Danıştay 12. Daire Başkanlığı 2018/4410 E. , 2021/1653 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2018/4410
Karar No : 2021/1653
DAVACI : …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
Davalı idarede görev yapmakta iken, emekliye ayrılan davacı tarafından;
1- Maliye Bakanlığının internet sitesinde 21/04/2016 tarihinde yayımlanan "Maliye Bakanlığı Eğitim ve Dinlenme Tesislerinden Yararlanma ve Başvuru Koşulları (2016 Yılı)" adlı Duyurunun "I-Başvuru Koşulları" başlıklı bölümünün 4. maddesinin ikinci fıkrasının,
2- Anılan Duyuruya ilişkin başvuru formu ile açıklamaların yer aldığı ekinin "II-Başvuru Koşulları" başlıklı bölümünün 4. maddesinin son cümlesinin, iptaline karar verilmesi istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Davacı tarafından, Maliye Bakanlığında 25 yıl görev yaptıktan sonra emekliye ayrıldığı; dava konusu Duyuru ile, emeklilerin yıllarca emek verdikleri kurumun sosyal tesislerden yararlanma haklarının sadece 1. ve 12. dönemle sınırlandırıldığı, yeterli müracaat olmaması halinde, emeklilerin diğer devrelerden (2 ilâ 11. dönemlerde) yararlanabileceklerinin belirtildiği; çalışanlara öncelik verildiği ve çalışanların sayısı dikkate alındığında, sosyal tesislerden 2 ilâ 11. dönemlerde yararlanmasının mümkün olmadığı, emekliler için öngörülen ilk ve son devrelerin güneşten yararlanmak için en yetersiz dönemler olduğu; gerekli vefa, saygı ve adil bir uygulamayı esirgeyen bir bakış açısıyla hazırlanan Duyurunun üst hukuk normlarına ve Anayasa'nın 10. maddesindeki eşitlik ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALI İDARENİN SAVUNMASI :
Davalı idare tarafından, öncelikle usule ilişkin olarak; davanın süresinde açılmadığı, esasa ilişkin olarak; Maliye Bakanlığı Eğitim ve Dinlenme Tesisleri Yönetmeliğinin 14. ve 23. maddelerine göre, bu Yönetmelik kapsamında bulunan hususlarda genelge ve talimatla düzenleme yapmaya İdari ve Mali İşler Daire Başkanlığının yetkili olduğu ve bu düzenlemelere istinaden her yıl günün şartlarına göre yararlanma ücretleri ile dinlenme sürelerine ilişkin duyuru yayınlandığı; söz konusu Duyurunun dava konusu edilen kısmının 1995 yılından bu yana uygulandığı ve bu Duyurunun dava konusu edilebilecek nitelikte bir düzenleyici işlem olmadığı, Duyuru ile emeklilerin tesislerden yararlanma haklarının ellerinden alınmadığı, emeklilerin mali durumları ve sağlık koşulları göz önünde bulundurulduğu belirtilerek, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : 657 sayılı Kanun'un 191. maddesi ile memurlar için sosyal tesis kurulabilmesinin öngörüldüğü, bu Kanun hükümlerinin, kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memurlara yönelik olduğu, emekli memurlar hakkında uygulanmasına yönelik bir düzenlemeye yer verilmediği; ayrıca 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 28. maddesiyle, sosyal tesislerin kurulması ve yönetimi ile ilgili hizmetlerin düzenlenmesi ve yürütülmesi hususunda Maliye Bakanlığı İdari ve Mali İşler Dairesi Başkanlığının takdir ve düzenleme yetkisinin bulunduğu dikkate alındığında; Maliye Bakanlığı bünyesindeki sosyal tesislere ilişkin Duyurunun dava konusu edilen kısımlarının, hizmet koşulları ve gerekleri ile üst hukuk normlarına uygun olarak takdir yetkisi çerçevesinde tesis edildiği ve söz konusu Duyuruda idarenin açık bir takdir hatasının bulunmadığı; farklı statülere tabi olan memurlar ve emeklilerin, aynı hukuksal konumda olmamaları nedeniyle, emeklilerin sadece 1. ve 12. devrelerden yararlandırılmasının eşitlik ilkesine aykırılık oluşturmadığı; ayrıca emeklilerin, sosyal tesislerin tüm devrelerinden yararlandırılması hususunda idarenin yargı kararıyla zorlanmasının da mümkün bulunmadığı sonucuna ulaşıldığından, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Maliye Bakanlığından emekli olan davacı tarafından, Maliye Bakanlığı İdari ve Mali İşler Dairesi Başkanlığının web sayfasında 21/04/2016 tarihinde yayınlanan "Maliye Bakanlığı Eğitim ve Dinlenme Tesislerinden Yararlanma ve Başvuru Koşulları (2016 Yılı)" adlı Duyurunun "I-Başvuru Koşulları" başlıklı bölümünün 4. maddesinin ikinci fıkrası ile söz konusu Duyuruya ilişkin başvuru formunun ve açıklamaların yer aldığı ekinin "II-Başvuru Koşulları" başlıklı bölümünün 4. maddesinin son cümlesinin iptaline karar verilmesi istenilmektedir.
178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 10. maddesinde, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün görevleri sayılmış, bu maddenin 543 sayılı KHK'nin 3. maddesiyle yeniden düzenlenen (f) bendinde, "Kamu harcamalarında tasarruf sağlanması, tutarlı, dengeli ve etkili bir bütçe politikasının yürütülmesi amacıyla kamu istihdam politikası ve giderlerle ilgili kanun, tüzük, kararname ve yönetmeliklerin uygulanmasını düzenlemek, standartları tespit etmek ve sınırlamalar koymak; bu hususlarda tüm kamu kurum ve kuruluşları için uyulması zorunlu düzenlemeleri yapmak ve tedbirleri almak," 5234 sayılı Yasanın 10. maddesi ile değişik (o) bendinde de, "Kamu kurum ve kuruluşlarınca işletilen eğitim ve dinlenme tesisi, misafirhane, kreş, spor tesisi ve benzeri sosyal tesislerden yararlanacak olanlardan alınacak asgarî bedelleri belirlemek, bu yerlerden elde edilen gelirlerin kullanımına ilişkin esas ve usuller ile bunlara ilişkin düzenlemeleri yapmak" bu görevler arasında sayılmış, 28. maddesinin (e) bendinde, sosyal tesislerin kurulması ve yönetimi ile ilgili hizmetleri düzenleme ve yürütme görevi İdari ve Mali İşler Dairesi Başkanlığına verilmiştir.
Anılan KHK'nin 28. maddesinin (e) bendi uyarınca İdari ve Mali İşler Dairesi Başkanlığınca hazırlanan ve Bakanlık makamının 08/01/1986 tarihli olurla yürürlüğe konulan "Maliye Bakanlığı Sosyal Tesisler Hakkında Yönetmelik değişen koşullar göz önüne alınarak yeniden düzenlenerek 27/04/1995 tarihli olurla yürürlüğe konulmuş, bu Yönetmeliğin "Tesislerin Kullanım Şekli" başlıklı 12. maddesinde, "Tesisler Bakanlık personelinin mesleki bilgi ve becerilerini geliştirmek ve anılan personel ile Bakanlığımız emeklilerinin aile fertleriyle birlikte dinlenmelerini sağlamak amacıyla kullanılır. Tesislerin kullanım, dönem ve evreleri her yıl Başkanlıkça duyurulur." şeklinde düzenleme yapılmış, "Tesislerden Yararlanacaklar ve Yararlanma Esasları" başlıklı 13. maddesinin birinci fıkrasında da, "Tesis hizmetlerinden yararlanacak personelin öncelik sırası aşağıdaki şekilde gösterilmiştir. I.Grup: Bakanlık personeli ile emeklilerinin eşi bakmakla yükümlü olduğu aile fertleri, II: Grup: Bakanlık emeklileri, eşleri ve bakmakla yükümlü olduğu aile fertleri, III: Grup: I. ve II. Grup haricinde olanlardan Merkez Yönetim Kurulunca tesis hizmetlerinden yararlanması uygun görülenler. İkinci fıkrasında da, "Yukarıdaki gruplara göre yararlanacak olanlar; Görev unvanı, kamu kurum ve kuruluşlarında geçen hizmet süresi ve son 3 yılda tesisten yararlanıp yararlanmadığı dikkate alınarak Merkez Yönetim Kurulunca belirlenir." kuralına yer verilmiştir.
Davaya konu İdari ve Mali İşler Dairesi Başkanlığının web sayfasında yayımlanan Maliye Bakanlığı Eğitim ve Dinlenme Tesislerinden yararlanma ve Başvuru Koşulları (2016 Yılı)" adlı Duyurunun iptali istenilen "I-Başvuru Koşulları" başlıklı bölümünün 4. maddesinin ikinci fıkrasında, ile söz konusu Duyuruya ilişkin başvuru formunun ve açıklamaların yer aldığı ekinin "II-Başvuru Koşulları" başlıklı bölümünün 4. maddesinin son cümlesinde "Emekliler, tesislerimizin ilk ve son dinlenme devrelerinden yararlanırlar ancak yeterli müracaat olmaması halinde ise diğer devrelerden de yararlandırılır." şeklinde aynı açıklamalara yer verilmiştir.
Söz konusu KHK ile sosyal tesislerin kurulması ve yönetimi ile ilgili hizmetleri düzenleme ve yürütme konusunda İdari ve Mali İşler Dairesi Başkanlığına verilen yetki uyarınca anılan Yönetmelik hazırlanarak Bakanlık Makamının onayı ile yürürlüğe konulmuş, tesislerden yararlanacak personelin öncelik sırasında ilk olarak Bakanlık personeli ile emeklilerinin eşi bakmakla yükümlü oldukları aile fertleri sayılmış, tesislerden yararlanmada dikkate alınacak kriterlere yer verilmiş, iptali istenilen düzenlemelerde de emeklilerin yararlanacakları devrelerle birlikte koşulların uygun olması halinde diğer devrelerden de yararlanabilecekleri belirtilmiştir.
Davaya konu duyuruda, tesislerden yararlanmada dikkate alınacak kriterler ile tesislerden yararlanma devreleri ve devrelere göre ücretlerin farklı belirlenmesi, emeklilerin koşulların uygun olması halinde diğer devrelerden de yararlanmalarının öngörülmüş olması, diğer taraftan çalışan personelle emeklilerin statülerinin farklı olması karşısında davaya konu duyurunun iptali istenilen kısmının, İdari ve Mali İşler Dairesi Başkanlığına verilen yetki çerçevesinde hazırlandığı ve üst hukuk normlarına uygun olduğu sonucuna ulaşıldığından hukuka aykırılık görülmemiştir.
Belirtilen nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 02/07/2018 tarih ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname uyarınca Maliye Bakanlığı yerine "Hazine ve Maliye Bakanlığı" husumete alınarak ve davanın süresinde açılmadığına yönelik davalı idarenin usule ilişkin itirazı yerinde görülmeyerek, işin gereği görüşüldü:
İLGİLİ MEVZUAT:
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 1. maddesinde, "Bu Kanun, Genel ve Katma Bütçeli Kurumlar, İl Özel İdareleri, Belediyeler, İl Özel İdareleri ve Belediyelerin kurdukları birlikler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, kanunlarla kurulan fonlarda, kefalet sandıklarında veya Beden Terbiyesi Bölge Müdürlüklerinde çalışan memurlar hakkında uygulanır. ..." kuralı; 2. maddesinde, "Bu Kanun, Devlet memurlarının hizmet şartlarını, niteliklerini, atanma ve yetiştirilmelerini, ilerleme ve yükselmelerini, ödev, hak, yüküm ve sorumluluklarını, aylıklarını ve ödeneklerini ve diğer özlük işlerini düzenler..." kuralı yer almıştır.
657 sayılı Kanun'un "Memurların sosyal tesis ihtiyaçları" başlıklı 191. maddesinin 1. fıkrasında, "Devlet Memurları için lüzum ve ihtiyaç görülen yerlerde çocuk bakımevi ve sosyal tesisler kurulabilir." kuralına ve 2. fıkrasında da, "Bunların kuruluş ve işletme esas ve usulleri Devlet Personel Başkanlığı ile Maliye ve Gümrük Bakanlığınca birlikte hazırlanacak genel yönetmelikle belirlenir." kuralına yer verilmiştir.
178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 28. maddesinin (e) bendinde, Maliye Bakanlığı İdari ve Mali İşler Dairesi Başkanlığının görevleri arasında, "sosyal tesislerin kurulması ve yönetimi ile ilgili hizmetleri düzenlemek ve yürütmek" görevi de sayılmıştır.
27/04/1995 tarih ve 995 sayılı Bakanlık Oluru ile yürürlüğe konulan Maliye Bakanlığı Eğitim ve Dinlenme Tesisleri Yönetmeliğinin "Tesislerden Yararlanacaklar ve Yararlanma Esasları" başlıklı 13. maddesinde, "Tesis hizmetlerinden yararlanacak personelin öncelik sırası aşağıdaki şekilde gösterilmiştir.
1. Grup: Bakanlık personeli ile emeklilerinin eşi ve bakmakla yükümlü olduğu aile fertleri,
2. Grup: Bakanlık emeklileri, eşleri ve bakmakla yükümlü olduğu aile fertleri,
3. Grup: 1. ve 2. grup haricinde olanlardan Merkez Yönetim Kurulunca tesis hizmetlerinden yararlanması uygun görülenler.
Yukarıdaki gruplara göre yararlanacak olanlar; görev unvanı, kamu kurum ve kuruluşlarında geçen hizmet süresi ve son 3 yılda tesisten yararlanıp yararlanmadığı dikkate alınarak Merkez Yönetim Kurulunca belirlenir." kuralına yer verilmiştir.
Aynı Yönetmeliğin "Tesislerden Yararlanma Talebi, Dinlenme Süresi ve Ücretlerinin Belirlenmesi" başlıklı 14. maddesinde, "İştirakçilere ve misafirlerine her yıl günün şartlarına ve konutun özelliklerine göre Merkez Yönetim Kurulunca tespit edilecek yararlanma ücretleri ile dinlenme süreleri Başkanlıkça duyurulur. …." ve 23. maddesinde de, “Bu yönetmelik kapsamında bulunan hususlarda genelge ve talimat düzenlemeye Başkanlık yetkilidir.” kuralı yer almıştır.
Maliye Bakanlığı İdari ve Mali İşler Dairesi Başkanlığının internet sitesinde 21/04/2016 tarihinde, "Maliye Bakanlığı Eğitim ve Dinlenme Tesislerinden Yararlanma ve Başvuru Koşulları (2016 Yılı)" adlı Duyuru yayınlanmış olup; söz konusu Duyuru ile “Muğla-Marmaris”, "Muğla-Gökova” ve “Ayvalık-Sarımsaklı” olmak üzere 3 adet tesise yer verilmiştir.
Aynı Duyuru ile, tesislerden yararlanma dönemleri, 04/06/2016 ilâ 01/10/2016 tarihlerini kapsayacak şekilde, birbirini izleyen 12 devre olarak düzenlenmiş olup; 1. devre 04/06/2016 - 13/06/2016 dönemi, 12. devre ise 22/09/2016 - 01/10/2016 dönemi olarak belirlenmiştir.
Anılan Duyurunun, dava konusu edilen "I-Başvuru Koşulları" başlıklı bölümünün 4. maddesinin ikinci fıkrasında ve Duyuruya ilişkin başvuru formu ile açıklamaların yer aldığı ekinin "II-Başvuru Koşulları" başlıklı bölümünün 4. maddesinin son cümlesinde "Emekliler, tesislerimizin ilk ve son dinlenme devrelerinden yararlanırlar ancak, yeterli müracaat olmaması halinde ise diğer devrelerden de yararlandırılır." ibarelerine yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 191. maddesi ile, Devlet memurları için lüzum ve ihtiyaç görülen yerlerde sosyal tesisler kurulabilmesine imkan sağlanmıştır.
178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 28. maddesiyle de, Maliye Bakanlığı bünyesinde sosyal tesislerin kurulması ve yönetimi ile ilgili hizmetleri düzenleme ve yürütme görevi Maliye Bakanlığı İdari ve Mali İşler Dairesi Başkanlığına verilmiştir.
Ayrıca, 27/04/1995 tarih ve 995 sayılı Bakanlık Oluru ile yürürlüğe konulan Maliye Bakanlığı Eğitim ve Dinlenme Tesisleri Yönetmeliği ile, tesislerin yönetimi ile tesislerden yararlanma koşulları düzenlenmiş olup; Yönetmeliğin 13. maddesiyle, tesislerden yararlanacak olanların öncelik sırası belirlenmiş, 23. maddesiyle de bu Yönetmelikle kapsamında olan konuların genelge ve talimatla düzenlenmesi hususunda İdari ve Mali İşler Dairesi Başkanlığına yetki verilmiştir.
Maliye Bakanlığı İdari ve Mali İşler Dairesinin Başkanlığının internet sitesinde yer alan "Maliye Bakanlığı Eğitim ve Dinlenme Tesislerinden Yararlanma ve Başvuru Koşulları (2016 Yılı)" adlı Duyuru ile, 3 adet tesisten yararlanma dönemleri, birbirini izleyen 12 devre olarak düzenlenmiştir.
Duyurunun dava konusu edilen bölümlerinde ise, emeklilerin sadece 1. devreden (04/06/2016 - 13/06/2016 dönemi) ve 12. devreden (22/09/2016 - 01/10/2016 dönemi) yararlandırılmaları, yeterli müracaat olmaması halinde ise diğer devrelerden (2 ilâ 11. dönemlerden) de faydalandırılmaları öngörülmüştür.
Yukarıda belirtilen mevzuatla sosyal tesislerin yönetimi ile yararlanma koşullarına yönelik Maliye Bakanlığına tanınan takdir yetkisinin, üst hukuk normlarına aykırı olarak veya kamu yararı ve hizmet gerekleri göz ardı edilerek kullanıldığının kanıtlanması ya da idari yargı merciince saptanması halinde, sözü edilen bu durumun dava konusu idari işlemin neden ve amaç yönlerinden hukuka aykırılığı nedeniyle iptalini gerektireceği yerleşmiş yargı içtihatlarıyla kabul edilmiş bulunmaktadır.
Bu durumda; 657 sayılı Kanun'un 191. maddesi ile memurlar için sosyal tesis kurulabilmesinin öngörüldüğü, bu Kanun hükümlerinin, kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memurlara yönelik olduğu, emekli memurlar hakkında uygulanmasına yönelik bir düzenlemeye yer verilmediği; ayrıca 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 28. maddesiyle, sosyal tesislerin kurulması ve yönetimi ile ilgili hizmetlerinin yürütülmesi hususunda Maliye Bakanlığı İdari ve Mali İşler Dairesi Başkanlığının takdir ve düzenleme yetkisinin bulunduğu dikkate alındığında; Maliye Bakanlığı bünyesindeki sosyal tesislere ilişkin Duyurunun dava konusu edilen kısımlarının, hizmet koşulları ve gerekleri ile üst hukuk normlarına uygun olarak takdir yetkisi çerçevesinde tesis edildiği ve söz konusu Duyuruda idarenin açık bir takdir hatasının bulunmadığı sonucuna ulaşılmış olup; emeklilerin, sosyal tesislerin tüm devrelerinden yararlandırılması hususunda idarenin yargı kararıyla zorlanması da mümkün bulunmadığından, dava konusu Duyuruda üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
Her ne kadar, davacı tarafından, memurlardan farklı olarak emeklilerin sosyal tesislerin sadece 1. ve 12. devrelerinden yararlandırılmalarının, aynı hukuksal konumda bulunanlara aynı hukuk kurallarının uygulanmasını öngören Anayasa'nın 10. maddesindeki eşitlik ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de; farklı statülere tabi olan memurlar ve emeklilerin, aynı hukuksal konumda olmamaları nedeniyle, davacının bu iddiasına da itibar edilmemiştir.
Nitekim, Anayasa Mahkemesinin yerleşik kararları da bu yöndedir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca takdir edilen … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 25/03/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.