Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2018/3917 E. , 2022/2896 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2018/3917
Karar No : 2022/2896
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : …Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : …Elektrik Dağıtım A.Ş.
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : …Bölge İdare Mahkemesi …İdari Dava Dairesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirket tarafından; Adana Büyükşehir Belediye Meclisi'nin …tarih ve …sayılı kararı ile kabul edilen Altyapı Koordinasyon Merkezi Zemin Açımı Uygulama Yönetmeliği'nin 7/1, 8/1-ç, 8/4, 9/g , 9/ı, 10/1-a, 10/1-d, 14/1 maddelerinin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: …İdare Mahkemesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararıyla; davalı idare tarafından …tarih ve …sayılı işlem ile her türlü altyapı tesis çalışmasında abonelik işlemleri sırasında altyapı tesis açım ruhsatının alınıp alınmadığı sorgulanması hususunu ilgili kurumlara bildirildiği savunulmuş ise de ruhsat almayan kişilerin anılan fiilleri nedeniyle müeyyideye tâbi tutulabileceği ancak aboneliği yapan kuruluşun bu fiil nedeniyle cezaların şahsiliği ilkesi gereği müeyyideye tâbi tutulamayacağı anlaşıldığından hukuka, mevzuata ve ceza hukukunun ilkelerine uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu Yönetmeliğin 10/1-d maddesinin aboneliği yapan yatırımcı kuruluşa müeyyideler yönetmeliğindeki cezai yaptırımlar uygulanır kısmının iptaline; Yönetmeliğin dava konusu 7/1, 8/1-ç, 8/4, 9/g , 9/ı,10/1-a ve 14/1 maddelerinde ise hukuka, mevzuata ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle bu maddeler yönünden davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: …Bölge İdare Mahkemesi …İdari Dava Dairesince; davalının istinaf başvurusuna konu iptal kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davalı idare tarafından; usule yönelik olarak, davanın süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği; esasa yönelik olarak ise, abonelik işlemleri sırasında altyapı tesisi açım ruhsatının alınıp alınmadığının sorgulanması hususu …tarih ve …sayılı yazı ile ilgili kurumlara bildirildiğinden ve bu husus ilgili kurumlarca itiraz edilmeksizin zımnen kabul edilmiş olduğundan, söz konusu düzenlemenin iptalinin istenilmesinde ve işlemin iptaline karar verilmesinde hukuka uyarlık bulunmadığı belirtilerek temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
Davacı şirket tarafından; Adana Büyükşehir Belediye Meclisi'nin …tarih ve …sayılı kararı ile kabul edilen Altyapı Koordinasyon Merkezi Zemin Açımı Uygulama Yönetmeliği'nin 7/1, 8/1-ç, 8/4, 9/g , 9/ı, 10/1-a, 10/1-d, 14/1 maddelerinin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İdare Mahkemesi kararının davanın reddine yönelik kısmının istinaf yoluna başvurulmaksızın kesinleştiği; davalı idarenin, kararın iptale ilişkin kısmına yönelik istinaf başvurusunun reddi üzerine davalı idarece temyiz yoluna başvurulduğu görülmektedir.
İLGİLİ MEVZUAT:
Dava konusu işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan haliyle Anayasa'nın 124. maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri hükme bağlanmıştır.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun "Belediyenin görev ve sorumlulukları" başlıklı 14. maddesinin (a) bendinde, belediyenin mahalli müşterek nitelikte olmak koşuluyla, imar, su, kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel altyapı; çevre ve çevre sağlığı, şehiriçi trafik hizmetlerini yapıp, yaptırabileceği hükme bağlanmış; 15. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, "Belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla her türlü faaliyet ve girişimde bulunmak", (b) bendinde "Kanunların belediyeye verdiği yetki çerçevesinde yönetmelik çıkarmak, belediye yasakları koymak ve uygulamak, kanunlarda belirtilen cezaları vermek"; (c) bendinde ise, "Gerçek ve tüzel kişilerin faaliyetleri ile ilgili olarak kanunlarda belirtilen izin veya ruhsatı vermek." belediyelerin yetki ve imtiyazları arasında sayılmıştır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun "Alt Yapı Hizmetleri" başlığını taşıyan 8. maddesinde, "Büyükşehir içindeki alt yapı hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla büyükşehir belediye başkanı ya da görevlendirdiği kişinin başkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluşları ile özel kuruluşların temsilcilerinin katılacağı alt yapı koordinasyon merkezi kurulur..." hükmüne yer verilmiştir.
15/06/2006 tarih ve 26199 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin 8. maddesinde; "AYKOME, büyükşehir dâhilindeki alt yapı hizmetlerini etkili ve koordinasyon içinde yürütmek amacıyla; a) Yatırımcı kamu kurum ve kuruluşları ile özel kuruluşlar tarafından büyükşehir dâhilinde yapılacak alt yapı yatırımları için kalkınma plan ve yıllık programlara uygun olarak yapılacak taslak programları birleştirerek kesin program haline getirir... e) Kazı yapılacak tarihleri tespit eder, kazı yapmanın yasak olduğu tarihlerde acil durumlar için büyükşehir belediye başkanına veya AYKOME birimi yöneticisine yetki verir... f) Alt yapı ile ilgili kazı yapacak gerçek ve tüzel kişilere izin ve kazı ruhsatı verir ve buna ilişkin bedeli belirler..." hükmüne; 12. maddesinin (ç) bendinde, "Altyapı koordinasyon biriminin; birden fazla kurumca aynı yer ve aynı anda yapılması gereken alt yapı yatırımlarını ortak program taslağına alır ve AYKOME'nin onayına sunar. Kamu kurum ve kuruluşlarının ortak programa alınmayan alt yapı yatırımları için hazırlanan programlara uygun olarak ruhsat verilmesini teklif eder. Ruhsatsız kazı yapılmasını önler. Ruhsatsız kazı yapıldığının tespiti durumunda, kazı yapanlar hakkında gerekli işlemin yapılmasını sağlar." hükümlerine; 27. maddesinde ise, "Büyükşehir belediyeleri; alt yapı yatırımları ile ulaşım ve toplu taşıma hizmet ve faaliyetlerinin amaca uygun, etkili ve verimli yürütülmesini sağlamak üzere bu Yönetmelikte yer almayan hususlarda; a) Hizmet ve hizmet alanlarının mahalli özelliklerini dikkate alarak, birinden diğerine çeşitlilik ve farklılık arz eden, nicelik ve niteliklerini, b) 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu, 5/1/2002 tarihli ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu ile ilgili mevzuatına ve bu Yönetmeliğe aykırı olmamak kaydıyla hizmet ve yatırımlarla ilgili her türlü inşaat ve kazı yapılmasında, bağımsız ve ortak tranşe açılmasında ve benzeri konularda uyulması gereken zaman ve yer şartları ile mahalli imkan ve benzeri durumlarını, göz önünde bulundurarak büyükşehir belediye meclisinin kararı ile düzenleme yapabilirler." hükmüne yer verilmiştir.
Bununla birlikte, 1608 sayılı Umuru Belediyeye Müteallik Ahkami Cezaiye Hakkında 16 Nisan 1340 Tarih ve 486 numaralı Kanunun Bazı Maddelerini Muaddil Kanun'un 1. maddesinde; belediye meclis ve encümenlerinin kendilerine kanun, nizam ve talimatnamelerin verdiği vazife ve salahiyet dairesinde ittihaz ettikleri kararlara muhalif hareket edenlerle belediye kanun ve nizam ve talimatnamelerinin men veya emrettiği fiilleri işleyenlere veya yapmayanlara belediye encümenince Kabahatler Kanunu uyarınca idari para cezası ve yasaklanan faaliyetin menine karar verileceği kuralı yer almıştır.
Dava konusu düzenlemeleri içeren ve 5216 sayılı Kanun'un 8. maddesi, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 14. maddesi ve 15. maddesinin (b) ve (c) bentlerine dayanılarak hazırlanan Adana Büyükşehir Belediyesi Alt Yapı Koordinasyon Merkezi Zemin Açımı Uygulama Yönetmeliği'nin 1. maddesinde; "Bu Yönetmeliğin amacı; Adana Büyükşehir Belediyesi bünyesinde kurulan Alt Yapı Koordinasyon Daire Başkanlığı’nın çalışma usul ve esaslarını düzenlemektir.", 2. maddesinde, "Bu Yönetmelik; Adana Büyükşehir Belediyesi Alt Yapı Koordinasyon Merkezi’nin kuruluş, görev ve yetkileri ile çalışma usul ve esaslarını, alt yapı yatırım hesabının oluşumunu ve gelirini kapsar." hükmüne yer verilmiştir.
Yönetmeliğin 7.1. maddesinde ise, "Kurum, kuruluşlar ile özel ve tüzel kişiler, acil-arıza halleri hariç ruhsatsız çalışma yapamazlar. Altyapı çalışmaları ruhsatta belirtilen başlama ve bitiş tarihleri içerisinde, her kurumun teknik şartnamesine, ruhsatta belirtilen şartlar ile Alt Yapı Tesisi Ruhsat İşlemleri, Zemin Açımı Uygulama Yönetmeliği ve Alt Yapı Koordinasyon Merkezi tarafından belirlenen yatırım programlarına göre gerçekleştirilir. Ruhsattaki tarih ve şartlara aykırı ve bu yönetmeliğe uygun olmayan çalışmalar ile bildirimsiz ve ruhsatsız çalışmalar için Alt Yapı Koordinasyon Merkezi Müeyyideler Yönetmeliğindeki ilgili cezai yaptırımlar uygulanır." hükmüne; 8/1. maddesinde, "Altyapı tesisi açım ruhsatı işlemleri; a) Kamu kurum ve kuruluşları ile özel ve tüzel kişilerden Altyapı tesisi açım ruhsatı bedeli; Zemin Açım Ücreti, Keşif Ücreti, Ruhsat Ücreti ve ödenmesi gereken vergilerden meydana gelir. b) Altyapı tesisi açım ruhsatı alınması için yapılacak başvuruda talep yazısı ve ekinde başvuru formu, yer bilgi formu, alt yapı izleme formu, işin süresini bildirir yazı, onaylı trafik işaretleme projesi, uygulama projesi veya krokisi bulundurulur." hükmüne; "Süre verilmesi, süre uzatımı verilmesi ve ücretlendirilmesi" başlıklı 10. maddesinde; "(1) Süre verilmesi, Süre uzatımı verilmesi ve ücretlendirilmesi ile ilgili olarak; a) Alt yapı tesisi açım ruhsatı ile ilgili çalışma süresini Altyapı Koordinasyon Daire Başkanlığı belirler. b) Kurum ve Kuruluşların yapmış oldukları çalışmalar ile gerçek ve tüzel kişiler tarafından abone bağlantısı kapsamında yapılacak çalışmaların ruhsatta belirtilen süre içerisinde bitirilemeyeceği anlaşılırsa; ruhsatta belirtilen bitiş tarihinden önce kalan işin metrajlarını belirten liste ile birlikte Altyapı Koordinasyon Daire Başkanlığı’ndan yazılı olarak süre uzatımı talep edilecektir. Altyapı Koordinasyon Daire Başkanlığı’nca yapılan inceleme sonucu, uygun görüldüğü takdirde, gerekli süre uzatımı ruhsatın ikinci nüshası ibraz edilmek suretiyle verilecektir. Ruhsatta belirtilen bitiş tarihinden sonra süre uzatımı talep edildiğinde süre uzatımı yapılmayacaktır. ç) Süre uzatımı verildiği tarihte, birim fiyatlar değişmiş ise, süre uzatımı, kalan iş için birim fiyat farkı uygulanarak verilir. d) Altyapı Koordinasyon Daire Başkanlığı’na Altyapı tesisi açım ruhsatı için başvurup ruhsat işlemlerini takip edip bedellerini yatırmayan gerçek ve tüzel kişilerin evrakları, yıl sonunda kontrol edilerek iptal edilir. Abone işlemleri yapılanlar var ise gerekli takibat başlatılarak aboneliği yapan yatırımcı kuruluşa müeyyide yönetmeliğindeki cezai yaptırımlar uygulanır." hükmü; 14. maddesinde, "(1) Altyapı tesisi açım işi kapsamında yapılacak çalışmalar ilgili yönetmelik, şartname ve yukarıda belirtilen hususlar doğrultusunda yapılacaktır. Bu doğrultuda yapılmayan çalışmalarda Alt Yapı Koordinasyon Merkezi Müeyyideler Yönetmeliği’nde bildirilen cezai yaptırımlar uygulanır. (2) Alt Yapı Koordinasyon Merkezi Zemin Açım Uygulama Yönetmeliğinin ilgili maddeleri kapsamında, düzenlenen tespit tutanaklarına istinaden, ilgili cezai müeyyide Büyükşehir Belediye Encümeni tarafından uygulanır." hükmü yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Kanun koyucu; düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirler ve bunun uygulanmasını yürütmeye, başka bir ifadeyle idarelere bırakır. Bu asli düzenleme yetkisinin Yasama organına ait olmasının doğal bir sonucudur. Ancak, idarelerin düzenleme yetkisi yasama organının çizdiği sınırlar içinde ve üst hukuk normlarına aykırı olmamak kayıt ve şartına bağlı olarak gerçekleşebilir.
İdari yaptırımlar cezai nitelik taşıdıklarından bu yetkinin kanunlarla düzenlenen alanlarda, yine kanunlarla belirlenen şartlarda kullanılması gereklidir. İdarenin yasal belirleme ve dayanak olmadan herhangi bir davranışın yaptırım gerektirdiğini takdir ederek kendi düzenleme yetkisi çerçevesinde kural koyması hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmaz.
Dava konusu Yönetmeliğin, 10. maddesinin 1-d bendinde, "Altyapı Koordinasyon Daire Başkanlığı’na altyapı tesisi açım ruhsatı için başvurup ruhsat işlemlerini takip edip bedellerini yatırmayan gerçek ve tüzel kişilerin evrakları, yıl sonunda kontrol edilerek iptal edilir. Abone işlemleri yapılanlar var ise gerekli takibat başlatılarak aboneliği yapan yatırımcı kuruluşa müeyyide yönetmeliğindeki cezai yaptırımlar uygulanır." düzenlemesine yer verilmiştir.
İdare Mahkemesince ruhsat almayan kişilerin anılan fiilleri nedeniyle müeyyideye tâbi tutulabileceği ancak aboneliği yapan kuruluşun bu fiil nedeniyle cezaların şahsiliği ilkesi gereği müeyyideye tâbi tutulamayacağı gerekçesiyle anılan maddenin "aboneliği yapan yatırımcı kuruluşa müeyyideler yönetmeliğindeki cezai yaptırımlar uygulanır." kısmının iptaline karar verilmiştir.
Mahkeme kararının gerekçesini oluşturan ''ceza sorumluluğunun şahsiliği'' ilkesi, herkesin kendi fiilinden sorumlu tutulmasını, cezanın yalnız, suçu işleyenlerle iştirak edenlere verilmesini, suça katkısı bulunmayanlara ceza sorumluluğu yükletilemeyeceğini; hiç kimsenin işlemediği bir suçtan dolayı sorumlu tutulamayacağını, bir başkasının işlediği suçun, suçu işlemeyenlere sirayet edemeyeceğini ifade etmektedir.
Davalı idarece dosyaya sunulan …tarih ve …sayılı yazıda; 6360 sayılı Kanun'a göre Mart 2014 itibariyle Adana Büyükşehir Belediyesinin sorumluluk sınırı il mülki sınırı olduğundan, Adana Büyükşehir Belediyesi ve merkez ilçe belediyeleri sınırları içerisinde ruhsatsız kazı çalışmalarını engelleyerek alt ve üst yapının korunması, zaman ve kaynak israfının önlenmesi, araç ve yaya trafiğinde aksamaların engellenmesi için gerçek ve tüzel kişilerce enerji, haberleşme, doğalgaz, içme suyu, kanalizasyon, sulama kanalı vs. kapsamında yapılacak her türlü alt yapı tesisi açım ruhsatının alınıp alınmadığının sorgulanması hususunun ASKİ Genel Müdürlüğü, DSİ 6. Bölge Müdürlüğü, …Elektrik Dağıtım A.Ş. Adana İl Müdürlüğü, …Güney II (Adana) Bölge Müdürlüğü, …Dağıtım A.Ş. Adana Bölge Müdürlüğü, …ve İşletme A.Ş. Adana Şubesi, …İletişim Hizmetleri A.Ş., …Net İletişim Hizmetleri A.Ş. ile ilçe belediyelerine iletildiği görülmektedir.
Uyuşmazlık konusu olayda, ruhsat almayan gerçek ve tüzel kişilerin hukuka aykırı fiilinin yaptırımının Yönetmeliğin 7. maddesinde ayrıca düzenlendiği; 10. maddede aboneliği yapan kuruluş hakkında öngörülen müeyyidenin ise, hukuka aykırı fiile rağmen 05/10/2015 tarihli bildirim gözetilmeksizin abonelik yapılmasından kaynaklandığı, dolayısıyla fiil ile müeyyidenin ilgilisinin abonelik yapan kuruluş olduğu anlaşıldığından, düzenlemede "cezaların şahsiliği" ilkesi yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Öte yandan; 1608 sayılı Kanun'un, belediyelere yetki ve görev alanları ile ilgili konularda yasak koyma ve bu yasağa uymama halinde yaptırım belirleme yetkisi verdiği açık olup yukarıda aktarılan yasal düzenlemeler birlikte değerlendirildiğinde belediye sınırları içinde alt yapı hizmetleri ile ilgili olarak belediyelerin düzenleme yapma, ceza verme görev ve yetkisinin bulunduğu anlaşılmaktadır.
Belediye meclis kararı ile yürürlüğe girmiş olan dava konusu Yönetmelik'te altyapı hizmetleri ile kamu kurum ve kuruluşları gerçek ve tüzel kişilerce gerçekleştirilecek her türlü altyapı tesisi işi kapsamında yapılacak çalışmalara ilişkin genel ilke ve kuralların belirlendiği, Yönetmeliğin 10/1-d maddesi ile belediyenin, yetki sınırları içerisinde bildirimsiz ve ruhsatsız kazı çalışmalarını engellemeye yönelik yetkisi kapsamında ve altyapı çalışmalarının izlenmesi, kazıların disipline edilerek alt ve üst yapının korunması, araç ve yaya trafiğinde aksamaların önlenmesinin amaçlandığı görülmektedir.
Bu durumda; Mahkeme kararının dava konusu Yönetmeliğin 10/1-d maddesinin "aboneliği yapan yatırımcı kuruluşa müeyyideler yönetmeliğindeki cezai yaptırımlar uygulanır" ibaresinin iptaline ilişkin kısmına karşı davalı idarece yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu kararda hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.2577 sayılı Kanun'un 49. maddesine uygun bulunan davalının temyiz isteminin kabulüne,
2.…Bölge İdare Mahkemesi …İdari Dava Dairesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararının BOZULMASINA,
3.Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın …Bölge İdare Mahkemesi …İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 20/04/2022 tarihinde kesin olarak oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY :
(X)- Bölge İdare Mahkemeleri tarafından verilen kararların temyiz yolu ile incelenip bozulabilmeleri 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Yasasının 49. maddesinin 1. fıkrasında yazılı nedenlerin bulunmasına bağlıdır.
Bölge İdare Mahkemesince verilen karar ve dayandığı gerekçe usul ve yasaya uygun olup, bozulmasını gerektiren bir neden bulunmadığından, temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği görüşüyle bozma kararına katılmıyorum.