Hukuku, C.I, 3. Baskı, Bursa, 2019, s. 239). Kamu kurumu ise, belirli bir ya da birkaç kamu hizmetini ya da faaliyetini yürütmekle görevli, kamu tüzel kişiliğine sahip idare teşkilatı birimi olarak tanımlanmaktadır (Lütfi Duran, İdare Hukuku Ders Notları, İstanbul, 1982, s.188). Daha açık bir ifadeyle, kamu idarelerinin görevleri kapsamındaki bir hizmet ya da hizmete bağlı bir kısım faaliyetin, bu idarelerden ayrılarak, ihtisas prensibi çerçevesinde idari ve mali özerkliğe sahip bir kamu tüzel kişisine devredilmesi söz konusudur (Sıddık Sami Onar, İdare Hukukunun Umumi Esasları, C.II, 3. Baskı, İstanbul, 1966, s. 1002). Dolayısıyla, kamu kurumları, kamu tüzel kişiliğini haiz hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşlarını ifade eden bir kavramdır.
Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu ise, Anayasamızın 135. maddesinde tanımlandığı üzere, belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzel kişilikleridir.
Öte yandan, mevzuatımızda açık bir kamu kuruluşu tanımı yer almamakta olup, uygulamada bu kavramın, "bakanlık bağlı kuruluşu", "bakanlık ilgili kuruluşu", "bakanlık ilişkili kuruluşu", "kamu iktisadi kuruluşu" ve "meslek kuruluşu" için kullanıldığı görülmektedir.
Belediye ve büyükşehir belediyesi iştiraklerinin hukuki niteliğine gelince;
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 70. maddesinde, "Belediye kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usûllere göre şirket kurabilir." hükmüne; 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 26. maddesinde de, "Büyükşehir belediyesi kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre sermaye şirketleri kurabilir." hükmüne yer verilmiştir.
Anılan yetkiye istinaden belediye ve büyükşehir belediyelerince, kendilerine ait görev ve kamu hizmeti alanlarında faaliyet göstermek üzere Türk Ticaret Kanunu hükümleri uyarınca kurulan şirketler (belediye iştirakleri), kısaca belediye iktisadi teşebbüsü (BİT) olarak adlandırılmaktadır. Başka bir tanımla, BİT'ler, ihtiyaç duyulan birtakım yerel hizmetlerin temini için, Türk Ticaret Kanunu esaslarına tâbi olarak belediyeler tarafından kurulan veya sermayesinin yarısından fazlasına sahip olunması koşuluyla ortak olunan, belediyelerin görev alanına giren konularda faaliyet gösteren özel hukuk tüzel kişileridir. Dolayısıyla, belediye iktisadi teşebbüsleri, ortağı olan belediyeden ayrı bir tüzel kişiliğe ve belediye bütçesinden bağımsız bir bütçeye sahip olmakla birlikte; belediyenin yönetim ve denetimi altında, diğer bir anlatımla, belediyenin görüş ve talimatları doğrultusunda faaliyette bulunmakta; görev, yetki ve sorumlulukları belediyece belirlenen ana sözleşme hükümleri dışında kural olarak iş ve işlem yapamamaktadır.
Buna göre, Türk Ticaret Kanunu hükümleri uyarınca ticaret siciline tescil ile kurulan, dolayısıyla özel hukuk tüzel kişisi olan belediye iktisadi teşebbüslerinin (belediye iştiraklerinin), kamu idaresi ya da kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olmadığı gibi, hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşu, diğer bir ifadeyle kamu kurumu da olmadığı anlaşılmaktadır.
Başka bir açıdan anlatmak gerekirse, kamu tüzel kişileri, idareye mahsus bir kuruluş yapısına sahip olan ve bundan ötürü kuruluşları idare hukukunca düzenlenen tüzel kişilerdir (Tahsin Bekir Balta, İdare Hukuku I, Genel Konular, AÜSBF Yayınları, Ankara, 1970, s.201). Bu açıdan, her ne kadar bir kamu tüzel kişisi olan belediye tarafından kurulmuş olsa ve belediyenin kurma ya da katılma yönünde bir idari işlemi bulunsa da, Türk Ticaret Kanunu hükümleri uyarınca kurulmuş bir şirketin (BİT'lerin) özel hukuk tüzel kişisi olduğunun kabulü gerekir. Zira, söz konusu tüzel kişiliği kuran işlem, idari bir işlem değildir ve bu işlemin tâbi olduğu kurallar özel hukuk hükümleridir (Ender Ethem Atay, İdare Hukuku, Turhan Yayınları, Ankara, 2006, s. 142). Nitekim BİT'ler, Türk Ticaret Kanunu'nun 16. maddesinde tacir olarak kabul edilmiştir.
Ancak yukarıda tanımlanan kavramlar, hukukumuzda genel olarak aktarılan şekilde kabul edilmekle birlikte, yasama organı tarafından kanunların amaç ve kapsamı dikkate alınarak, aynı kavramlar her kanuna özgü olarak farklı şekilde tanımlanabilmekte, bu husus kanun koyucunun takdir yetkisi çerçevesinde kabul edilmektedir. Örneğin, genel yönetim (idare) kavramı, kural olarak yalnızca merkezi yönetimi (idareyi) ifade etmesine rağmen, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 3. maddesinin birinci fıkrasında, "Münhasıran bu Kanunun uygulanmasında; a) Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri: Uluslararası sınıflandırmalara göre belirlenmiş olan, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idareler" olarak tanımlanmıştır. Aynı şekilde, kamu idaresi kavramı, kural olarak yalnızca merkezi idare ve yerel yönetimleri ifade etmesine rağmen, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu'nun 2. maddesinin birinci fıkrasında, "(1) Bu Kanunun uygulanmasında;
... ı) Kamu idaresi: Kamu veya özel hukuk hükümlerine tabi olup olmadığına bakılmaksızın Sayıştay denetimine tabi tüm idare, kuruluş, müessese, birlik, işletme, bağlı ortaklık ve şirketler" olarak tanımlanmıştır.
Dolayısıyla, yalnızca yukarıda yer verilen genel tanımlardan hareketle, BİT'lerin 4982 sayılı Kanun'a tâbi olup olmadığının tespitinin mümkün olmadığı; uyuşmazlığın çözümünün, 4982 sayılı Kanun'un amacı ile BİT'lerin kuruluş ve faaliyet alanı, amacı ve sermayesi gibi hususların birlikte değerlendirilmesi suretiyle çözülmesi gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Bu açıdan, 4982 sayılı Kanun'un 1. maddesinde yer verilen amacına ve genel gerekçesine bakıldığında; Bilgi Edinme Hakkı Kanunu ile hukukun üstünlüğünün, demokratik ve şeffaf yönetimin gereği olarak bireylere daha yakın bir yönetimin, halkın denetimine açıklığın, kamu güveninin sağlanmasının amaçlandığı; bu çerçevede, kamu kaynaklarını kullanan ve kamusal hizmetle yükümlü bulunan kurum ve kuruluşların çalışmalarının hizmetten yararlananlar ve/veya etkilenenler tarafından görülmesinin, izlenmesinin, denetlenmesinin hedeflendiği görülmektedir.
Buna göre, genel olarak BİT'lerin, bakılan dava özelinde ise ... A.Ş. ve ...'ın; gerek statüleri, gerek teşkilatlanmaları ve yönetimleri bakımından özel hukuk tüzel kişisi olup kamu kurumu niteliğinde bulunmadıkları, bununla birlikte, belde sakinlerinin ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla kurulmaları, belediyenin görev ve hizmet alanlarıyla ilgili faaliyet göstermeleri, belediyeden ayrı bir tüzel kişilikleri ve özerk bütçeleri olmasına karşın sermayelerinin kamu kaynaklarıyla oluşturulması, mahalli idarenin denetimi altında bulunmaları yönleriyle özel hukuk hükümlerine tâbi olan sermaye şirketlerinden farklılaştıkları, bu özelliklerinden dolayı 4982 sayılı Kanun'un genel gerekçesinde de ifade edilen, "kamu kaynaklarını kullanan ve kamusal hizmetle yükümlü bulunan kurum ve kuruluşlar" kapsamında kaldığı; dolayısıyla dava konusu Yönetmelik hükmünün, dayanağı Kanun'un amacına ve lafzına uygun olduğu kanaatine ulaşılmaktadır.
Bu itibarla, dava konusu Yönetmelik hükmünde hukuka, kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Dava Konusu Bireysel İşlemin İncelenmesi:
Dosyanın incelenmesinden; 2014 yılında yapılan mahalli idareler seçimlerinde Kadıköy Belediye Meclis Üyesi ve Kadıköy ilçesinden İstanbul Büyükşehir Belediyesi Meclis Üyesi olduğunu belirten ... isimli şahıs tarafından davacı İstanbul Büyükşehir Belediyesi Başkanlığına yapılan başvurularla, belediye iştiraklerinden ... A.Ş.'nin İstanbul genelinde kara, deniz ve hava araçlarına verdiği park hizmetine ilişkin olarak 31/12/2017 tarihi itibarıyla park hizmeti ücreti, çalışan personel sayısı gibi mali ve idari bilgiler ile ... tarafından 01/01/2017-31/12/2017 tarihleri arasında doğalgaz bedelini ödemediği için gazı kesilen abonelerin ilçelere ve aylara göre dağılımı ve 31/12/2017 tarihi itibarıyla toplam alacak tutarına ilişkin bilgilerin talep edildiği, davacı idare tarafından adı geçen şahsın başvurusunun 4982 sayılı Kanun kapsamında olmadığından bahisle reddedildiği, bunun üzerine anılan şahsın itirazen Bilgi Edinme Değerlendirme Kuruluna yaptığı başvuru üzerine alınan Kurul kararında, belediye iştiraklerinin 4982 sayılı Kanun kapsamında olduğu, başvurunun bu çerçevede değerlendirilerek başvuru sahibine menfi ya da müspet bir cevap verilmesi gerektiği yolunda karar verildiği görülmektedir.
Buna göre, yukarıda aktarılan gerekçelerle hukuka uygunluğu tespit edilen Yönetmelik hükmü doğrultusunda tesis edilen dava konusu işlemde de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmasız işler için belirlenen … TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 29/12/2022 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.