Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2018/4459 E. , 2022/4971 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2018/4459
Karar No : 2022/4971
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Bakanlığı/ANKARA
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACILAR) : 1- … Derneği
VEKİLİ : Av. …
2- … Ticaret Odası … Şubesi
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Muğla ili, Milas ilçesi, Çökertme Turizm Merkezine ilişkin Çevre ve Şehircilik Bakanlığının … tarih ve … sayılı oluru ile onaylanan 1/25000 ölçekli çevre düzeni planının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararında; mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda düzenlenen bilirkişi raporu ile dosyada yer alan bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden, Aydın-Muğla-Denizli Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı Revizyonuna ait plan notlarının 7.48. sayılı maddesinde, ulusal ve uluslararası mevzuatla belirlenmiş veya belirlenecek olan hassas alan ve ekosistemler ile flora ve fauna açısından zengin alanların ilgili mevzuat çerçevesinde korunacağının düzenlendiği, buna karşılık “önemli doğa alanları” olarak gösterilen alan sınırının, dava konusu plana işlenmediği ve bu alanlara yönelik koruma ilkeleri geliştirilmediği, bu durumun planlama hiyeraşisine aykırı olduğu, orman alanları yönünden, üst 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında öngörülen ilke, düzenleme ve kısıtlamaların gözetilmediği, planlama alanında yer alan mevcut ormanlık alanlar ile dava konusu 1/25000 ölçekli çevre düzeni planında öngörülen orman alanları karşılaştırıldığında, ormanlık olan bazı alanların dava konusu planda turizm tesis alanı olarak düzenlendiği, Tapu Kadastro Bölge Müdürlüğü 2010 yılı verilerine göre dava konusu plan sınırı içinde 293.70 ha. büyüklüğünde orman mülkiyetinde alan bulunduğu, mevcut arazi kullanım dağılımına göre 355.74 ha. büyüklüğünde alanın ormanlık olduğu, dava konusu planda ise 268.20 ha. büyüklüğünde orman alanı ayrıldığı, fiilen orman olan 87.54 ha. büyüklüğündeki alanın dava konusu 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planında orman alanı dışında başka arazi kullanım kararlarına dönüştürüldüğü, ayrıca plan notlarında, orman alanları içindeki özel mülkiyete tabi parsellerde doğal karakteri korunacak alanlardaki yapılaşma koşullarının geçerli olduğu düzenlendiğinden, bu alanlarda mülk sahibinin tercih ve isteği doğrultusunda barınma amaçlı konut veya eko turizme yönelik hizmet veren tesisler ile maksimum 10 yatak kapasiteli pansiyon yapılmasına imkan verildiği, bu durumun ormanlık, makilik, zeytinlik ve tarım alanlarının birlikte oluşturdukları akdeniz bitki örtüsü ve doğal bütünlüğünü zedeleyeceği, tarım alanları yönünden, plan araştırma raporuna göre 2011 yılı itibariyle bölge genelinde 201.17 ha büyüklüğünde tarım alanı, zeytinlik ve narenciye alanı bulunmasına karşılık dava konusu planda tarım alanlarının gösterilmediği, zeytinlik alanlarda doğal karakteri korunacak alanlara ilişkin yapılaşma koşullarının geçerli olduğuna dair plan notunun, bu alanlarda konut ve pansiyon yapılmasına olanak vermesi nedeniyle ilgili mevzuata aykırı olduğu, doğal niteliği korunacak alanlar yönünden, plan açıklama raporuna göre bölge genelinde makilik-fundalık-çalılık alanların 163.86 ha büyüklüğünde olduğu, dava konusu çevre düzeni planında ise 133.89 ha büyüklüğündeki alana doğal karakteri korunacak alan kullanımı getirildiği, buna göre mevcutta makilik-fundalık-çalılık olan yaklaşık 30 ha büyüklüğündeki alanın farklı arazi kullanım kararlarına dönüştürüldüğü, ağaçlandırılacak alanlar yönünden, dava konusu planda ağaçlandırılacak alan kullanımında kalan özel mülkiyete ait parsellerde doğal karakteri korunacak alanlara ilişkin yapılaşma koşullarının geçerli olduğuna dair plan notunun, bu alanlarda yaklaşık 130 kişinin yaşayabileceği konut ya da 430 yatak kapasiteli pansiyon yapılmasına olanak verdiği, kıyılar yönünden, Aydın-Muğla-Denizli Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında, Büyük Menderes Deltası, Güllük, Bodrum kıyılarını kapsayan “önemli doğa alanları” sınırının dava konusu plana işlenmediği, dava konusu planda Hurma Koyu, Mazı Koyu ve Çökertme Koyunda öngörülen kentsel gelişme alanları ve turizm tesis alanlarının, topoğrafyanın eğimli olduğu alanları kapsadığı, yapılaşma önerilerinin söz konusu koyların tamamını çepeçevre kuşattığı, planla getirilen yapılaşma önerilerinin koyların silüetini olumsuz etkileyeceği, turizm sektörüne yönelik kararlar yönünden, turizm tesis alanları ve kentsel yerleşme alanlarına yeni yapılaşma önerileri getirilerek ve sahil boyunca günübirlik kullanım alanları oluşturularak kıyıların doğal yapısına müdahale edilmesinin üst 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planına aykırı olduğu, dava konusu planın yapılaşmaya yönelik yaklaşımının, genelde Türkiye kıyılarında özelde Bodrum Yarımadasında 1980 sonrası gözlenen ve günümüzde kıyı planlaması açısından eleştirilen turizm ve 2. konut gelişmelerini tekrarladığı, alt ölçek planları yönlendirme yeteneğinin bulunmadığı, ulaşıma ilişkin kararlar yönünden, üst 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında öngörülen ulaşım kararlarının tekrarlandığı, bir alt kademe plan diline uygun olarak ulaşım kararları geliştirilmediği, teknik ve sosyal altyapı alanları yönünden, dava konusu planda açık yeşil alanlar dışında herhangi bir teknik ve sosyal altyapı alanı ayrılmadığı, alanda oluşacak kalıcı nüfus ve kullanıcı nüfusu dikkate alınarak, 1/25.000 ölçeğinin elverdiği gösterim olanakları doğrultusunda, ihtiyaç duyulacak donatı alanlarının belirlenmediği, dava konusu planın şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına, kamu yararına ve mevzuata uygun olmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçesinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği gerekçesiyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Çevre ve Şehircilik Bakanlığı desteğinde sivil toplum kuruluşu tarafından gerçekleştirilen Türkiye'de önemli doğa alanlarının belirlenmesi çalışması kapsamında oluşturulan "önemli doğa alanları" sınırının hukuki bir koruma statüsü olmadığı, tavsiye niteliğinde bir sınır olduğu, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planına işlenerek plan kararlarının getirildiği, ancak bu sınırın 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planında gösterilme zorunluluğunun bulunmadığı, önemli doğa alanlarının, ulusal mevzuat ve uluslararası sözleşmelerle koruma statüsü kazandırılmış alanlardan olmadığı, dava konusu plan hazırlanırken 2011 yılı onaylı "Muğla İli 1/25.000 ölçekli Arazi Kullanımına Esas Jeolojik Etüt Raporundan" yararlanıldığı, dava konusu çevre düzeni planı yapılaşmaya yönelik olmayıp genel arazi kullanım kararlarının belirlenmesine yönelik olduğundan, yeniden jeolojik etüt raporu hazırlattırılması yerine, mevcutta var olan jeolojik etüt raporunun kullanılmasının uygun olduğu, bölgenin jeolojik hassasiyeti göz önünde bulundurularak yoğunlukların minimum seviyede tutulduğu, makilik-fundalık-çalılık alanların Orman Kanunu kapsamı dışında, herhangi bir koruma statüsü ve yapılaşma engeli olmayan alanlar olduğu, buna rağmen dava konusu planda bu alanların korunması anlayışının benimsendiği, bu alanlarda brüt nüfus yoğunluğunun 10 k/ha ile toplam inşaat alanının 250 m2 ile sınırlandırıldığı ve sadece barınma amaçlı yapıların, eko turizme yönelik tesislerin ve pansiyonların düşük yoğunlukta yapılmasına imkan verilerek, doğal ve ekolojik doku bozulmadan turizm faaliyetlerinin desteklendiği, plan notları ile yapı yapılabilecek minimum parsel büyüklüğü 3.000 m2, asgari parsel büyüklüğü 5.000 m2 belirlendiğinden, bilirkişilerce bu alanda oluşacak nüfusa veya yatak kapasitesine ilişkin hesap yapılabilmesi için söz konusu büyüklük koşullarını sağlayabilecek ne kadar parsel oluşacağının tespit edilebilmesi gerektiği, ayrıca turizm tesislerinin yapımının Bakanlıktan turizm işletme belgesi alınması koşuluna bağlandığından, tüm hak sahiplerinin bu koşulları sağlayacağını varsaymanın bu aşamada afaki olduğu, çevre düzeni planının ölçeği gereği büyük toprak parçalarında genel arazi kullanım kararlarını gösterdiği, bu nedenle orman alanı olarak tanımlı alanlar içinde özel mülkiyete konu farklı kullanımların yer almasının mümkün olduğu, dava konusu planın orman alanlarını düzenleyen 5.4. sayılı plan notlarında alt ölçekli planlar yapılırken orman kadastro sınırının esas alınacağının düzenlendiği, dolayısıyla Orman Kanununa tabi olmayan bir alanın çevre düzeni planı ile orman alanına dönüştürülmesinin veya orman kapsamı dışına çıkarılmasının mümkün olmadığı, uygulamaya yönelik planlar yapılırken zaten kadastral verilerin esas alınacağı, bu nedenle orman alanlarının yapılaşmaya açıldığına ilişkin bilirkişi değerlendirmesinin hatalı olduğu, diğer taraftan Turizmi Teşvik Kanunu uyarınca turizm merkezleri içinde kalan orman vasfındaki alanların gerekli izinler alındıktan sonra turizm amaçlı kullanılmasının mümkün olduğu, diğer taraftan planlama alanının büyük kısmını orman alanları oluşturduğundan, plan kararları üretilebilecek olan alanların sadece tarım alanları olduğu, tarım arazilerinin tarım dışı amaçla kullanımı için Valilikten izin alınması hususunun uygulama ölçeğinin konusu olduğu, dava konusu planın 5.4.1. sayılı plan notunda orman alanları içinde sayılan ağaçlandırılacak alanların Orman Kanunu kapsamında ağaçlandırılmaya ayrılmış alanlar olduğu ve bu alanların zaten orman gösterimi içinde yer aldığı, planda ayrıca "ağaçlandırılacak alan" kullanımına ayrılmış olan alanların Orman Kanunu dışında kalan, ancak alanın topografik yapısı ve konumu nedeniyle ağaçlandırılması uygun görülen alanlar olduğu, yasal açıdan yapılaşma engeli bulunmayan bu alanlardaki mülkiyet hakkının korunabilmesi için doğal karakteri korunacak alanlardaki yapılaşma koşullarının geçerli olduğunun düzenlendiği, dava konusu planın yapıldığı 2014 yılında bölgede bütünleşik kıyı alanları planlamasına ilişkin herhangi bir çalışma olmadığından, o dönemde yürürlükte olan üst ölçekli plan kararları çerçevesinde kararlar geliştirildiği, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği gereğince "bütünleşik kıyı alanları planının", planlama kademelenmesinde yer almayan, stratejik yaklaşımla hazırlanan ve çevre düzeni planını değil, imar planlarını yönlendiren bir plan olduğu, bu nedenle çevre düzeni planının hazırlanması için bütünleşik kıyı alanları planının hazırlanmasının yasal zorunluluk olmadığı, planlama alanının engebeli bir topografyası bulunduğu ve büyük kısmının orman alanları ile kaplı olduğu, yerleşime uygun alanlar sadece kıyılardaki yamaçlar olduğundan ve bu alanlarda da düşük yoğunluklu yapılaşma öngörüldüğünden, silüetin zarar göreceğine dair değerlendirmenin mesnetsiz olduğu, dava konusu alanın dünyanın en önemli yat turu güzergahları (mavi tur) arasında yer aldığı, turizm planlamasının kurgusunun da bu özellik dikkate alınarak geliştirildiği, turizm merkezine özgünlük katan topografik olarak eğimli alanların, burun özelliği gösteren alanların doğal peyzaj karakterinin ve görsel bütünlüğünün bozulmaması amacıyla buralarda turizm alanlarının kısıtlandığı, planda mavi tur güzergahının ve mola noktalarının düzenlendiği ve teknelerin kışlama ve günübirlik ihtiyaçlarının karşılanması için "günübirlik alan" kullanımı öngörüldüğü, bilirkişi raporunda bu hususlara değinilmediği, ulaşım kararları yönünden doğanın minimum tahribatının sağlanması amacıyla teknik altyapı ve ulaşım arterlerinin asgari seviyede tutulduğu, gerekli görülen ulaşım kararlarının alt ölçekli planlarla belirlenebileceği, planda yoğunluklar minimum seviyede tutulduğundan, mevcut arterlerin bu yoğunluğu taşıyabilecek düzeyde olduğu, aynı şekilde donatı alanlarının da doğanın tahribatını azaltmak ve yeni bir çekim odağı yaratmamak amacıyla asgari seviyede tutulduğu, kentsel ölçekte teknik altyapı alanlarının düzenleneceği planların çevre düzeni planları olmadığı, çevre düzeni planında gelişme öngörülen alanlarda, ilgili kurum görüşleri ve imar mevzuatının aradığı asgari büyüklük koşullarına göre nazım imar planı ölçeğinde belirleme yapılacağı, ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin reddi ile Turizmi Teşvik Kanunun 7. maddesi uyarınca turizm merkezi sınırları içerisinde her tür ve ölçekte plan yapma yetkisi Kültür ve Turizm Bakanlığına ait olduğundan, davalı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından onaylanan 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planının yetki unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu gerekçesi ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
Çökertme Turizm Merkezini kapsayan ilk plan olan 06.01.1994 onay tarihli 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planının kesinleşen yargı kararı ile iptaline karar verilmesi üzerine, alana ilişkin dava konusu 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının … tarih ve … sayılı oluru ile onaylanmıştır.
Aydın-Muğla-Denizli Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında tamamı "turizm merkezi" sınırı içinde, bir kısmı ise "doğal karakteri korunacak alanlar" başlığı altında "önemli doğa alanı" sınırı içinde kalan planlama alanın tamamına yakınına "orman alanı" ve "tarım arazisi" kullanımları getirilmiş, Çökertme Koyunun kıyı kesiminde küçük bir alan "kentsel yerleşik alanı" kullanımına ayrılmıştır.
Dava konusu 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planında ise; planlama alanının 243,81 ha büyüklüğündeki kısmına turizm tesis alanı, 112,66 ha büyüklüğündeki kısmına kentsel gelişme alanı, 268,20 ha büyüklüğündeki kısmına orman alanı, 133,89 ha büyüklüğündeki kısmına doğal karakteri korunacak alan, 12,87 ha büyüklüğündeki kısmına ağaçlandırılacak alan, 7,99 ha büyüklüğündeki kısmına yeşil alan, 7,50 ha büyüklüğündeki kısmına 1. derece arkeolojik sit alanı kullanımları getirilmiş, ayrıca 4 adet koyda mavi tur güzergahı mola noktası belirlemesi yapılmış, Çökertme Koyunda günübirlik alan gösterimine yer verilmiştir.
Davacı tarafından; üst 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında Taşlıyalı-Kayaönü arasındaki kıyı kesiminin "önemli doğa alanı" sınırı içinde belirlendiği, ancak söz konusu sınırın dava konusu plana işlenmediği, bu alanların akdeniz foku için önemli yaşama ve üreme alanı olduğu, ayrıca alanda endemik kelebek türünün yaşadığı, dava konusu planda bu alana ilişkin koruma prensipleri geliştirilmeyerek yapılaşma öngörüldüğünden endemik canlı türlerinin yaşam alanların yok olacağı, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğine aykırı şekilde ilgili kurumların görüşleri alınmadan ve kurumlardan elde edilen veriler plana yansıtılmadan dava konusu planın onaylandığı, planlama alanındaki tüm burunların doğal karakteri korunacak alan kullanımına ayrılarak, 10 k/ha brüt nüfus yoğunluğu ile yapılaşmaya açıldığı, doğal karakteri korunacak alanların nasıl koruma altına alınacağının belirsiz olduğu, orman alanlarının turizm tesis alanına dönüştürüldüğü, ayrıca orman alanında yer alan özel mülkiyete tabi alanlarda doğal karakteri korunacak alan yapılaşma koşullarının geçerli olduğuna ilişkin plan notunun mevzuata aykırı olduğu, bütünleşik kıyı alanları planı hazırlanmadan dava konusu planın onaylanmasının hatalı bir yaklaşım olduğu, planlama alanındaki %30 ila %50 arası eğime sahip alanlara konut ve turistik tesis kullanımı getirilerek, silüetin zarar görmesine sebebiyet verildiği, mevcut durumda sadece Hurma Koyu, Çökertme Koyu ve İnceyalının kısıtlı bir bölümünde kırsal ölçekte seyrek yapılaşma bulunup, diğer bölgelerde hiçbir yapılaşmaya yer verilmeyerek koylar büyük ölçüde korunmuşken, dava konusu planla tüm koyların ve sahil bandının yapılaşmaya açıldığı, bu oranda yoğun yapılaşma nedeniyle doğal güzelliğin yok olacağı ve ekolojik yapının bozulacağı, deniz tarafından bakıldığında, karanın betonlaşmış manzarasının mavi yolculuk turizmini yok edeceği, dava konusu bölgenin mavi yolculuğun durak noktaları arasında olduğu ve mavi yolculuğun ülkemize dünya çapında rekabet avantajı sağladığı, bu doğal avantajın korunmasının ancak koyların korunması ile mümkün olabileceği, bölgedeki deniz turizmcilerini temsil eden Deniz Ticareti Odası ve Denizciler Derneği gibi kurumlarla işbirliği yapılmadan planlama yapıldığı, dava konusu plana ait 5.7.1 sayılı plan notunda günübirlik alanların düzenlenmesi gerekirken, teknelerin kışlamaya yönelik ihtiyaçlarının düzenlenmesinin hatalı olduğu, söz konusu plan notu ile tekneler için kışlamaya uygun kalıcı yapılaşma öngörüldüğü, ancak kışlamanın günübirlik turizm faaliyeti olmadığı, bu durumun günübirlik tesis alanının amacı ile çeliştiği, şeklinde iddialar ileri sürülerek bakılmakta olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2709 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının "İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliği" başlıklı 123. maddesinde; idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği, idarenin kuruluş ve görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı; "Merkezi idare" başlıklı 126. maddesinde; Türkiye'nin, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrıldığı, illerin idaresinin yetki genişliği esasına dayandığı hüküm altına alınmıştır.
Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Çevre ve Şehircilik Bakanlığının görevlerini düzenleyen 2. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde, "Her tür ve ölçekteki fiziki planlara ve bunların uygulanmasına yönelik temel ilke, strateji ve standartları belirlemek ve bunların uygulanmasını sağlamak, Bakanlar Kurulunca yetkilendirilen alanlar ile merkezi idarenin yetkisi içindeki kamu yatırımları, mülkiyeti kamuya ait arsa ve araziler üzerinde yapılacak her türlü yapı, milli güvenliğe dair tesisler, askeri yasak bölgeler, genel sığınak alanları, özel güvenlik bölgeleri, enerji ve telekomünikasyon tesislerine ilişkin etütleri, harita, her tür ve ölçekte çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını, parselasyon planlarını ve değişikliklerini resen yapmak, yaptırmak, onaylamak ve başvuru tarihinden itibaren iki ay içinde yetkili idarelerce ruhsatlandırma yapılmaması halinde resen ruhsat ve yapı kullanma izni vermek", (ğ) bendinde, "Gecekondu, kıyı alanları ve tesisleri ile niteliğinin bozulması nedeniyle orman ve mera dışına çıkarılan alanlar dâhil kentsel ve kırsal alan ve yerleşmelerde yapılacak iyileştirme, yenileme ve dönüşüm uygulamalarında idarelerce uyulacak usul ve esasları belirlemek; Bakanlıkça belirlenen finans ve ticaret merkezleri, fuar ve sergi alanları, eğlence merkezleri, şehirlerin ana giriş düzenlemeleri gibi şehirlerin marka değerini artırmaya ve şehrin gelişmesine katkı sağlayacak özel proje alanlarına dair her tür ve ölçekte etüt, harita, plan, parselasyon planı ve yapı projelerini yapmak, yaptırmak, onaylamak, kamulaştırma, ruhsat ve yapım işlerinin gerçekleştirilmesini sağlamak, yapı kullanma izinlerini vermek ve bu alanlarda kat mülkiyeti kurulmasını temin etmek; 2/3/1984 tarihli ve 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu ile 20/7/1966 tarihli ve 775 sayılı Gecekondu Kanunu uyarınca Toplu Konut İdaresi Başkanlığı tarafından yapılan uygulamalara ilişkin her tür ve ölçekte etüt, harita, plan ve parselasyon planlarını yapmak, yaptırmak, onaylamak, ruhsat işlerini gerçekleştirmek, yapı kullanma izinlerini vermek ve bu alanlarda kat mülkiyetinin kurulmasını sağlamak", (h) bendinde, "Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan veya mülkiyeti Hazineye, kamu kurum veya kuruluşlarına veya gerçek kişilere veyahut özel hukuk tüzel kişilerine ait olan taşınmazlar üzerinde kamu veya özel sektör tarafından gerçekleştirilecek olan yatırımlara ilişkin olarak ilgililerince hazırlandığı veya hazırlatıldığı halde yetkili idarece üç ay içinde onaylanmayan etüt, harita, her tür ve ölçekteki çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını, parselasyon planlarını ve değişikliklerini ilgililerinin valilikten talep etmesi ve valiliğin Bakanlığa teklifte bulunması üzerine bedeli mukabilinde yapmak, yaptırmak ve onaylamak, başvuru tarihinden itibaren iki ay içinde yetkili idarece verilmemesi halinde bedeli mukabilinde resen yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatını vermek" hükmü yer almıştır.
Aynı Kararnamenin Mekansal Planlama Genel Müdürlüğünün görevlerini düzenleyen 7.maddesinin 1. fıkrasında; "Mekânsal Planlama Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır:
a) Yerleşme, yapılaşma ve arazi kullanımına yön veren, her tür ve ölçekte fiziki planlara ve uygulamalara esas teşkil eden üst ölçekli mekânsal strateji planlarını ve çevre düzeni planlarını ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yaparak hazırlamak, hazırlatmak, onaylamak ve uygulamanın bu stratejilere göre yürütülmesini sağlamak,
...
c) Havza ve bölge bazındaki çevre düzeni planları da dâhil her tür ve ölçekteki çevre düzeni planlarının ve imar planlarının yapılmasına ilişkin usul ve esasları belirlemek, havza veya bölge bazında çevre düzeni planlarını yapmak, yaptırmak, onaylamak ve bu planların uygulanmasını ve denetlenmesini sağlamak,
ç) Sektörel planların havza veya bölge düzeyindeki mekânsal strateji planlarına ve çevre düzeni planlarına uyumlu hazırlanmasını sağlamak,
...
e) 2. maddenin 1. fıkrasının (ı) bendinde belirtilen konularla ilgili olarak her ölçekteki imar planı ve imar uygulamalarını, kentsel tasarım projelerini yapmak, yaptırmak ve onaylamak,
...
g) Bakanlar Kurulunca (Cumhurbaşkanınca) belirlenen proje kapsamı içerisinde kalmak kaydıyla kamuya ait tescilli araziler ile tescil dışı araziler ve muvafakatleri alınmak koşuluyla özel kişi veya kuruluşlara ait arazilerin yeniden fonksiyon kazandırılıp geliştirilmesine yönelik olarak her tür ve ölçekte etüt, harita, plan, parselasyon planı, kamulaştırma, arazi ve arsa düzenlemesi yapmak, yaptırmak ve onaylamak,
...
h) İdarelerin ihtilafı halinde, genel imar düzeni ve uyumunu sağlamak üzere, her türlü etüt, harita ve imar planı, plan değişikliği, plan revizyonu, parselasyon planı hazırlanması, onaylanması ve uygulanmasında koordinasyon sağlamak, ihtilafları gidermek, gerektiğinde ihtilaf konusu işi resen yapmak, yaptırmak ve onaylamak,
ı) Her tür ve ölçekteki fiziki planların birbiriyle uyumunu ve mekânsal strateji planları hedeflerine ve kararlarına uygunluğunu sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri almak, ilgili idareler tarafından Bakanlıkça verilen süre içinde yapılmayan il çevre düzeni planlarını yapmak, yaptırmak ve resen onaylamak,
i) Bütünleşik kıyı alanları yönetimi ve planlaması çalışmaları, kıyı alanlarının düzenlenmesine dair iş ve işlemler ile bu alanlara ilişkin jeolojik ve jeoteknik etütleri yapmak, yaptırmak ve onaylamak, kıyı kenar çizgisini tespit etmek, onaylamak ve tescilini sağlamak,
j) Kıyı ve dolgu alanları ile bu alanların fonksiyonel ve fiziksel olarak devamı niteliğindeki geri sahalarına ilişkin her tür ve ölçekteki etüt, harita ve planları yapmak, yaptırmak ve resen onaylamak ve bunların uygulanmasını sağlamak,
k) Bakanlar Kurulunca (Cumhurbaşkanınca) yetkilendirilen alanlar ile merkezi idarenin yetkisi içindeki kamu yatırımları, mülkiyeti kamuya ait arsa ve araziler üzerinde yapılacak her türlü yapı, milli güvenliğe dair tesisler, askeri yasak bölgeler, 7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun hükümleri çerçevesinde yapılacak binalar, genel sığınak alanları, özel güvenlik bölgeleri, enerji ve telekomünikasyon tesisleri ile ilgili altyapı, üstyapı ve iletim hatları, yanıcı, parlayıcı ve patlayıcı madde üretim tesisleri ve depoları, akaryakıt ve sıvılaştırılmış petrol gazı istasyonları gibi alanlar ile ilgili her tür ve ölçekteki planların yapılmasına ilişkin esasları belirlemek, bunlara ilişkin her tür ve ölçekteki harita, etüt, plan ve parselasyon planlarını gerektiğinde yapmak, yaptırmak ve resen onaylamak,
I) Planlamaya ilişkin iş ve işlemlerde, bakanlıklar, mahalli idareler ve meslek kuruluşları arasında koordinasyonu sağlamak, planlama sürecinin iyileştirilmesini ve geliştirilmesini temin etmek,
m) Bakan tarafından verilen benzeri görevleri yapmak." hükmü, aynı maddenin 3. fıkrasında, "Birinci fıkranın (a) bendinde belirtilen ulusal ve bölgesel nitelikteki fiziki planları Bakanlık yapar, yaptırır ve onaylar. Büyükşehir belediyeleri sınırları içerisindeki çevre düzeni planlarını büyükşehir belediyeleri, büyükşehir olmayan illerde ise Bakanlık yapar, yaptırır ve onaylar." hükmü yer almıştır.
3194 sayılı İmar Kanununun "İstisnalar" başlıklı 4. maddesinde; "2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu ile belirlenen veya belirlenecek olan yerlerde, bu Kanunun özel kanunlara aykırı olmayan hükümlerinin uygulanacağı" düzenleme altına alınmış, aynı Kanunun 9. maddesinin 1. fıkrasında; "Bakanlık gerekli görülen hallerde, kamu yapıları ve enerji tesisleriyle ilgili alt yapı, üst yapı ve iletim hatlarına ilişkin imar planı ve değişikliklerinin, umumi hayata müessir afetler dolayısıyla veya toplu konut uygulaması veya Gecekondu Kanununun uygulanması amacıyla yapılması gereken planların ve plan değişikliklerinin, birden fazla belediyeyi ilgilendiren metropoliten imar planlarının veya içerisinden veya civarından demiryolu veya karayolu geçen, hava meydanı bulunan veya havayolu veya denizyolu bağlantısı bulunan yerlerdeki imar ve yerleşme planlarının tamamını veya bir kısmını, ilgili belediyelere veya diğer idarelere bu yolda bilgi vererek ve gerektiğinde işbirliği sağlayarak yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve re'sen onaylamaya yetkilidir." hükmüne, aynı maddenin 4. fıkrasında; "Bakanlık birden fazla belediyeyi ilgilendiren imar planlarının hazırlanmasında, kabul ve onaylanması safhasında ortaya çıkabilecek ihtilafları halleder, gerektiğinde re'sen onaylar" hükmüne yer verilmiştir.
2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun 7. maddesinin dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan halinde; "Bakanlık, kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde her ölçekteki planları yapmaya, yaptırmaya, re’sen onaylamaya ve tadil etmeye yetkilidir. Kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezlerinde Bakanlıkça yapılacak alt yapı ve planlama işlemlerine esas olmak üzere diğer kamu kurum ve kuruluşlarından istenilen bilgi, belge ve görüş 3 ay içinde verilir. Bu süre sonunda istenilen bilgi, belge ve görüşün verilmemesi durumunda ilgili iş ve işlemler Bakanlıkça re’sen tesis edilebilir. Kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezlerinde diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılacak satış, tahsis, kiralama, sınır ilanı ve değişikliği işlemleri ile çevresel etki yaratacak alt yapı ve üst yapı projelerinden önce Bakanlığın olumlu görüşünün alınması gereklidir. Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dosyada yer alan bilgi ve belgelerin incelenmesinden; yaklaşık 786,92 ha büyüklüğünde olan planlama alanının tamamının 07.10.1997 tarih ve 23133 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Bakanlar Kurulu kararı ile 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu uyarınca "turizm merkezi" ilan edildiği, bu doğrultuda, uyuşmazlık konusu alana ilişkin planların hazırlanması için Kültür ve Turizm Bakanlığının 28.12.2010 tarihli yazısı ile mülga Ören Belediye Başkanlığına yetki verilerek, gerekli plan hazırlık çalışmaları için Kültür ve Turizm Bakanlığının bütçesinden ilgili belediyeye ödenek aktarıldığı, bu yetki doğrultusunda ilgili belediyece hazırlanan 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planı teklifinin ilk olarak 10.04.2012 tarihli yazı ile Kültür ve Turizm Bakanlığına sunulduğu, sonrasında, anılan Bakanlıkça süresi içinde sonuçlandırılmadığından bahisle bu defa 24.07.2012 tarihli yazı ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığına sunulduğu, diğer taraftan söz konusu plan teklifinin Kültür ve Turizm Bakanlığının 22.11.2012 tarihli gündemine alındığı ve 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planının bu aşamada değerlendirmeye tabi tutulmamasına, 2000 yılı onaylı 1/5000 ölçekli nazım imar planının iptal gerekçeleri göz önünde bulundurularak, sadece Ören Belediyesi sınırları içinde kalan kısım için 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planları ile bu alt ölçekli planlar doğrultusunda gerekli görülen alanlara ilişkin 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planı değişikliğinin teklif edilmesi halinde Bakanlıkça değerlendirme yapılmasına, bu planların hazırlanması için Ören Belediye Başkanlığına 6 ay süreyle plan hazırlama ön izni verilmesine karar verildiği, ancak Kültür ve Turizm Bakanlığının bu kararı doğrultusunda yeniden hazırlanan bir plan teklifinin değerlendirilmek üzere ilgili Bakanlığa iletilmediği, öte yandan, Ören Belediye Başkanlığınca davalı Çevre ve Şehircilik Bakanlığına da sunulan 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planı hakkında kurum görüşünün gönderilmesinin Çevre ve Şehircilik Bakanlığının 05.09.2012 tarihli ve 13.02.2014 tarihli yazıları ile Kültür ve Turizm Bakanlığından talep edildiği, bu yazılara cevaben Kültür ve Turizm Bakanlığının 03.03.2014 tarihli yazısı ile 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planı teklifinin Turizmi Teşvik Kanunun 7. maddesi uyarınca değerlendirilmek ve onaylanmak üzere ilgili kurum görüşleriyle birlikte Kültür ve Turizm Bakanlığına gönderilmesi gerektiğinin bildirildiği, ancak bu yazı uyarınca işlem yapılmayarak, dava konusu 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planının 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 7. maddesi dayanak gösterilerek Çevre ve Şehircilik Bakanlığının 24.04.2014 tarihli oluru ile onaylandığı ve askı sürecinin tamamlanması için planın, Çevre ve Şehircilik Bakanlığının 01.05.2014 tarihli yazısı ile Kültür ve Turizm Bakanlığına gönderildiği, Kültür ve Turizm Bakanlığının 23.06.2014 tarihli itiraz yazısında; Çökertme Turizm Merkezine ilişkin planlama çalışmalarının, ödenek de aktarılmak suretiyle 2010 yılından bu yana Kültür ve Turizm Bakanlığınca yönlendirildiği, alana ilişkin planların Turizmi Teşvik Kanunu uyarınca kendileri tarafından gerçekleştirilmesi gerekirken, Bakanlığın bilgisi dışında ve görüşü dahi alınmaksızın Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca onaylandığı şeklinde itirazlar ileri sürülmesine karşılık bu itirazların davalı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının 28.10.2014 tarihli işlemi ile reddedildiği görülmektedir.
Buna itibarla, dava konusu 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planının hazırlanması ve onaylanması aşamasında yetkili idarenin belirlenmesine yönelik Kültür ve Turizm Bakanlığı ile davalı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı arasında ihtilaf oluştuğu anlaşılmakta olup somut uyuşmazlığın çözümlenebilmesi için öncelikle turizm merkezi ilan edilen alanda her tür ve ölçekte plan yapma yetkisine sahip olan idarenin tespit edilmesi gerekmektedir.
İdarenin kanuniliğini düzenleyen Anayasa hükmü gereğince yetki kamu düzeninden olduğundan, kamu hukukunda bir yetkinin ancak kanunla kendisine verilen makam tarafından kullanılması esastır.
Bu doğrultuda, Turizmi Teşvik Kanunun 7. maddesinde, kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ile turizm merkezleri içinde her ölçekteki planları yapma yetkisinin Kültür ve Turizm Bakanlığına ait olduğu hüküm altına alınmış, buna karşılık çevre düzeni planı yapma yetkisine yönelik düzenlemeler içeren ve dava konusu 1/25.000 ölçekli planın onaylanmasının yasal dayanağı olarak gösterilen 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde çevre düzeni planı yapma yetkisinin Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Mekansal Planlama Genel Müdürlüğünün görevinde olduğu, aynı maddenin 3. fıkrasında ise büyükşehir belediyeleri sınırları içerisindeki çevre düzeni planlarını büyükşehir belediyelerinin, büyükşehir olmayan illerde ise Bakanlığın onaylayacağı düzenlenmiştir.
Maddi unsurları aynı olan veya müşterek unsurları bulunan iki normun çatıştığı durumlarda, somut olaya uygulanacak normun belirlenmesi için, birbiriyle çatışan hükümler ihtiva eden söz konusu iki normun birbirine kıyasla hangisinin özel hangisinin genel hükümler sevk ettiğinin ve özel hükmün, genel hükmün uygulanmasını bertaraf edici nitelikte olup olmadığının tespit edilmesi gerekmektedir.
Bu kapsamda, her ne kadar daha sonraki tarihli olsa da 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının teşkilat yapısını ve görev alanını düzenleyen genel nitelikte hükümler ihtiva ettiğinin, buna karşılık Turizmi Teşvik Kanununun, kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ile turizm merkezlerinin tespit edilmesi ve geliştirilmelerine, turizm yatırım ve işletmelerinin teşvik edilmesine, düzenlenmesine ve denetlenmesine ilişkin özel nitelikli hükümler içerdiğinin, bu nedenle turizm merkezi ilan edilen alanlarda plan yapma yetkisini düzenleyen Turizmi Teşvik Kanunun 7. maddesinin, 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin çevre düzeni planı yapma yetkisine yönelik ilgili hükümlerine kıyasen özel norm niteliğinde olduğunun ve anılan Kanunların güttüğü amaç göz önünde bulundurulduğunda Turizmi Teşvik Kanununun 7. maddesinin, 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin yetkiye ilişkin hükümlerini bertaraf edici nitelikte olduğunun kabulü gerekmektedir.
Bu tespit ve açıklamalar doğrultusunda, turizm merkezi sınırları içerisinde her tür ve ölçekte plan yapma yetkisi Kültür ve Turizm Bakanlığına ait olduğundan ve bu kapsamda dava konusu planlama alanın turizm merkezi ilan edilmesine ilişkin Bakanlar Kurulu kararının yürürlükte olup olmadığının sorulmasına dair Danıştay Altıncı Dairesinin 20/05/2021 tarih ve E:2018/1295 sayılı ara kararına cevaben verilen Kültür ve Turizm Bakanlığının beyanından, planlama alanının tamamında anılan turizm merkezi kararının halen geçerli olduğu anlaşıldığından, davalı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından onaylanan dava konusu 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planında yetki unsuru yönünden hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin reddine,
2. Dava konusu işlemin iptali yolundaki Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının yukarıda yer verilen gerekçe ile ONANMASINA,
3. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 50. maddesi uyarınca, bu onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın … İdare Mahkemesine gönderilmesine, 20/04/2022 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.