Danıştay 12. Daire Başkanlığı 2018/3797 E. , 2021/5888 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2018/3797
Karar No : 2021/5888
DAVACI : …
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : 1- …
VEKİLİ : Hukuk ve Mevzuat Genel Müdürü …
2- … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
3- … Anonim Şirketi Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
Türkiye Elektrik Üretim A.Ş. Genel Müdürlüğünde … ve … olarak görev yapmakta iken emekli olan davacı tarafından;
1- … ve … olarak görev yaptığı dönemde yönetim kurulu başkanlığı için kendisine ödenen 33.430,22-TL'nin borç çıkartılmasına ilişkin … Anonim Şirketi Genel Müdürlüğünün … tarih ve E…. sayılı işleminin iptali ile,
2- Bu işlemin dayanağı, 14/10/2017 tarih ve 30210 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan … tarih ve … sayılı Yüksek Planlama Kurulu Kararı'nın 1. paragrafından yer alan, " ...yönetim kurulu başkanına bu ücretin iki katı ibarelerinin … tarih ve … sayılı Yüksek Planlama Kurulu Kararının Resmi Gazete’de yayımı tarihinde yürürlüğe girmesine...” ilişkin kısmı ile ikinci paragrafında yer alan “kamu iktisadi teşebbüsleri” ibaresinin iptaline karar verilmesi istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Borç çıkarılan ücretin ödenmesi hususunda kendisinin bir başvurusu veya dahli olmadığı; fazladan ödendiği ileri sürülen ücretin, … sayılı YPK Kararının 01/01/2016 tarihinden itibaren geçerli olacağı düzenlemesine istinaden ödendiği; YPK kararları ile geriye bir yıl dönük olarak iki yıl için maaşların belirlendiği, dava konusu YPK kararı ile ilk defa geriye dönük olarak maaş artışının uygulanmadığı, dolayısıyla 2016-2017 yıllarındaki hizmeti için zam yapılmaması sonucunun doğduğu; ödenen ücretlerin geri istenilmesinin, kazanılmış hakların ihlali anlamına geldiği, hukuk devleti, kanunların geriye yürümezliği ve hukuki güvenlik ilkelerine aykırı olduğu ileri sürmektedir.
DAVALI İDARELERİN SAVUNMASI :
1- Davalı Cumhurbaşkanlığı tarafından, idari işlemi tesis eden idarenin işlemini her zaman değiştirme, kaldırma, geri alma ve düzeltme konusunda takdir hakkı olduğu, bu takdir hakkı yetkisine dayanılarak dava konusu Yüksek Planlama Kurulu Kararının değiştirildiği;
2- Davalı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı tarafından; usul yönünden; davanın süresinde açılmadığı ve dava konusu işlemlerde idarelerinin tasarrufu olmaması nedeniyle davanın husumet yönünden reddi gerektiği; Yüksek Planlama Kurulunun sekreterya hizmetleri (mülga) Kalkınma Bakanlığınca yürütülmekte iken, 703 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi uyarınca Yüksek Planlama Kurulunun sekreterya hizmetleri Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığınca yürütüldüğünden, iptali istenen işlemlerde Bakanlığın bir tasarrufu bulunmadığından, davanın esas yönünden de reddi gerektiği savunulmuştur.
3- Davalı Elektrik Üretim Anonim Şirketi Genel Müdürlüğü tarafından; usul açısından, davanın süresinde açılmadığı; esas açısından, dava konusu işlemlerin hukuka uygun olduğu savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Bireysel işlemin dayanağı olan YPK kararının iptali istenilen kısımları yönünden davanın reddine, davacı adına borç çıkartılmasına ilişkin bireysel işlem yönünden davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ :
Dava, … A.Ş. Genel Müdürlüğünde … ve … olarak görev yaptıktan sonra 06/11/2016 tarihinde emekli olan davacıya fazla ödeme yapıldığından bahisle 33.430,22-TL'nin borç çıkarılmasına ilişkin … A.Ş. Genel Müdürlüğünün … gün ve E…. sayılı işlemi ile dayanağı olan … tarihli ve … sayılı Yüksek Planlama Kurulu kararı'nın birinci paragrafında yer alan, “yönetim kurulu başkanına bu ücretin iki katı ibarelerinin … tarihli ve … sayılı Kurul Kararının Resmî Gazete’de yayımı tarihinden itibaren yürürlüğe girmesine" ilişkin kısmı ile ikinci paragrafında yer alan "kamu iktisadi teşebbüsleri" ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.
Davanın, … tarihli ve … sayılı Yüksek Planlama Kurulu kararı'nın birinci paragrafında yer alan, “yönetim kurulu başkanına bu ücretin iki katı ibarelerinin … tarihli ve … sayılı Kurul Kararının Resmî Gazete’de yayımı tarihinden itibaren yürürlüğe girmesine" ilişkin kısmı ile ikinci paragrafında yer alan "kamu iktisadi teşebbüsleri" ibaresine yönelik iptal istemi incelendiğinde;
Dosyanın incelenmesinden, 21/07/2017 tarih ve 30130 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, … tarih ve … sayılı Yüksek Planlama Kurulu kararı ile kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıklarının yönetim kurulu üyelerine 2.729,00-TL, yönetim kurulu başkanına bu ücretin iki katı tutarında ücret ödenmesine karar verilip, ilgili kararın yürürlük tarihinin 01/01/2016 olarak belirlenmesi nedeniyle … A.Ş. Genel Müdürlüğünde Yönetim Kurulu Başkanı olan davacıya, bu düzenleme kapsamında, 01/01/2016 tarihinden, 06/11/2016 tarihleri arasını kapsamak üzere, 21/07/2017 tarihinde, 36.224,65-TL ödemenin yapıldığı, daha sonra 14/10/2017 tarih ve 30210 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, … tarih ve … sayılı YPK kararı ile, 01/01/2016 tarihinden itibaren uygulanması öngörülen … sayılı YPK kararının yürürlük tarihinin, ilgili YPK kararının Resmi Gazete'de yayımlandığı 21/07/2017 tarihi olarak yeniden belirlenmesi üzerine, bu defa yeni düzenleme uyarınca davacıya 21/07/2017 tarihinde ödenen tutarın 33.430,22-TL'lik kısmının, … A.Ş. Genel Müdürlüğü tarafından … gün ve E…. sayılı işlemi ile geriye dönük olarak borç çıkarılması nedeniyle bakılmakta olan işbu davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Kamu İktisadi Teşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları ve iştiraklerinin yönetim kurulu başkan ve üyeleri, denetim tasfiye kurulu üyeleri ve denetçilerine 2016 ve 2017 yıllarında uygulanacak ücretlerin tespitine ilişkin 18/7/2017 tarihli ve 2017/T-7 sayılı Yüksek Planlama Kurulu kararının 21/07/2017 tarih ve 30130 sayılı Resmi Gazete'de yayımlandığı ve 01/01/2016 tarihinden geçerli olmak üzere uygulanacağı, daha sonra … tarihli ve … sayılı Yüksek Planlama Kurulu kararıyla, "yönetim kurulu başkanına bu ücretin iki katı" şeklindeki ibarenin … tarihli ve … sayılı Kurul kararının Resmi Gazete'de yayımı tarihinden itibaren yürürlüğe gireceğinin kararlaştırıldığı ve dolayısıyla yapılan ücret artışının uygulama başlangıcının yeniden belirlendiği, aynı YPK kararının ikinci paragrafında yer alan düzenleme ile; 01/01/2016 ilâ 06/11/2016 tarihleri arasında kamu iktisadi teşebbüslerinin yönetim kurulu başkanına 2.729,00-TL ücret ödeneceğinin kararlaştırıldığı, bu düzenleme ile özelleştirme kapsam ve programında bulunup kamu payı %50'nin üzerinde olan kuruluşlar dahil kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıklarda ilgili dönemde yönetim kurulu başkanlarına ne kadar ücret ödeneceğinin belirlendiği, hangi kamu kurumunda, hangi personele ne kadar ücret ödeneceği, ne kadar artış yapılacağı ve artışın hangi tarihte uygulanacağı hususları idarenin takdir yetkisinde olduğundan, dava konusu düzenlemelerde üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
Davacı adına geriye dönük olarak borç çıkarılmasına dair işleme yönelik iptal istemine gelince;
İdari işlemin icrai (yürütülebilir) nitelikte olması için ilgililerin hukuksal durumunu değiştirmesi, ilgilileri hukuksal yönden etkilemesi gerekmektedir. İdari işlemin icrailik unsurunu değerlendirirken işlemin "kesin" ve "nihai" olması hususları üzerinde de durulması gerektiği açıktır.
Danıştay yerleşik içtihatlarında, kesin ve yürütülmesi zorunlu, idari davaya konu edilebilecek işlemlerin, idarenin kamu gücüne dayanarak, tek yanlı irade beyanıyla tesis ettikleri, hukuk düzeninde değişiklik yapan, başka bir deyişle ilgililerin hukukunu etkileyen işlemler olduğu kabul edilmektedir.
Uyuşmazlık konusu işlemin, davalı idarece fazla ödendiği ileri sürülen 33.430,22-TL'nin rızaen ve sulhen tahsilinin sağlanmasına yönelik olduğu; bu hâliyle işlemin bildirim mahiyeti taşıdığı, davacının hukuki durumunda bir değişiklik meydana getirmediği görülmektedir.
Bu durumda, sözü edilen işlemin, bildirim mahiyetini taşıdığı ve idari davaya konu olabilecek kesin ve icrai bir niteliğinin bulunmadığı anlaşıldığından, bu işleme yönelik davanın incelenmeksizin reddi gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, davanın, dava konusu işleme yönelik kısmının incelenmeksizin reddi, söz konusu Yüksek Planlama Kurulu kararının ilgili ibarelerinin iptaline yönelik kısmının ise esastan reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, 09/07/2018 tarih ve (3. mükerrer) 30743 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 218. ve 219. maddeleri uyarınca, kaldırılan Başbakanlık makamının iş ve işlemleriyle ilgili olarak açılmış olan davalarda Cumhurbaşkanlığının taraf sıfatını kazanacağı kurala bağlandığından, mülga Başbakanlık yerine Cumhurbaşkanlığı; aynı KHK'nin 123. ve Geçici 3. maddesi uyarınca mülga Devlet Personel Başkanlığının yerine Geçici 1. maddesinin on dokuzuncu fıkrası ile 21/04/2021 tarih ve 31461 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 73 sayılı Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Kurulması ile Kamu Personel İşlemlerinin Yürütülmesine İlişkin Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Geçici 1. maddesinin on ikinci fıkrası uyarınca Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı hasım mevkiine alınarak, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı … A.Ş. Genel Müdürlüğünde … ve … olarak görev yapmakta iken 07/11/2016 tarihinde emekli olmuştur.
21/07/2017 tarihli ve 30130 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan … tarih ve … sayılı Yüksek Planlama Kurulu (YPK) Kararı ile kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıklarının yönetim kurulu üyelerine 2.729,00-TL, yönetim kurulu başkanına bu ücretin iki katı tutarında ücret ödenmesine ve ilgili YPK Kararın 01/01/2016 tarihinden itibaren uygulanmasına karar verilmiştir.
Davacıya yukarıda anılan YPK Kararı gereği görev yaptığı 01/01/2016 ilâ 06/11/2016 tarihleri arasında yönetim kurulu başkanlığı için 36,224,65-TL ödeme yapılmıştır.
14/10/2017 tarih ve 30210 sayılı Resmi Gazete' de yayımlanan … tarih … sayılı YPK Kararıyla, 01/01/2016 tarihinden itibaren uygulanması öngörülen … sayılı YPK kararının yürürlük tarihi, ilgili YPK kararının Resmi Gazete'de yayımlandığı 21/07/2017 tarihi olarak yeniden belirlenmiş ve ayrıca, 01/01/2016 tarihinden itibaren kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıklarının yönetim kurulu üyelerine 2.729,00-TL, yönetim kurulu başkanına bu ücretin iki katı olarak öngörülen ücretin 21/07/2017 tarihinden itibaren uygulanmasına karar verilmiş; 01/01/2016 tarihi ilâ 21/07/2017 tarihleri arasında da daha önce öngörülen "2.729,00-TL'nin iki katı" olan ücret, "2.729,00-TL" olarak yeniden düzenlenmiştir.
Yürürlükteki bu düzenlemeye dayanılarak, … A.Ş. Genel Müdürlüğünün … tarih ve E…. sayılı işlemi ile davacıya 21/07/2017 tarihinde ödenen 33.430,22-TL’ kadar borç çıkarılmış ve davacı bu parayı ödemediği için, … İcra Müdürlüğünün E:… sayılı dosyasında davacı aleyhine icra takibi başlatılmıştır.
Davacı tarafından, borç çıkarılmasına ilişkin … A.Ş. Genel Müdürlüğünün … tarih ve E…. sayılı işlemi ile bu işlemin dayanağı olan … tarihli … sayılı Yüksek Planlama Kurulu Kararının birinci paragrafında yer alan, "...'“yönetim kurulu başkanına bu ücretin iki katı ibarelerinin … tarihli ve … sayılı Kurul Kararının Resmî Gazete’de yayımı tarihinden itibaren yürürlüğe girmesine..." ilişkin kısmı ile ikinci paragrafında yer alan "kamu iktisadi teşebbüsleri" ibaresinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarelerden … Bakanlığının süre ve husumet itirazı ile … Anonim Şirketi Genel Müdürlüğünün davanın süresi içerisinde açılmadığına yönelik itirazına ilişkin olarak yapılan incelemede, davanın süresi içerisinde açıldığı anlaşıldığından, anılan davalı idarelerinin süre ve husumet itirazları yerinde görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 38. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Kanun Hükmünde Kararname kapsamındaki teşebbüs, müessese, bağlı ortaklık, işletme, işletme birimlerinin ve iştiraklerinin tasfiye, devir, satış ve işletme haklarının verilme kararı, Koordinasyon Kurulu (Yüksek Planlama Kurulu) tarafından alınır" kuralı yer almıştır.
08/06/2011 tarih ve 27958 (mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yayımı tarihinde yürürlüğe giren 641 sayılı Kalkınma Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin "Yüksek Planlama Kurulu" başlıklı 22. maddesinde; "1) Yüksek Planlama Kurulu, Başbakanın başkanlığında, Bakan ile Başbakanın belirleyeceği diğer bakanlardan oluşur. Başbakanın bulunmadığı toplantılara Bakan veya Başbakanın belirleyeceği bir bakan başkanlık eder. Kurulun görüşeceği konuların mahiyet ve özelliğinin gerektirdiği durumlarda, Kurula Başkan tarafından diğer bakanlar ve kamu görevlileri de çağrılabilir. (2) Ekonomik, sosyal ve kültürel hedefler ile politikaların belirlenmesine esas teşkil edecek hususlar Yüksek Planlama Kurulunda görüşülerek tespit edilir. Bu suretle tespit edilen esaslar Bakanlar Kurulunda öncelikle görüşülerek karara bağlanır. (3) Yüksek Planlama Kurulunun görevleri şunlardır: a) İktisadi, sosyal ve kültürel kalkınmayı planlamada ve politika hedeflerin tayininde Bakanlar Kuruluna yardımcı olmak ve hazırlanacak kalkınma planları ile yıllık programları, Bakanlar Kuruluna sunulmadan önce, belirlenen amaçlara uygunluk ve yeterlik bakımından incelemek. b) Ülkenin yurtiçi ve yurtdışı ekonomik hayatıyla ilgili konularda yüksek düzeyde kararlar almak. c) Yatırım ve ihracatın teşvikine ilişkin esasları tespit etmek. ç) Toplu Konut İdaresi bütçesini onaylamak. d) Kanunlarla ve diğer mevzuatla yetki verilen konularda karar vermek." hükmüne yer verilmiştir.
399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel Rejiminin Düzenlenmesi ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname'nin "Aylık ve Ücretler" başlıklı 25. maddesinin;
(a) bendinde, Ekli 1 sayılı Cetvelde kadro unvan ve dereceleri gösterilen personelin aylık ve özlük hakları bakımından 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabi olduğu, dava konusu Kurul kararının alındığı tarih itibarıyla yürürlükteki halinin (c) bendinde; "Ekli 1 sayılı cetvelin dışında kalan sözleşmeli personele ödenecek sözleşme ücreti; temel ücret ile başarı ve kıdem ücretleri toplamından oluşur ve bu ücret asgari ücretin altında olamaz. Sözleşme ücretlerinin tavanı her yıl bütçe kanunları ile belirlenir. Kamu personeli için uygulanan aylık katsayısının mali yılın ikinci yarısı için değiştirilmesi veya mali yıl içinde 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun mali ve sosyal haklara ilişkin hükümlerinde değişiklik yapılması halinde sözleşmeli personel ücretlerinin tavanını değiştirmeye Bakanlar Kurulu yetkilidir." kuralına yer verilmiş; "Çeşitli Kurul Başkan ve Üyelerinin Ücretleri" başlıklı 34. maddesinin dava konusu kurul kararının alındığı tarih itibarıyla yürürlükteki halinde de,"a) Teşebbüslerde, bağlı ortaklıklarda ve bunları temsilen iştiraklerde teşebbüs mensupları ile kamu görevlilerinden ve dışarıdan atanan veya seçilen bütün yönetim ve danışma kurulu başkan ve üyeleri, denetçi ve tasfiye kurulu üyelerine, her yıl Yüksek Planlama Kurulu’nca belirlenen miktarda aylık ücret ve diğer ödemeler yapılabilir.
b) Tahakkuk ettirilen ücret, prim, temettü ve benzeri ödemelerin, Yüksek Planlama Kurulu’nca kararlaştırılan miktarı aşan kısmı ilgililere verilmeyerek bir ay içinde temsil olunan teşebbüs veya bağlı ortaklığa ödenir." kuralı yer almıştır.
641 sayılı KHK'nin 22. maddesiyle Yüksek Planlama Kurulu'na verilen görevler kapsamında, 21/07/2017 tarih ve 30130 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve 01/01/2016 tarihinden geçerli olmak üzere yayımlandığı tarihten itibaren yürürlüğe giren "22/1/1990 tarihli ve 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Geçici 9 ve Ek 1 inci maddelerine tabi kuruluşlarla, bu Kanun Hükmünde Kararname kapsamı dışında kalan ve 15/11/2000 tarihli ve 4603 sayılı Kanuna tabi olmayan kamu bankaları ile PTT Anonim Şirketinde çalışan kapsam dışı ve sözleşmeli personel ile bu kuruluşlar ile kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları ve iştiraklerinin yönetim kurulu başkan ve üyeleri, denetim ve tasfiye kurulu üyeleri ile denetçilerine 2016 ve 2017 yıllarında uygulanacak ücretlerin tespitine ilişkin 18/07/2017 tarih ve 2017/T-7 sayılı Yüksek Planlama Kurulu Kararı"nın Bazı kurum ve kuruluşlarda 2016 yılı yönetim, denetim ve tasfiye kurulu üyelik ücretleri" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasında "Posta ve Telgraf Teşkilatı A.Ş. ve İller Bankası A.Ş. yönetim kurulu üyelerine net 2.729,00-TL’yi, yönetim kurulu başkanına bu ücretin iki katını, denetim kurulu üyelerine ise yönetim kurulu üyeleri için belirlenen ücretin 3/4’ünü aşmayacak şekilde Genel Kurul tarafından belirlenen miktarda aylık ücret verilir. Bu kuruluşların yönetim kurulu başkan ve üyeleri ile denetim kurulu üyelerine 15 Ocak ve 15 Temmuz tarihlerinde birer aylık ücret tutarını aşmayacak şekilde Genel Kurul tarafından ek ödeme yapılabilir. Özelleştirme kapsam ve programında bulunup kamu payı %50’nin üzerinde olan kuruluşlar dâhil kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıklarının yönetim kurulu üyelerine 2.729,00-TL, yönetim kurulu başkanına bu ücretin iki katı, tasfiye kurulu üyeleri ile bağlı ortaklık denetçilerine yönetim kurulu üyeleri için belirlenen ücretin 3/4’ü tutarında net aylık ücret verilir. Bu kuruluşların yönetim kurulu başkan ve üyeleri ile denetçilerine, 15 Ocak ve 15 Temmuz tarihlerinde birer aylık ücret tutarında ek ödeme yapılır. Bu aylık ücret ve ek ödemenin her türlü vergi ve kesintileri (uhdesinde kamu görevi bulunan yönetim, denetim veya tasfiye kurulu üyelerinin birinci ve ikinci işverenden aldıkları ücretleri birleştirmek suretiyle ödemeleri gereken ilave gelir vergisi dâhil) ilgili kuruluş tarafından karşılanır." düzenlemesine yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava, 14/10/2017 tarih ve 30210 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan … tarih ve … sayılı Yüksek Planlama Kurulu Kararı yönünden incelendiğinde;
21/07/2017 tarih ve 30130 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kamu İktisadi Teşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları ve iştiraklerinin yönetim kurulu başkan ve üyeleri, denetim tasfiye kurulu üyeleri ve denetçilerine 2016 ve 2017 yıllarında uygulanacak ücretlerin tespitine ilişkin … tarih ve … sayılı Yüksek Planlama Kurulu kararının, 01/01/2016 tarihinden geçerli olmak üzere uygulanacağı, daha sonra 14/10/2017 tarih ve 30210 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan … tarih ve … sayılı Yüksek Planlama Kurulu Kararıyla da, "yönetim kurulu başkanına bu ücretin iki katı" şeklindeki ibarenin … tarih ve … sayılı Kurul Kararının Resmi Gazete'de yayımı tarihinden itibaren yürürlüğe gireceğinin kararlaştırıldığı ve yapılan ücret artışının uygulama başlangıcının yeniden belirlendiği; aynı YPK kararının ikinci paragrafında yer alan düzenleme ile, 01/01/2016 ilâ 21/07/2017 tarihleri arasında kamu iktisadi teşebbüslerinin yönetim kurulu başkanına 2.729,00-TL ücret ödeneceğinin kararlaştırıldığı, bu düzenleme ile özelleştirme kapsam ve programında bulunup kamu payı %50'nin üzerinde olan kuruluşlar dahil kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıklarda ilgili dönemde yönetim kurulu başkanlarına ne kadar ücret ödeneceğinin belirlendiği, hangi kamu kurumunda, hangi personele ne kadar ücret ödeneceği, ne kadar artış yapılacağı ve artışın hangi tarihte uygulanacağı hususları idarenin takdir yetkisinde olduğundan, dava konusu düzenlemelerde üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
Dava, davacı adına geriye dönük olarak borç çıkarmasına ilişkin bireysel işlem yönünden incelendiğinde;
İdari işlemin icrai (yürütülebilir) nitelikte olması için ilgililerin hukuksal durumunu değiştirmesi, ilgilileri hukuksal yönden etkilemesi gerekmektedir. İdari işlemin icrailik unsurunu değerlendirirken işlemin "kesin" ve "nihai" olması hususları üzerinde de durulması gerektiği açıktır.
Danıştay yerleşik içtihatlarında, kesin ve yürütülmesi zorunlu, idari davaya konu edilebilecek işlemlerin, idarenin kamu gücüne dayanarak, tek yanlı irade beyanıyla tesis ettikleri, hukuk düzeninde değişiklik yapan, başka bir deyişle ilgililerin hukukunu etkileyen işlemler olduğu kabul edilmektedir.
Uyuşmazlık konusu işlemin, davalı idarece fazla ödendiği ileri sürülen 33.430,22-TL'nin rızaen ve sulhen tahsilinin sağlanmasına yönelik olduğu; bu hâliyle işlemin bildirim mahiyeti taşıdığı, davacının hukuki durumunda bir değişiklik meydana getirmediği sonucuna ulaşılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. … tarih ve …sayılı Yüksek Planlama Kurulu Kararı'nın 1. paragrafından yer alan, " ...yönetim kurulu başkanına bu ücretin iki katı ibarelerinin … tarih ve … sayılı Yüksek Planlama Kurulu Kararının Resmi Gazete’de yayımı tarihinde yürürlüğe girmesine...” ilişkin kısmı ile ikinci paragrafında yer alan “kamu iktisadi teşebbüsleri” ibaresinin iptaline istemine ilişkin olarak, oybirliğiyle DAVANIN REDDİNE,
2. … Anonim Şirketi Genel Müdürlüğünün … tarih ve E. … sayılı işleminin iptali istemine ilişkin olarak, oyçokluğuyla DAVANIN İNCELENMEKSİZİN REDDİNE;
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, yürütmenin durdurulması kararına itiraz aşamasında yapılan toplam …-TL yargılama giderinin davacıdan alınarak davalı idarelerden … Anonim Şirketi Genel Müdürlüğüne verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca takdir edilen … -TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra taraflara iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 17/11/2021 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY:
Dava, davacı adına geriye dönük olarak borç çıkarmasına ilişkin bireysel işlem yönünden incelendiğinde;
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 71. maddesi uyarınca kamu zararının kapsamı; kamu kaynakları kullanılarak piyasadan mal ve hizmet satın alınması sırasında fazla ödeme yapılması, idarenin gelirlerinin tahsili sırasında mevzuata aykırı davranılması ve mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme yapılması suretiyle yol açılan zararla sınırlı bulunmakta; ikinci fıkra ile belirlenen kapsam içinde de kamu malına zarar verilmesi, kamu görevlilerinin hukuka aykırı eylemleri nedeniyle kişilere verdikleri zararın kamu tarafından ödenmek zorunda kalınması ya da mevzuatta ödenmesi öngörülmekle birlikte mevzuatın yorumunda hataya düşülmek veya ihmal ve kasıt yoluyla fazla ödeme yapılması halleri sayılmamaktadır.
Bu bakımdan, idarenin hatalı işlemi sebebiyle yersiz ve fazla yapılan ödemeler sözkonusu olduğunda ortada 5018 sayılı Kanun'un 71. maddesi ve bu madde uyarınca çıkarılan Yönetmelik kapsamında ilgililerden tahsil edilebilecek nitelikte bir kamu zararının varlığından bahsetmek mümkün bulunmamaktadır. Temelinde hatalı bir ödeme işlemi bulunduğu belirtilen durumlarda, idarenin öncelikle hatalı işlemini ve bu işlem sebebiyle ilgililer adına borç çıkartılan miktarı belirten kesin ve icrai nitelikte yeni bir işlem tesis etmesi, idari davaya konu edilebilecek nitelikte olan bu işlemin ilgililere tebliği üzerine, ilgililer tarafından 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda belirtilen sürelerde dava açılmaması, dava açılması durumunda ise mahkemece bir karar verilmesi üzerine fazla ödenen miktarın istirdat edilebileceği açıktır.
Aksi düşünce, Anayasa'nın, idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolunun açık olduğuna ilişkin 125. maddesi hükmünü işlevsiz hale getirecektir.
Nitekim; idarenin hatalı olarak ödediği miktarın istirdadına mahkeme kararı olmadan karar verebileceği ve istirdadın koşullarına ilişkin Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 22/12/1973 tarih ve E:1968/8, K:1973/14 sayılı kararı, bu niteliğe haiz uyuşmazlıklarda, idari yargı tarafından verilecek kararlara ilişkin olduğu açıktır.
Bu duruma göre; uyuşmazlığa konu fazla ödemelerin geriye dönük olarak borç çıkartılmasına ilişkin bireysel işlemin, yukarıda anılan 1973 tarihli İçtihat gereğince herhangi bir yargı kararına gerek olmaksızın davacıdan istenilmesi mümkün olduğundan ve idari davaya konu edilebilecek kesin ve yürütülmesi gerekli işlemlerden olduğundan, işin esasına girilerek karar verilmesi gerektiği görüşüyle, aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum.
(XX)- KARŞI OY :
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 1. maddesinde; ‘’ Bu Kanunun amacı, kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve malî saydamlığı sağlamak üzere, kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü düzenlemektir.’’ hükmüne, ‘’Kamu Zararı’’ başlıklı 71. maddesinde; ‘’Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.’’ hükmüne yer verilmiş, kamu zararının belirlenmesinde;
a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,
b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,
c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,
d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,
e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,
f) (Mülga:22/12/2005-5436/10 md.)
g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılmasının
esas alınacağı belirtilmiş, üçüncü fıkrasında, kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararının, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edileceği, son fıkrasında ise; kamu zararının, bu zarara neden olan kamu görevlisinden veya diğer gerçek ve tüzel kişilerden tahsiline ilişkin usûl ve esasların, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği kuralı getirilmiştir.
5018 sayılı Kanun'un 71. maddesine dayanılarak çıkarılan ve 19/10/2006 tarih ve 26324 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren; Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 1. maddesinde; bu Yönetmeliğin amacının, kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararlarının tahsiline ilişkin usul ve esasları belirlemek olduğu, ‘’Tanımlar’’ başlıklı 4. maddesinde; bu Yönetmeliğin uygulanmasında; "(a) İlgili: Kendisine yersiz veya fazla ödeme yapılan gerçek ve/veya tüzel kişi ya da kişileri," "(c) Kamu zararı: Mevzuata aykırı karar, işlem, eylem veya ihmal sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıyla doğan zararı," "(ğ) Sorumlu: Kamu zararının oluşmasına sebep olan kamu görevlisini ifade eder." tanımlarına yer verilmiştir. ‘’Sorumluluk’’ başlıklı 5. maddesinde; Kanun'un ilgili maddeleri gereğince, kamu görevlilerinin kamu kaynaklarının etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, yönetilmesinden, kullanılmasından, korunmasından, kötüye kullanılmaması ve her an hizmete hazır bulundurulması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu olduğu, kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararının geri ödenmesi sürecine, kamu görevlileri ile birlikte ilgililerin de dâhil edileceği belirtilmiştir.
Yukarıda yer alan Kanun hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden dolayı mevzuata aykırı olarak aldıkları karar, tesis ettikleri işlem veya eylemleri neticesinde kamu zararına sebebiyet vermeleri halinde bu zarara neden olan ilgili kamu görevlisi ile diğer gerçek ve tüzel kişilerden tahsili cihetine gidileceği belirtilmek suretiyle, zararın tahsilinde muhatap olacak kişilerin, 5018 sayılı Kanun kapsamında sorumluluk yüklenen, diğer bir anlatımla zararın doğmasına sebep olan kişiler olduğu açıktır.
Kanun'un açıkça, kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olanları sorumlu tutmasına ve yukarıda anılan Yönetmeliğin 4/ğ ve 5/1 maddesinde de sorumluluk ve sorumlular konusunda Kanun'a paralel düzenlemeler öngörülmesine karşın, 4/a maddesinde, ‘’ilgili’’ tanımının, kendisine yersiz veya fazla ödeme yapılan kişiler olarak belirtilmesi ve 5/2 maddesinde, zararın ödenmesi sürecine Kanun'un sorumlu tuttuğu kişilerin yanında bu kişilerin de dahil edileceğinin belirtilmesi, Kanun hükmüne açıkça aykırılık taşımaktadır.
Dolayısıyla, her ne kadar Yönetmelik hükmü yürürlükte olsa da Kanun'da öngörülmeyen bir düzenleme içermesi ve açıkça Kanun'a aykırılık teşkil etmesi nedeniyle bu hükümlerin ihmal edilmesi ve doğrudan Kanun hükümlerinin dikkate alınması gerektiği sonucuna ulaşılmaktadır.
Aksi düşünce, 5018 sayılı Kanun kapsamındaki asıl sorumlu olanların kasıt, kusur veya ihmal gibi işlemleri sonucu ortaya çıkan kamu zararları nedeniyle sadece hatalı veya fazla ödemeye muhatap olan ilgili kişilerin adli yargı mahkemelerinde açılacak olan davalarda, davalı sıfatıyla alacak davasına maruz kalmaları ve yargılama giderleri ve vekalet ücreti veya bilirkişi ücreti gibi masraflara mahkum olmalarına sebep olabilecektir ki bu da Kanun'un amacıyla örtüşmeyen bir durumdur.
Bakılan davada, … A.Ş. Genel Müdürlüğünde Genel Müdür ve Yönetim Kurulu Başkanı olarak görev yaptıktan sonra emekli olan ve ödeme yapılması konusunda kastı, kusuru veya eylemi bulunduğuna dair, dosyada her hangi bir bilgi ve belge bulunmayan davacının, fazla yapıldığı belirtilen ödemelerle ilgili olarak kamu kaynağında eksilmeye neden olabilecek konumda, diğer bir ifadeyle sorumlu konumda olmadığı, sadece ödemeye muhatap kişi konumunda olduğu anlaşılmaktadır.
Buna göre, fazla ödemelerde herhangi bir sorumluluğu bulunmayan ve sadece ödemeye muhatap olan davacıdan istenilen kamu zararının tahsilinde, anılan Yönetmeliğin uygulanma olanağı bulunmadığından, dava konusu borç çıkarılmasına ilişkin işlemin, idari davaya konu olabilecek kesin ve icrai bir işlem olduğu ve işin esasının incelenmesi gerektiği görüşüyle dava konusu bireysel işlem yönünden aksi yöndeki karara katılmıyorum.