Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2018/483 E. , 2021/3487 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2018/483
Karar No : 2021/3487
DAVACI : … Petrol Akaryakıt Nakliye Ticaret Sanayi Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
Davacı şirkete ait LPG otogaz istasyonunda 08/09/2014 tarihinde yapılan denetimde sorumlu müdür belgesine sahip sorumlu müdür çalıştırılmadığının tespit edildiğinden bahisle 5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 16. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendi uyarınca 76.142,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının, Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Eğitim ve Sorumlu Müdür Yönetmeliği'nin (Yönetmelik) 19. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "Sorumlu müdür sözleşmesinin yazılı olarak yapılması zorunludur." kuralının ve aynı Yönetmeliğin 19/A maddesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Davalı idarece idari para cezası verilmeden önce yeteri kadar kendini savunma hakkı tanınmadığı, soruşturma raporunun Tebligat Kanunu'ndaki usul uygun olarak kendilerine tebliğ edilmediği, sabit ve değişmeyen adreslerine doğrudan davaya konu kararın tebliğ edildiği, 08/09/2014 tarihli denetim sırasında şirket bünyesinde sorumlu müdür belgesine sahip … isimli eski sorumlu müdür ile birlikte … ve … 'ın çalışmakta olduğu, bunlardan … ile anlaşma aşamasına gelindiği, anlaşma sağlandığında gerekli işlemlerin yapılarak derhal Kuruma bildirileceğinin beyan edildiği, denetimden sonra 17/09/2014 tarihli noterde düzenlenmiş olan sorumlu müdür tip sözleşmesinin akdedildiği, bu durumun davalıya 19/09/2014 tarihinde bildirildiği, 23/09/2014 tarihinde ise … 'a Ziraat Mühendisleri Odası'nca sorumlu müdür belgesi verildiği, Kanun'da aranılanın sorumlu müdür belgesine sahip sorumlu müdür çalıştırılması olduğu, Yönetmeliğin 19. maddesinde yazılı sözleşme aranmasının dayanak kanun maddelerine aykırı olduğu, Kanun'da yazılı yapılacağının belirtilmediği, ayrıca bu kuralın iş sözleşmeleri bakımından İş Kanunu'na da aykırılık teşkil ettiği, Yönetmeliğin 19/A maddesinin de iptalinin gerektiği, zira kanunda öngörülmeyen bir kuralın yönetmelik ile getirilmesinin mümkün olmadığı, ayrıca yönetmelik ile ilgilisini yükümlülük altına koyacak bir mükellefiyet ve yaptırım öngörülmesinin de mümkün olmadığı ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Usule ilişkin olarak, dava konusu düzenleyici işlemlerden birinin 16/12/2012 tarihinde, diğerinin ise 15/12/2016 tarihinde Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girdiği, ilan tarihinden itibaren uzun süre geçtikten sonra açılan davanın süre aşımından reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak ise, davacı şirket tarafından işletilen istasyonda 08/09/2014 tarihinde yapılan denetimde sorumlu müdür olarak çalıştırıldığı beyan edilen kişinin sorumlu müdür sözleşmesinin süresinin sona ermiş olduğunun tespit edildiği, bu hususun tutanakla kayıt altına alındığı, hazırlanan soruşturma raporunun, davacının savunmasının alınması için 28/04/2017 tarihli yazı ile lisans başvurusunda bildirilen adrese gönderildiği, ancak söz konusu adreste tebligat yapılamadığından 05/06/2017 tarihinde ilanen tebligat yoluna gidildiği, kendilerine bildirilen en son adrese tebligat çıkarıldığı, Ticaret Sicili Gazetesi kayıtlarında davacı şirket adresinin "… Mahallesi, … Bulvarı … " olarak görüldüğü, davacının savunma hakkının kısıtlandığı iddiasına itibar edilemeyeceği, dava dilekçesinden de davacının denetimin yapıldığı tarihte istasyonda sorumlu müdür çalıştırmadığının anlaşılabildiği, davacı her ne kadar sorumlu müdür belgesini haiz bir sorumlu müdürün çalıştırılmasının yeterli olduğunu iddia etmekte ise de, Yönetmeliğin 19. maddesinde sözleşmenin yazılı yapılması gerektiğinin açıkça düzenlendiği, sorumlu müdür belgesi ve sözleşmesinin, bir kişinin kim için hangi tesiste sorumlu müdür olarak çalıştığını gösteren belgeler olduğu, sorumlu müdür olduğu beyan edilen kişinin eğitim ve sertifika almış olmasının yeterli olmadığı, hangi tesiste çalıştığının ancak yazılı sözleşme ve belgeden anlaşılabildiği, dolayısıyla her iki belgenin de bulunması gerektiği, Yönetmeliğin 5307 sayılı Kanun'un 14 ve 15. maddelerine dayanılarak ve bu maddelerin uygulanmasını sağlamak üzere çıkarıldığı, Yönetmeliğin 19. ve 19/A maddelerinin, bayi ile sorumlu müdür arasında uygulamada çıkabilecek sorunların önüne geçilebilmesi ve sorumlu müdür sözleşmesine ilişkin kuralların belirlenmesi maksadıyla düzenlendiği, üst norma herhangi bir aykırılık bulunmadığı, Yönetmelik kurallarının Kanun'un amacına ve ruhuna uygun olduğu, normlar hiyerarşisine göre yürürlüğe konulduğu savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … 'UN DÜŞÜNCESİ :
Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Eğitim ve Sorumlu Müdür Yönetmeliği'nin 19/A maddesi yönünden davanın süre aşımı nedeniyle reddine, aynı Yönetmeliğin 19. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "Sorumlu müdür sözleşmesinin yazılı olarak yapılması zorunludur." kuralı yönünden davanın reddine ve … tarih ve … Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI … 'NIN DÜŞÜNCESİ :
Davacı şirket tarafından işletilen LPG istasyonunda sorumlu müdür olmadığından 5307 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 4. fıkrasının (h) bendi ile 7. maddesinin 2. fıkrasının 6. bendine ve 14. maddesine aykırılığı nedeniyle anılan Yasa'nın 16. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendi uyarınca 76.142,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin … gün ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının iptali ile LPG Piyasası Eğitim ve Sorumlu Müdür Yönetmeliği'nin 19. maddesindeki sorumlu müdür sözleşmesinin yazılı olarak yapılacağına ilişkin kısmı ile 19/A maddesinin iptali istenilmektedir. Davalı yanın süre aşımına yönelik itirazı yerinde olmadığından işin esası incelenmiştir.
5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları Piyasası Kanunu'nun 4. maddesinin (h) bendinde, dolum tesislerinde ve otogaz istasyonlarında sorumlu müdür bulundurmak, (ı) bendinde de, aslî faaliyetlerinde eğitim ve sertifika almış personel çalıştırmak bu kanuna göre faaliyette bulunanların yükümlülükleri arasında sayılmıştır. 14. maddesinde, LPG dolum tesislerinde ve otogaz istasyonlarında sorumlu müdür bulundurulmasının zorunlu olduğu, sorumlu müdürün yetki, sorumluluk ve niteliklerinin Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği kurala bağlanmış, 15. maddesinde, LPG piyasasında görev yapacak sorumlu müdürler, tanker şoförleri, dolum personeli, tüp dolum personeli, tüp dağıtım araçlarının şoförleri ve tüp dağıtım personeli, tanker dolum personeli, test ve muayene elemanları ve otogaz LPG dolum personeli, pompacılar ile tesisat, projelendirme ve imalatında görev alan diğer personelin, Türk Mühendis ve Mimarlar Odaları Birliği'ne (TMMOB) bağlı ilgili meslek odası tarafından eğitime tâbi tutulacağı belirtilmiş, 16. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (4) numaralı alt bendinde ise, 12. ve 13. madde hükümlerinin ihlâli hâlinde sorumlulara beşyüzbin Türk Lirası; aynı maddenin ikinci fıkrasının (c) bendinde de, 14. ve 15. madde hükümlerinin ihlâli hâlinde sorumlulara ellibin Türk Lirası idari para cezası verileceği kuralına yer verilmiştir.
Öte yandan, 5307 sayılı Kanun'un 14. ve 15. maddelerine dayanılarak yayımlanmış LPG Piyasası Eğitim ve Sorumlu Müdür Yönetmeliği'nin "Sorumlu müdür sözleşmesinin yapılması ve sona ermesi" başlıklı 19. maddesinde, Sorumlu müdür sözleşmesinin yazılı olarak yapılması zorunlu olduğu belirtilmiştir. "LPG dolum tesisleri ve LPG otogaz istasyonları sorumlu müdür belgeleri" başlıklı 19/A maddesinde de, (1) Sorumlu müdür sözleşmesinin imzalanmasından itibaren 10 iş günü içerisinde sorumlu müdürün LPG Dolum Tesisleri Sorumlu Müdür Belgesinin veya LPG Otogaz İstasyonları Sorumlu Müdür Belgesinin düzenlenmesi amacıyla TMMOB’a bağlı yetkili meslek odasına başvurması ve bu belgenin düzenlenmesini talep etmesi zorunludur. Aksi hâlde sorumlu müdür sözleşmesi imzalanmamış sayılır. Lisans sahibi de süresi içinde sorumlu müdürün bu başvuruyu yapmasını sağlamakla yükümlüdür. (2) LPG Dolum Tesisleri Sorumlu Müdür Belgesi veya LPG Otogaz İstasyonları Sorumlu Müdür Belgesi, sorumlu müdür sertifikasının kalan süresini geçmemek kaydıyla, sorumlu müdür sözleşmesinde belirtilen süre için düzenlenir. (3) Sorumlu müdür sözleşmesinin herhangi bir nedenle sona ermesi hâlinde lisans sahibi veya sorumlu müdür, sorumlu müdür sözleşmesinin sona ermesinden itibaren 10 iş günü içerisinde durumu TMMOB’a bağlı yetkili meslek odasına bildirmek ve LPG Dolum Tesisleri Sorumlu Müdür Belgesinin veya LPG Otogaz İstasyonları Sorumlu Müdür Belgesinin iptalini talep etmek zorundadır. (4) Sorumlu müdür sertifikasının herhangi bir nedenle iptal edilmesi hâlinde, ilgili LPG Dolum Tesisleri Sorumlu Müdür Belgesi veya LPG Otogaz İstasyonları Sorumlu Müdür Belgesi de iptal edilir." kuralı yer almıştır.
Görüleceği üzere 5307 sayılı Yasa, sıvılaştırılmış petrol gazı piyasasını düzenlemekte ve tehlikeli işler sınıfında olan gazların güvenli bir ortam içinde kullanıcıların hizmetine sunulması amacını taşımaktadır. 6235 sayılı Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Kanunu da, LPG piyasasında yürütülecek bu faaliyetlerin güvenli, ekonomik, istikrarlı ve eşitlikçi bir şekilde rekabet kurallarına uygun şekilde gerçekleşmesi için piyasada faaliyet gösteren LPG dolum tesisi ve otogaz istasyonlarındaki sorumlu müdür ve personelin, konusunda uzman Kurum olan TMMOB'a bağlı meslek odaları tarafından eğitime tâbi tutulması ve oluşabilecek risklerin önlenmesini amaçlamıştır.
Bu bağlamda, sorumlu müdür sözleşmesinin; hangi LPG dolum tesisinde, hangi tarihten itibaren sorumlu müdür olarak çalışmaya başlandığını ve ne kadar süre ile istihdam edildiğini göstereceği, karşılıklı hak ve yükümlülüklerin de ancak yazılı delil niteliğindeki bir sözleşmede somutlaşacağı dikkate alındığında, sorumlu müdür sözleşmesinin yazılı olarak yapılması zorunluluğu getiren Yönetmeliğin 19. maddesinin, ispat hukuku yönünden temel hukuk kurallarına ve dayanağı 5307 sayılı Yasa hükümlerine aykırılık taşımadığı açıktır.
Yönetmeliğin 19/A maddesinde de, LPG Dolum Tesisleri Sorumlu Müdür Belgesinin veya LPG Otogaz İstasyonları Sorumlu Müdür Belgesinin düzenlenmesi amacıyla TMMOB’a bağlı yetkili meslek odasına başvurulması ve bu belgenin düzenlenmesini talep etmek zorunluluğu sorumlu müdüre getirilmiş, aksi hâlde sorumlu müdür sözleşmesinin imzalanmamış sayılacağı kuralına yer verilmiş ve bu başvuru konusunda lisans sahibi ile birlikte yükümlü kılınmıştır.
Görüleceği üzere, TMMOB'a bağlı yetkili meslek odası tarafından düzenlenecek sorumlu müdür belgesinin; sorumlu müdür sözleşmesinin imzalanmasından itibaren 10 iş günü içinde alınması gerektiği, aksi hâlde sözleşmenin imzalanmamış sayılacağı kuralına yer verilmek suretiyle sorumlu müdür sözleşmesinin de geçerlilik koşulu sayılmıştır. 5307 sayılı Yasa'nın 14. maddesinde, otogaz istasyonlarında sorumlu müdür bulundurulmasının düzenlendiği, burada görev yapacak sorumlu müdürlerin niteliğini Kurum tarafından çıkarılacak Yönetmeliğe bıraktığı, sorumlu müdür sözleşmenin de yazılı olup olmayacağına ilişkin açık bir kural getirilmediği görülmekle birlikte 5307 sayılı Yasa, sıvılaştırılmış petrol gazı piyasasını düzenlemekte ve tehlikeli işler sınıfında olan gazların güvenli bir ortam içinde kullanıcıların hizmetine sunulması amacını taşımaktadır.
Bu nedenle, yüksek risk taşıyan bu alanda sorumlu müdür sıfatıyla çalışacak personelin görevinin de, kamu güvenliği ile doğrudan ilgili olduğu gözetilerek sorumlu müdür sözleşmesinin yazılı olarak yapılması zorunluluğu getiren Yönetmeliğin 19. maddesinin yanı sıra LPG dolum tesisleri ile otogaz istasyonlarında istihdam edilecek sorumlu müdürler için TMMOB’a bağlı yetkili meslek odası tarafından verilecek sorumlu müdür belgesinin düzenlenmesine yönelik hükümler içeren 19/A maddesinde, dayanağı üst hukuk normlarına ve kamu yararına aykırılık görülmemiştir.
Davacı şirkete idari para cezası verilmesine ilişkin … tarihli ve … sayılı Kurul kararına gelince;
Otogaz bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacı şirketin istasyonunda 08/09/2014 tarihinde yapılan denetimde sorumlu müdür olarak çalıştığı beyan edilen kişinin sorumlu müdür sözleşmesinin sona erdiği tespit edilmiş, aynı tarihli … sayılı tutanak düzenlenmiş ve bu tespite dayalı olarak istasyonda sorumlu müdür olmadığından, … gün ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararı ile idari para cezası verilmiştir.
Dosyadaki mevcut belge ve bilgilerden; davacı şirketin sorumlu müdür çalıştırmaması nedeniyle 5307 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 4. fıkrasının (h) bendi ve aynı Kanun'un 14. maddesi ile LPG Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 26. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendine ve LPG Piyasası Eğitim ve Sorumlu Müdür Yönetmeliğinin 13. maddesine aykırılığı nedeniyle 5307 sayılı Yasa'nın 17. maddesi ile LPG Piyasasında Yapılacak Denetimler İle Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 18. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına karar verildiği, davacı şirketin yazılı savunmasının alınmasını teminen 28/04/2017 tarihli ve 22370 sayılı yazının davacının bilinen adresine (… Mahallesi, … Bulvarı, No: … … ) tebliğe çıkarıldığı, ancak bu adreste tebligat yapılamadığından 05/06/2017 tarihli ve 30087 sayılı Resmî Gazete'de ilanen tebliğ edildiği anlaşılmıştır.
7201 sayılı Tebligat Kanunu'nun "İlanen Tebligat" başlıklı 28. maddesinin birinci fıkrasında, adresi meçhul olanlara ilanen tebligat yapılacağı belirtilmiş, üçüncü fıkrasında adresin meçhul olması hâlinde keyfiyetin tebliğ memuru tarafından mahalle veya köy muhtarına şerh verdirilmek suretiyle tespit edileceği bununla beraber tebliği çıkaran merciin muhatabın adresini resmi veya hususi müessese ve dairelerden gerekli gördüklerine soracağı ve zabıta vasıtasıyla tahkik ve tespit ettireceği kuralına yer verilmiştir.
Olayda ise, idari para cezası verilmesine ilişkin Kurul kararından önce … tarihli ve … sayılı yazı ile davacı şirketin savunmasının istendiği, ancak bilinen son adresine gönderilen bu evrakın tebliğ edilemediği, ayrıca resmi veya özel müessese ve kurumlardan davacı şirketin adresine yönelik bir araştırma yapılmaksızın savunma isteme yazısının Resmî Gazete'de ilanen tebliğe çıkarıldığı ve dava konusu idari para cezasının verildiği görülmüştür.
7201 sayılı Yasa uyarınca idari para cezası verilmeden önce usulüne uygun şekilde savunma isteme yazısının davacıya tebliğ edilmesi gerektiği hâlde idare tarafından 7201 sayılı Yasa hükümlerine göre adres araştırması yapılmadan ilanen tebligat yoluna başvurulması savunma hakkının kısıtlanması niteliğindedir. Bu itibarla, savunma isteme yazısının usule aykırı olarak ilanen tebliğ edilmesi nedeniyle idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu Kurul kararının da hukuka uygun olmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, LPG Piyasası Eğitim ve Sorumlu Müdür Yönetmeliği'nin 19. maddesinin sorumlu müdür sözleşmesinin yazılı olarak yapılacağına ilişkin kısmı ile 19/A maddesinin iptali istemi yönünden davanın reddine, idari para cezası verilmesine ilişkin … gün ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının ise hukuka aykırılığı nedeniyle iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacıya ait LPG otogaz istasyonunda 08/09/2014 tarihinde denetim yapılmış, sorumlu müdür belgesine sahip sorumlu müdür çalıştırılmadığının tespit edilmesi üzerine 5307 sayılı Kanun'un 16. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendi uyarınca davacıya 76.142,00-TL idarî para cezası verilmiş, bu işlemin ve Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Eğitim ve Sorumlu Müdür Yönetmeliği'nin 19. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "Sorumlu müdür sözleşmesinin yazılı olarak yapılması zorunludur." kuralı ile aynı Yönetmeliğin 19/A maddesinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
Dava, Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Eğitim ve Sorumlu Müdür Yönetmeliği'nin 19/A maddesi yönünden incelendiğinde;
USUL YÖNÜNDEN:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasında, dava açma süresinin özel kanunlarda ayrı süre gösterilmeyen hâllerde Danıştay ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu; aynı Kanun'un 4. fıkrasında da, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin düzenleyici işlem veya uygulama işlemi yahut her ikisi aleyhine birden dava açabileceği; aynı Kanun'un 14. maddesinde "Dilekçeler üzerine ilk inceleme"nin düzenlendiği ve ilk inceleme konularından birisinin de "süre aşımı" olduğu; 15/1-b maddesinde ise, süre aşımı tespit edilmesi hâlinde davanın reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.
Buna göre, ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayan dava açma süresi içerisinde idari davaya konu edilmeyen düzenleyici işlemlerin, bu tarihten sonra davaya konu edilebilmeleri için, ilgili hakkında uygulama işlemi yapılmış olması; bireysel işlemin ise birlikte dava konusu yapıldığı düzenleyici işlemin uygulanması niteliğinde bulunması gerekmektedir.
Dava dosyasının incelenmesinden, uyuşmazlığın, davacının akaryakıt istasyonunda 08/09/2014 tarihinde gerçekleştirilen denetimde, istasyonda sorumlu müdür belgesine sahip sorumlu müdür çalıştırılmadığının tespit edilmesi üzerine 5307 sayılı Kanun'un 16. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendi uyarınca idari para cezası verilmesinden kaynaklandığı anlaşılmıştır.
Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Eğitim ve Sorumlu Müdür Yönetmeliği'nin dava konusu 19/A maddesi, 15/12/2016 tarih ve 29919 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren, Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Eğitim ve Sorumlu Müdür Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 5. maddesiyle eklenmiştir. Dolayısıyla bu davada uygulanacak kural niteliğini taşımamaktadır. Nitekim dava konusu idari para cezası işleminde ve bu işleme dayanak alınan soruşturma raporunda bu maddeye herhangi bir atıfta da bulunulmamıştır.
Bu durumda; ilgili hakkında iptali istenilen düzenlemenin uygulanmasına yönelik bir işlemin bulunmadığı da göz önüne alındığında, Yönetmeliğin 19/A maddesine karşı, düzenlemenin Resmî Gazete'de yayımlandığı 15/12/2016 gününden itibaren altmış günlük yasal dava açma süresi içinde dava açılması gerekirken, bu süre geçirildikten sonra 22/01/2018 tarihinde kayda giren dilekçe ile açılan davanın bu kısmının süre aşımı nedeniyle incelenme imkânı bulunmamaktadır.
Öte yandan, dava konusu idari para cezasına dayanak 08/09/2014 tarihli tutanak incelendiğinde, LPG sorumlu müdür sözleşmesi süresinin bitmiş olduğunun sunulan sözleşme içeriğinden anlaşıldığının yazıldığı, yine davalının savunma dilekçesinde sorumlu müdür sözleşmesinin mezkûr Yönetmeliğin 19. maddesine göre yazılı yapılması gerektiğinden bahsedildiği görüldüğünden, Yönetmeliğin dava konusu 19. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "Sorumlu müdür sözleşmesinin yazılı olarak yapılması zorunludur." kuralı yönünden, davanın uygulama işlemi olan idari para cezasının tebliği üzerine süresinde açıldığı anlaşıldığından davalı idarenin süreye ilişkin itirazı bu kısım yönünden geçerli görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Eğitim ve Sorumlu Müdür Yönetmeliği'nin 19. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "Sorumlu müdür sözleşmesinin yazılı olarak yapılması zorunludur." kuralı yönünden yapılan inceleme;
İLGİLİ MEVZUAT:
5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 1. maddesinde, bu Kanunun amacının, yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan sıvılaştırılmış petrol gazlarının güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için gerekli düzenleme, yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin yapılmasını sağlamak olduğu belirtilmiş; "Tanımlar" başlıklı 2. maddesinde, "Dolum tesisi: Dağıtıcının tescilli markası ve amblemini ve teknik düzenlemelere uygun tüplere veya sözleşme ile diğer bir dağıtıcının tescilli markası ve amblemini taşıyan ve teknik düzenlemelere uygun tüplere, otogaz ve dökme LPG'nin taşıma araçlarına doldurulduğu, boşaltıldığı, depolandığı ve teknik düzenlemelere göre kurulan ve çalışan bir dağıtıcıya ait tesis", "Otogaz istasyonu: Dağıtıcı veya bunlarla tek elden satış sözleşmesi yapmış bayilerce ilgili mevzuata uygun (teknik, kalite ve güvenlik) olarak kurulup, dağıtıcının tescilli markası ve amblemi altında faaliyette bulunan ve esas itibarıyla motorlu araçların otogaz LPG, madeni yağ, temizlik ve ihtiyarî olarak bakım ile kullanıcıların, tüplü LPG hariç, diğer asgarî ihtiyaçlarını karşılayacak imkânları sunan akaryakıt istasyonu içinde veya müstakil olarak hizmet veren tesisler" olarak tanımlanmıştır.
5307 sayılı Kanun'un "Sorumlu Müdür" başlıklı 14. maddesinde, LPG dolum tesislerinde ve otogaz istasyonlarında sorumlu müdür bulundurulmasının zorunlu olduğu, LPG dolum tesislerinde ve otogaz istasyonlarında bulundurulacak sorumlu müdürün yetki, sorumluluk ve niteliklerinin Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği kurala bağlanmış; "Eğitim" başlıklı 15. maddesinde ise, LPG piyasasında görev yapacak sorumlu müdürler, tanker şoförleri, dolum personeli, tüp dolum personeli, tüp dağıtım araçlarının şoförleri ve tüp dağıtım personeli, tanker dolum personeli, test ve muayene elemanları ve otogaz LPG dolum personeli, pompacılar ile tesisat, projelendirme ve imalatında görev alan diğer personelin, TMMOB (Türk Mühendis ve Mimarlar Odaları Birliği)'a bağlı ilgili meslek odası tarafından eğitime tâbi tutulacağı, eğitime ilişkin esas ve usullerin yer alacağı yönetmeliğin TMMOB (Türk Mühendis ve Mimarlar Odaları Birliği) ve ilgili kurum tarafından müştereken hazırlanacağı belirtilmiştir.
5307 sayılı Kanun'un 14. ve 15. maddelerine dayanılarak hazırlanan, 16/12/2012 tarih ve 28499 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Eğitim ve Sorumlu Müdür Yönetmeliği'nin dava konusu Kurul kararı tesis edildiği tarihte yürürlükteki hâliyle "Sorumlu müdür sözleşmesinin yapılması ve sona ermesi" başlıklı 19. maddesinde, "(1) Sorumlu müdür sözleşmesinin yazılı olarak yapılması zorunludur. Sözleşme süresi, çalışma saatleri ve ilgili mevzuata aykırı olmamak üzere sorumlu müdürün hak, yetki, yükümlülük ve sorumluluklarının neler olduğu hususları sözleşmede açıkça düzenlenir. Sorumlu müdürün ilgili mevzuatta tanımlanan hak, yetki, yükümlülük ve sorumlulukları sözleşme ile daraltılamaz. Sözleşme süresi bir yıldan az, beş yıldan çok olamaz. (2) Sorumlu müdür sözleşmesi; a) Sorumlu müdür sertifikasının yenilenmemesi, iptal edilmesi, süresinin sona ermesi veya, b) Tarafların karşılıklı anlaşması, hallerinde kendiliğinden sona erer. (3) Sorumlu müdür sözleşmesi ayrıca, sözleşmenin taraflarından her biri tarafından, karşı tarafa en az bir ay önceden haber vermek şartıyla, tek taraflı olarak sona erdirilebilir. Sözleşmenin sona erdirilmesine ilişkin bildirim iadeli taahhütlü olarak posta yoluyla yapılır. (4) Bu hâllerin gerçeklemesi hâlinde lisans sahibi, bir ay içerisinde yeni bir sorumlu müdür sözleşmesi yapmak zorundadır." kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Aktarılan mevzuat hükümleri ile LPG piyasasında yürütülecek faaliyetlerin güvenli, ekonomik, istikrarlı ve eşitlikçi bir şekilde rekabet kurallarına uygun şekilde gerçekleşmesini teminen, piyasada faaliyet gösteren LPG dolum tesisi ve otogaz istasyonlarında aktif olarak rol alan sorumlu müdür ve personelin, konusunda uzman Kurum olan TMMOB'a bağlı meslek odaları tarafından eğitime tâbi tutulması ve oluşabilecek risklerin asgari seviyeye indirilmesi amaçlanmıştır. Ayrıca 5307 sayılı Kanun'un 14. maddesinde yer alan, LPG dolum tesislerinde ve otogaz istasyonlarında bulundurulacak sorumlu müdürün yetki, sorumluluk ve niteliklerinin Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği yönündeki düzenleme dikkate alındığında, kanun koyucunun sorumlu müdür bulundurma zorunluluğu dışında sorumlu müdürlere ilişkin kurala yer vermediği, bu konunun düzenlenmesini tamamen Kuruma bıraktığı anlaşılmaktadır.
Yönetmeliğin 19. maddesinde sorumlu müdür sözleşmelerinin usul ve esaslarının belirlendiği, dava konusu kuralla sözleşmelerin yazılı yapılmasının zorunlu tutulmasının ise, tarafların karşılıklı hak ve yükümlülükleri ile sorumlu müdürün hangi LPG istasyonunda, hangi tarihler arasında çalıştığının, dolayısıyla Yönetmelik ile belirlenen yetki ve sorumluluklarının hangi istasyon(lar) için geçerli olduğunun yazılı olarak somutlaştırılmasına yönelik olduğu, anılan kuralın Kanun ile davalıya verilen yetki kapsamında olduğu anlaşıldığından, Yönetmeliğin 19. maddesinin davaya konu kısmında hukuka aykırılık görülmemiştir.
Davacı şirkete idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının incelenmesi;
İLGİLİ MEVZUAT:
5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un işlem tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle 16. maddesinde idarî para cezaları, "Yaptırımlar" başlıklı 17. maddesinde ise esas olarak piyasa faaliyetinin (geçici veya süresiz) durdurulması ve lisans iptali hususları düzenlenmiştir.
7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 36. maddesi ile, 5307 sayılı Kanun'un 17. maddesi, "İdarî yaptırımlar; tedbirler, lisans iptalleri ve idarî para cezalarından oluşur. (...)
Bu Kanuna göre idarî yaptırımlar aşağıdaki usulde yürütülür:
a) Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanuna, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde; Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceği ihtar edilir. Verilen ihtar süresi sonunda mevzuata aykırı durumu devam ettirenlerin ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiilin tespit tarihinden itibaren iki yıl içerisinde tekrar edilmesi hâlinde ise ihtar işlemi uygulanmaksızın ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Geçici durdurma süresi sonunda da tespit edilen aykırılıklar giderilmezse, faaliyetin durdurulmasına devam edilerek soruşturma başlatılır ve gerekli idari yaptırımlar uygulanır. (...)" şeklinde değiştirilmiştir.
7164 sayılı Kanun'un 37. maddesi ile 5307 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 8. maddenin birinci fıkrasında, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olan ve Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller için, 17. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen ihtar yapıldıktan sonra sonucuna göre gerekirse idari soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanır. Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce lisansı sonlandırılan veya iptal edilenler hakkında düzeltme imkânı bulunan fiiller için herhangi bir idari işlem tesis edilmez." kuralına yer verilmiştir.
Öte yandan, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin, Kanun'un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği; 3. maddesinde, bu Kanun'un, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı; "Zaman bakımından uygulama" başlıklı 5. maddesinde, 26/09/2004 tarih ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhâl uygulama kuralının geçerli olduğu; bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun'un 7. maddesinin ikinci fıkrasında, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır.
5307 sayılı Kanun'un 17. maddesinde yer verilen kural kapsamında 14/03/2019 tarih ve 8487-6 sayılı Kurul kararı ile, "İstasyonda sorumlu müdür belgesine sahip sorumlu müdür çalıştırılmaması" niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayılmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
7164 sayılı Kanun'la yapılan değişiklikten önce, 5307 sayılı Kanun'un 16. maddesinde idarî para cezaları, 17. maddesinde ise diğer yaptırımlar düzenlenmiş olup, idarî para cezalarının da idarî yaptırım oldukları hususunda tereddüt bulunmamakla birlikte, 5307 sayılı Kanun'da idarî para cezaları ile diğer yaptırımlar farklı usûl ve esaslara bağlanmıştır. Bu bağlamda 5307 sayılı Kanun'un 16. maddesinde, 15 günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi yönünde yapılması gereken ihbar, idarî para cezası verilebilmesinin ön şartı olarak belirtilmediği hâlde, idarî para cezası dışındaki idarî yaptırımları düzenleyen 17. maddesinin önceki metninde, lisans iptali için aykırılığın giderilmesi yönünde 15 günlük süre tanıyan ihbar yapılması zorunlu görülmüştür. Daha da önemlisi, ilgiliye verilen 15 günlük süre içerisinde aykırılıklar giderildiği takdirde piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulmasına karar verilemeyeceği anlaşılmakla birlikte, söz konusu aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmiş olması idarî para cezası verilmesine engel değildir. Başka bir anlatımla, ilgilinin mevzuata aykırı fiili hem idarî yaptırım uygulanmasını hem de idarî para cezası verilmesini gerektiriyorsa, aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmesi durumunda ilgilinin piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulması ve lisans iptali gibi yaptırımlar uygulanmayacak, ancak söz konusu mevzuata aykırılık nedeniyle idarî para cezası uygulanabilecektir.
Değişiklikten sonra ise, 5307 sayılı Kanun'un 17. maddesinde yapılan yeni düzenleme ile, idarî yaptırımlar sayılmış ve idarî para cezalarının da 17. maddedeki hükme tâbi olacağı belirtilmiştir.
Bu itibarla, 16. maddede yer verilen idarî para cezalarına ilişkin fiillerden Kurul tarafından belirlenen "niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olanlar" için otuz günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceğinin ihtar edileceğine ilişkin düzenlemenin, idarî para cezaları yönünden cezalandırılmadan önce mevzuata aykırı davranışta bulunan kişi veya kişilere söz konusu aykırılığın ortadan kaldırılması için tanınmış bir imkân olduğu, bu yönüyle ihtarın kişinin cezalandırılabilmesine ilişkin bir ön şart teşkil ettiği ve anılan Kanun değişikliğinin failin lehine olduğu anlaşılmaktadır.
Bu bağlamda, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenlerin önceki kanun döneminde doğrudan idarî para cezasına muhatap oldukları hâlde, söz konusu kanun değişikliğinden sonra aynı fiilleri işleyenlerin ihlâlin ortadan kaldırılması hususunda ihtar edilmelerinin öngörülmesi, böylelikle ihtar edilen kişilerin söz konusu ihlâli ortadan kaldırarak ceza almaktan kurtulabilmelerine imkân tanınması karşısında, ihtar müessesesinin maddî hukuka etkisinin bulunduğu ve lehe kanun kapsamında belirtilen fiilleri önceki kanun döneminde işleyenler yönünden de geçmişe etkili olarak uygulanması gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Diğer taraftan, 7164 sayılı Kanun'un 37. maddesi ile 5307 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 8. maddenin birinci fıkrasında, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idarî para cezası verilmemiş olan ve niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenler için nasıl bir usûl izleneceği öngörülmüş; ikinci fıkrasında ise maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurul tarafından karara bağlanmış idarî para cezalarının tahsiline ilişkin kurallara yer verilmiştir.
Söz konusu Geçici maddede, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri kanun değişikliğinden önce işleyen ve haklarında idarî para cezası uygulanan kişiler yönünden ne gibi bir işlem yapılacağı açıklanmamış olmakla birlikte, yeni düzenlemede yer alan ihtar müessesesi lehe kanun niteliğinde olduğundan, yargı aşamasındaki idarî para cezaları ile ilgili olarak yargı yerleri tarafından lehe kanun hükümlerinin belirtilen kişiler hakkında da uygulanması gerektiği açıktır.
Tüm bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, her ne kadar davacıya ait istasyonda denetim tarihi itibarıyla mevzuattaki nitelikleri haiz sorumlu müdür çalıştırılmadığı anlaşılmakta ise de, 5307 sayılı Kanun'da yapılan değişiklik uyarınca alınan düzenleyici Kurul kararıyla niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller arasında sayılan sorumlu müdür belgesine sahip sorumlu müdür çalıştırmama fiili nedeniyle idarî para cezası verilmeden önce ihtarda bulunma şartının yerine getirilmesi ve lehe kanun niteliği taşıyan söz konusu kuralın davacıya da uygulanması zorunluluğu karşısında, dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Eğitim ve Sorumlu Müdür Yönetmeliği'nin dava konusu 19/A maddesi yönünden 2577 sayılı Kanun'un 15/1-b maddesi uyarınca DAVANIN SÜRE AŞIMI NEDENİYLE REDDİNE,
2. Yönetmeliğin dava konusu 19. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "Sorumlu müdür sözleşmesinin yazılı olarak yapılması zorunludur." kuralı yönünden DAVANIN REDDİNE,
3. Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun … tarih ve … sayılı kararının İPTALİNE;
4. Dava kısmen ret, kısmen iptal ile sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … -TL yargılama giderinin yarısı olan … -TL'nin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, kalan … TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına,
5. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … -TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, … -TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
6. Fazla yatırılan … -TL harcın istemi hâlinde davacıya iadesine
7. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
8. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 21/10/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.