Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2018/3969 E. , 2021/3299 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2018/3969
Karar No:2021/3299
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ... Kurumu
[...] Uets
VEKİLİ : Av. ... - Aynı adreste
KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Petrol Otomotiv İnşaat Malzemeleri
Hayvancılık Orman Ürünleri Nakliye Gıda Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. ...
[...] Uets
İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Bayilik lisansı ile faaliyette bulunan davacı şirkete ait akaryakıt istasyonunda 30-31/01/2015 tarihlerinde yapılan denetimde otomasyon sisteminin doğru ve sağlıklı çalışmamasına rağmen satış yapıldığı ve otomasyon sistemine müdahale edildiğinden bahisle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca 80.106,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; bayilik lisansı sahibi davacıya ait tesiste 30-31/01/2015 tarihlerinde yapılan denetimde otomasyon sisteminin doğru ve sağlıklı çalışmamasına rağmen satış yapıldığının yetkililerce tutanak tutulmak suretiyle tespit edildiği ve bu durumun da idari yaptırımı gerektirdiği açık olsa da, davalı idare tarafından idari para cezasının hangi nedenle üst sınırdan verildiğinin somut bilgi ve belgelerle ortaya konulmadığı, ayrıca bu konuda herhangi bir açıklama da getirilmediği göz önünde bulundurulduğunda, herhangi bir kriter gözetilmeksizin salt takdir yetkisinden hareketle Kanun'da öngörülen üst sınırdan idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ...ra Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, davaya konu edilen işlemin hukuka uygun olduğu, temyize konu kararın hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi kararının Dairemiz kararında belirtilen gerekçe ile onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Davacı şirkete ait akaryakıt istasyonunda 30-31/01/2015 tarihlerinde yapılan denetimde otomasyon sisteminin doğru ve sağlıklı çalışmamasına rağmen satış yapıldığı ve otomasyon sistemine müdahale edildiğinden bahisle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca 80.106,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının tesis edilmesi üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 4. maddesinin 1. fıkrasında, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını vereceği; 2. fıkrasında, lisans ile tanınan hakların, bu Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağı; 4. fıkrasının (l) bendinde, bu Kanuna göre faaliyette bulunanların kaçak akaryakıt veya sahte ulusal marker elde etmeye, satmaya ya da herhangi bir piyasa faaliyetine konu etmeye yarayacak şekilde lisansa esas teşkil eden belgelerde belirlenenlere aykırı sabit ya da seyyar tank, düzenek veya ekipmanı bulundurmamak ile yükümlü oldukları; fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan 19. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinin (2) numaralı alt bendinde, 4. maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendinin ihlâli hâlinde sorumlulara bir milyon Türk Lirası idarî para cezası verileceği kurala bağlanmış; fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan 19. maddesinin yedinci fıkrasında ise, ''Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan ancak bu Kanunun getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir.'' kuralına yer verilmiştir.
5015 sayılı Kanun'un 7. maddesine dayanılarak Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nca hazırlanan, 27/06/2007 tarih ve 1240 sayılı Petrol Piyasasında Dağıtıcı Lisansı Sahiplerinin Bayi Denetim Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Kararı'nın 5. maddesinde, bayilik lisansı sahibinin istasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahalede bulunamayacağı kuralı yer almıştır.
5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun "Fikri içtima" başlıklı 44. maddesinde, "İşlediği bir fiil ile birden fazla farklı suçun oluşmasına sebebiyet veren kişi, bunlardan en ağır cezayı gerektiren suçtan dolayı cezalandırılır." kuralına yer verilmiştir.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "İçtima" başlıklı 15. maddesinin 1. fıkrasında, Bir fiil ile birden fazla kabahatin işlenmesi hâlinde bu kabahatlere ilişkin tanımlarda sadece idarî para cezası öngörülmüşse, en ağır idarî para cezası verileceği kurala bağlanmıştır.
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin 7 numaralı Ek Protokolü'nün "Aynı suçtan iki kez yargılanmama ve cezalandırılmama hakkı" başlıklı 4. maddesinin ilk fıkrasında, "Hiç kimse bir devletin ceza yargılaması usulüne ve yasaya uygun olarak kesin bir hükümle mahkûm edildiği ya da beraat ettiği bir suçtan dolayı aynı devletin yargısal yetkisi altındaki yargılama usulleri çerçevesinde yeniden yargılanamaz veya mahkûm edilemez." kuralı yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Tek fiile tek ceza bir genel hukuk ilkesi olup, bir kimsenin aynı fiilden dolayı birden fazla yargılanamamasını ve cezalandırılamamasını ifade etmektedir. Bu ilke kural olarak idarî cezalar için de geçerlidir. Bu bağlamda bir kimseye aynı fiil nedeniyle birden fazla idarî ceza verilmesi durumunda, non bis in idem ilkesine aykırılık nedeniyle ilk cezadan sonraki ceza veya cezalar hukuka aykırı kabul edilecektir. Bu ilkenin arka planında yatan düşünce, bir kimsenin aynı fiilden dolayı birden fazla yargılanması durumunda, yargılamanın birinde suçlu diğerinde suçsuz görülmesi veya farklı yargılamalarda sorumluluğunun ağırlığının farklı seviyelerde görülmesi gibi olası kaotik sonuçların engellenmesi ve ayrıca, aynı fiil nedeniyle mükerrer cezalandırmanın adil görülmemesidir. Bu konuda Kabahatler Kanunu'nun 15. maddesinin 1. fıkrası özel bir düzenleme getirmektedir. Buna göre, aynı fiil nedeniyle iki ayrı idarî para cezası öngörülmüşse, bu cezaların her ikisi de uygulanamayacak ve sadece biri ve en ağırı uygulanacaktır. Nitekim bu ilke, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi (AİHS) Ek protokol no 7 ve 16/12/1966 tarihli Medeni ve Siyasi Haklar Paktı m.14/7 ile ulusalüstü bir hukuk normu olarak benimsenmiştir. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) de aynı nitelikteki bir ihlâlden dolayı ikinci defa cezalandırmayı bu ilkeye aykırı bulmaktadır. (ULUSOY, Ali D., İdari Yaptırımlar, 2013, İstanbul, s. 109-110, 113-114).
5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun (TCK) hazırlanmasında "Kaç fiil varsa o kadar suç, kaç suç varsa o kadar ceza vardır." ilkesi esas alınmış, dolayısıyla da gerçek içtima kuralı benimsenmiştir. Nitekim Adalet Komisyonu raporunda bu husus, “Ceza hukukunun temel kurallarından birisi, ‘Kaç fiil varsa o kadar suç, kaç suç varsa o kadar ceza vardır.' şeklinde ifade edilmektedir. Bunun istisnaları, suçların içtimaı bölümünde belirlenmiştir. Bu istisnalar dışında, işlenen her bir suçla ilgili olarak ayrı ayrı cezaya hükmedilecektir. Böylece verilen her bir ceza, bağımsızlığını koruyacaktır.” şeklinde ifade edilmiştir. Bu kuralın istisnaları ise, 5237 sayılı TCK’nın “suçların içtimaı” bölümünde, 42 (bileşik suç), 43 (zincirleme suç) ve 44. (fikri içtima) maddelerinde düzenlenmiştir. 765 sayılı TCK’da, aynı neviden fikri içtima ile farklı neviden fikri içtima tek madde hâlinde ve kanunun 79. maddesinde düzenlenmiş iken, 5237 sayılı TCK’da bu iki hâl birbirinden ayrılarak, aynı neviden fikri içtima, zincirleme suçun düzenlendiği 43. maddenin ikinci fıkrasında, farklı neviden fikri içtima ise kanunun 44. maddesinde düzenlenmiştir. Farklı neviden fikri içtima 5237 sayılı Kanun'un 44. maddesinde, “İşlediği bir fiil ile birden fazla farklı suçun oluşmasına sebebiyet veren kişi, bunlardan en ağır cezayı gerektiren suçtan dolayı cezalandırılır.” şeklinde düzenlenmiş olup, hükmün uygulanabilmesi için işlenen bir fiille birden fazla farklı suçun oluşması gerekmektedir. Kanun koyucu, işlediği bir fiille birden fazla farklı suçu işleyen failin, fiilin tek olması nedeniyle en ağır ceza ile cezalandırılmasını yeterli görmüş, bu şekilde “non bis in idem” kuralı gereğince bir fiilden dolayı kişinin birden fazla cezalandırılmasının da önüne geçilmesini amaçlamış, “erime sistemini” benimsemek suretiyle, bu suçlardan en ağırının cezasının verilmesi ile yetinilmesini tercih etmiştir. Bu bağlamda, “tek fiil” veya “bir fiil”den ne anlaşılması gerektiğinin de değerlendirilmesi gerekmektedir. Doğal anlamda gerçekleştirilen her bedensel eylem ayrı bir hareketi oluşturmakta ise de, hukukî anlamda hareketin tek olması ile ifade edilmek istenen husus, doğal anlamda birden fazla hareket bulunsa dahi, bu hareketlerin, hukukî nedenlerden dolayı değerlendirmede birlik oluşturması suretiyle tek hareket olarak kabulüdür. Diğer bir anlatımla, doğal anlamda fiilin tek olduğu her hâlde hukukî anlamda da fiilin tek olduğu söylenebilirse de, doğal anlamda fiilin çok olduğu her hâlde hukukî anlamda da fiilin çok olduğu her zaman söylenemeyecektir. Bazen bir hareketler kümesi, hukukî açıdan tek bir fiil olarak kabul edilecektir. Bu hâlde suç tipinin birden fazla hareketle ihlâl edilebilir olması hareketin hukuken tekliğini etkilemeyecek, doğal hareketler hukuken tek kabul edilecektir. Fikri içtimada da, fiil ya da hareketin tekliği, doğal anlamda değil hukukî anlamda tek olmayı ifade etmektedir. Bir kısım suçların işlenmesi sırasında doğal olarak birden fazla hareket yapılmakta ise de, ortaya konulan bu davranışlar suçun kanunî tanımında yer alan hukuksal anlamdaki “tek bir fiili” oluşturmaktadır. Nitekim öğretide de benzer nitelikte görüşler ileri sürülmüştür (Mahmut Koca - İlhan Üzülmez, Türk Ceza Hukuku Genel Hükümler, Seçkin Yayınevi, 9. Bası, Ankara, 2016, s. 492 vd., Hamide Zafer, Ceza Hukuku Genel Hükümler, Beta Yayımcılık, 3. Bası, İstanbul, 2013, s. 462 vd., Mehmet Emin Artuk - Ahmet Gökçen - Caner Yenidünya, Ceza Hukuku Genel Hükümler, Adalet Yayınevi, 7. Bası, Ankara, 2013, s. 653 vb.).
5237 sayılı TCK’nın genel hükümleri arasında yer alan fikri içtima kuralları, şartlarının bulunması hâlinde kural olarak her suç için uygulanabilir ise de kanun koyucunun açıkça istisna öngördüğü hâllerde bu kuralın uygulanma ihtimali bulunmamaktadır. Nitekim TCK'nın 212. maddesinde, sahte resmî veya özel belgenin bir başka suçun işlenmesi sırasında kullanılması halinde, hem sahtecilik hem de ilgili suçtan dolayı ayrı ayrı cezaya hükmolunacağı belirtilerek, açıkça fikri içtima hükümlerinin uygulanması engellenmiştir. Bu anlatımlara göre, farklı neviden fikri içtimanın şartları, hareket ya da fiilin hukuki anlamda tek olması, tek fiille birden fazla farklı suçun işlenmiş olması, işlenen suçlarla ilgili kanunda açıkça fikri içtima hükümlerinin uygulanmasının engellenmemiş olması şeklinde belirlenebilecektir. Görüldüğü gibi, kanuni istisnalar dışında, hukuki anlamda tek bir fiille birden fazla farklı suçun işlenmesi hâlinde, bu suçlardan en ağır cezayı gerektirenin cezasına hükmolunması kanun gereğidir. (Bkz. Yargıtay, CGK., E:2018/19-142, K:2020/329, 30/06/2020).
Dosyanın incelenmesinden, davacı şirkete ait akaryakıt istasyonunda bulunan (1) nolu tankın kapağına kaynakla monte edilen 1.90 m uzunluğunda 46 cm çapında alt kısmında tapası bulunan silindir şeklinde bir düzeneğe rastlandığı, proje dışı bu düzenek ve ekipman nedeniyle fiilî satışlarının istasyon otomasyon sistemine tam olarak yansımadığı hususlarının 30-31/01/2015 tarihlerinde yapılan denetimler neticesinde tespit edildiği, yapılan tespitler dikkate alınarak davacı şirket hakkında mezkûr istasyonda vaziyet planı harici gizli düzenek bulundurmak suretiyle 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin dördüncü fıkrasının (I) bendini ihlâl etmesi sebebiyle aynı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca 1.144.373,00-TL idarî para cezası uygulandığı, ayrıca, otomasyon sisteminin doğru ve sağlıklı çalışmamasına rağmen satış yapıldığı ve otomasyon sistemine müdahale edildiğinden bahisle aynı Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca 80.106,00-TL idari para cezası uygulandığı görülmektedir.
Bakılan uyuşmazlıkta, davacının kaçak akaryakıtı herhangi bir piyasa faaliyetine konu etmek için lisansa esas teşkil eden belgelerde belirlenenlere aykırı olarak proje dışı düzenek ya da ekipman bulundurarak 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin dördüncü fıkrasının (I) bendini ihlâl ettiği ve bu fiilinin doğal bir sonucu olarak otomasyon sistemine müdahale edildiği ve otomasyon sisteminin doğru ve sağlıklı çalışmasının engellendiği, böylelikle fiili satışlarının istasyon otomasyon sistemine hiç ya da gereği gibi yansımadığı, dolayısıyla işlediği bir fiil ile birden fazla kabahatin oluşmasına sebebiyet veren davacı hakkında en ağır idarî para cezasının verilmesi gerekirken anılan Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca dava konusu 80.106,00-TL idarî para cezasının davacıya ayrıca uygulanmak suretiyle Kabahatler Kanunu'nun 15. maddesinin 1. fıkrasında yer alan içtima kuralının ihlâl edildiği anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, davacının fiilinin istasyon otomasyon sistemine müdahale etmeyi sağlamak üzere oluşturulan tek bir fiil olarak ele alınması gerekirken iki ayrı fiil olarak değerlendirilmesinin mümkün bulunmaması karşısında, davalı idarece davacının bu fiili nedeniyle verilen 1.144.373,00-TL idarî para cezası yanında ayrıca 80.106,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk, dava konusu işlemin iptali yönündeki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise sonucu itibarıyla hukukî isabetsizlik bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin reddine,
2. Dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararında 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, anılan kararın yukarıda belirtilen GEREKÇEYLE ONANMASINA,
3. Davalı idare harçtan muaf olduğundan, toplam ...-TL temyiz harcının istemi hâlinde davalı idareye iadesine,
4. Temyiz posta giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,
5. Posta giderleri avansından artan tutarın davalıya iadesine,
6. 2577 sayılı Kanun'un 50. maddesi uyarınca, bu onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesini teminen dosyanın ... İdare Mahkemesi'ne gönderilmesine, 13/10/2021 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.