T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2018/4587
Karar No : 2022/1472
DAVACI : … Sendikası
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU : Davacı Sendika tarafından, Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumunun 20/01/2016 tarih ve 5516.44 sayılı "3. Dönem Toplu Sözleşme" konulu Genel Yazısı'nın üçüncü fıkrasının (d) bendinde yer alan; "Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığına bağlı kamplarda misafir edilen yabancı uyrukluların yaşadığı barınma merkezindeki geçici sağlık tesislerinde, geçici sağlık tesisi bulunmayan barınma merkezlerinde ise barınma merkezinin bağlı olduğu en yakın sağlık tesislerinde görev yapan tabip dışı personele yapılacak ek ödemelerde "yüzde 150" olan tavan ek ödeme oranı "yüzde 180" olarak uygulanacaktır" şeklindeki ibarenin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Usul yönünden; Sendikalarının, üye sağlık çalışanlarının güncel hak ve menfaatlerinin takip konusunda dava açmakta ehliyetinin bulunduğu, esas yönünden ise; Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumun dava konusu Genel Yazısı'nda, 3. Dönem Toplu Sözleşme'nin “Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığına bağlı kamplarda misafir edilen yabancı uyrukluların yaşadığı yerlerde bulunan sağlık tesislerinde görevli personele döner sermaye ek ödemesi” başlıklı 23. maddesinde yer alan hükmün ne şekilde uygulanacağına ilişkin açıklamaya yer verildiği;
Anılan Toplu Sözleşme hükmünde, “... kamplarda misafir edilen yabancı uyrukluların yaşadığı yerlerde bulunan sağlık tesislerinde ... “ ibaresine yer verilmiş iken, Kurum yazısında; “.... kamplarda misafir edilen yabancı uyrukluların yaşadığı barınma merkezlerindeki geçici sağlık tesislerinde, geçici sağlık tesisi bulunmayan barınma merkezlerinde ise barınma merkezlerinin bağlı olduğu en yakın sağlık tesislerinde ...” ibaresine yer verilmek suretiyle, Toplu Sözleşme hükmünün uygulama alanının kısıtlandığı;
Toplu Sözleşme hükmünün sadece davalı idare nezdinde değil, Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşlarının tamamında uygulanması gerektiği; Sağlık Bakanlığı Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğü ile Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun, Toplu Sözleşme düzenlemesini kendi kurumları yönünden Toplu Sözleşme'de belirtildiği şekliyle uygulamaya koydukları; dava konusu işlem nedeniyle, aynı ilde bulunan Halk Sağlığı Kurumuna bağlı sağlık tesisleri ile Kamu Hastaneleri Kurumuna bağlı sağlık tesislerinde görev yapan personel arasında uygulama farkı doğduğu;
Toplu Sözleşme ile personele tanınan hakkın idari işlemle geri alınamayacağı, kazanılmış haklarının ve haklı beklentilerinin ihlal edildiği, Anayasa’nın 128. maddesi uyarınca, toplu sözleşme hükümleri ile kanun veya diğer mevzuat hükümlerinin çelişmesi halinde, toplu sözleşme hükümlerinin uygulanması gerektiği ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI : Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşlarının teşkilat, görev, yetki ve sorumluluklarının 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile düzenlendiği; anılan KHK’nın 29. maddesi ile Kamu Hastaneleri Kurumunun kurulduğu; 40. maddesinde ise, Bakanlık ve bağlı kuruluşlarının görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunlarla düzenlenmiş konularda idari düzenlemeler yapılabileceğinin öngörüldüğü; bu kapsamda, 3. Dönem Toplu Sözleşme'nin Üçüncü Bölümünün 23. maddesinde yer alan hükmün uygulamada tereddütlere sebebiyet vermesi nedeniyle, dava konusu Genel Yazı'nın yayımlanarak, konuya ilişkin açıklamalarda bulunulduğu;
209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun’un 5. maddesinde, ek ödemeye ilişkin usul ve esasların Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınmak suretiyle Sağlık Bakanlığınca çıkartılacak yönetmelikle belirleneceği; aynı maddenin ikinci fıkrasında ise, tabip dışı personele, yüzde 150 oranını aşmayacak şekilde ek ödeme yapılabileceğinin düzenlendiği;
3. Dönem Toplu Sözleşme’de, AFAD Başkanlığına bağlı kamplarda misafir edilen yabancı uyrukluların yaşadığı yerlerde bulunan sağlık tesislerinde çalışan tabip dışı personele yüzde 180 oranında ek ödeme yapılmasının öngörüldüğü; yüzde 180 oranının, Toplu Sözleşme'de belirtildiği şekilde, sadece “sağlık tesislerinde” görev yapan tabip dışı personele ödenebileceği; Sağlık Bakanlığına bağlı olup, döner sermaye işletmesi bulunan ve personeline kendi döner sermaye işletmesinden ek ödeme yapılabilen tüm ikinci ve üçüncü basamak “sağlık tesislerinin” ise, Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna bağlı faaliyet gösterdiği; Türkiye Halk Sağlığı Kurumu ya da Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğünde, bu nitelikte faaliyet gösteren sağlık tesisinin bulunmadığı; Halk Sağlığı Kurumuna bağlı Entegre E2 ve E3 ilçe hastanelerinde döner sermaye işletmesi bulunmadığından, bu kurumların sağlık tesisi olmadığı; Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğüne bağlı taşra teşkilatı olan il sağlık müdürlükleri ve 112 acil sağlık istasyonlarının da sağlık tesisi olarak kabul edilmediği;
“Sağlık tesisi” tanımına; Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin, "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin “cc)” bendinde yer verildiği ve “sağlık tesisinin”; üniversiteler ile birlikte kullanılan hastaneler de dahil olmak üzere Birliğe bağlı ikinci ve üçüncü basamak sağlık hizmeti veren kurumlar olarak belirtildiği;
Bu durumda, Toplu Sözleşme'nin 23. maddesinde belirtilen sağlık tesislerinin, Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna bağlı ikinci ve üçüncü basamak sağlık kurumları olarak anlaşılması gerektiği; bu nedenle, Kurumlarının yetki alanında olan konu hakkında dava konusu Genel Yazı'nın hazırlandığı;
Türkiye Halk Sağlığı Kurumu ya da Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğü bünyesinde “sağlık tesisi” bulunmadığından, bu Kurumların yayımladıkları genel yazılarla yüzde 180 oranındaki ek gösterge yönüden açıklama yapmalarına olanak bulunmadığı; öte yandan, her iki Kurum tarafından yayımlanan yazılarda, yabancı uyrukluların yaşadıkları yerlerin “il geneli” olduğu şeklinde değerlendirilebilecek ifadeye yer verilmediği;
AFAD Başkanlığına bağlı kamplarda misafir edilen yabancılara verilecek sağlık hizmetlerinin, kampların bağlı bulundukları ikinci ve üçüncü basamak sağlık tesisleri tarafından verildiği, bu hizmetin AFAD Başkanlığı tarafından Sosyal Güvenlik Kurumuna fatura edildiği; dolayısıyla, yabancı uyrukluların yaşadıkları yerlerin “barınma merkezleri”, sağlık tesislerinin ise, “barınma merkezinin bağlı bulunduğu sağlık tesisi” olarak anlaşılması gerektiği; bazı barınma merkezlerinde sağlık tesisi bulunmadığından, buralara hizmet veren en yakın sağlık tesisinde görev yapan personelin kapsama alınmış olduğu;
3. Dönem Toplu Sözleşme'de yer alan hükümle, yabancı uyruklulara fiilen hangi sağlık tesisinde hizmet veriliyor ise, o tesiste görev yapan personel için uygulanmasının amaçlandığı, idarelerince Toplu Sözleşme hükmünün kısıtlanmamış olduğu savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : 23/08/2015 tarih ve 29454 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşme'nin Sağlık ve Sosyal Hizmet Koluna ilişkin Üçüncü Bölümünün 23. maddesinde, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığına bağlı kamplarda misafir edilen yabancı uyrukluların yaşadığı yerlerde bulunan sağlık tesislerinde görev yapan tabip dışı personel (sözleşmeli personel dahil) için 209 sayılı Kanunun 5. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “yüzde 150” oranının “yüzde 180” olarak uygulanacağı belirtilmiş; Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumunca konuya ilişkin açıklamalara yer verilen dava konusu Genel Yazı'nın üçüncü fıkrasının (d) bendinde ise, söz konusu barınma merkezlerindeki geçici sağlık tesislerinde, geçici sağlık tesisi bulunmayan barınma merkezlerinde ise barınma merkezinin bağlı olduğu en yakın sağlık tesislerinde görev yapan tabip dışı personele yapılacak ek ödemelerde, yüzde 150 olan tavan ek ödeme oranının, yüzde 180 olarak uygulanacağı düzenlemesine yer verilmiştir.
14/02/2013 tarih ve 28559 (mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik ile 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak 1/4/2020 tarihinde yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik'te, sağlık tesisinin, üniversiteler ile birlikte kullanılan hastaneler de dâhil olmak üzere ikinci ve üçüncü basamak sağlık hizmeti veren kurumlarını ifade ettiği belirtilmiştir.
Anılan Yönetmelik düzenlemelerinde, "sağlık tesisi" tanımının birinci basamak sağlık kuruluşlarını kapsamadığı; 3. Toplu Sözleşme'nin 23. maddesinde ikinci ve üçüncü basamak sağlık tesislerinde görev yapan sağlık personeli yönünden öngörülen yüzde 180 oranındaki ek ödeme oranının, birinci basamak sağlık kurumlarında görev yapan tabip dışı personele uygulanmasına olanak bulunmadığı sonucuna ulaşıldığından, dava konusu Genel Yazı'nın iptal istemine konu (d) bendinde dayanağı olan Toplu Sözleşme hükmüne, mevzuata ve hukuka aykırılık bulunmaması nedeniyle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI: …
DÜŞÜNCESİ : Sağlık ve Sosyal Hizmet Çalışanları Sendikası vekili tarafından, Türkiye Kamu Kurumu Hastaneleri Kurumu'nun 20.01.2016 tarihli ve 5516.44 sayılı "3. Dönem Toplu Sözleşme" konulu yazısının (d) bendindeki 3. Dönem Toplu Sözleşme'nin 23. maddesi hükmünün uygulanmasına yönelik olarak "Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığına bağlı kamplarda misafir edilen yabancı uyrukluların yaşadığı barınma merkezindeki geçici sağlık tesislerinde, geçici sağlık tesisi bulunmayan barınma merkezlerinde ise, barınma merkezinin bağlı olduğu en yakın sağlık tesislerinde görev yapan tabip dışı personele yapılacak ek ödemelerde "% 150" olan tavan ek ödeme oranı "% 180" olarak uygulanacaktır" düzenlemesinin iptali istenilmektedir.
209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanununun 5. maddesinde, döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil olarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabileceği, sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûllerinin; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği, birinci fıkrada belirtilen esaslar çerçevesinde unvanları sayılanlar dışındaki diğer personele bir ayda yapılacak ek ödemenin tutarı, ilgili personelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dâhil), yan ödeme ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamının yüzde 150'sini geçemeyeceği hüküm altına alınmıştır.
23 Ağustos 2015 tarih ve 29454 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşme'nin Üçüncü Bölüm Sağlık ve Sosyal Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme kısmının "Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığına bağlı kamplarda misafir edilen yabancı uyrukluların yaşadığı yerlerde bulunan sağlık tesislerinde görevli personele döner sermaye ödemesi" başlıklı 23. maddesinde, "Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığına bağlı kamplarda misafir edilen yabancı uyrukluların yaşadığı yerlerde bulunan sağlık tesislerinde görev yapan tabip dışı personel (sözleşmeli personel dahil) için 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin ikinci fıkrasında yer alan "yüzde 150" oranı "yüzde 180" olarak uygulanır." kuralına yer verilmiştir.
Türkiye Kamu Kurumu Hastaneleri Kurumu'nun davaya konu 20.01.2016 tarihli ve 5516.44 sayılı "3. Dönem Toplu Sözleşme" konulu yazısının (d) bendinde, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığına bağlı kamplarda misafir edilen yabancı uyrukluların yaşadığı yerlerde bulunan sağlık tesislerinde görevli personele döner sermaye ödemesi konusunda 3. Dönem Toplu Sözleşme'nin 23. maddesi hükmüne aynen yer verilerek bu hükmün uygulanmasına yönelik olarak "Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığına bağlı kamplarda misafir edilen yabancı uyrukluların yaşadığı barınma merkezindeki geçici sağlık tesislerinde, geçici sağlık tesisi bulunmayan barınma merkezlerinde ise, barınma merkezinin bağlı olduğu en yakın sağlık tesislerinde görev yapan tabip dışı personele yapılacak ek ödemelerde "% 150" olan tavan ek ödeme oranı "% 180" olarak uygulanacaktır." şeklinde açıklama yapılmıştır.
Davacı Sendika vekilince, 3. Dönem Toplu Sözleşme'nin 23. maddesinin sadece Türkiye Kamu Kurumu Hastaneleri Kurumunda değil Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşların tamamında uygulanması gerektiği, davaya konu yazı ile toplu sözleşme hükmünün kısıtlandığı, bunun hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek bu düzenlemenin iptali istenilmiştir.
3. Dönem Toplu Sözleşme'nin anılan maddesiyle 209 sayılı Yasa maddesinde sayılarak belirtilenler dışındaki diğer personel için öngörülen yüzde 150 olan tavan ek ödeme oranı, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığına bağlı kamplarda misafir edilen yabancı uyrukluların yaşadığı yerlerde bulunan sağlık tesislerinde görevli olanlara yönelik olarak yüzde 180'e yükseltilmiştir.
6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanununun 81. maddesine dayanılarak hazırlanan ve 22.10.2014 tarih ve 29153 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yayımı tarihinde yürürlüğe giren Geçici Koruma Yönetmeliğinin 38. maddesinde, geçici barınma merkezlerinde bulunanlara beslenme, barınma, sağlık sosyal yardım, eğitim ve benzeri hizmetlerin olanaklar ölçüsünde sağlanacağı, bu merkezlerin dışında kalan geçici korunanların da bu merkezlerdeki hizmetlerden olanaklar ölçüsünde yararlandırılabilecekleri belirtilmiştir.
Toplu sözleşme maddesinde, sadece Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığına bağlı kamplarda veya geçici barınma yerlerinde misafir edilen yabancı uyrukluların yaşadığı yerlerde bulunan sağlık tesislerinde görevli olanlara yönelik olarak tavan ek ödeme oranın yükseltildiğine göre, bu ek ödeme oranından yararlanılabilmesi için madde de belirtilenlerin yaşadığı yerlerdeki sağlık tesislerinde çalışılıyor olunması gerekmektedir.
3. Dönem Toplu Sözleşme'nin anılan maddesinde, yüzde 180 ek ödeme oranı öngörülen personelin görev yaptığı sağlık hizmeti veren yerler yabancı uyrukluların yaşadığı kamp veya geçici barınma merkezlerindeki sağlık kurum ve kuruluşları olarak değil, sadece sağlık tesisleri olarak belirtilmiştir.
Sağlık hizmet sunucuları, birinci basamak sağlık kuruluşları (resmi kurum tabiplikleri, sağlık ocakları, dispanserler,112 acil servisler, ana-çocuk sağlığı ve aile planlaması merkezleri), ikinci basamak sağlık kurumları (eğitim ve araştırma hastanesi olmayan Devlet hastaneleri, özel dal hastaneleri, diğer resmi kurum hastaneleri), üçüncü basamak sağlık kurumları (eğitim ve araştırma hastaneleri, özel dal eğitim ve araştırma hastaneleri ile üniversite hastaneleri) olarak üç basamak şeklinde sınıflandırılmıştır.
Sağlık tesisi tanımı, gerek 03.05.2014 tarih ve 28989 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarına Ait Sağlık Tesisleri ve Bağlı Kuruluşların Üniversitelere Ait İlgili Birimlerin Birlikte Kullanımı ve İşbirliği Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin gerekse bu Yönetmeliği yürürlükten kaldıran 16.06.2016 tarih ve 29744 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarına Ait Sağlık Tesisleri ve Bağlı Kuruluşların Üniversitelere Ait İlgili Birimlerin Birlikte Kullanımı ve İşbirliği Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 4. maddesinin ğ) bendinde; bu Yönetmelik kapsamında birlikte kullanıma geçirilen Kamu Hastaneleri Birliğine bağlı ikinci ve üçüncü basamak sağlık hizmeti veren hastaneler ve bağlı birimleri, ağız ve diş sağlığı hizmeti veren sağlık tesisleri şeklinde yapılmıştır.
Bu durumda ikinci ve üçüncü basamak sağlık tesislerinin, Türkiye Kamu Kurumu Hastaneleri Kurumuna bağlı olan döner sermayeli tesisler olduğunun açık olması karşısında davaya konu genel yazının iptali istenilen kısmındaki düzenlemenin, toplu sözleşme maddesinin uygulanmasını kısıtlamadığı sonucuna ulaşıldığından söz konusu düzenlemede üst hukuk normlarına aykırılık görülmemiştir.
Belirtilen nedenle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 694 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 203. maddesi uyarınca Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu yerine Sağlık Bakanlığı hasım mevkiine alınarak, işin gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşme 23/08/2015 tarih ve 29454 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
Toplu Sözleşme'nin, Üçüncü Kısmının, Sağlık ve Sosyal Hizmet Koluna ilişkin Üçüncü Bölümünün “Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığına bağlı kamplarda misafir edilen yabancı uyrukluların yaşadığı yerlerde bulunan sağlık tesislerinde görevli personele döner sermaye ek ödemesi" başlıklı 23. maddesinde;
"(1) Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığına bağlı kamplarda misafir edilen yabancı uyrukluların yaşadığı yerlerde bulunan sağlık tesislerinde görev yapan tabip dışı personel (sözleşmeli personel dahil) için 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “yüzde 150” oranı “yüzde 180” olarak uygulanır.“ hükmüne yer verilmiştir.
Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumunca konuya ilişkin düzenlenen 20/01/2016 tarih ve 5516.44 sayılı "3. Dönem Toplu Sözleşme" konulu Genel Yazı'nın üçüncü fıkrasının (d) bendinde ise; "Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığına bağlı kamplarda misafir edilen yabancı uyrukluların yaşadığı barınma merkezindeki geçici sağlık tesislerinde, geçici sağlık tesisi bulunmayan barınma merkezlerinde ise barınma merkezinin bağlı olduğu en yakın sağlık tesislerinde görev yapan tabip dışı personele yapılacak ek ödemelerde "yüzde 150" olan tavan ek ödeme oranı "yüzde 180" olarak uygulanacaktır" şeklinde düzenleme yapılması üzerine, söz konusu ibarenin iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun "Hizmet basamakları ve sevk zinciri" başlıklı 70. maddesinde, "Bu Kanunun uygulanması bakımından sağlık hizmeti sunucuları birinci, ikinci ve üçüncü basamak olarak Sağlık Bakanlığı tarafından basamaklandırılır. Bu basamaklar ve sağlık hizmet sunucuları arasında sevk zinciri; tanı, ön tanı, hekimlerin ve diş hekimlerinin uzmanlıkları dikkate alınmak suretiyle tüm yurtta veya il ya da ilçe bazında Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurum tarafından belirlenir. Aile hekimleri birinci basamak hizmet sunucuları içinde yer alır." hükmü bulunmaktadır.
663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin işlem tarihinde yürürlükte olan "Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu" başlıklı 29. maddesinin birinci fıkrasında;
"Bakanlık politika ve hedeflerine uygun olarak, ikinci ve üçüncü basamak sağlık hizmetlerini vermek üzere hastanelerin, ağız ve diş sağlığı merkezlerinin ve benzeri sağlık kuruluşlarının açılması, işletilmesi, faaliyetlerinin izlenmesi, değerlendirilmesi ve denetlenmesi, bu hastanelerde her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerinin verilmesini sağlamakla görevli, Bakanlığa bağlı Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu kurulmuştur. ...." hükmüne; "Kamu Hastaneleri Birliklerinin kuruluşu" başlıklı 30. maddesinin birinci fıkrasında ise, "Kurum tarafından, kaynakların etkili ve verimli kullanılması amacıyla Kuruma bağlı ikinci ve üçüncü basamak sağlık kurumları, il düzeyinde Kamu Hastaneleri Birlikleri kurularak işletilir. Hizmetin büyüklüğü gözönünde bulundurulmak suretiyle aynı ilde birden fazla birlik kurulabilir ve bir ilde Birlik kapsamı dışında sağlık kurumu bırakılamaz. Birden fazla Birlik kurulan illerdeki ve belli bölgelerdeki birliklerden biri koordinatör olarak görevlendirilebilir." düzenlemesine yer verilmiştir.
209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun'un 5. maddesinin birinci fıkrasında; "...döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil olarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabilir. Sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûlleri; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne, aynı maddenin ikinci fıkrasında ise; "Bakanlık merkez teşkilatı ile Türkiye Halk Sağlığı Kurumu (laboratuvarlar hariç) ve Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumunun merkez teşkilatında görev yapanlar dışındaki personele, döner sermaye gelirlerinden, ... ... ... dördüncü fıkra uyarınca Bakanlık döner sermaye hesabına aktarılan tutardan birinci fıkrada belirtilen esaslar çerçevesinde bir ayda yapılacak ek ödemenin tutarı, ilgili personelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dâhil), yan ödeme ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamının; eğitim görevlisi ile uzman tabip kadrosuna atanan profesör ve doçentlerde yüzde 800'ünü, uzman tabip ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlar ile uzman diş tabiplerinde yüzde 700'ünü, pratisyen tabip ve diş tabipleri ile uzman eczacılarda yüzde 500'ünü, idarî sağlık müdür yardımcısı, idarî halk sağlığı müdür yardımcısı, hastane müdürü ve eczacılarda yüzde 250'sini, başhemşirelerde yüzde 200'ünü, diğer personelde ise yüzde 150'sini geçemez. (Ek cümle: 19/11/2014-6569/22 md.) Sağlık Bakanlığı tarafından, Maliye Bakanlığının onayı ile belirlenen özellikli tıbbi işlemler karşılığı yapılacak ek ödemelerde, yüzde 800 ve yüzde 700 oranları beş kat artırılarak uygulanır.İşin ve hizmetin özelliği dikkate alınarak yoğun bakım, doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık, diyaliz, ameliyathane, enfeksiyon, özel bakım gerektiren ruh sağlığı, organ ve doku nakli, acil servis ve benzeri sağlık hizmetlerinde çalışan personel için yüzde 150 oranı, yüzde 200 olarak uygulanır. Nöbet hizmetleri hariç olmak üzere mesai saatleri dışında gelir getirici çalışmalarından doğan katkılarına karşılık olarak profesör, doçent ve eğitim görevlilerine bu fıkradaki oranların yüzde 50’sini, tabip, diş tabibi ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlara bu fıkradaki oranların yüzde 30’unu, diğer personele yüzde 20'sini geçmeyecek şekilde ayrıca ek ödeme yapılır. Sözleşmeli olarak istihdam edilen personele yapılacak ek ödemenin tutarı ise, aynı birimde aynı unvanlı kadroda çalışan ve hizmet yılı aynı olan emsali personel esas alınarak belirlenir ve bunlara yapılacak ek ödeme hiçbir şekilde emsaline yapılabilecek ek ödeme üst sınırını geçemez. Bu fıkra uyarınca personele her ay yapılacak ek ödeme net tutarı, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibarıyla belirlenmiş olan ek ödeme net tutarından az olamaz. Bu madde uyarınca yapılacak ödeme sigorta prim kesintisine tabi tutulmaz." hükmü yer almaktadır.
Anılan yetkiye dayanılarak hazırlanan ve 14/02/2013 tarih ve 28559 (mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak 01/01/2013 tarihinden geçerli olmak üzere yayımı tarihinde yürürlüğe konulan Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (cc) bendinde, "Sağlık tesisi: Üniversiteler ile birlikte kullanılan hastaneler de dâhil olmak üzere Birliğe bağlı ikinci ve üçüncü basamak sağlık hizmeti veren kurumları, ... ifade eder." hükmüne yer verilmiş, söz konusu yönetmeliği yürürlükten kaldıran ve 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak 01/04/2020 tarihinde yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesinin birinci fıkrasının (ee) bendinde, "Sağlık tesisi: Üniversiteler ile birlikte kullanılan hastaneler de dâhil olmak üzere ikinci ve üçüncü basamak sağlık hizmeti veren kurumları, ... ifade eder." düzenlemesine yer verilmiştir.
15/11/2013 tarihli Sağlık Bakanlığı Birinci Basamak Sağlık Kurum ve Kuruluşlarının Açılması, Kapatılması ve Bunlara Ad Verilmesi Hakkında Yönerge'nin "Tanımlar" başlıklı 2. maddesinin (d) bendinde, "Birinci Basamak Sağlık Kuruluşu: Aile sağlığı merkezi, toplum sağlığı merkezi ile bağlı hizmet birimi, halk sağlığı laboratuvarı, entegre ilçe devlet hastanesi, acil sağlık hizmetleri istasyonu ve acil sağlık hizmetleri komuta kontrol merkezini ... ifade eder." hükmü bulunmaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Uyuşmazlık, Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşme'nin Sağlık ve Sosyal Hizmet Koluna ilişkin Üçüncü Bölümünün 23. maddesinde yer alan, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığına bağlı kamplarda misafir edilen yabancı uyrukluların yaşadığı yerlerde bulunan sağlık tesislerinde görev yapan tabip dışı personel (sözleşmeli personel dahil) için 209 sayılı Kanu'nun 5. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “yüzde 150” oranının “yüzde 180” olarak uygulanacağına ilişkin ibarenin; "sağlık tesisi"nin tanımı yönünden, Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı ikinci ve üçüncü basamak sağlık tesisleri dışında yer alan birinci basamak sağlık kurumlarını ve "yaşadığı yer" ifadesi yönünden, barınma merkezlerinin bulunduğu illerdeki tüm sağlık kuruluşlarını kapsama alıp almadığı; söz konusu Toplu Sözleşme hükmünün açıklanması amacıyla düzenlenen dava konusu Genel Yazı'nın üçüncü fıkrasının (d) bendindeki ibarenin, dayanağı olan Toplu Sözleşme hükmüne ve hukuka aykırı olup olmadığına ilişkindir.
Uyuşmazlığın çözülebilmesi için gerekli görüldüğünden, Danıştay Onbirinci Dairesinin 30/11/2016 tarih ve E:2016/4163 sayılı ara kararıyla,
1- 3. Dönem Toplu Sözleşme'nin 23. maddesinde "sağlık tesisi"nden bahsedilmekte iken, dava konusu yazı hükmünde bahsi geçen "geçici sağlık tesisi" ifadesi ile kastedilenin ne olduğu, yürürlükteki mevzuat hükümlerinde "geçici sağlık tesisi"nin tanımının yapılıp yapılmadığı,
2- Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun ve Sağlık Bakanlığı Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğünün de yabancı uyrukluların bulunduğu kamplara sağlık hizmeti götürdükleri ifade edilirken, diğer taraftan AFAD'a bağlı kamplarda misafir edilen yabancı uyruklulara sunulan sağlık hizmetinin, kampların bağlı bulunduğu ikinci ve üçüncü basamak sağlık tesisleri tarafından verildiği ifade edildiğinden, AFAD tarafından kurulmuş olan barınma merkezlerinde bulunan yabancı uyrukluların sağlık hizmetlerinden yararlanması hususunda hangi esas ve kriterlere göre hareket edildiği, uygulama birliğinin olup olmadığının sorulması üzerine, Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumunca verilen 21/02/2017 tarihli cevapta;
22/10/2014 tarih ve 29153 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Geçici Koruma Yönetmeliği uyarınca hazırlanan 04/11/2015 tarihli Geçici Koruma Altına Alınanlara Verilecek Sağlık Hizmetlerine Dair Esaslar’ın “Tanımlar” başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasında ;
"c) Geçici barınma merkezi: Geçici Koruma Yönetmeliği kapsamındaki yabancıların toplu olarak barınma ve iaşelerinin sağlanması amacıyla kurulan merkezleri,
ç) Geçici Koruma: Ülkesinden ayrılmaya zorlanmış, ayrıldığı ülkeye geri dönemeyen, acil ve geçici koruma bulmak amacıyla kitlesel olarak veya bu kitlesel akın döneminde bireysel olarak sınırlarımıza gelen veya sınırlarımızı geçen ve uluslararası koruma talebi bireysel olarak değerlendirmeye alınmayan yabancılara sağlanan korumayı.
g) (Değişiklik: BO-04/11/2015-9648) Birinci Basamak Sağlık Hizmetleri: Sağlığın teşkivi, koruyucu sağlık hizmetleri ile ilk kademedeki teşhis, tedavi ve rehabilitasyon hizmetlerinin bir arada verildiği, bireylerin hizmete kolayca ulaşabildikleri, etkin ve yaygın sağlık hizmeti sunumunu,
ı) (Ek: BO-04/11/2015-9648) Göçmen Sağlığı Birimi/Merkezi: Geçici korunanların yoğun olduğu yerlerde, birinci basamak sağlık hizmetlerini sunmak üzere oluşturulan toplum sağlığı merkezi ek birimleri. "
ifade edeceğinin düzenlendiği, “sağlık tesisi” veya “geçici sağlık tesisi” tanımına yer verilmediği; aynı Esaslar'ın 9. maddesinde ise, “Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna bağlı sağlık tesisleri” ifadesinin yer aldığı; ancak, 3. Dönem Toplu Sözleşme'nin 23. maddesinde “yabancı uyrukluların yaşadığı yerlerde bulunan sağlık tesisi” ifadesine yer verildiğinden, tereddütlerin giderilmesi amacıyla dava konusu Genel Yazı’nın düzenlendiği;
AFAD’a bağlı kamplarda misafir edilenlerin yaşadığı yerlerin “geçici barınma merkezleri” olduğu, bu merkezlerde birinci basamak sağlık hizmetinin Türkiye Halk Sağlığı Kurumu ile 112 Acil Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü bünyesindeki “Göçmen Sağlığı Birimi/Merkezi” tarafından verildiği; ikinci ve üçüncü basamak sağlık hizmetlerinin ise, Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna bağlı sağlık tesisleri tarafından verildiği; sağlık tesisleri, Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna bağlı olduğundan, birinci basamak sağlık kurumları hakkında teşkilat kanunlarında ve mevzuatta sağlık tesisi ifadesinin kullanılmadığı;
663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 48. maddesinde; Bakanlıkça sağlık tesisi yaptırılabileceğinin belirtildiği, ancak herhangi bir tanımlamaya yer verilmediği, Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesinin cc) bendinde ise; sağlık tesisinin tanımına yer verilerek, Birliğe bağlı ikinci ve üçüncü basamak sağlık hizmeti veren kurumları ifade ettiğinin düzenlendiği;
Dolayısıyla, Kamu Hastaneleri Kurumu bünyesindeki ikinci ve üçüncü basamak sağlık tesisleri dışında kalan ve Türkiye Halk Sağlığı Kurumu ile Sağlık Bakanlığı Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğüne bağlı görev yapan sağlık kurumlarının 3. Dönem Toplu Sözleşmenin 23. maddesinde belirtilen “sağlık tesisleri” düzenlemesinin kapsamında olmadığı; anılan Toplu Sözleşme’de belirtilen “yaşadığı yerlerde bulunan sağlık tesislerinde” ifadesinin geçici barınma merkezlerinin bulunduğu yerlerde hizmet veren Kamu Hastaneleri Kurumuna bağlı tesisleri ifade ettiği; birinci basamak sağlık hizmetlerinin ise, sağlık tesisleri dışında “Göçmen Sağlığı Birimi/Merkezi” olarak tanımlanan birimlerde verildiği sonucuna ulaşıldığı bildirilmiştir.
Gerek yukarıda belirtilen ara kararı cevabında yer alan açıklamalar, gerekse yukarıda alıntısına yer verilen yasal mevzuatın değerlendirilmesinden, sağlık hizmet sunucularının, birinci, ikinci ve üçüncü basamak sağlık kuruluşları olarak sınıflandırıldığı; mevzuatımızda, resmi kurum tabiplikleri, sağlık ocakları, dispanserler,112 acil servisler, ana-çocuk sağlığı ve aile planlaması merkezlerinin birinci basamak sağlık kuruluşları; eğitim ve araştırma hastanesi olmayan Devlet hastaneleri, özel dal hastaneleri, diğer resmi kurum hastanelerinin, ikinci basamak sağlık tesisleri; eğitim ve araştırma hastaneleri, özel dal eğitim ve araştırma hastaneleri ile üniversite hastanelerinin üçüncü basamak sağlık tesisleri olarak tanımlandığı; öte yandan, gerek Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik, gerekse anılan Yönetmeliği yürürlükten kaldıran Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik'te, sağlık tesisinin, üniversiteler ile birlikte kullanılan hastaneler de dâhil olmak üzere ikinci ve üçüncü basamak sağlık hizmeti veren kurumları ifade ettiği anlaşılmaktadır.
Her ne kadar, davacı Sendika tarafından, 3. Dönem Toplu Sözleşme'de uygulanması öngörülen yüzde 180 oranındaki ek ödemenin; barınma merkezlerinin bulunduğu illerdeki tüm sağlık kuruluşlarını kapsadığı; öte yandan, Toplu Sözleşme'de sadece Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı ikinci ve üçüncü basamak sağlık tesislerinin kast edilmediği, birinci basamak sağlık kurumlarının da kapsam içinde olduğu, idarece yayımlanan dava konusu Genel Yazı'da ise, Toplu Sözleşme'yle kabul edilen düzenlemenin uygulama alanının kısıtlandığı ileri sürmekte ise de; yukarıda alıntısına yer verilen yasal düzenlemeler incelendiğinde; 3. Dönem Toplu Sözleşme'de yer alan söz konusu ifadenin, sağlık tesisi tanımı içerisinde yer almayan birinci basamak sağlık kuruluşlarını kapsamadığı sonucuna ulaşılmaktadır.
Bu durumda, 3. Dönem Toplu Sözleşme'nin 23. maddesinde sayılan sağlık tesislerinde görev yapan personel için öngörülen yüzde 180 oranındaki ek ödemenin, birinci basamak sağlık kurumlarında görev yapan tabip dışı personele uygulanmasına olanak bulunmadığından, dava konusu işlemde dayanağı olan Toplu Sözleşme hükmüne, yasal mevzuata ve hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1.DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca takdir edilen …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 28/03/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.