Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2018/4831 E. , 2022/4095 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2018/4831
Karar No : 2022/4095
DAVACI : … Sendikası
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : 1- …
VEKİLİ : Hukuk ve Mevzuat Genel Müdürü …
2- … Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
DAVANIN KONUSU :
14.05.2018 tarih ve 2018/11834 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile düzenlenerek, 27.06.2018 tarih ve 30461 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği’nin;
1- “Tanımlar ve Kısaltmalar” başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrasının (k) bendinde yer alan "...yükseköğretim kurumu senatosunun kararıyla alanında etkinliği ve saygınlığı kabul edilen...” ibaresi ile (l) bendinde yer alan "...yükseköğretim kurumu senatosunun kararıyla alanında etkinliği ve saygınlığı kabul edilen..." ibaresinin;
2- “Akademik teşvik faaliyet alanlarının değerlendirilmesi” başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “Başvuru sahiplerinin sadece kendi alanı ile ilgili yapmış olduğu faaliyetler akademik teşvik kapsamında değerlendirilir.” ibaresi ile 2. fıkrasının ilk cümlesinde yer alan “...sadece bilim, teknoloji ve sanata katkı sağlayıcı nitelikte...” ibaresinin;
3- “Akademik teşvik ödeneğinin hesaplanması” başlıklı 8. maddesinde, faaliyet puanı hesaplanırken, alt faaliyet oranlarının, akademik kadro unvanlarına göre farklı katsayılarla çarpılmasına yer verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin;
4- Yönetmeliğin ekinde yer alan Faaliyet Hesaplama Tablosu (Tablo 4)'nun “SERGİ” bölümünde, A1 (Eğitim Bilimleri, Fen Bilimleri ve Matematik, Mühendislik, Sağlık Bilimleri, Ziraat, Orman ve Su Ürünleri), A2 (Filoloji, Hukuk, İlahiyat, Sosyal, Beşeri ve İdari Bilimler, Spor Bilimleri) ve A3 (Mimarlık, Planlama ve Tasarım) alanlarına puan verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Bir yayınevinin tanınmış ulusal yayınevi olarak kabul edilmesi için somut, objektif ve açık bir kriter belirlenmediği, tam tersine bu konuda subjektif ve kişilerin insiyatifine bağlı olarak üniversite senatolarına bırakıldığı, üniversite senatosunca bu belirlemeyi neye göre ve nasıl yapacağına dair herhangi bir ibarenin bulunmadığı, bu haliyle uygulamada birçok sıkıntı oluşturmakta ve farklı üniversitelerce farklı kriterler üzerinden tanınmış ulusal yayınevi tanımı yapıldığı, bu konuda hangi yayınevlerinin tanınmış ulusal yayınevi olacağına dair somut ve objektif kriterlerinin belirlenmesi gerektiği, akademik faaliyetlerin her zaman belirli bir alan ile sınırlı kalmadığı, bu ortak çalışmaların ve araştırmaların desteklenmesi gerekirken, başvuru sahiplerinin sadece kendi alanı ile ilgili yapmış olduğu faaliyetlerin teşvik kapsamına alınmasının bilimsel çalışmalarda işbirliğini özendiriciliği ortadan kaldırdığı, akademik teşvik faaliyet alanlarının sınırları çizilirken, belirli bir faaliyetin başvuru sahibinin kendi alanı içinde kalıp kalmadığının açık ve net bir biçimde ortaya konulmasının zor bir durum olması nedeniyle uygulamada ihtilaflara neden olduğu belirtilmektedir.
Dava konusu edilen Yönetmelik ile sadece bilim, teknoloji ve sanata katkı sağlayıcı nitelikte faaliyetlerin teşvik kapsamına alınmasının, üretkenliği sınırlandırdığı, proje faaliyetlerinin kapsamının geniş tutularak proje çalışmalarının daha etkili ve kapsamlı olarak değerlendirmeye açık olmasının ülkemiz milli menfaatleri açısından önem arz etmesi nedeniyle bu sınırlandırmanın kaldırılması gerektiği, 31 Aralık 2016 tarihinde çıkarılan Akademik Teşvik Yönetmeliği’nin 8. maddesinde “Faaliyet puanı hesaplanırken, alt faaliyet oranları profesör ve doçent kadrosunda bulunanlar için 1; yardımcı doçent kadrosunda bulunanlar için 1,5; araştırma görevlisi, öğretim görevlisi ve okutman kadrolarında bulunanlar için 2; uzman, çevirici ve eğitim-öğretim planlamacısı kadrolarında bulunanlar için 1 ile çarpılır.” düzenlemesi yapılarak akademik teşvik ödeneğinin hesaplanmasında, maaş ve özlük haklar bakımından daha kısıtlı imkanlara sahip ünvanlara getirilen pozitif ayrımcılıkla bilimsel çalışma yapmaları teşvik edilmekteyken, benzer bir düzenlemenin söz konusu Yönetmelikte bulunmamasının hukuka aykırı olduğu, Yönetmeliğin ekinde yer alan Faaliyet Hesaplama Tablosunun Tablo 4 kısmında yer alan SERGİ bölümünde puanlamanın sadece A4(Güzel Sanatlar) alanı için belirlenmiş olup, A1(Eğitim Bilimleri, Fen Bilimleri, Mühendislik, Sağlık Bilimleri vb.) A2(Sosyal ve beşeri Bilimleri vb.), ve A3(Mimarlık, Planlama ve Tasarım) alanları için herhangi bir puan öngörülmemesinin, sanatsal ve eser hüviyeti taşıyan eserleri üreten ve çeşitli yarışlara ve sergilere katılan mimari ve tasarım alanlarının göz ardı edilmesi anlamına geldiği, dolayısıyla bu düzenlemenin hakkaniyete aykırı olması nedeniyle iptali istenilmektedir.
DAVALI İDARELERİN SAVUNMALARI :
1- … SAVUNMASI : Uygulamada, bilimsel çalışmalardan teşvik alınması için birçok yetersiz yayınevinden eserler çıkarılması sebebiyle, salt ticari kaygılarla dergi ve kitap yayınlayan basımevleri ortaya çıktığı, eserlerin göstermelik olarak çıkarılmasının önüne geçmek için Yönetmeliğin 3. maddesinde yer alan , “yükseköğretim kurumu senatosunun kararıyla alanında etkinliği ve saygınlığı kabul edilen” ibaresinin getirildiği, her öğretim elemanının temel olarak kendi alanı ile ilgili bilimsel çalışmalar yapmak için istihdam edildiği, uygulamada haksız faaliyet ortaklığı yapılması ve başvuru sahiplerinin alanlarıyla ilgisi olmayan faaliyet bildiriminde bulunması sebebiyle herkesin kendi alanlarında yapacakları çalışmaların teşvik kapsamına alındığı, iptali istenen "sadece bilim, teknoloji ve sanata katkı sağlayıcı nitelikte..." ibaresinin 2914 sayılı kanunun ek 4. maddesinde yer alan düzenlemeye paralel olarak düzenlendiği, bir akademisyenin bilime yenilik katmayan bir çalışması için teşvik verilmesinin kabul edilemeyeceği, akademik teşvik ödeneğinin hesaplanmasına ilişkin olarak kanunda akademik kadro ünvanlarına göre herhangi bir oran belirlenmediğinden kanun dışına çıkılarak Yönetmelikte düzenleme yapılamayacağından tüm öğretim elemanlarına eşit oranda teşvik ödeme oranının belirlendiği, güzel sanatlar alanı için sergi akademik faaliyetin vazgeçilmeziyken, diğer alanlar için bir tanıtım veya reklam faaliyeti olarak kabul edildiğinden, güzel sanatlar alanından olmayan yenilik getirici faaliyetlerin de kendi alanlarında puanlandırılması sebebiyle “SERGİ” alanında puanlandırılmadığı belirtilerek haksız açılan davanın reddi gerektiği savunulmuşur.
2- … BAKANLI SAVUNMASI : İptal davasına konu olan dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın kısmen reddine, kısmen iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; 14/05/2018 tarih ve 2018/11834 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile düzenlenerek, 27/06/2018 tarih ve 30461 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği’nin;
- 3. maddesinin 1. fıkrasının (k) ve (l) bentlerinde yer alan "...yükseköğretim kurumu senatosunun kararıyla alanında etkinliği ve saygınlığı kabul edilen...” ibaresinin;
- “Akademik teşvik faaliyet alanlarının değerlendirilmesi” başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “Başvuru sahiplerinin sadece kendi alanı ile ilgili yapmış olduğu faaliyetler akademik teşvik kapsamında değerlendirilir.” ibaresi ile 2. fıkrasının ilk cümlesinde yer alan “...sadece bilim, teknoloji ve sanata katkı sağlayıcı nitelikte...” ibaresinin;
- “Akademik teşvik ödeneğinin hesaplanması” başlıklı 8. maddesinde, faaliyet puanı hesaplanırken, alt faaliyet oranlarının, akademik kadro unvanlarına göre farklı katsayılarla çarpılmasına yer verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin;
- Yönetmeliğin ekinde yer alan “Faaliyet Hesaplama Tablosu (Tablo 4)”nun “Sergi” bölümünde, A1 (Eğitim Bilimleri, Fen Bilimleri ve Matematik, Mühendislik, Sağlık Bilimleri, Ziraat, Orman ve Su Ürünleri), A2 (Filoloji, Hukuk, İlahiyat, Sosyal, Beşeri ve İdari Bilimler, Spor Bilimleri) ve A3 (Mimarlık, Planlama ve Tasarım) alanlarına puan verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin iptali istemiyle açılmıştır.
2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu'nun "Akademik teşvik ödeneği" başlıklı Ek 4. Maddesinin, birinci fıkrasında, "(Ek: 5/11/2014-6564/2 md.) Her bir takvim yılı için, bir önceki yıl, bilim, teknoloji ve sanata katkı sağlayıcı nitelikte yurt içinde veya yurt dışında sonuçlandırılan proje, araştırma, yayın, tasarım, sergi, patent ile çalışmalarına yapılan atıflar, bilim kurulu bulunan uluslararası düzeydeki toplantılarda tebliğ sunma ve almış olduğu akademik ödüller esas alınarak öğretim elemanları için yüz puan üzerinden yıllık akademik teşvik puanı hesaplanır." hükmü; son fıkrasında ise, "Bilim alanlarının özellikleri ve öğretim elemanlarının unvanlarına göre akademik teşvik puanlarının hesaplanmasında esas alınacak faaliyetlerin ayrıntılı özellikleri ve bu faaliyetlerin puan karşılıkları, akademik teşvik toplam puanının %30’unu geçmemek üzere her bir akademik faaliyet türünün toplam puanın hesaplanmasındaki ağırlıkları, akademik teşvik puanının hesaplanmasına ilişkin usul ve esaslar ile bu hesaplamaları yapacak komisyonun oluşumu ile diğer hususlar Cumhurbaşkanı tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle belirlenir." hükmü getirilmiştir.
Anılan hüküm uyrarınca yürürlüğe giren Akademik Teşvik Yönetmeliğinin dava konusu 3. Maddesinin 1. Fıkrası k bendinde, "k) Tanınmış ulusal yayınevi: En az beş yıldır ulusal düzeyde düzenli faaliyet yürüten, daha önce aynı alanda farklı yazarlara ait en az yirmi kitap yayımlamış ve yükseköğretim kurumu senatosunun kararıyla alanında etkinliği ve saygınlığı kabul edilen yayınevini"; l bendinde, işlemin tesis tarihindeki şekliyle "l) Tanınmış uluslararası yayınevi: En az beş yıldır uluslararası düzeyde düzenli faaliyet yürüten, aynı alanda farklı yazarlara ait en az yirmi kitap yayımlamış ve yükseköğretim kurumu senatosunun kararıyla alanında etkinliği ve saygınlığı kabul edilen yayınevini ifade eder" hükmündeki koyu renkli ibarelerin iptali istenilmiştir.
Akademik Teşvik Ödeneğinin belirlenmesinde esas alınan "Akademik Teşvik Puanı"; Yönetmelik ekindeki Faaliyet Hesaplama Tablosu (Tablo 4) uyarınca belirlenen "Faaliyet Puanı" esas alınarak hesaplanmaktadır. Bu tablonun "YAYIN" kısmında ise, "Tanınmış ulusal yayınevleri tarafından yayımlanmış özgün bilimsel kitap"" ve "Tanınmış ulusal yayınevleri tarafından yayımlanmış özgün bilimsel kitaplarda bölüm yazarlığı" kriterler ile "Tanınmış uluslararası yayınevleri tarafından yayımlanmış özgün bilimsel kitap", "Tanınmış uluslararası yayınevleri tarafından yayımlanmış özgün bilimsel kitap Editörlüğü" ve "Tanınmış uluslararası yayınevleri tarafından yayımlanmış özgün bilimsel kitaplarda bölüm yazarlığı" kriterlerine yer verilmiş: bu kriterlerde geçen "tanınmış ulusal yayınevi" ve "tanınmış uluslararası yayınevi" tanımında "yükseköğretim kurumu senatosunun kararıyla alanında etkinliği ve saygınlığı kabul edilen yayınevi" ifadesine yer verilirken; senatonun hangi kriterleri esas alarak yayınevinin "etkin" ve "saygınlığı kabul edilen" olduğuna karar vereceğine ilişkin kriterlerlerin belirlenmediği görülmekte olup; üst hukuk normlarına uygun olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Yönetmeliğin 7. Maddesinin 1. Fıkrasına gelince;
7. Maddesinin 1. Fıkrasında, "(1) Başvuru sahiplerinin sadece kendi alanı ile ilgili yapmış olduğu faaliyetler akademik teşvik kapsamında değerlendirilir." hükmü getirilmiştir.
2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun 31. Maddesinde, "Öğretim görevlileri; üniversitelerde ve bağlı birimlerinde bu Kanun uyarınca atanmış öğretim üyesi bulunmayan dersler veya herhangi bir dersin özel bilgi ve uzmanlık isteyen konularının eğitim-öğretim ve uygulamaları için, kendi uzmanlık alanlarındaki çalışma ve eserleri ile tanınmış kişiler, süreli veya ders saati ücreti ile görevlendirilebilirler." hükmüne yer verilmiştir.
Esas olan, öğretim elemanlarının, kendi alanında bilimsel çalışmalar yapmasıdır. Ancak bazen doğrudan kendi alanı olmasa dahi dolaylı olarak ilgisi olan alanda da disiplinlerarası ortak proje ve araştırmayı gerektiren akademik faaliyetlerde bulunmak mümkün olmaktadır. Şayet dolaylı da olsa alanı ile ilgi kurulabiliyorsa; dava konusu "Başvuru sahiplerinin sadece kendi alanı ile ilgili yapmış olduğu faaliyetler akademik teşvik kapsamında değerlendirilir." hükmünde; akademik teşvik ödemesini engelleyici bir düzenlemenin olmadığı görülmekte olup; üst hukuk normlarına aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
7. maddenin 2. Fıkrasınındaki dava konusu ibarelere gelince;
7. maddesinin 2. fıkrasında, "(2) Proje faaliyetinin değerlendirilmesinde sadece bilim, teknoloji ve sanata katkı sağlayıcı nitelikte yurtiçinde veya yurtdışında başarı ile sonuçlandırılmış ve sonuç raporu onaylanmış projeler değerlendirmeye alınır. ..""hükmündeki koyu renkli kısmın iptali istenilmiş ise de; dava konusu ibarenin, 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu'nun Ek 4. maddesinin, birinci fıkrasındaki "Her bir takvim yılı için, bir önceki yıl, bilim, teknoloji ve sanata katkı sağlayıcı nitelikte yurt içinde veya yurt dışında sonuçlandırılan proje, araştırma, yayın, tasarım, sergi, patent ile çalışmalarına yapılan atıflar, bilim kurulu bulunan uluslararası düzeydeki toplantılarda tebliğ sunma ve almış olduğu akademik ödüller esas alınarak öğretim elemanları için yüz puan üzerinden yıllık akademik teşvik puanı hesaplanır." hükmündeki ibarelerin tekrarı niteliğinde olup; üst hukuk normuna aykırılık bulunmamaktadır.
8. maddesinde eksik düzenleme olduğu iddiası incelendiğinde;
8. maddesinde, "(1) Akademik teşvik ödemesi, en yüksek Devlet memuru brüt aylık tutarının; profesör kadrosunda bulunanlar için %100’üne, doçent kadrosunda bulunanlar için %90’ına, doktor öğretim üyesi kadrosunda bulunanlar için %80’ine, araştırma görevlisi ve öğretim görevlisi kadrolarında bulunanlar için %70’ine, akademik teşvik puanının yüze bölünmesiyle bulunacak oranın uygulanması suretiyle hesaplanır..." hükmü getirilmiştir.
Davacı tarafından, "faaliyet puanı hesaplanırken, alt faaliyet oranlarının, akademik kadro unvanlarına göre farklı katsayılarla çarpılmasına yer verilmemesine ilişkin" eksik düzenleme yapıldığı ileri sürülmekte olup; dava konusu Yönetmelikle ile yürürlükten kaldırılan Yönetmelikte bu husus; maaş ve özlük hakları bakımından daha kısıtlı imkanlara sahip ve daha çok bölümün işlerini yüklenen öğretim elamanlarının akademik teşvik ödeneği hesaplanırken, bilim, teknoloji ve sanata katkı sağlayıcı faaliyetlere katılımlarını teşvik edebilmek için alt faaliyet oranlarının, kadro ünvanı en alta olanlar için daha yüksek katsayı oranı ile çarpılmak suretiyle, dengenin sağlanmaya çalışıldığı anlaşılmakta olup; kamu yararı ve hakkaniyete uygun düzenlemenin yeni yönetmelikte yer almaması nedeniyle yapılan eksik düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Yönetmeliğin ekinde yer alan “Faaliyet Hesaplama Tablosu (Tablo 4)”nun “Sergi” bölümü incelendiğinde;
Tablo 4”ün “Sergi” bölümünde, "Özgün yurt dışı/yurt içi bireysel etkinlik (sergi, bienal, trienal, gösteri, dinleti, festival ve gösterim), Özgün yurt dışı/yurt içi grup/karma/toplu etkinlik (sergi, bienal, trienal, gösteri, dinleti, festival ve gösterim)" şeklindeki dört madde halinde düzenlenen faaliyetler için A4 (Güzel Sanatlar) alanı için puanlar belirlenmiş ancak;
"A1 (Eğitim Bilimleri, Fen Bilimleri ve Matematik, Mühendislik, Sağlık Bilimleri, Ziraat, Orman ve Su Ürünleri),
A2 (Filoloji, Hukuk, İlahiyat, Sosyal, Beşeri ve İdari Bilimler, Spor Bilimleri) ve
A3 (Mimarlık, Planlama ve Tasarım) alanlarına puan öngörülmemesi nedeniyle eksik düzenlendiğinden" bahisle dava konusu edilmiştir.
Yönetmeliğin "Akademik teşvik faaliyet alanlarının değerlendirilmesi" başlıklı 7. Maddesinin 6. Fıkrasında, "(6) Sergi faaliyetinin değerlendirilmesinde sanata katkı sağlayıcı nitelikte olanlar dikkate alınır. ...Sergi kapsamındaki etkinliklerin değerlendirilmesinde, eğitim-öğretim faaliyetleri ve öğrenci kulüp faaliyetleri kapsamındaki sergiler dikkate alınmaz." hükmü getirilmiştir.
Anılan tabloda; puanlamaya tabi "akademik faaliyet türü" 9 başlık altında düzenlenmiş olup; A1, A2 ve A3 alanlarına "Sergi" başlığı dışındaki diğer 8 faaliyet türünde yer verilmiş olup; güzel sanatlar alanının faaliyet alanları daha çok sergi, bienal, trienal, gösteri, dinleti, festival, gösterim, dinleti vb olduğundan; güzel sanatlar disiplinine özel "sergi" faaliyetinin, yalnızca güzel sanatlar alanı için akademik teşvik sağlayacak bir faaliyet olarak belirlendiği; dolayısıyla diğer 8 alanda yer alması cok kısıtlı olan bu alan ile diğer A1, A2 ve A3 alnaları arasındaki akademik teşvik ödeneği dengesinin sağlanması amacıyla yapıldığı anlaşılmakta olup; üst hukuk normlarına aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği’nin 3. maddesinin 1. fıkrasının (k) ve (l) bentlerindeki dava konusu ibareler ile 8. maddedeki eksik düzenlenen dava konusu kısmın iptali; diğer maddeler yönünden ise davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY
Davacı sendika tarafından; 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununun Ek 4. maddesine dayanılarak 14.05.2018 tarih ve 2018/11834 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile düzenlenerek, 27.06.2018 tarih ve 30461 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği’nin; “Tanımlar ve Kısaltmalar” başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrasının (k) bendinde yer alan "...yükseköğretim kurumu senatosunun kararıyla alanında etkinliği ve saygınlığı kabul edilen...” ibaresi ile (l) bendinde yer alan "...yükseköğretim kurumu senatosunun kararıyla alanında etkinliği ve saygınlığı kabul edilen..." ibaresinin; “Akademik teşvik faaliyet alanlarının değerlendirilmesi” başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “Başvuru sahiplerinin sadece kendi alanı ile ilgili yapmış olduğu faaliyetler akademik teşvik kapsamında değerlendirilir.” ibaresi ile 2. fıkrasının ilk cümlesinde yer alan “...sadece bilim, teknoloji ve sanata katkı sağlayıcı nitelikte...” ibaresinin; “Akademik teşvik ödeneğinin hesaplanması” başlıklı 8. maddesinde, faaliyet puanı hesaplanırken, alt faaliyet oranlarının, akademik kadro unvanlarına göre farklı katsayılarla çarpılmasına yer verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin; Yönetmeliğin ekinde yer alan “Faaliyet Hesaplama Tablosu (Tablo 4)”nun “Sergi” bölümünde, A1 (Eğitim Bilimleri, Fen Bilimleri ve Matematik, Mühendislik, Sağlık Bilimleri, Ziraat, Orman ve Su Ürünleri), A2 (Filoloji, Hukuk, İlahiyat, Sosyal, Beşeri ve İdari Bilimler, Spor Bilimleri) ve A3 (Mimarlık, Planlama ve Tasarım) alanlarına puan verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır..
İLGİLİ MEVZUAT
2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu'nun "Akademik teşvik ödeneği" başlıklı Ek 4. maddesinde; "Her bir takvim yılı için, bir önceki yıl, bilim, teknoloji ve sanata katkı sağlayıcı nitelikte yurt içinde veya yurt dışında sonuçlandırılan proje, araştırma, yayın, tasarım, sergi, patent ile çalışmalarına yapılan atıflar, bilim kurulu bulunan uluslararası düzeydeki toplantılarda tebliğ sunma ve almış olduğu akademik ödüller esas alınarak öğretim elemanları için yüz puan üzerinden yıllık akademik teşvik puanı hesaplanır. Akademik teşvik puanı otuz ve üzerinde olanlara, Devlet Memurları Kanununa tabi en yüksek Devlet memuru brüt aylık (ek gösterge dâhil) tutarının; (1)
a) Profesör kadrosunda bulunanlar için %100’üne,
b) Doçent kadrosunda bulunanlar için %90’ına,
c) Doktor Öğretim Üyesi kadrosunda bulunanlar için %80’ine, (1)
d) Araştırma Görevlisi kadrosunda bulunanlar için %70’ine,
e) Öğretim Görevlisi (…) (1) kadrosunda bulunanlar için %70’ine, (1)
f) (Mülga: 22/2/2018-7100/15 md.)
aldıkları akademik teşvik puanının yüze bölünmesi suretiyle bulunacak oranın uygulanması suretiyle hesaplanan tutarda akademik teşvik ödeneği verilir.
Bu madde uyarınca yapılacak ödeme; bu Kanun uyarınca aylık ödendiği sürece ve kadrolarının bulunduğu yükseköğretim kurumları tarafından şubat ayının on beşinden itibaren on iki ay süreyle her ayın on beşinde yapılır, damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabi tutulmaz. İlgili mevzuatı uyarınca ödenmekte olan zam, tazminat, ödenek, döner sermaye ek ödemesi, ikramiye, ücret ve her ne ad altında olursa olsun yapılan benzeri ödemelerin hesabında dikkate alınmaz. Bilim alanlarının özellikleri ve öğretim elemanlarının unvanlarına göre akademik teşvik puanlarının hesaplanmasında esas alınacak faaliyetlerin ayrıntılı özellikleri ve bu faaliyetlerin puan karşılıkları, akademik teşvik toplam puanının %30’unu geçmemek üzere her bir akademik faaliyet türünün toplam puanın hesaplanmasındaki ağırlıkları, akademik teşvik puanının hesaplanmasına ilişkin usul ve esaslar ile bu hesaplamaları yapacak komisyonun oluşumu ile diğer hususlar Cumhurbaşkanı tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle belirlenir. Bu madde hükümleri, Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında bulunan öğretim elemanları hakkında da uygulanır. " hükmü yer almaktadır.
14.05.2018 tarih ve 2018/11834 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile düzenlenerek, 27.06.2018 tarih ve 30461 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği'nin 1. maddesinde; "(1) Bu Yönetmeliğin amacı; Devlet yükseköğretim kurumları kadrolarında bulunan öğretim elemanlarına yapılacak olan akademik teşvik ödeneğinin uygulanmasına yönelik olarak, bilim alanlarının özellikleri ve öğretim elemanlarının unvanlarına göre akademik teşvik puanlarının hesaplanmasında esas alınacak faaliyetlerin ayrıntılı özellikleri ve bu faaliyetlerin puan karşılıkları, akademik teşvik toplam puanının %30’unu geçmemek üzere her bir akademik faaliyet türünün toplam puanın hesaplanmasındaki ağırlıkları, akademik teşvik puanının hesaplanmasına ilişkin usul ve esaslar ve bu hesaplamaları yapacak komisyonun oluşumu ile diğer hususları belirlemektir.", 2. maddesinde " Bu Yönetmelik, 11/10/1983 tarihli ve 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununun ek 4 üncü maddesine dayanılarak hazırlanmıştır." hükmüne yer verilmiş olup; 3. maddesinde "Tanınmış ulusal yayınevi" en az beş yıldır ulusal düzeyde düzenli faaliyet yürüten, daha önce aynı alanda farklı yazarlara ait en az yirmi kitap yayımlamış ve yükseköğretim kurumu senatosunun kararıyla alanında etkinliği ve saygınlığı kabul edilen yayınevi olarak tanımlanmıştır. 7. maddesinin 1. fıkrasında, "(1) Başvuru sahiplerinin sadece kendi alanı ile ilgili yapmış olduğu faaliyetler akademik teşvik kapsamında değerlendirilir.", aynı maddenin 2. fıkrasında, " Proje faaliyetinin değerlendirilmesinde sadece bilim, teknoloji ve sanata katkı sağlayıcı nitelikte yurtiçinde veya yurtdışında başarı ile sonuçlandırılmış ve sonuç raporu onaylanmış projeler değerlendirmeye alınır.", 8. maddesinde, "(1) Akademik teşvik ödemesi, en yüksek Devlet memuru brüt aylık tutarının; profesör kadrosunda bulunanlar için %100’üne, doçent kadrosunda bulunanlar için %90’ına, doktor öğretim üyesi kadrosunda bulunanlar için %80’ine, araştırma görevlisi ve öğretim görevlisi kadrolarında bulunanlar için %70’ine, akademik teşvik puanının yüze bölünmesiyle bulunacak oranın uygulanması suretiyle hesaplanır..." düzenlemeleri bulunmaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME
Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği’nin; “Tanımlar ve Kısaltmalar” başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrasının (k) ve (ı) bentlerinde yer alan "...yükseköğretim kurumu senatosunun kararıyla alanında etkinliği ve saygınlığı kabul edilen...” ibarelerinin iptali isteminin incelenmesi;
Dava konusu edilen Akademik Teşvik Ödeneği Yönetmeliği'nin 3. maddesinin (k) bendinde; ''Tanınmış ulusal yayınevi: En az beş yıldır ulusal düzeyde düzenli faaliyet yürüten, daha önce aynı alanda farklı yazarlara ait en az yirmi kitap yayımlamış ve yükseköğretim kurumu senatosunun kararıyla alanında etkinliği ve saygınlığı kabul edilen yayınevini"; (l) bendinde Tanınmış uluslararası yayınevi: En az beş yıldır uluslararası düzeyde düzenli faaliyet yürüten, aynı alanda farklı yazarlara ait en az yirmi kitap yayımlamış ve yükseköğretim kurumu senatosunun kararıyla alanında etkinliği ve saygınlığı kabul edilen yayınevini ifade eder" düzenlemesi yapılmıştır.
Davacı tarafından, söz konusu maddede "tanınmış ulusal yayınevi" tanımında yer verilen "yükseköğretim kurumu senatosu kararıyla alanında etkinliği ve saygınlığı kabul edilen" ibaresi ile herhangi bir objektif kriter belirlenmediği, maddenin bu haliyle farklı üniversitelerce tanınmış ulusal yayınevi konusunda farklı kriterler belirleneceğinden, uygulamada teklik sağlanamayacağı, dolayısıyla değerlendirmelerin subjektif olacağı gerekçesiyle düzenlemenin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
Davalılarca yapılan savunmalarda, birçok yayınevinin ticari amaçlarla sadece akademik teşvik alınması için dergi ve kitap basarak birçok göstermelik eser çıkarılarak haksız bir şekilde teşvik alınmasına neden olunması sebebiyle bilimsel eserlerde kaliteyi arttırmak amacıyla söz konusu düzenlemenin yapıldığı belirtilmiştir.
İdareler, normlar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, hizmet etkinliğinin sağlanması için gerekli önlemleri alma, bu kapsamda mevzuat değişikliği yapma hususunda takdir yetkisine sahiptirler. Kamu hizmetlerinin hangi koşullar altında ve nasıl yürütüleceğini önceden saptamak her zaman mümkün olmadığı için, gelişen durumlara ayak uydurmak ve ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilmek amacıyla düzenleyici işlemler üzerinde gerekli değişiklikleri yapma hususunda idarelerin takdir yetkisi bulunduğu hususunda kuşku bulunmamaktadır.
İdareye tanınan bu takdir yetkisinin, idarenin keyfi olarak hareket edebileceği anlamına gelmeyeceği de izahtan varestedir. Takdir yetkisinin yargısal denetimi, bu yetkinin hukuka, eşitlik ilkesine ve kamu yararına uygun olup olmadığı ile sınırlıdır.
Dava konusu edilen tanımda yer alan "yükseköğretim kurumu senatosunun kararıyla alanında etkinliği ve saygınlığı kabul edilen yayınevi" ibaresi incelendiğinde; söz konusu ibare ile objektif herhangi bir kriter belirtilmeksizin, her yükseköğretim kurumunca farklı belirlenecek kriterler doğrultusunda teşvik ödeneği verilmesine yol açacağı anlaşıldığından, yükseköğretim kurumu senatolarınca hangi ölçütler dikkate alınarak değerlendirme yapılacağı hususuna yer verilmeden getirilen ibarenin; eşitlik, tarafsızlık, objektiflik ilkelerine aykırılık oluşturacağı sonucuna varılarak, söz konusu ibarelerin iptali gerekmektedir.
Dava konusu edilen Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "(1) Başvuru sahiplerinin sadece kendi alanı ile ilgili yapmış olduğu faaliyetler akademik teşvik kapsamında değerlendirilir." hükmünün iptali isteminin İncelenmesi;
Yükseköğretim kurumlarında görev yapan öğretim üyelerinin asıl görevi kendi alanları ile ilgili çalışma yapmaktır. Söz konusu düzenleme ile herkesin kendi alanı ile ilgili yapmış olduğu çalışmaların teşvik kapsamında destekleneceği belirtilmiştir. Davalı idarece verilen savunma dilekçesinde de; söz konusu düzenlemenin başvuru sahiplerinin alanlarıyla ilgili olmayan faaliyetlerin bildirilerek akademik teşvik ödeneği alması sebebiyle yapıldığı belirtilmektedir.
Akademik teşvik yönetmeliğinin getirilme amaçlarından birinin akademik çalışmaları destekleyerek akademik faaliyetlerin niteliğini yükseltmektir. Yapılan düzenleme ile başvuru sahiplerinin öncelikle kendi alanlarında akademik faaliyet yapılmasını sağlamak amaçlanmaktadır. Ortak yapılan akademik faaliyetlerde de her başvurucu kendi alanıyla ilgili katkı sunacağından, sunulan katkı göz önüne alınarak ortak çalışmada bulunanlara ayrı ayrı teşvik verileceği ve düzenlemede ortak çalışma yapılmasını da engelleyecek şekilde herhangi bir ibare de getirilmediği göz önüne alındığında, dava konusu edilen Yönetmeliğin bu hükmünde hukuka aykırılık bulunamamaktadır.
Dava konusu edilen Yönetmeliğin 7. maddesinin 2. fıkrasının ilk cümlesinde yer alan “...sadece bilim, teknoloji ve sanata katkı sağlayıcı nitelikte...” ibaresinin iptali isteminin incelenmesi;
2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununa 05.11.2014 tarihinde eklenen "Akademik Teşvik Ödeneği" başlıklı Ek 4. maddesinde; "Her bir takvim yılı için, bir önceki yıl, bilim, teknoloji ve sanata katkı sağlayıcı nitelikte yurt içinde veya yurt dışında sonuçlandırılan proje, araştırma, yayın, tasarım, sergi, patent ile çalışmalarına yapılan atıflar, bilim kurulu bulunan uluslararası düzeydeki toplantılarda tebliğ sunma ve almış olduğu akademik ödüller esas alınarak öğretim elemanları için yüz puan üzerinden yıllık akademik teşvik puanı hesaplanır. " düzenlemesi yer almaktadır.
Yukarıda alıntısına yer verilen ve dava konusu edilen Yönetmeliğin de dayanak kanun maddesi olan Ek 4. maddede; akademik teşvik ödeneğin, üniversitelerde yapılan her bilimsel eser veya çalışmaya ödenmeyeceği, ancak bilim, teknoloji ve sanata katkı sağlayıcı nitelikte bulunan çalışmalara göz önüne alınarak hesaplanan puanlama üzerinden ödeme yapılacağı açıkça ifade edilmiştir.
Bu durumda, dava konusu edilen Yönetmeliği'n 2. maddesinin 2. fıkrasındaki bu hüküm ile yeni bir düzenleme getirilmediği, Yönetmeliğin dayanak kanun maddesindeki ibarenin açıklanması ile yetinildiği görüldüğünden, tamamen kanun maddesi ile aynı içerikte yapılan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Akademik teşvik ödeneğinin hesaplanması” başlıklı 8. maddesinde, faaliyet puanı hesaplanırken, alt faaliyet oranlarının, akademik kadro unvanlarına göre farklı katsayılarla çarpılmasına yer verilmemesine ilişkin eksik düzenleme bulunduğu iddiasıyla iptali isteminin incelenmesinden;
31 Aralık 2016 tarihinde çıkarılan Akademik Teşvik Yönetmeliği’nin 8. maddesinde; “Faaliyet puanı hesaplanırken, alt faaliyet oranları profesör ve doçent kadrosunda bulunanlar için 1; yardımcı doçent kadrosunda bulunanlar için 1,5; araştırma görevlisi, öğretim görevlisi ve okutman kadrolarında bulunanlar için 2; uzman, çevirici ve eğitim-öğretim planlamacısı kadrolarında bulunanlar için 1 ile çarpılır.” hükmü yer almaktaydı. Dava konusu edilen Yönetmeliği'n 8. maddesinde ise bu yönde herhangi bir düzenlememe yapılmamış ve akademik teşvik ödeneğinin hesaplanmasında herhangi bir ayrıma gidilmeksizin tüm öğretim elemanları için aynı puanlama yapılacağı belirtilmiştir.
Davacı tarafından; bu şekilde yapılan düzenleme ile akademik teşvik ödeneğinin hesaplanmasında, maaş ve özlük haklar bakımından daha kısıtlı imkanlara sahip ünvanlara getirilen pozitif ayrımcılıkla bilimsel çalışma yapmaları teşvik edilmekteyken, yapılan değişiklik ile fırsat eşitliği ortadan kaldırılmış, akademik olarak yapması gereken pek çok çalışma ile birlikte bölümlerin yükünü çeken akademisyenlere yönelik pozitif ayrımcılığın ortadan kalkması bu kişilerin bilim, teknoloji ve sanata katkı sağlayıcı faaliyetlerde bulunmalarını engelleyeceği ileri sürülerek maddenin eksik düzenleme sebebiyle iptali istenilmiştir.
Davalı idareler tarafından; akademik teşvik ödeneğinin, hesaplanmasına ilişkin olarak Yönetmeliğin dayanak kanun maddesinde, akademik kadro ünvanlarına göre herhangi bir oran belirlenmediği, alt faaliyet hesaplarının puanlanması aşamasında ünvanlara göre Kanun hükmü dışında bir katsayı uygulaması getirilmesinin hukuken mümkün olmadığı, yargı kararıyla da idarenin bu yönde düzenleme yapmaya zorlanamayacağı belirtilerek iptal isteminin reddi savunulmuştur.
Dava konusu edilen düzenleme ile, akademik teşvik ödeneği puanın hesaplanmasında, yapılan çalışmaların, çalışmayı yapan öğretim elemanının ünvanına ve bulunduğu kadroya bakılmaksızın eşit olarak puanlamanın yapılacağı belirtilmiştir. Yönetmeliğin dayanağı olan 2914 sayılı Kanunun Ek 4. maddesinde, puanlamanın çalışmayı yapan öğretim elemanının ünvanına ve bulunduğu kadro baz alınarak hesaplanacağına dair herhangi bir hükmün bulunmadığı görülmektedir. Akademik teşvik ödeneği puanının hesaplanmasında; yapılan çalışmalar göz önüne alınarak belirlenmesi gerektiğinden, yapılan çalışmanın salt düşük ünvanlı öğretim elemanınca yapılması durumunda, benzeri çalışmayı yapan yüksek ünvanlı öğretim elemanlarına daha düşük ücret ödenmesi anlamına geleceği ve bu durumun da eşitlik ilkesine aykırı olacağı açıktır.
Bu durumda; gerek Yönetmeliğin dayanak kanun maddesinde; akademik teşvik puanı hesaplanmasında; çalışmayı yapan öğretim elemanının ünvanına göre belirli katsayı ile çarpılacağı yönünde emredici bir düzenlemenın bulunmaması, gerekse de bu düzenlemenin Yönetmelik'te yer verilmesi sebebiyle yapılması durumunda, benzeri çalışmayı yapan farklı ünvanlı öğretim üyeleri arasında eşitsizliğe sebep olacağından, bu yönde bir düzenlemeye yer verilmemesinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Yönetmeliğin ekinde yer alan “Faaliyet Hesaplama Tablosu (Tablo 4)”nun “Sergi” bölümünde, A1 (Eğitim Bilimleri, Fen Bilimleri ve Matematik, Mühendislik, Sağlık Bilimleri, Ziraat, Orman ve Su Ürünleri), A2 (Filoloji, Hukuk, İlahiyat, Sosyal, Beşeri ve İdari Bilimler, Spor Bilimleri) ve A3 (Mimarlık, Planlama ve Tasarım) alanlarına puan verilmemesine ilişkin eksik düzenleme bulunduğu gerekçesiyle iptali isteminin incelenmesinde;
Yönetmeliğin ekinde yer alan “Faaliyet Hesaplama Tablosu Tablo 4”ün “Sergi” bölümünde, "Özgün yurt dışı/yurt içi bireysel etkinlik (sergi, bienal, trienal, gösteri, dinleti, festival ve gösterim), Özgün yurt dışı/yurt içi grup/karma/toplu etkinlik (sergi, bienal, trienal, gösteri, dinleti, festival ve gösterim)" şeklindeki dört madde halinde düzenlenen faaliyetler için A4 (Güzel Sanatlar) alanı için puanlar belirlenmiş ancak;
"A1 (Eğitim Bilimleri, Fen Bilimleri ve Matematik, Mühendislik, Sağlık Bilimleri, Ziraat, Orman ve Su Ürünleri),
A2 (Filoloji, Hukuk, İlahiyat, Sosyal, Beşeri ve İdari Bilimler, Spor Bilimleri) ve
A3 (Mimarlık, Planlama ve Tasarım) alanlarına puan verilmesi öngörülmemiştir.
Davacı tarafından, sanatsal ve eser hüviyeti taşıyan eserleri üreten ve çeşitli yarışlara ve sergilere katılan mimari ve tasarım alanlarının göz ardı edilmesinin hakkaniyete aykırı olduğu, üretimi ve özgün yaratımı desteklemek açısından A1, A2, A3 alanlarının da puanlamaya tabi tutulması gerekirken, herhangi bir puan öngörülmemesinin hukuka aykırı olduğu iddia edilmiştir.
Davalı idarelerce, akademik teşvik ödeneği kapsamında göz önünde bulundurulan “sergi”, “güzel sanatlar” disiplininin kendine özgü akademik faaliyeti olduğu, güzel sanatlar alanı için sergi akademik faaliyetin vazgeçilmeziyken, diğer alanlar için olsa olsa bir tanıtım veya reklam faaliyeti olarak kabul edilebileceği, davacı tarafından puanlama yapılmadığı iddia edilen ve güzel sanatlar alanından olmayan yenilik getirici faaliyetlerin kendi alanlarında puanlandırılacağı, Sağlık Bilimleri ve Sosyal bilimler mahiyeti gereği proje, araştırma, yayın, atıf vb. gibi alanlarda eser sunma imkanı çok fazla iken güzel sanatlar alanı daha dar imkanlarda çalışma yaptığından bir denge sağlamak amacıyla bu şekilde bir düzenleme yapıldığı, öte taraftan faaliyet alanı olarak Kanun ve Yönetmelikte “tasarım” alanı düzenlendiğinden; dava dilekçesinde iddia edildiği gibi mimari ve tasarım alanlarının göz ardı edilmediği ileri sürülmüştür.
Yönetmeliğin "Akademik teşvik faaliyet alanlarının değerlendirilmesi" başlıklı 7. maddesinin 6. fıkrasında, "(6) Sergi faaliyetinin değerlendirilmesinde sanata katkı sağlayıcı nitelikte olanlar dikkate alınır. ...Sergi kapsamındaki etkinliklerin değerlendirilmesinde, eğitim-öğretim faaliyetleri ve öğrenci kulüp faaliyetleri kapsamındaki sergiler dikkate alınmaz." hükmü getirilmiştir.
Dava konusu edilen akademik teşvik puanlamasına esas tabloda; akademik faaliyet türünün 9 başlık altında düzenlendiği, A1, A2 ve A3 alanlarına "Sergi" başlığı dışındaki diğer 8 faaliyet türünde yer verildiği, güzel sanatlar disiplinine özel "sergi" faaliyetinin, yalnızca güzel sanatlar alanı için akademik teşvik sağlayacak bir faaliyet olarak belirlendiği görülmektedir.
Güzel sanatlar alanının faaliyet alanları daha çok sergi, bienal, trienal, gösteri, dinleti, festival, gösterim, vb. olduğu, akademik teşvik puanlamasına esas tablosunun Tablo 4 dışında diğer 8 alanda A1, A2 ve A3 alanlarına yer verildiği birlikte değerlendirildiğinde; yalnızca güzel sanatlar alanı için akademik teşvik sağlayacak bir faaliyet olarak belirlenen "sergi" faaliyetinin, diğer çalışmalara nazaran daha kısıtlı bir alanı bulunan güzel sanatlar alanı ile diğer A1, A2 ve A3 alanları arasındaki akademik teşvik ödeneği dengesinin sağlanması amacıyla söz konusu düzenlemenin yapıldığı anlaşılmaktadır.
Bu bağlamda; gerek güzel sanatlar alanının diğer alanlara nazaran daha kısıtlı bir çalışma alanlarının olması, gerekse de "sergi" faaliyetinin güzel sanatlar disiplinine özgü bir faaliyet olması hususları birlikte değerlendirildiğinde, yapılan düzenlemede üst hukuk normlarına aykırılık bulunmadığından istemin reddi gerektiği sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Yönetmeliğin 3. maddesinin 1. fıkrasının (k) bendinde yer alan "...yükseköğretim kurumu senatosunun kararıyla alanında etkinliği ve saygınlığı kabul edilen...” ibaresi ile (l) bendinde yer alan "...yükseköğretim kurumu senatosunun kararıyla alanında etkinliği ve saygınlığı kabul edilen..." ibarelerinin İPTALİNE,
2. Dava konusu Yönetmeliğin iptali istenen diğer kısımları yönünden DAVANIN REDDİNE
3. Dava kısmen iptal, kısmen ret ile sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin yarısı olan …-TL'nin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, geriye kalan …-TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına,
5. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
6. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
7. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
8. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 14/06/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.