Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2018/401 E. , 2018/1694 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2018/401
Karar No:2018/1694
Temyiz İsteminde Bulunan (Davalı) :
Vekili :
Karşı Taraf (Davacı):
Vekili :
İstemin_Özeti : … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının; "Ustalık Belgesi" bulunan kişilerin sahip olduğu haklara "İşyeri Açma Belgesi" sahiplerinin de haiz olduğu, dava konusu ihale işleminde hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı ileri sürülerek bozulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : Savunma verilmemiştir.
Danıştay Tetkik Hâkimi … 'nin Düşüncesi : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:
Dava, … İlkokulu'nda bulunan kantin ile ilgili … İl Milli Eğitim Müdürlüğü'nce 19.06.2017 tarihinde yapılan ihalenin iptali istemiyle açılmış, İdare Mahkemesi'nce; Milli Eğitim Bakanlığı Okul-Aile Birliği Yönetmeliği uyarınca, kantin kiralama ihalelerinde, katılımcılarda öncelikle kantincilik alanında alınmış ustalık belgesinin aranması, ancak katılımcıların hiçbirinde ustalık belgesi bulunmaması durumunda, işyeri açma belgesi, kalfalık, kurs bitirme belgelerinden en az birine sahip olma şartının aranması, ustalık belgesine sahip katılımcıların varlığı hâlinde ise diğer belge sahiplerinin değerlendirme dışı bırakılması gerektiği; bu durumda, ustalık belgesine sahip katılımcıların varlığına rağmen mevzuata ve şartnameye aykırı olarak işyeri açma belgesi sahibi isteklinin teklifinin değerlendirmeye alınarak ihalenin bu belge sahibi üzerinde bırakılmasına dair işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiş, bu karar davalı idare tarafından temyiz edilmiştir.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun "Kapsam" başlıklı 1. maddesinin birinci fıkrasında, "Genel bütçeye dâhil dairelerle katma bütçeli idarelerin, özel idare ve belediyelerin alım, satım, hizmet, yapım, kira, trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve taşıma işleri bu Kanunda yazılı hükümlere göre yürütülür." kuralı; "İlkeler" başlıklı 2. maddesinin birinci fıkrasında, "Bu Kanunun yürütülmesinde, ihtiyaçların en iyi şekilde, uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ve ihalede açıklık ve rekabetin sağlanması esastır." kuralı; "Şartnameler" başlıklı 7. maddesinde, "İhale konusu işlerin her türlü özelliğini belirten şartname ve varsa ekleri idarelerce hazırlanır.
Bu şartnamelerde işin mahiyetine göre konulacak özel ve teknik şartlardan başka genel olarak aşağıdaki hususların da gösterilmesi zorunludur:
...
f) İsteklilerde aranılan şartlar ve belgeler,
..." kuralı yer almış; "Pazarlık usulüyle yapılacak işler" başlıklı 51. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendinde, "Kullanışlarının özelliği, idarelere yararlı olması veya ivediliği nedeniyle kapalı veya açık teklif yöntemleriyle ihalesi uygun görülmeyen, Devletin özel mülkiyetindeki taşınır ve taşınmaz malların kiralanması, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi" ihalesinin pazarlık usulüyle yapılabileceği kurala bağlanmıştır.
3308 sayılı Mesleki Eğitim Kanunu'nun "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde, "f) 'Usta', bir mesleğin gerektirdiği bilgi, beceri ve iş alışkanlıklarını kazanmış ve bunları mal ve hizmet üretiminde iş hayatınca kabul edilebilecek standartlarda uygulayabilen; üretimi planlayabilen; üretim sırasında karşılaşılabilecek problemleri çözümleyebilen; düşüncelerini yazılı, sözlü ve resim ile açıklayabilen; üretimle ilgili pratik hesaplamaları yapabilen kişiyi ... ifade eder."; "İşyeri açma" başlıklı 30. maddesinin birinci fıkrasında, "Ustalık belgesine sahip olanlar veya bunları işyerlerinde çalıştıranlar bağımsız işyeri açabilir."; altıncı fıkrasında ise "Teknik lise mezunları veya mesleki ve teknik eğitim okul ve kurumlarının dört yıllık eğitim programlarından mezun olanlara, ustalık belgesinin yetki ve sorumluluklarını taşıyan, mesleklerinde bağımsız İşyeri Açma Belgesi verilir." hükmüne yer verilmiştir.
Milli Eğitim Bakanlığı Okul-Aile Birliği Yönetmeliği'nin "Kiralama usulü ve işlemleri" başlıklı 20. maddesinde, "(1) Birlik; kantin ve benzeri yerleri öncelikle işletmecilere kiralama usulü ile işlettirir veya işletmecinin bulunmadığı durumlarda işletir. Kantin ve benzeri yerlerin kiraya verilmesinde, eğitim ve öğretimin aksatılmaması esastır.
(2) Söz konusu yerlerin birlik tarafından kiraya verilmesi 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 51'inci maddesinin birinci fıkrasının (g) bendine göre pazarlık usulü ile yapılır.
...
(4) Kantin kiralama ihalelerinde katılımcılardan, 5/6/1986 tarihli ve 3308 sayılı Mesleki Eğitim Kanunu hükümlerine göre kantincilik alanında alınmış ustalık belgesi sahibi olma şartı aranır. Ancak, katılımcıların hiçbirisinde ustalık belgesi bulunmaması durumunda işyeri açma belgesi, kalfalık, kurs bitirme belgelerinden en az birine sahip olma şartı aranır. ..." kuralı yer almıştır.
10.08.2005 tarih ve 25902 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin (n) bendinde, "işyeri açma ve çalışma ruhsatı", yetkili idareler tarafından bu Yönetmelik kapsamındaki işyerlerinin açılıp faaliyet göstermesi için verilen izin olarak tanımlanmıştır.
Uyuşmazlıkta uygulanacak hukuk kuralının öncelikle hangi kural olduğunun değerlendirilmesi gerekmektedir.
Hukuk düzenimizde normlar hiyerarşisi, Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve adsız düzenleyici işlemler olarak sıralanmakta ve denetime esas hiyerarşi de bu şekilde kabul edilmektedir. Anılan hiyerarşinin anlamı, alt normun üst normlara aykırı hükümler taşıyamayacağıdır.
İdarelerin, takdir yetkisini kullanarak yaptıkları düzenleyici işlemlerin, normlar hiyerarşisi uyarınca dayanağı üst hukuk kurallarına uygun olması ve kamu yararını amaçlaması gerektiği açıktır.
Bu hiyerarşi uyarınca, yönetmelik, tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemlerin, bir üst hukuk kuralının uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla "açıklayıcı" hükümler taşıyan, dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümlere aykırı düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemler olduğu kuşkusuzdur.
Aktarılan mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, kantin ihalelerinde uygulanması gereken Okul- Aile Birliği Yönetmeliği'nin 20/4. maddesinde yer alan, "Kantin kiralama ihalelerinde katılımcıların hiçbirisinde ustalık belgesi bulunmaması durumunda işyeri açma belgesi, kalfalık, kurs bitirme belgelerinden en az birine sahip olma şartı aranır." ifadesinin, üst hukuk kuralı olan 3308 sayılı Meslekî Eğitim Kanunu'nun 30/4. maddesindeki, "Teknik lise mezunları veya mesleki ve teknik eğitim okul ve kurumlarının dört yıllık eğitim programlarından mezun olanlara, ustalık belgesinin yetki ve sorumluluklarını taşıyan, mesleklerinde bağımsız İşyeri Açma Belgesi verilir." hükmü ile çeliştiği, kantin kiralama ihalelerinde yeterlik kriteri olarak aranan ustalık belgesi ile işyeri açma belgesinin eşdeğer nitelikte belge oldukları ve her iki belge sahiplerinin de eşit ve rekabetçi bir ortamda okul kantin ihalelerine katılabilecekleri, teknik lise mezunları veya mesleki ve teknik eğitim okul ve kurumlarının dört yıllık eğitim programlarından mezun olanlara verilen "işyeri açma belgesinin," ustalık belgesinin bütün yetki ve sorumluluklarını taşıyacağı hususunda tereddüt bulunmadığı, Yönetmelik'te ihaleye katılacak olan kişilerin kantincilik alanında alınmış ustalık belgesi olması şartı getirilmekle birlikte, katılımcılardan hiçbirisinde ustalık belgesi bulunmaması durumunda, işyeri açma, kalfalık, kurs bitirme belgelerinden en az birine sahip olunmasının da yeterli olacağının kural altına alındığı, maddenin düzenleniş biçimi itibarıyla aslolan belgenin "ustalık belgesi" olduğu, diğer taraftan 3308 sayılı Kanun'un 30/4. maddesinde belirtilen işyeri açma belgesinden kastedilen belgenin, işyerlerine verilen işyeri açma ve çalışma ruhsatı olmadığı, ustalık belgesinin bütün yetki ve sorumluluklarını taşıyan, dört yıllık eğitim programlarından mezun olanlara verilecek olan eşdeğer nitelikte belge olduğu anlaşılmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden, … İlkokulu Müdürlüğü bünyesinde bulunan kantin işletmesinin, 2886 sayılı Kanun'un 51/g maddesi uyarınca pazarlık usulü ile kiraya verileceğine ilişkin ihale ilanı üzerine 19.06.2017 tarihinde … İl Milli Eğitim Müdürlüğü'nde ihaleye katılmak üzere hazır bulunan 8 (sekiz) istekli ile kantin ihalesine başlandığı, belge incelemesinde belgeleri uygun olmayan 3 (üç) isteklinin değerlendirme dışında kaldığı, diğer 5 (beş) istekli ile devam edilen ihale sürecinde ekonomik açıdan en avantajlı teklifi veren … isimli isteklinin teklifinin komisyon tarafından uygun görüldüğü, ihalenin ita amiri tarafından onaylanması sonrasında davacı tarafından anılan ihalenin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Dava konusu ihaleye kabul edilen 5 (beş) istekli tarafından sunulan yeterlik belgeleri incelendiğinde, davacıyla birlikte 2 (iki) isteklinin kantin işletmeciliği dalında ustalık belgesi sunduğu, diğer 3 (üç) isteklinin ise işyeri açma belgesi sunduğu, ihalenin en yüksek teklifi veren işyeri açma belgesi sahibi isteklinin uhdesinde bırakıldığı, ihale uhdesinde kalan istekli tarafından ihale komisyonuna sunulan YG 649626 seri numaralı işyeri açma belgesinin incelenmesinden, anılan belgenin ihaleye katılan istekliye "kantin işletmeciliği" alanında 27.02.2017 tarihinde verildiği, belge üzerinde "3308 sayılı Mesleki Eğitim Kanunu'nca düzenlenen ustalık belgesine tanınan bütün hakları kapsar" şerhi bulunduğu görülmektedir. Her ne kadar davacı tarafından, anılan belgenin, "Ustalık Belgesi" olarak değerlendirilemeyeceği iddia edilmekte ise de, 3308 sayılı Kanun'un 30. maddesinin 6. fıkrası ve istekli tarafından sunulan belge üzerinde bulunan "ustalık belgesi" şerhi uyarınca, ilgili Yönetmelik ve ihale şartnamesinde aranan belge niteliğini haiz olduğu sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, ihalenin, ustalık belgesinin bütün yetki ve sorumluluklarını taşıyan ve ustalık belgesine eşdeğer nitelikte işyeri açma belgesine sahip olan istekli üzerinde bırakılmasına yönelik dava konusu işlemde hukuka aykırılık, işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, temyiz isteminin kabulü ile 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA, DAVANIN REDDİNE, ayrıntısı aşağıda gösterilen …-TL ilk derece yargılama giderlerinin davacı üzerinde bırakılmasına, …-TL temyiz yargılama gideri ile Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, posta giderleri avansından artan tutarın taraflara iadesine, istemi hâlinde ilk derece aşamasında kullanılmayan ...-TL yürütmeyi durdurma harcının davacıya iadesine, dosyanın anılan Mahkeme'ye gönderilmesine, 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (i) bendi uyarınca kesin olarak (karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere), 14.05.2018 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.