T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2018/4236
Karar No : 2023/4904
DAVACI : ...
VEKİLİ : Av. ...
DAVALILAR : 1. ...
VEKİLİ : ...
2. ... Bakanlığı (E- Tebligat)
VEKİLLERİ : ...
DAVANIN KONUSU :
1. 13/09/2018 tarih ve 30534 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, 12/09/2018 tarih ve 85 sayılı Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Kararda Değişiklik Yapılmasına Dair Karar'ın 1. maddesiyle 07/08/1989 tarih ve 32 sayılı Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında Karar'ın 4. maddesine eklenen (g) bendindeki, “gayrimenkul kiralama” ibaresi ile 2. maddesiyle anılan Karara eklenen Geçici 8. maddedeki “daha önce akdedilmiş yürürlükteki sözleşmelerdeki” ibaresinin,
2. 06/10/2018 tarih ve 30557 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karara İlişkin Tebliğ (Tebliğ No: 2008-32/34)’de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ’in (Tebliğ No: 2018-32/51) 1. maddesiyle yeniden düzenlenen 2008/32-34 no.lu Tebliğin 8. maddesinin 2. fıkrasındaki “konusu yurt içinde yer alan gayrimenkuller olan, konut ve çatılı iş yeri dâhil gayrimenkul kiralama sözleşmelerinde sözleşme bedelini ve bu sözleşmelerden kaynaklanan diğer ödeme yükümlülüklerini döviz cinsinden veya dövize endeksli olarak kararlaştıramazlar.” ibaresi ile 24. fıkrasının 2. paragrafındaki “Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Kararın Geçici 8. maddesinin yürürlüğe girdiği tarihten önce akdedilen” ibarelerinin iptali ve
3. Hukuka aykırı düzenlemeler nedeniyle uğradığı zararın tazmine yönelik olarak şimdilik 1.000,00-TL maddi tazminata hükmedilmesi istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Davacı tarafından, döviz cinsinden bedelle birden fazla kira sözleşmesi akdettiği, dava konusu işlemlerle kendisine zarar verildiği, 1576 sayılı Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında Kanun’un 1. maddesiyle düzenleme yapma yetkisinin sadece Cumhurbaşkanı’na tanındığı, Cumhurbaşkanı’nın bu yetkisini devredebileceğine yönelik Kanun’da herhangi bir düzenleme bulunmadığı, yetki devrinin hukuka aykırı olduğu, 6098 sayılı Türk Borçlar Kanunu’ndaki sözleşme serbestisinin idarî işlemle ortadan kaldırılamayacağı, idarî işlemlerim geçmişe yürütülemeyeceği, hukukî güvenlik ve kazanılmış haklara saygı ilkesinin ihlâl edildiği, emsal kararların da bu yönde olduğu, var olan sözleşmelerin dengesinin bozulduğu, daha sonraki düzenlemelerle çeşitlik değişiklikler yapıldığı, dava konusu idarî işlemlerin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALILARIN SAVUNMASI :
Davalı Cumhurbaşkanlığı tarafından, mali piyasalardaki dengenin korunmasının Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın görevi olduğu, dövizle yapılan işlemlerin ekonomide önemli bir kırılganlığa yol açtığı, sözleşme hürriyeti yanında Anayasa’nın Devlete “özel teşebbüslerin milli ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirleri alma” görevi verildiği, düzenlemenin 1576 sayılı Kanun'a ve Anayasa’ya uygun olduğu, ayrıca düzenleme de birçok istisnaya yer verildiği, düzenlemenin kamu düzeninin korunması amacıyla yapıldığı, sözleşme hürriyetine ilişkin düzenlemelerin özünde sınırlamalar bulunduğu, Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın düzenleme yapma yetkisinin bulunduğu, henüz tamamlanmamış ve ifa edilmemiş borçlara yönelik düzenlemenin hukuka uygun olduğu, kazanılmış hakları ihlâl etmediği, Türk Lirası üzerinden belirlenecek bedele yönelik sınırlama bulunmadığı, tazminat isteminin yersiz olduğu savunulmaktadır.
Davalı Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından, henüz oluşmayan bir zarar için tazminat talep edilemeyeceği, dava açmakta hukukî yararının bulunmadığı, dava açıldıktan sonra değişiklikler yapıldığı, karar alma konusunda Cumhurbaşkanı’nın yetkili olduğu, Cumhurbaşkanı’nın verilen yetki çerçevesinde karar verdiği, 32 sayılı Karar'ın 20. maddesi uyarınca Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın düzenleme yapma yetkisinin bulunduğu, Türk Lirası cinsinden bedel belirlenmesinde herhangi bir sınırlama olmadığı, olağanüstü bir dönemden geçildiği, milli ekonomiyi korumanın Devletin görevi olduğu, kamu düzeni gerekçesiyle sözleşme hürriyetinin sınırlanabileceği, emsal kararların da bu yönde olduğu, 1576 sayılı Kanun'a karşı yapılan itirazın Anayasa Mahkemesi tarafından reddedildiği, dava konusu işlemlerin hukuka uygun olduğu savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ :
Dava konusu düzenlemelerin 07/08/1989 tarih ve 14391 sayılı Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Bakanlar Kurulu kararına, 32 sayılı Bakanlar Kurulu kararının ise, 1567 sayılı Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında Kanun'un 1. maddesine dayandığı anlaşılmaktadır.
Yürütmenin düzenleme yapma yetkisi, asli yetkili olan kanun koyucudan farklıdır. Yürütme organının işlemleri, ister sübjektif ister düzenleyici işlemler olsun, daima o alanı önceden düzenlemiş olan bir kanuna dayanmak zorundadır. Bu anlamda yürütme organının işlemleri, kanunu izleyen, kanundan kaynaklanan (secundum legem) işlemlerdir. Sadece yasama organı bir konuyu ilkel, yani özerk ve serbest olarak düzenleyebilir. İdareci, kendisini yetkilendiren bir kanun hükmüne dayanmaksızın, bireysel olsun düzenleyici olsun hiçbir işlem yapamayacağı hâlde kanun, yasama organının kendine özgü iktidarına “teşebbüs kudretine” dayanır. Yasama kuvveti, aynı zamanda devredilemez bir kuvvettir. (Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, 22. Baskı, Ankara, Yetkin Yayınları, 2022, s. 213 vd.)
Yasama kuvvetinin devredilemezliği ilkesi uyarınca, kanun koyucunun idareye genel olarak düzenleme yapma yetkisi vermesi mümkün değildir. Nitekim Anayasa Mahkemesi bir kararında “Türevsel nitelikteki düzenleyici işlemler bakımından yürütmenin düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle temel ilkeleri belirlenmeksizin ve çerçevesi çizilmeksizin, yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir kanun kuralı ile sınırsız, belirsiz, geniş bir alanın yürütmenin düzenlemesine bırakılması, Anayasa'nın belirtilen maddesine aykırılık oluşturur. Bununla birlikte yasama organının temel ilkeleri ve çerçeveyi kanunla belirlendikten sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakması, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamaz” (Anayasa Mahkemesi, E:2020/43, K:2022/116, K.T.:13/10/2022, §47) ifadesiyle, idare tarafından düzenleme yapılacak alanın sınırlarının kanun tarafından çizilmiş olması gerektiği ve bu kapsamda uzmanlık ve yönetim tekniğine ilişkin alanlarda düzenleme yapma yetkisinin idareye bırakılabileceği belirtilmektedir.
Öte yandan, idare tarafından düzenlenecek alanın bireylerin temel hak ve hürriyetlerine yönelik olması hâlinde, idarenin düzenleme yapma yetkisi daha da sıkılaşmaktadır. Zira Anayasa’nın 13. maddesi gereğince bireylerin temel hak ve hürriyetlerinin sınırlanması ancak kanunla mümkündür. Uyuşmazlık konusu kurallarla, döviz alım satımı alanında teşebbüs ve sözleşme hürriyeti sınırlandığı dikkate alındığında yapılan sınırlamaların kanuna dayanması zorunludur.
Uyuşmazlık konusu düzenlemelerin dayanağı olan 32 sayılı Bakanlar Kurulu kararı, 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesinde verilen yetkiye dayanmaktadır. Kanun maddesi incelendiğinde, yasama organı tarafından alanla ilgili bir düzenleme yapılmadığı, sınırlarının çizilmediği, bireylerin temel hak ve hürriyetlerine yönelik usulî güvencelere yer verilmediği, yasama yetkisinin devri niteliği doğuracak şekilde yetki verildiği düşünülmektedir.
1567 sayılı Kanun'un 1. maddesinin Anayasa'ya aykırılığı iddiasıyla yapılan başvurunun değerlendirildiği 28/03/1963 tarih ve E:1963/4, K:1963/71 sayılı Anayasa Mahkemesi kararında, "İtiraz konusu 1567 sayılı Kanun'un 1. maddesiyle kanun koyucu Hükümetin hangi sahayı düzenleyeceğini tesbit etmiştir. Bunlar da; kambiyo nükut, esham ve tahvilât alım ve satımının ve bunlarla kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nevi eşya ve kıymetlerin ve ticari senetlerle tediyeyi sağlayan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracını veya memlekete ithalini tanzim ve tahdit etmek ve Türk Parasının Kıymetinin korunması zımnında kararlar almaktır. Bu hükümlerle düzenlemenin yönü tâyin ve esası tesbit olunmuştur.
İktisad kanunlarının kabul ettiği esaslara göre yürütülecek olan ve bunun dışına çıkıldığı takdirde memleketi büyük malî zararlara uğratacağı şüphesiz bulunan ve teknik konuları kapsayan ve geciktirmeden zamanında tedbirler alınması ve icabında derhal kaldırılması ve değiştirilmesi gereken bu alanın, kanun koyucu tarafından doğrudan doğruya düzenlenmesi bazı sakıncalar doğurabilir. Çünkü, yukarıda da söylendiği gibi yasama organlarının yapısı itibariyle günlük olayları izliyememesi ve ağır işlemesi yüzünden bunun zamanında sağlanması mümkün olamaz. Bu sebepledir ki, kanun koyucu düzenleme alanının esaslarını tesbit ve amacı tâyin ettikten sonra alınacak tedbirlerin ihtiyaca uygunluğunu sağlamak üzere yürütme organını görevlendirmiş ve bu görevin gerektirdiği tasarruflarda bulunmak yetkisini vermek suretiyle yasama yetkisini bu yolda, kullanmayı uygun bulmuştur. (...) Anayasa'nın 6. maddesi, yürütme görevinin, kanun çevresinde, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından yerine getirileceğini âmir olduğu gibi, 98. maddesi de; Cumhurbaşkanının bütün kararlarından Başbakan ve ilgili bakanın sorumlu olacağını göstermektedir. Maddenin Anayasa Komisyonunca hazırlanan gerekçesinde; bu maddenin Anayasa'da olduğu gibi muhafazası ile, Türkiye'de Devlet ve idare tasarruflarının yerleşmiş olan şekillerinde herhangi bir değişiklik yapmamak amacının güdüldüğü belirtilmektedir. Bu açık hükümler karşısında yürütme görevini kanunlar çerçevesinde yerine getirmekle sorumlu olan organın, tanzim edici tasaruflarının, yalnız tüzükler çıkarmak yolu ile sağlayabileceğinin kabulü suretiyle kayd altına alınmasının; görevin gerektirdiği süratle hareket edilmesini ve zamanında isabetli netice alınmasını engelleyeceğinden de şüphe edilemez." gerekçesiyle işin gerektirdiği sürat ve yönetim tekniğine atıf yapılarak reddine karar verilmişse de, 1980 yılı ve sonrasında ülkenin ekonomik durumundaki değişiklikler ile Devletin ekonomik alana müdahalesinin daralması, yukarıda atıf yapılan Anayasa Mahkemesi kararları ve zamanın değişmesiyle hükümlerinde değişmesinin inkâr olamayacağı ilkesi (Cengiz İlhan, Mecelle Hukukun Doksan Dokuz İlkesi, İkinci Baskı, Tarih Vakfı, İstanbul, s. 41) uyarınca anılan Anayasa Mahkemesi kararının, 1567 sayılı Kanun'un 1. maddesinin Anayasa'ya aykırılığı konusundaki ciddi endişeleri ortadan kaldırmaya yeterli olmadığı düşünülmektedir.
Nitekim öğretinin de görüşü bu yöndedir. (Doç. Dr. Mutlu Kağıtçıoğlu, Döviz Cinsinden veya Dövize Endeksli Sözleşme Yapma Özgürlüğünün Yürütmenin Düzenleyici İşlemleriyle Sınırlandırılması Sorunu, Ankara Hacı Bayram Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C:24, S:3, 2020; Dr. Öğretim Üyesi Harun Yılmaz, Türk Hukukunda Düzenleme Yetkisinin Tarihsel Gelişimi ve Niteliği, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, S:110, 2014)
Açıklanan nedenlerle, Anayasa’ya aykırı olduğu düşünülen kanun maddesi aleyhine Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 152. maddesi uyarınca başvurulması gerektiği düşünülmektedir.
Öte yandan, var olan sözleşmelere yapılan müdahaleler ise ayrıca değerlendirilmelidir. Zira Anayasa Mahkemesi'nce, "Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devletinde uyulması zorunlu temel ilkelerden biri de "hukuk güvenliği ilkesi"dir. Anayasa'da öngörülen temel hak ve özgürlüklerin kullanılmasının ve insan haklarının yaşama egemen kılınmasının önkoşulu olan hukuk güvenliği ilkesine göre hukuk normlarının öngörülebilir olması, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesi, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınması gerekir. Hukuk devletinde hukuk güvenliğinin sonucu olan ahde vefa ilkesi de sözleşme özgürlüğünün korunmasını zorunlu kılar.
Anayasa'nın "Çalışma ve sözleşme hürriyeti" başlıklı 48. maddesinde, herkesin dilediği alanda çalışma ve sözleşme özgürlüğüne sahip olduğu belirtilmiştir.
Sözleşme özgürlüğü, özel hukuktaki irade özerkliği ilkesinin Anayasa hukuku alanındaki dayanağıdır. Özel hukukta irade özerkliği, kişilerin yasal sınırlar içerisinde istedikleri hukuki sonuca bu yoldaki iradelerini yeterince açığa vurarak ulaşabilmelerini ifade etmektedir. Anayasa açısından sözleşme özgürlüğü ise Devlet'in, kişilerin istedikleri hukukî sonuçlara ulaşmalarını sağlaması ve bu bağlamda kişilerin belli hukukî sonuçlara yönelen iradelerini geçerli olarak tanıması, onların iradelerinin yöneldiği hukukî sonuçların doğacağını ilke olarak benimsemesi ve koruması demektir. Sözleşme özgürlüğü uyarınca kişiler, hukuksal ilişkilerini özgür iradeleriyle düzenlemekte serbesttir. Anayasa'da koruma altına alınan sözleşme özgürlüğü, sözleşme yapma serbestisinin yanı sıra, yapılan sözleşmelere dışarıdan müdahale yasağını ve sözleşme hükümlerinin esas alınmasını da içerir.
Dava konusu kuralda, kapsamdaki Banka tarafından toplu işçi çıkarılmasında sözleşmelerin bildirimsiz feshedilmesi öngörülmekle bu kuralın yürürlüğe girdiği tarihten önce ortaya çıkan ve herhangi bir istisna olmaksızın İş Kanunu hükümlerinin uygulandığı sözleşmelere müdahale edilerek, personel, hukuksal güvenceden mahrum bırakılmış, böylece hukuk devleti ilkesi zedelenmiştir. Tarafların özgür iradeleri ile düzenlenen ve hukuken geçerli olan sözleşmelerin, akdedildiği tarihte yürürlükte olmayan ve sonradan getirilen yasa kuralıyla kimi hükümlerinin uygulanamaz hâle getirilmesi hukuk güvenliği ilkesine ve sözleşme özgürlüğüne aykırıdır." (Anayasa Mahkemesi, E:2004/87, K:2009/5, K.T.:08/01/2009) gerekçesiyle ve benzer yöndeki "Dava konusu kural ile daha önce düzenlenmiş ve tarafların özgür iradeleri sonucunda belli koşullara bağlanmış olan sözleşmeler yasayla hükümsüz kılınmaktadır. Oysa, sözleşmelerin sona erdirilmesi veya diğer koşullarla ilgili uyuşmazlıkların çözümü sözleşmelerde belirtilen usul ve esaslara ya da bu konuda hüküm bulunmayan hâllerde genel hukuk kurallarına bağlıdır.
Öte yandan, bir hukuk devletinde hukuk güvenliğinin sonucu olan ahde vefa ilkesi de sözleşme özgürlüğünün korunmasını zorunlu kılar.
Açıklanan nedenlerle, mevcut sözleşmelerin yasa ile sona erdirilerek sözleşme özgürlüğüne müdahale edilmesi Anayasa'nın 2. ve 48. maddelerine aykırıdır." (Anayasa Mahkemesi, E:2001/293, K:2002/28, K.T.:13/02/2002) gerekçesiyle, tarafların kurdukları zamandaki mevzuata uygun şekilde akdettikleri sözleşmelere kanun koyucunun dâhi müdahale edemeyeceğini belirterek itiraz konusu kanunların iptaline karar verdiği dikkate alındığında, bir idarî işlem ile var olan sözleşmelere müdahale edilmesinin evleviyetle hukuka aykırı olduğu düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ...'IN DÜŞÜNCESİ :
Dava, 13/09/2018 tarih ve 30534 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Kararda Değişiklik Yapılmasına Dair 85 sayılı Karar'ın 1. maddesi ile 32 sayılı Karar'ın 4. maddesine eklenen (g) bendinde yer alan, "gayrimenkul kiralama" ibaresi ve 2. maddesi ile eklenen Geçici 8. maddesinde yer verilen "daha önce akdedilmiş yürürlükteki sözleşmelerdeki" ibaresi ile bu doğrultuda Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılarak 06/10/2018 tarih ve 30557 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karara İlişkin Tebliğ (Tebliğ No:2008-32/34)'de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ (Tebliğ No: 2018-32/51)'in 1. maddesiyle düzenlenen Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karara İlişkin Tebliğ'in yeniden düzenlenen 8. maddesinin 2. fıkrasındaki "konusu ... yurt içinde yer alan gayrimenkuller olan, konut ve çatılı iş yeri dâhil gayrimenkul kiralama sözleşmelerinde sözleşme bedelini ve bu sözleşmelerden kaynaklanan diğer ödeme yükümlülüklerini döviz cinsinden veya dövize endeksli olarak kararlaştıramazlar" cümlesi ile 24. fıkrasında yer verilen, "Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Kararın Geçici 8'inci maddesinin yürürlüğe girdiği tarihten önce akdedilen" ibarelerinin iptali ve uğradığı zarara karşılık fazlaya ilişkin hakları saklı kalmak kaydıyla şimdilik 1.000,00-TL tazminata hükmedilmesi istemiyle açılmıştır.
Davalı idarelerden Hazine ve Maliye Bakanlığının usule ilişkin itirazları yerinde görülmemiştir.
Dava açıldıktan sonra dava konusu Tebliğ'de 2018-32/52 sayılı Tebliğ ile yine değişiklik yapıldığı ve iptali istenilen 8. maddenin 2. fıkrasındaki "serbest bölgeler dahil" ibaresinin çıkarıldığı, 24. fıkrasında yer alan hükümlerin ise 28. fıkrada düzenlendiği ancak davacının iptalini istediği hükümlerin değişmediği görüldüğünden, bu yönde bir değerlendirmeye gerek görülmeksizin uyuşmazlığın esasına geçildi.
Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyetinin, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devleti olduğu belirtilmiş; 5. maddesinde, Devletin temel amaç ve görevleri; Türk milletinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyeti ve demokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmak olarak belirlenmiştir.
Anayasa'nın "Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması" başlıklı 13. maddesinde, temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği; bu sınırlamaların, Anayasa'nın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı kuralına yer verilmiş; "Temel Haklar ve Ödevler"i düzenleyen ikinci kısmının, "Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler" başlıklı üçüncü bölümünde yer alan 48. maddesinin birinci fıkrasında, "Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüsler kurmak serbesttir." hükmüne; ikinci fıkrasında ise, "Devlet, özel teşebbüslerin milli ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirleri alır." yönündeki hükme yer verilmiştir.
Anayasa'nın Cumhurbaşkanı'nın görev ve yetkilerini düzenleyen 104. maddesinin 17. fıkrasında, "Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir. Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez. Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması hâlinde, kanun hükümleri uygulanır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hâle gelir." şeklindeki düzenlemeye yer verilmiştir.
Anayasa'nın anılan 104. maddesine dayanılarak hazırlanan ve 10/07/2018 tarihli 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanmak suretiyle yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 1. maddesinin 1. fıkrasında, Cumhurbaşkanının Devletin başı olduğu ve yürütme yetkisinin Cumhurbaşkanına ait olduğu belirtilirken 3. fıkrasında, Cumhurbaşkanının yetkilerinden bir kısmını gerektiğinde sınırlarını yazılı olarak belirterek astlarına devredebileceği; ancak devrettiği yetkiyi, gerek gördüğünde kendisinin de doğrudan kullanabileceği şeklindeki hükümlere yer verilmiş aynı Kararnamenin "Hazine ve Maliye Bakanlığı"na ilişkin düzenlemeler içeren Yedinci Bölümünde yer alan 217. maddesinde Hazine ve Maliye Bakanlığının görev ve yetkileri sayılmış olup, dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarih itibariyle yürürlükte olan şekliyle maddenin (a) bendinde; maliye ve ekonomi politikalarının hazırlanmasına yardımcı olmak ve bu politikaları uygulamak; (ı) bendinde, Ülkenin finansman politikaları çerçevesinde sermaye akımlarına ilişkin düzenleme ve işlemleri yapmak görevlerine yer verilmiş; özel olarak da 223. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde, Türk parasının dolaşımı ve istikrarını sağlamaya yönelik politikaları Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası ile birlikte oluşturmak ve uygulamak, para politikası ile ilgili konularda Hazine ve Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası ilişkisini kurmak, "Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü"nün görevleri arasında sayılmıştır.
Öte yandan, 1567 sayılı "Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun"un 1. maddesinde, "Kambiyo, nukut, esham ve tahvilat alım ve satımının ve bunlar ile kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nevi eşya ve kıymetlerin ve ticari senetlerle tediyeyi temine yarıyan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracı veya memlekete ithalinin tanzim ve tahdidine ve Türk parasının kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına Cumhurbaşkanı salahiyetlidir." hükmüne yer verilmiştir.
Uyuşmazlığın çözümünde dikkate alınması gereken bir başka Kanun olan 6098 sayılı "Türk Borçlar Kanunu"nun "Sözleşme özgürlüğü" başlıklı 26. maddesinde, "Taraflar, bir sözleşmenin içeriğini kanunda öngörülen sınırlar içinde özgürce belirleyebilirler." hükmüne yer verilmiş; "Kesin hükümsüzlük" başlıklı 27. maddesinin birinci fıkrasında, "Kanunun emredici hükümlerine, ahlaka, kamu düzenine, kişilik haklarına aykırı veya konusu imkânsız olan sözleşmeler kesin olarak hükümsüzdür." kuralına yer verilmiş; ikinci fıkrasında ise, "Sözleşmenin içerdiği hükümlerden bir kısmının hükümsüz olması, diğerlerinin geçerliliğini etkilemez. Ancak, bu hükümler olmaksızın sözleşmenin yapılmayacağı açıkça anlaşılırsa, sözleşmenin tamamı kesin olarak hükümsüz olur." şeklindeki kurala yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen 1567 sayılı Yasa'nın 1. maddesi hükmü ile verilen yetki kullanılmak suretiyle Yasa'nın önceki hâlinde yetki verilen Bakanlar Kurulunca 07/08/1989 tarihinde kararlaştırılarak 11/08/1989 tarih ve 20249 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar"ın "Amaç, konu, yetki ve saklı hükümler" başlıklı 1. maddesinde, "Türk parasının kıymetini korumak amacıyla, Türk parasının yabancı paralar karşısındaki değerinin belirlenmesine, döviz ve dövizi temsil eden belgelere (menkul değerler ve diğer sermaye piyasası araçları dahil) ilişkin tüm işlemler ile dövizlerin tasarruf ve idaresine, Türk parası ve Türk parasını temsil eden belgelerin (menkul değerler ve diğer sermaye piyasası araçları dahil) ithal ve ihracına, kıymetli maden, taş ve eşyalara ilişkin işlemlere, ihracata, ithalata, özelliği olan ihracat ve ithalata, görünmeyen işlemlere, sermaye hareketlerine ilişkin kambiyo işlemlerine ait düzenleyici, sınırlayıcı esaslar bu Karar ile tayin ve tespit edilmiştir.
Bu Karar'a ve bu Karar'ın uygulanması amacıyla Bakanlık'ça yayımlanacak tebliğlere muhalefet 1567 sayılı Kanun'la ek ve tadillerine muhalefet sayılır." hükmüne yer verilirken, "Yetki" başlıklı 20. maddesinin 1. fıkrasında da, "Bakanlık bu Kararın tatbikatını temin etmek ve Türk parasının kıymetini korumak maksadıyla lüzumlu göreceği her türlü tedbiri almaya, Kararda öngörülen haller dışında kalan özel durumları inceleyip sonuçlandırmaya, haklı ve mücbir sebeplerin varlığı hâlinde döviz getirme sürelerini uzatmaya ve döviz getirme zorunluluğunu kısmen veya tamamen kaldırmaya, bu Karar'da öngörülen miktarları değiştirmeye ve miktar belirlemeye yetkilidir." şeklindeki hükme yer verilmiştir.
Anılan 32 sayılı Karar'da dava konusu edilen 85 sayılı Karar ile değişiklik yapılarak 32 sayılı Karar'ın "Döviz" başlıklı 4. maddesine eklenen (g) bendinde, "Türkiye'de yerleşik kişilerin, Bakanlıkça belirlenen hâller dışında, kendi aralarındaki menkul ve gayrimenkul alım satım, taşıt ve finansal kiralama dahil her türlü menkul ve gayrimenkul kiralama, leasing ile iş, hizmet ve eser sözleşmelerinde sözleşme bedeli ve bu sözleşmelerden kaynaklanan diğer ödeme yükümlülükleri döviz cinsinden veya dövize endeksli olarak kararlaştırılamaz." hükmüne yer verilmiş; Kararın 2. maddesi ile anılan 32 sayılı Karar'a eklenen Geçici 8. maddesinde de, "Bu Karar'ın 4'üncü maddesinin (g) bendinin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren otuz gün içinde, söz konusu bentte belirtilen ve daha önce akdedilmiş yürürlükteki sözleşmelerdeki döviz cinsinden kararlaştırılmış bulunan bedeller, Bakanlıkça belirlenen hâller dışında; Türk parası olarak taraflarca yeniden belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.
Bu değişikliklerin uygulanmasını sağlamak üzere Hazine ve Maliye Bakanlığınca düzenlenerek 06/10/2018 tarih ve 30557 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanmak suretiyle yürürlüğe giren 2018-32/51 sayılı Tebliğ ile 2018-32/34 sayılı Tebliğ'in mülga 8. maddesi başlığı ile birlikte değiştirilmiş olup, "Döviz Cinsinden ve Dövize Endeksli Sözleşmeler" başlıklı 8. maddenin 2. fıkrasında, "Türkiye’de yerleşik kişiler; kendi aralarında akdedecekleri, konusu serbest bölgeler dahil yurt içinde yer alan gayrimenkuller olan, konut ve çatılı iş yeri dâhil gayrimenkul kiralama sözleşmelerinde sözleşme bedelini ve bu sözleşmelerden kaynaklanan diğer ödeme yükümlülüklerini döviz cinsinden veya dövize endeksli olarak kararlaştıramazlar." hükmüne; 24. fıkrasında ise, "Bu madde uyarınca sözleşme bedeli ve bu sözleşmelerden kaynaklanan diğer ödeme yükümlülükleri döviz cinsinden veya dövize endeksli olarak kararlaştırılması mümkün olmayan sözleşmelerde yer alan bedeller Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar'ın Geçici 8'inci maddesi kapsamında Türk parası olarak taraflarca yeniden belirlenirken mutabakata varılamazsa; akdedilen sözleşmelerde döviz veya dövize endeksli olarak belirlenen bedeller, söz konusu bedellerin 2/1/2018 tarihinde belirlenen gösterge niteliğindeki Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası efektif satış kuru kullanılarak hesaplanan Türk parası cinsinden karşılığının 2/1/2018 tarihinden bedellerin yeniden belirlendiği tarihe kadar Türkiye İstatistik Kurumunun her ay için belirlediği tüketici fiyat endeksi (TÜFE) aylık değişim oranları esas alınarak artırılması suretiyle belirlenir.
Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karar'ın Geçici 8'inci maddesinin yürürlüğe girdiği tarihten önce akdedilen konut ve çatılı iş yeri kira sözleşmelerinde döviz veya dövize endeksli olarak belirlenen bedeller bu fıkranın ilk paragrafına göre iki yıllık süre için Türk parası olarak belirlenir. Ancak, Türk parası olarak belirlemenin yapıldığı kira yılının sonundan itibaren bir yıl geçerli olmak üzere; anılan paragraf uyarınca Türk parası olarak belirlenen kira bedeli, taraflarca belirlenirken mutabakata varılamazsa, belirleme tarihinden belirlemenin yapıldığı kira yılının sonuna kadar Türkiye İstatistik Kurumunun her ay için belirlediği tüketici fiyat endeksi (TÜFE) aylık değişim oranları esas alınarak artırılması yoluyla belirlenir. Bir sonraki kira yılı Türk parası cinsinden kira bedeli ise, taraflarca belirlenirken mutabakata varılamazsa, önceki kira yılında geçerli olan kira bedelinin Türkiye İstatistik Kurumunun belirlediği tüketici fiyat endeksi (TÜFE) aylık değişim oranları esas alınarak artırılması yoluyla belirlenir ve belirlenen Türk parası cinsinden kira bedeli bu fıkrada belirtilen iki yıllık sürenin sonuna kadar geçerli olur.
Bu fıkra hükmü, bu madde uyarınca sözleşme bedeli ve bu sözleşmelerden kaynaklanan diğer ödeme yükümlülükleri döviz cinsinden veya dövize endeksli olarak kararlaştırılması mümkün olmayan sözleşmelerde tahsili yapılmış veya gecikmiş alacaklar için uygulanmaz." şeklindeki hükümlere yer verilmiştir.
Dava dosyası incelendiğinde; sahibi olduğu gayrimenkulleri sözleşme ile döviz cinsinden kira bedeli belirlenmek suretiyle kiraya veren davacı tarafça; dava konusu edilen işlemlerle Anayasa ve Borçlar Kanunu hükümlerine aykırı bir şekilde sözleşme hürriyetine, dolayısıyla temel hak ve özgürlüklere müdahale edildiği, bu yöndeki müdahalenin ancak yasa ile yapılabileceği ve ölçülü olması gerektiği, geçmişe etkili şekilde tesis edilmesi nedeniyle hukuki güvenlik ve kazanılmış hak ilkesinin zedelendiği, 1567 sayılı Yasa'nın 1. maddesi ile yetkinin verildiği Cumhurbaşkanı yerine istisnalar ve benzeri çoğu düzenlemenin Bakanlıkça yapılmasının Yasa hükmüne aykırı olduğu belirtilerek iptali ile uğramış olduğu zararın tazminine karar verilmesi isteminde bulunulduğu görülmektedir.
Uyuşmazlığın çözümünde 32 ve değişiklik yapan dava konusu 85 sayılı Karar'ın niteliğinin ortaya konulması önem taşımaktadır.
Anılan kararların Kanun hükmünde olmadığı açık olmakla birlikte 1567 sayılı Yasa ile ekonomik sistemin sağlıklı bir şekilde çalışmasının temelini oluşturan Türk parasının kıymetini korumak böylelikle kamu düzenini sağlamak amacıyla, ağırlıklı olarak teknik konuları içeren, ekonomik hayattaki hızlı ve seri değişimlere anında karşılık verilebilmesini sağlamak amacıyla ana kurallar belirlenmek suretiyle düzenleme yapma yetkisinin Bakanlar Kuruluna (Anayasa değişikliği sonrası Cumhurbaşkanına) verildiği tartışmasızdır.
Nitekim Anayasa Mahkemesi'nin 1567 sayılı Yasa'nın 1. maddesinin yasama yetkisinin devri mahiyetinde olduğu belirtilerek iptali istemiyle açılan davada verdiği 28/03/1963 tarih ve E:1963/4, K1963/71 sayılı kararında, "Anayasamız yasama yetkisini, yürütme görevini, yargı yetkisini ayrı ayrı organlara vermekle Anayasa Komisyonu raporundaki tabirle yumuşak kuvvetler ayrılığı esasını kabul etmiştir. Buna göre şüphesiz yasama organı kanun yapma yetkisini başka ellere bırakamaz. Bu prensip Anayasa'nın 5. maddesinde açıklanmıştır. Yasama organı, herhangi bir sahayı Anayasa'ya uygun olması şartı ile düzenleyebilir. Bu düzenlemede bütün ihtimalleri gözönünde bulundurarak teferruata ait hükümleri de tesbit etmek yetkisini haiz ise de; zamanın gereklerine göre sık sık tedbirler alınmasına veya alınan tedbirlerin kaldırılmasına ve yerine göre tekrar konulmasına lüzum görülen hâllerde, yasama organının, yapısı bakımından, ağır işlemesi ve günlük olayları izleyerek zamanında tedbirler almasının güçlüğü karşısında esaslı hükümleri tesbit ettikten sonra ihtisasa ve idare tekniğine taallûk eden hususların düzenlenmesi için Hükümeti görevlendirmesi de yasama yetkisini kullanmaktan başka bir şey değildir. Şu hâle göre; bu durumu yasama yetkisinin yürütme organına bırakıldığı anlamına almak doğru olamaz.
İtiraz konusu 1567 sayılı Kanun'un 1. maddesiyle kanun koyucu Hükümetin hangi sahayı düzenleyeceğini tesbit etmiştir. Bunlar da; kambiyo nükut, esham ve tahvilât alım ve satımının ve bunlarla kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nevi eşya ve kıymetlerin ve ticari senetlerle tediyeyi sağlayan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracını veya memlekete ithalini tanzim ve tahdit etmek ve Türk Parasının Kıymetinin korunması zımnında kararlar almaktır. Bu hükümlerle düzenlemenin yönü tâyin ve esası tesbit olunmuştur.
İktisad kanunlarının kabul ettiği esaslara göre yürütülecek olan ve bunun dışına çıkıldığı takdirde memleketi büyük malî zararlara uğratacağı şüphesiz bulunan ve teknik konuları kapsayan ve geciktirmeden zamanında tedbirler alınması ve icabında derhal kaldırılması ve değiştirilmesi gereken bu alanın, kanun koyucu tarafından doğrudan doğruya düzenlenmesi bazı sakıncalar doğurabilir. Çünkü, yukarıda da söylendiği gibi yasama organlarının yapısı itibariyle günlük olayları izliyememesi ve ağır işlemesi yüzünden bunun zamanında sağlanması mümkün olamaz. Bu sebepledir ki, kanun koyucu düzenleme alanının esaslarını tesbit ve amacı tâyin ettikten sonra alınacak tedbirlerin ihtiyaca uygunluğunu sağlamak üzere yürütme organım(nı) görevlendirmiş ve bu görevin gerektirdiği tasarruflarda bulunmak yetkisini vermek suretiyle yasama yetkisini bu yolda, kullanmayı uygun bulmuştur.
Yürütme organının çıkaracağı ve tatbike koyacağı kararlarla maksat dışına çıkıp çıkmadığının tâyini, kanunun Anayasa'ya aykırı olup olmadığının tesbiti bakımından önem taşımaz. Çünkü, bu takdirde kararın kanuna aykırılığı söz konusu olur. Bu hâl, Anayasa'nın 114. maddesi uyarınca kazaî denetime tâbidir. Yukarıda yazılı sebeplerle; 1567 sayılı Kanun'un 1. maddesinin Anayasa'nın 5. maddesine aykırı olduğu iddiası yerinde görülmemiştir." şeklindeki gerekçesi de Bakanlar Kuruluna (Anayasa değişikliği sonrası Cumhurbaşkanlığına) tanınan yetkinin Yasa'nın hızlı bir şekilde uygulanmasını temin etmek amaçlı olduğunu ortaya koymaktadır.
Bu açıklamalar kapsamında her ne kadar dava konusu edilen 85 sayılı Karar yasa hükmünde değil ise de; Yasa ile açıkça verilen yetki doğrultusunda düzenlenen ve işin doğası nedeniyle yargı yerlerince iptal edilmediği sürece uyulması zorunlu olan, Yasa'nın uygulanabilirliğini sağlayan hüküm vasfındadır.
Nitekim anılan 32 sayılı Tebliğ'in 1. maddesinin ikinci fıkrasında da bu husus vurgulanarak, bu Karar'a ve bu Karar'ın uygulanması amacıyla Bakanlıkça yayımlanacak tebliğlere muhalefetin 1567 sayılı Kanun'la ek ve tadillerine muhalefet sayılacağı yolundaki düzenlemeye yer verilmiştir.
Her ne kadar normlar hiyerarşisine göre alt düzeydeki bir düzenleyici işlemin içerisinde yer verilen bir hükümle üst hukuk normu hâline gelmesi mümkün değil ise de; burada yer verilen hüküm yukarıda ayrıntısıyla açıkladığımız özel durumun bir sonucu olup, bu düzenlemelerin uygulamada Yasa'nın ayrılmaz bir parçası olarak değerlendirilmesi zorunluluğunu vurgulamaktadır.
Buradan hareketle Borçlar Kanunu hükümleri ile sözleşmelerin Kanuna ve kamu düzenine aykırı olamayacağı yolundaki hükümler bakımından 1567 sayılı Yasa hükümleri doğrultusunda alınan 32 ve 85 sayılı Karar'ın da bu kapsamda değerlendirilmesi gerektiği sonucuna varılmakta olup, sözleşmelere yapılan müdahalenin yasal olmadığı yolundaki davacı taraf iddiası geçerli görülmemiştir.
Yine davacı tarafça ileri sürülen; 1567 sayılı Yasa ile yetkilendirilenin Cumhurbaşkanı olduğu Bakanlıkça bu yönde yetki kullanılamayacağı yönündeki iddia ise yetki devrine ilişkin yukarıda yer verilen 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 1. maddesinin 3. fıkrası hükmü ve 32 sayılı Tebliğ'in "Yetki" başlıklı 20. maddesinin birinci fıkrası hükümleri karşısında geçerli görülmemiştir.
Davacı tarafça, dava konusu işlemler nedeniyle, kira sözleşmeleri sona erinceye kadar elde edilebilecek dövizdeki yükselmeden kaynaklanan muhtemel gelirden mahrum kaldığı, sözleşme süresi sona ermeden sözleşme hüriyetine müdahale edilerek koşulların değiştirilmesinin kazanılmış hakkına zarar verdiği iddia olunmuş ise de; dava konusu düzenlemeler ile sözleşmeden kaynaklı elde edilmiş herhangi bir kazanımın geri alınmadığı, yürürlük tarihinden sonrası için, henüz elde edilmemiş kira gelirleri bakımından bir düzenleme yapıldığı açık olup, yukarıda ayrıntısıyla yapmış olduğumuz açıklamalar ve konuya ilişkin Anayasa Mahkemesi kararlarının içeriği ile Borçlar Kanunu birlikte değerlendirildiğinde; kamu düzeninin bozulma riski karşısında yapılan yasal düzenlemeler ve bu düzenlemelerin uzantısı şeklinde tesis edilen idari işlemlerin tüm muhataplarına eşit bir şekilde uygulanması hukuk devleti olmanın bir gereği olup, kamu düzeninin sağlanması için getirilen külfetlere katlanmanın kişilerin kendi aralarında yapmış oldukları sözleşmelerin başlangıç ve bitiş tarihine endekslenmesinin, aynı hukuki durumda olan kişiler arasında farklı muameleye sebep olacağı; hukuken kabulü mümkün olmayan böylesi bir uygulamanın, alınması gereken tedbirlerin ivedilikle uygulamaya geçirilmesi zorunluluğu ile de bağdaşmayacağı tartışmasızdır.
Sonuç olarak, sözleşme hürriyetinin özüne dokunmayan, Anayasa ve yasalarla kamu düzeni ve mali istikrarın sağlanması amacıyla verilmiş yetki kullanılmak suretiyle kamu yararı gözetilerek tesis edilen dava konusu işlemlerde hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Diğer taraftan dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmaması nedeniyle, bu işlemlerden kaynaklı parasal hak kaybının idarece tazmini yolundaki talebin de reddi gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
13/09/2018 tarih ve 30534 sayılı Resmî Gazete’de, 12/09/2018 tarih ve 85 sayılı Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Kararda Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanı Kararı'nın 1. maddesiyle, 32 sayılı Karar'ını 4. maddesine eklenen (g) bendi ile Türkiye'de yerleşik kişilerin Bakanlıkça belirlenen hâller dışında, aralarında akdedecekleri kira sözleşmelerinde ödeme yükümlülüğünü döviz ve dövize endeksli olarak belirlemeleri yasaklanmış, 06/10/2018 tarih ve 30557 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karara İlişkin Tebliğ (Tebliğ No: 2008-32/34)'de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in (Tebliğ No:2018-32/51) 8. maddesinin 2. fıkrasıyla, yurt içinde yer alan konut ve çatılı işyeri kiraları dâhil taşınmaz kiralamaya yönelik sözleşmelerde ödeme yükümlülüğünün döviz ve dövize endeks olarak belirlenemeyeceği ve 24. fıkrasının 2. paragrafında ise, 85 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararı'nın yürürlüğe girdiği tarihten önce yapılan sözleşmelere yönelik düzenlemeler yapılmıştır.
Bunun üzerine anılan düzenlemelerin iptali ile bu düzenlemeler nedeniyle uğranıldığı ileri sürülen maddi zararın tazminine yönelik olarak şimdilik 1.000,00-TL maddi tazminata hükmedilmesi istemiyle bakılan dava açılmıştır.
2018-32/51 no.lu Tebliğ'in davaya konu 8. maddesinin 24. fıkrasının 2. paragrafında yer alan ibarelere 16/11/2018 tarih ve 30597 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 sayılı Karara ilişkin Tebliğ (Tebliğ No:2008-32/34)'de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ (Tebliğ No:2018-32/52)"in 8. maddesinin 28. fıkrasının 2. paragrafında da yer verildiği, davaya konu ibarelerin değişmediği görüldüğünden uyuşmazlığın esasına geçilmiştir.
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVUZUAT:
13/09/2018 tarih ve 30534 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, 12/09/2018 tarih ve 85 sayılı Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Kararda Değişiklik Yapılmasına Dair Kararın 1. maddesinde, "07/08/1989 tarihli ve 32 sayılı Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında Kararın 4'üncü maddesine aşağıdaki bent eklenmiştir.
g) Türkiye'de yerleşik kişilerin, Bakanlıkça belirlenen hâller dışında, kendi aralarındaki menkul ve gayrimenkul alım satım, taşıt ve finansal kiralama dâhil her türlü menkul ve gayrimenkul kiralama, leasing ile iş, hizmet ve eser sözleşmelerinde sözleşme bedeli ve bu sözleşmelerden kaynaklanan diğer ödeme yükümlülükleri döviz cinsinden veya dövize endeksli olarak kararlaştırılamaz."; 2. maddesinde, "Aynı Karara aşağıdaki geçici madde eklenmiştir.
Geçici Madde 8- Bu Kararın 4'üncü maddesinin (g) bendinin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren otuz gün içinde, söz konusu bentte belirtilen ve daha önce akdedilmiş yürürlükteki sözleşmelerdeki döviz cinsinden kararlaştırılmış bulunan bedeller, Bakanlıkça belirlenen hâller dışında; Türk parası olarak taraflarca yeniden belirlenir." kurallarına yer verilmiştir.
06/10/2018 tarih ve 30557 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karara İlişkin Tebliğ (Tebliğ No: 2008-32/34)’de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ’in (Tebliğ No: 2018-32/51) 1. maddesiyle yeniden düzenlenen 2008-32/34 no.lu Tebliğ'in 8. maddesinin 2. fıkrasında, "(2) Türkiye’de yerleşik kişiler kendi aralarında akdedecekleri; konusu yurt içinde yer alan gayrimenkuller olan, konut ve çatılı iş yeri dâhil gayrimenkul kiralama sözleşmelerinde sözleşme bedelini ve bu sözleşmelerden kaynaklanan diğer ödeme yükümlülüklerini döviz cinsinden veya dövize endeksli olarak kararlaştıramazlar."; 24. fıkrasının 2. paragrafında, "32 sayılı Kararın Geçici 8'inci maddesinin yürürlüğe girdiği tarihten önce akdedilen konut ve çatılı iş yeri kira sözleşmelerinde döviz veya dövize endeksli olarak belirlenen bedeller bu fıkranın ilk paragrafına göre iki yıllık süre için Türk parası olarak belirlenir. Ancak, Türk parası olarak belirlemenin yapıldığı kira yılının sonundan itibaren bir yıl geçerli olmak üzere; anılan paragraf uyarınca Türk parası olarak belirlenen kira bedeli, taraflarca belirlenirken mutabakata varılamazsa, belirleme tarihinden belirlemenin yapıldığı kira yılının sonuna kadar Türkiye İstatistik Kurumu'nun her ay için belirlediği tüketici fiyat endeksi (TÜFE) aylık değişim oranları esas alınarak artırılması yoluyla belirlenir. Bir sonraki kira yılı Türk parası cinsinden kira bedeli ise, taraflarca belirlenirken mutabakata varılamazsa, önceki kira yılında geçerli olan kira bedelinin Türkiye İstatistik Kurumu'nun belirlediği tüketici fiyat endeksi (TÜFE) aylık değişim oranları esas alınarak artırılması yoluyla belirlenir ve belirlenen Türk parası cinsinden kira bedeli bu fıkrada belirtilen iki yıllık sürenin sonuna kadar geçerli olur." kurallarına yer verilmiştir.
HUKUKÎ DEĞERLENDİRME:
Uyuşmazlık konusu düzenlemeler incelendiğinde, 85 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararıyla, Türkiye'de yerleşik kişilerin kendi aralarında yapacakları ve Bakanlıkça belirlenen istisnaî hâller dışındaki sözleşmelerde, ödeme yükümlülüğünün döviz ve dövize endeksli olarak belirlenemeyeceği, Bakanlık tarafından yapılan düzenlemelerle de Türkiye'de yerleşik kişilerin aralarında yapacakları kira sözleşmelerinde, ödeme yükümlülüğünün döviz ve dövize endeksli olarak belirlenemeyeceği ve 13/09/2018 tarihinden önce akdedilen sözleşmelerdeki döviz ve dövize endeksli olarak kararlaştırılan ödeme yükümlülüğüne yönelik kuralların düzenlendiği görülmektedir.
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise, sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahiptir.
İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.
Adsız düzenleyici işlemler ile kural koyma yetkisi, idarenin kural koyma yetkisinin genel nitelikte olmasından kaynaklanmaktadır ve bu nedenle idarenin sahip olduğu hukukî araçlar Anayasa'da belirtilmiş işlemlerle sınırlı değildir. Nitekim, Ragıp SARICA, Anayasa'da belirtilmiş tek düzenleyici işlemin nizamnâme olduğu, 1924 Anayasası döneminde, tanzim salâhiyetini, "münhasıran icra uzvunun ve idarî makamların hukuk kaideleri vazetmek salâhiyetine tekâbül etmektedir" şeklinde tanımlamış ve idarenin düzenleme yetkisinin kaynağını yürütme fonksiyonunda görmüştür. Zira yürütme fonksiyonu, kanunları icra etme işlevi olarak, gerektiğinde boşlukları doldurma ve yeni kurallar koyma yetkilerini içinde barındırmaktadır. Bu nedenle, SARICA'ya göre idarenin kural koyma yetkisinin kaynağı, salt yürütme organı olmasından kaynaklı olarak sahip olduğu genel düzenleme yetkisidir. Sıddık Sami ONAR da, aynı sonuca yürütmenin kanunu uygulama fonksiyonu yerine icra fonksiyonu gerekçesiyle ulaşmakta; idarenin düzenleme yetkisinin, 1961 Anayasası'nın tüzük ve yönetmelik hükümlerini düzenleyen maddelerine konu edilmekle birlikte, bu maddelerde yer alan yetkiden daha geniş olduğunu, zira düzenleme yetkisinin, icra ve idare fonksiyonundan ve niteliğinden doğduğunu ifade etmektedir. Bu itibarla, icraî karar almaya yetkili tüm idarî makamların, düzenleyici işlem yapma yetkisine sahip oldukları kabul edilmelidir (ŞANLI ATAY Yeliz, Türk İdare Hukukunda Adsız Düzenleyici İşlemler, Doktora Tezi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı, Ankara, 2011, s.73-74).
Davalı idareler tarafından, 2018 yılında döviz kurunda meydana gelen olağanüstü hareketliliklerin sözleşmenin tarafları üzerindeki etkisinin giderilmesi ve ülkede dövize olan ihtiyacın azaltılması amacıyla 1567 sayılı Kanun'un 1. maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak bazı düzenlemeler yapıldığı görülmektedir.
1567 sayılı Kanun'un gerekçesi olarak, ülkenin içerisinde bulunduğu ekonomik kriz, ithâlât ile ihracat arasındaki dengesizlik, Türk parasının kıymetinin düşmekte olması ve bu durumun ekonomik kamu düzenini bozması olduğu gösterilmiştir. Aynı zamanda Türkiye Cumhuriyeti Anayasa'sının 167. maddesinin 1. fıkrasında, "Devlet, para, kredi, sermaye, mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcı ve geliştirici tedbirleri alır; piyasalarda fiilî veya anlaşma sonucu doğacak tekelleşme ve kartelleşmeyi önler." ifadeleriyle Devlete ekonomik kamu düzeninin korunması görevi verilmiştir.
Devlete yüklenen ekonomik kamu düzenini koruma görevi kapsamında, kanun koyucu çeşitli kanunlar çıkararak, idareye düzenleme yapma yetkisi yanında çeşitli tedbirler alma ve idarî yaptırımlar uygulama yetkisi de vermiştir. Bu kanunlardan biri olan 1567 sayılı Kanun ile Cumhurbaşkanı'na işin ivediliği de dikkate alınarak Türk parasının değerinin korunması amacıyla geniş bir düzenleme yapma yetkisinin verildiği görülmektedir.
Nitekim Anayasa Mahkemesi bir kararında, "Devletin müdahale zorunluluğunun doğduğu ve çok akıcı ve hareketli durumlara karşı konulması için alınacak tedbirlerin ve kontrol sisteminin tümünü bir kanun içine almanın mümkün olamayacağına göre de bu hususta Hükûmete yetki tanındığı noktalarında toplanmış bulunmaktadır. Bu Kanun'un yürürlük sürelerinin uzatılması için çıkarılan kanunların gerektirici sebepleri de aynıdır (...) Şurasını önceden belirtmek yerinde olur ki; kişinin ve toplumun huzur ve refahını gerçekleştirmekle ödevli olan Devletin gerektiğinde demokratik hukuk kurallarından ayrılmamak ve temel hak ve hürriyetleri zedelememek şartı ile ekonomi alanına müdahaleye hakkı vardır ve Anayasamız da koyduğu birçok hükümlerle bu gereği belirtmiştir.
1567 sayılı Kanun'un 1. maddesiyle kanun koyucu Hükûmetin hangi sahayı düzenleyeceğini tespit etmiştir. Bunlar da; kambiyo nükut, esham ve tahvilât alım ve satımının ve bunlarla kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nevi eşya ve kıymetlerin ve ticarî senetlerle tediyeyi sağlayan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracını veya memlekete ithâlini tanzim ve tahdit etmek ve Türk Parasının Kıymetinin korunması zımnında kararlar almaktır. Bu hükümlerle düzenlemenin yönü tâyin ve esası tespit olunmuştur. İktisad kanunlarının kabul ettiği esaslara göre yürütülecek olan ve bunun dışına çıkıldığı takdirde memleketi büyük malî zararlara uğratacağı şüphesiz bulunan ve teknik konuları kapsayan ve geciktirmeden zamanında tedbirler alınması ve icabında derhâl kaldırılması ve değiştirilmesi gereken bu alanın, kanun koyucu tarafından doğrudan doğruya düzenlenmesi bazı sakıncalar doğurabilir. Çünkü, yasama organlarının yapısı itibarıyla günlük olayları izleyememesi ve ağır işlemesi yüzünden bunun zamanında sağlanması mümkün olamaz. Bu sebepledir ki, kanun koyucu düzenleme alanının esaslarını tespit ve amacı tâyin ettikten sonra alınacak tedbirlerin ihtiyaca uygunluğunu sağlamak üzere yürütme organını görevlendirmiş ve bu görevin gerektirdiği tasarruflarda bulunmak yetkisini vermek suretiyle yasama yetkisini bu yolda, kullanmayı uygun bulmuştur (AYM kararı, E:1963/4, K:1963/71, 28/03/1963)." gerekçesiyle Kanun'un çıkarılış amacı ve ekonomik kamu düzeninin gerektirdiği sürate dikkat çekmiştir.
Uyuşmazlığa konu düzenlemelerle, Türkiye'de yerleşik kişiler arasındaki sözleşmelerden doğan döviz ihtiyacının ortadan kaldırılarak dövize olan ihtiyacın azaltılması, Türk parasının kıymetinin korunması, döviz kurundaki olağanüstü hareketlerin kontrol altına alınabilmesi ve ekonomik kamu düzeninin tekrar sağlanmasının amaçlandığı, bu kapsamda sözleşmeden doğan ödeme yükümlülüğünün ortadan kaldırılmadığı, sadece ödeme aracının döviz veya dövize endeksli olarak belirlenmesinin yasaklandığı, öte yandan, var olan sözleşmelerdeki döviz veya dövize endeksli olarak belirlenen ödeme borcunun ise 2018 yılında döviz kurundaki olağanüstü hareketler nedeniyle bozulan ekonomik kamu düzeninin tekrar tesisi için yapıldığı ve bu düzenlemelerin 1567 sayılı Kanun'un 1. maddesiyle verilen ve sınırları çizilen yetki çerçevesinde olduğu anlaşıldığından, anılan düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu, 13/09/2018 tarih ve 30534 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, 12/09/2018 tarih ve 85 sayılı Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Kararda Değişiklik Yapılmasına Dair Karar'ın 1. maddesiyle 07/08/1989 tarih ve 32 sayılı Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında Karar'ın 4. maddesine eklenen (g) bendindeki “gayrimenkul kiralama” ibaresi ile 06/10/2018 tarih ve 30557 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karara İlişkin Tebliğ (Tebliğ No: 2008-32/34)’de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ’in (Tebliğ No: 2018-32/51) 1. maddesiyle yeniden düzenlenen 2008-32/34 no.lu Tebliğ'in 8. maddesinin 2. fıkrasındaki “konusu yurt içinde yer alan gayrimenkuller olan, konut ve çatılı iş yeri dâhil gayrimenkul kiralama sözleşmelerinde sözleşme bedelini ve bu sözleşmelerden kaynaklanan diğer ödeme yükümlülüklerini döviz cinsinden veya dövize endeksli olarak kararlaştıramazlar.” ibareleri yönünden DAVANIN REDDİNE oybirliğiyle,
2. Dava konusu, 13/09/2018 tarih ve 30534 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, 12/09/2018 tarih ve 85 sayılı Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Kararda Değişiklik Yapılmasına Dair Karar'ın 2. maddesiyle anılan Karara eklenen Geçici 8. maddedeki “daha önce akdedilmiş yürürlükteki sözleşmelerdeki” ibaresi ile 06/10/2018 tarih ve 30557 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karara İlişkin Tebliğ (Tebliğ No: 2008-32/34)’de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ’in (Tebliğ No: 2018-32/51) 1. maddesiyle yeniden düzenlenen 2008-32/34 no.lu Tebliğ'in 8. maddesinin 24. fıkrasının 2. paragrafındaki “Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Kararın Geçici 8. maddesinin yürürlüğe girdiği tarihten önce akdedilen” ibareleri ve uğranıldığı iddia olunan zararın tazmine yönelik olarak şimdilik ...-TL maddi tazminata hükmedilmesi istemi yönünden DAVANIN REDDİNE oyçokluğuyla,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
4. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
5. Fazladan yatırılan ...-TL harcın istemi hâlinde, posta gideri avansından artan tutarın ise kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 20/11/2023 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY :
1567 sayılı Kanun'un 1. maddesinin vermiş olduğu yetkiye dayanılarak Türkiye'de yerleşik kişilerin kendi aralarında yapacakları sözleşmelerde ödeme yükümlülüğünün döviz ve dövize endeksli olarak belirlenmesinin engellenmesi mümkün ise de, var olan sözleşmelere yapılan müdahaleler ayrıca değerlendirilmelidir.
Anayasa Mahkemesi'nce verilen bir kararda, "Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devletinde uyulması zorunlu temel ilkelerden biri de 'hukuk güvenliği ilkesi'dir. Anayasa'da öngörülen temel hak ve özgürlüklerin kullanılmasının ve insan haklarının yaşama egemen kılınmasının önkoşulu olan hukuk güvenliği ilkesine göre hukuk normlarının öngörülebilir olması, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesi, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınması gerekir. Hukuk devletinde hukuk güvenliğinin sonucu olan ahde vefa ilkesi de sözleşme özgürlüğünün korunmasını zorunlu kılar.
Anayasa'nın 'Çalışma ve sözleşme hürriyeti' başlıklı 48. maddesinde, herkesin dilediği alanda çalışma ve sözleşme özgürlüğüne sahip olduğu belirtilmiştir.
Sözleşme özgürlüğü, özel hukuktaki irade özerkliği ilkesinin Anayasa hukuku alanındaki dayanağıdır. Özel hukukta irade özerkliği, kişilerin yasal sınırlar içerisinde istedikleri hukuki sonuca bu yoldaki iradelerini yeterince açığa vurarak ulaşabilmelerini ifade etmektedir. Anayasa açısından sözleşme özgürlüğü ise Devlet'in, kişilerin istedikleri hukukî sonuçlara ulaşmalarını sağlaması ve bu bağlamda kişilerin belli hukukî sonuçlara yönelen iradelerini geçerli olarak tanıması, onların iradelerinin yöneldiği hukukî sonuçların doğacağını ilke olarak benimsemesi ve koruması demektir. Sözleşme özgürlüğü uyarınca kişiler, hukuksal ilişkilerini özgür iradeleriyle düzenlemekte serbesttir. Anayasa'da koruma altına alınan sözleşme özgürlüğü, sözleşme yapma serbestisinin yanı sıra, yapılan sözleşmelere dışarıdan müdahale yasağını ve sözleşme hükümlerinin esas alınmasını da içerir.
Dava konusu kuralda, kapsamdaki Banka tarafından toplu işçi çıkarılmasında sözleşmelerin bildirimsiz feshedilmesi öngörülmekle bu kuralın yürürlüğe girdiği tarihten önce ortaya çıkan ve herhangi bir istisna olmaksızın İş Kanunu hükümlerinin uygulandığı sözleşmelere müdahale edilerek, personel, hukuksal güvenceden mahrum bırakılmış, böylece hukuk devleti ilkesi zedelenmiştir. Tarafların özgür iradeleri ile düzenlenen ve hukuken geçerli olan sözleşmelerin, akdedildiği tarihte yürürlükte olmayan ve sonradan getirilen yasa kuralıyla kimi hükümlerinin uygulanamaz hâle getirilmesi hukuk güvenliği ilkesine ve sözleşme özgürlüğüne aykırıdır." (Anayasa Mahkemesi, E:2004/87, K:2009/5, K.T.:08/01/2009) gerekçesiyle kamu gücü kullanılarak var olan sözleşmelerde yapılan değişikliklerin sözleşme hürriyetini ihlâl ettiğini ve Anayasa'ya aykırı olduğunu belirtmiştir.
Dava konusu 13/09/2018 tarih ve 30534 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, 12/09/2018 tarih ve 85 sayılı Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Kararda Değişiklik Yapılmasına Dair Karar'ın 2. maddesiyle anılan Karara eklenen Geçici 8. maddesi ile 06/10/2018 tarih ve 30557 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 32 Sayılı Karara İlişkin Tebliğ (Tebliğ No: 2008-32/34)’de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ’in (Tebliğ No: 2018-32/51) 1. maddesiyle yeniden düzenlenen 2008-32/34 no.lu Tebliğ'in 8. maddesinin 24. fıkrasının 2. paragrafı incelendiğinde, döviz ve dövize endeksli olarak ödeme yükümlülüğü belirlemenin ötesinde var olan sözleşmelerdeki düzenlemelere de etki edecek şekilde düzenleme yapıldığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, var olan sözleşmelerde değişiklik yapan ve sözleşme özgürlüğüne müdahale niteliğinde olan anılan düzenlemelerin iptali ve davacının var olduğunu ispat edebildiği zararları araştırılarak tazminat talebinin bu şekilde karşılanması gerektiğinden, aksi yönde verilen karara katılmıyorum.