Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2018/4884 E. , 2021/3025 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2018/4884
Karar No : 2021/3025
DAVACI : … Sendikası
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : …Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN_KONUSU : Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu Genel Müdürlüğü Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı tarafından yayımlanan ve tüm TRT teşkilatına gönderilen 22/05/2018 tarih ve 11 sayılı duyurunun 9. maddesinde yer alan "Asılacak her türlü materyal, merkezde Koruma ve Güvenlikten Sorumlu Müdürlük yetkililerince, taşra teşkilatlarımızda Destek Hizmetlerinden Sorumlu Müdür Yardımcılığı yetkilileri tarafından kontrol edildikten sonra asılabilecektir." ibaresinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Davacı tarafından, sendikal etkinliğe ilişkin duyuru ya da afişi kontrol etme gibi bir yetkinin Kurum personeline verilmesinin hukuka aykırı olduğu, ILO sözleşmelerinde sendikal faaliyetlere müdahalede bulunulmasının engellendiği, bu nedenle söz konusu duyurunun dava konusu edilen ibaresinde hukuka uyarlık bulunmadığı ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, söz konusu duyurunun dava konusu edilen kısmının sendikal faaliyeti engelleyici bir yönünün bulunmadığı, kamu düzenini sağlamaya yönelik olduğu, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : Demet Ünal
DÜŞÜNCESİ : Dava, Türkiye Radyo Televizyon Kurumu Genel Müdürlüğü Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı tarafından yayınlanan ve tüm TRT teşkilatına gönderilen 22/05/2018 tarih ve 11 sayılı duyurunun 9. maddesinde yer alan, "Asılacak her türlü materyal merkezde koruma ve güvenlikten sorumlu müdürlük yetkililerince, taşra teşkilatlarımızda destek hizmetlerinden sorumlu müdür yardımcılığı yetkilileri tarafından kontrol edildikten sonra asılabilecektir." ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasanın 53. maddesine 23/07/1995 tarihli, 4121 sayılı Yasanın 4. maddesiyle eklenen fıkra ile kamu görevlilerine kendi aralarında sendikalar ve üst kuruluşlarını kurma ve toplu görüşme yapma hakkı tanınmış ve Anayasada belirtilen sınırlar çerçevesinde kamu görevlilerinin sendikal haklarının düzenlenmesi amacıyla 2001 yılında 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu çıkarılmıştır.
Öte yandan, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin (AİHS) "Örgütlenme ve Toplantı Özgürlüğü" başlıklı 11. maddesinde, herkesin asayişi bozmayan toplantılar yapma, dernek kurma, ayrıca çıkarlarını korumak için başkalarıyla birlikte sendikalar kurma ve sendikalara katılma haklarına sahip olduğu; bu hakların kullanılmasının, demokratik bir toplumda gerekli tedbirler niteliğinde olarak, ulusal güvenlik, kamu emniyeti, nizamın muhafazası ve suç işlenmesinin önlenmesi, sağlığın veya ahlakın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması için ancak yasayla sınırlanabileceği, bu maddenin, bu hakların kullanılmasında silahlı kuvvetler kolluk mensupları veya devletin idare mekanizmasında görevli olanlar hakkında meşru sınırlamalar konmasına engel oluşturmadığı kuralına yer verilmiştir.
Dolayısıyla, çalışanların sendika kurma ve sendikal faaliyette bulunma haklarının temel hak ve özgürlükler kapsamı içinde olduğu hem Anayasanın 53. maddesinde hem de tarafı olduğumuz Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinde kabul edilmiş ve güvence altına alınmıştır.
Bu nedenle, demokratik sosyal hukuk devletinin vazgeçilmez ögelerinden birini oluşturan sendikaların görevlerini yerine getirebilmeleri ve sendikal haklarını kullanılabilmeleri, sendikaların bağımsız olmalarını zorunlu kılmaktadır. Nitekim, Uluslararası Çalışma Örgütünün 98 ve 151 sayılı Sözleşmelerinde sendikalara müdahale yasaklanmıştır.
"Teşkilatlanma ve Kollektif Müzakere Hakkı Prensiplerinin Uygulanmasına İlişkin 98 sayılı Uluslararası Çalışma Sözleşmesi"nin 2. maddesinde, işçi ve işveren teşekküllerinin, gerek doğrudan doğruya, gerek mümesilleri veya üyeleri vasıtasıyla, birbirlerinin kuruluşları, işleyişleri ve idarelerine müdahalede bulunmalarına karşı gerekli surette himaye edilecekleri, bilhassa işçi teşekküllerinin bir işverenin veya bir işveren teşekkülünün kontrolüne tabi kılmaya, bir işverenin veya bir işveren teşekkülünün kendi nüfuzu altına alınmış işçi teşekkülleri ihdasını tahrik etmeye veya işçi teşekküllerini mali yollarla veya başka bir şekilde desteklemeye matuf tedbirlerin, bu maddedeki manasıyle müdahale hareketlerinden sayılacağı belirtilmiş; "Kamu Hizmetinde Örgütlenme Hakkının Korunmasına ve İstihdam Koşullarının Belirlenmesi Yöntemlerine İlişkin 151 sayılı Sözleşme"nin 5. maddesinde de, kamu görevlileri örgütlerinin kamu makamlarından tamamen bağımsız olacakları, kamu görevlileri örgütlerinin kuruluş, işleyiş veya yönetimlerinde kamu makamlarının her türlü müdahalesine karşı yeterli korumadan yararlanacakları, bir kamu makamının tahakkümü altında kamu görevlileri örgütlerinin kuruluşunu geliştirmeye veya kamu görevlileri örgütlerini bir kamu makamının kontrolü altında tutmak amacıyla mali veya diğer biçimlerde desteklemeye yönelik önlemlerin bu madde bakımından müdahaleci faaliyetler olarak kabul edileceği ifade edilmiştir.
Ayrıca, 4688 sayılı Yasa'da kamu görevlileri sendikalarının kurulu olduğu hizmet kolunda bulunan kamu kurumu ve kuruluşlarına, sendikaların faaliyetlerinin niteliğini, bu faaliyetlerin yürütülmesinde uygulanacak ilke ve esasları belirleme, bunlara göre sendikaların iş ve işlemlerini denetleme ve bu faaliyetlere izin verme ya da vermeme gibi bir hak ve yetki tanınmamıştır.
Görüldüğü üzere, gerek ulusal mevzuatımızda gerekse tarafı olduğumuz uluslararası sözleşmelerde, kamu otoritesinin sendikal faaliyetlere müdahale etmemesi genel bir ilke olarak kabul edilmiştir.
Bu kapsamda konu değerlendirildiğinde, dava konusu duyuru ile davalı idarenin, kurum bünyesinde gerçekleşecek sendikal faaliyetlerin nitelik ve içeriğini sınırlandırması sendikal faaliyetlere karışma, (müdahale) niteliğinde olup, bu karışmanın hukuksal dayanağı bulunmamaktadır.
Dava konusu uyuşmazlık bu açıdan değerlendirildiğinde; tüm teşkilata gönderilen 22/05/2018 tarih ve 11 sayılı duyurunun 9. maddesinde belirtilen, asılacak her türlü materyalin merkezde koruma ve güvenlikten sorumlu müdürlük yetkililerince, davalı idarenin taşra teşkilatlarında da destek hizmetlerinden sorumlu müdür yardımcılığı yetkilileri tarafından kontrol edildikten sonra asılabileceğine ilişkin düzenlemenin, yukarıda bahsedilen koşulları taşımaması nedeniyle sendika hakkının kullanılmasına karışma (müdahale) niteliğinde olduğu ve örgütlenme özgürlüğünü ihlal eden bu yönüyle uluslararası sözleşmelere ve hukuka uygun olmadığı sonucuna varılarak, dava konusu işlemin İiptali yolunda karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
TRT Genel Müdürlüğü Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı tarafından, "el ilanı, broşür, bildiri, afiş dağıtımı ve sendikal faaliyetler" konulu, 22/05/2018 tarih ve 2008/11 sayılı duyuru yayımlanmış, söz konusu duyurunun 9. maddesinde "Asılacak her türlü materyal, merkezde Koruma ve Güvenlikten Sorumlu Müdürlük yetkililerince, taşra teşkilatlarımızda Destek Hizmetlerinden Sorumlu Müdür Yardımcılığı yetkilileri tarafından kontrol edildikten sonra asılabilecektir." ibaresine yer verilmiştir.
Davacı sendika tarafından, söz konusu ibarenin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İlgili Mevzuat
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 03/10/2001 tarih ve 4709 sayılı Kanun'un 20 maddesiyle değişik 51. maddesinde, çalışanlar ve işverenlerin, üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için sendikalar ve üst kuruluşlar kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahip olduğu belirtilmiş ve işçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin bu alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırlarının, gördükleri hizmetin niteliğine uygun olarak kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır.
Ayrıca, Anayasa'nın 53. maddesine 23/7/1995 tarih ve 4121 sayılı Kanun'un 4. maddesiyle eklenen fıkra (söz konusu fıkra 07/05/2010 tarih ve 5982 sayılı Kanun ile yürürlükten kaldırılmıştır) ile kamu görevlilerine kendi aralarında sendikalar ve üst kuruluşlarını kurma ve toplu görüşme yapma hakkı tanınmış; Anayasa'da belirtilen sınırlar çerçevesinde kamu görevlilerinin sendikal haklarının düzenlenmesi amacıyla 2001 yılında 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu (sonrasında adı değiştirilmiştir) çıkarılmıştır.
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin (AİHS) "Örgütlenme ve Toplantı Özgürlüğü" başlıklı 11. maddesinde, herkesin asayişi bozmayan toplantılar yapma, dernek kurma, ayrıca çıkarlarını korumak için başkalarıyla birlikte sendikalar kurma ve sendikalara katılma haklarına sahip olduğu; bu hakların kullanılmasının, demokratik bir toplumda gerekli tedbirler niteliğinde olarak, ulusal güvenlik, kamu emniyeti, nizamın muhafazası ve suç işlenmesinin önlenmesi, sağlığın veya ahlâkın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması için ancak yasayla sınırlanabileceği, bu maddenin, bu hakların kullanılmasında silahlı kuvvetler kolluk mensupları veya devletin idare mekanizmasında görevli olanlar hakkında meşru sınırlamalar konmasına engel oluşturmadığı kuralına yer verilmiştir.
Dolayısıyla, çalışanların sendika kurma ve sendikal faaliyette bulunma haklarının temel hak ve özgürlükler kapsamı içinde olduğu hem Anayasa'da hem de tarafı olduğumuz Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nde kabul edilmiş ve güvence altına alınmıştır.
Bu nedenle, demokratik sosyal hukuk devletinin vazgeçilmez ögelerinden birini oluşturan sendikaların görevlerini yerine getirebilmeleri ve sendikal haklarını kullanılabilmeleri, sendikaların bağımsız olmalarını zorunlu kılmaktadır. Nitekim, Uluslararası Çalışma Örgütünün 98 ve 151 sayılı Sözleşmeleri'nde sendikalara müdahale yasaklanmıştır.
Teşkilatlanma ve Kollektif Müzakere Hakkı Prensiplerinin Uygulanmasına İlişkin 98 sayılı Uluslararası Çalışma Sözleşmesi'nin 2. maddesinde, işçi ve işveren teşekküllerinin, gerek doğrudan doğruya, gerek mümesilleri veya üyeleri vasıtasıyla, birbirlerinin kuruluşları, işleyişleri ve idarelerine müdahalede bulunmalarına karşı gerekli surette himaye edilecekleri, bilhassa işçi teşekküllerinin bir işverenin veya bir işveren teşekkülünün kontrolüne tabi kılmaya, bir işverenin veya bir işveren teşekkülünün kendi nüfuzu altına alınmış işçi teşekkülleri ihdasını tahrik etmeye veya işçi teşekküllerini mali yollarla veya başka bir şekilde desteklemeye matuf tedbirlerin, bu maddedeki manasıyla müdahale hareketlerinden sayılacağı belirtilmiş; Kamu Hizmetinde Örgütlenme Hakkının Korunmasına ve İstihdam Koşullarının Belirlenmesi Yöntemlerine İlişkin 151 sayılı Sözleşme'nin 5. maddesinde de kamu görevlileri örgütlerinin kamu makamlarından tamamen bağımsız olacakları, kamu görevlileri örgütlerinin kuruluş, işleyiş veya yönetimlerinde kamu makamlarının her türlü müdahalesine karşı yeterli korumadan yararlanacakları, bir kamu makamının tahakkümü altında kamu görevlileri örgütlerinin kuruluşunu geliştirmeye veya kamu görevlileri örgütlerini bir kamu makamının kontrolü altında tutmak amacıyla mali veya diğer biçimlerde desteklemeye yönelik önlemlerin bu madde bakımından müdahaleci faaliyetler olarak kabul edileceği ifade edilmiştir.
Ayrıca, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nda kamu görevlileri sendikalarının kurulu olduğu hizmet kolunda bulunan kamu kurumu ve kuruluşlarına, sendikaların faaliyetlerinin niteliğini, bu faaliyetlerin yürütülmesinde uygulanacak ilke ve esasları belirleme, bunlara göre sendikaların iş ve işlemlerini denetleme ve bu faaliyetlere izin verme ya da vermeme gibi bir hak ve yetki tanınmamıştır.
Dava Konusu İşlemin İncelenmesi
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden, gerek ulusal mevzuatımızda gerekse tarafı olduğumuz uluslararası sözleşmelerde, kamu otoritesinin sendikal faaliyetlere müdahale etmemesi genel bir ilke olarak kabul edilmiştir.
Bu kapsamda konu değerlendirildiğinde, dava konusu işlem ile davalı idarenin, kurum bünyesinde gerçekleşecek sendikal faaliyetlerin nitelik ve içeriğini sınırlandırması sendikal faaliyetlere karışma (müdahale) niteliğinde olup bu karışmanın hukuksal dayanağı bulunmamaktadır.
Diğer yandan, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin 11. maddesi ile ilgili olarak vermiş olduğu kararlar incelendiğinde; Mahkemenin sendika hakkının kullanılmasını engelleyen bir karışmayı "yasayla öngörülme", "demokratik bir toplum için zorunlu olma" ve "ölçülü-orantılı olma" koşullarının her biri yönünden ayrı ayrı inceleyerek sonuca ulaştığı görülmektedir.
Dava konusu uyuşmazlık bu açıdan değerlendirildiğinde, tüm teşkilata gönderilen 22/05/2018 tarih ve 2018/11 sayılı duyurunun 9. maddesinin dava konusu edilen "Asılacak her türlü materyal, merkezde Koruma ve Güvenlikten Sorumlu Müdürlük yetkililerince, taşra teşkilatlarımızda Destek Hizmetlerinden Sorumlu Müdür Yardımcılığı yetkilileri tarafından kontrol edildikten sonra asılabilecektir." düzenlemesinin, bahsedilen koşulları taşımaması nedeniyle sendika hakkının kullanılmasına karışma (müdahale) niteliğinde olduğu ve örgütlenme özgürlüğünü ihlal eden bu yönüyle uluslararası sözleşmelere ve hukuka uygun olmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu Genel Müdürlüğü Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı tarafından yayımlanan ve tüm TRT teşkilatına gönderilen 22/05/2018 tarih ve 11 sayılı duyurunun 9. maddesinde yer alan "Asılacak her türlü materyal, merkezde Koruma ve Güvenlikten Sorumlu Müdürlük yetkililerince, taşra teşkilatlarımızda Destek Hizmetlerinden Sorumlu Müdür Yardımcılığı yetkilileri tarafından kontrol edildikten sonra asılabilecektir." ibaresinin İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 07/06/2021 tarihinde oy çokluğuyla karar verildi.
(X)-KARŞI OY:
Dava, Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu Genel Müdürlüğü Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı tarafından yayımlanan ve tüm TRT teşkilatına gönderilen 22/05/2018 tarih ve 11 sayılı duyurunun 9. maddesinde yer alan "Asılacak her türlü materyal, merkezde Koruma ve Güvenlikten Sorumlu Müdürlük yetkililerince, taşra teşkilatlarımızda Destek Hizmetlerinden Sorumlu Müdür Yardımcılığı yetkilileri tarafından kontrol edildikten sonra asılabilecektir." ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.
İdarenin, üst hukuk normlarına aykırı olmamak şartıyla, kendi iç işleyişi ve düzeninin sağlanması amacıyla düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu tartışmasızdır. Yapılan bu düzenlemelerin üst hukuk kurallarının amacını, kapsamını, konusunu ve sınırlarını aşmaması gerekir.
Söz konusu düzenleyici işlemin dava konusu edilen kısmı ile, davalı kurum binalarında asılacak her türlü materyalin merkezde koruma ve güvenlikten sorumlu müdürlük yetkililerince, taşra teşkilatında destek hizmetlerinden sorumlu müdür yardımcılığı yetkilileri tarafından kontrol edildikten sonra asılabileceği tüm teşkilata duyurulmuştur. İşlemin bu kısmında yer verilen düzenleme incelendiğinde; sendikal faaliyetlerin amacı dışında kullanılmasını kontrol tedbiri ile önlemek ve böylece kurumun düzen, işleyiş, huzur ve güvenliğinin sağlanmasına ilişkin kurala yer verildiği, bu kuralın Anayasa'ya ve diğer mevzuat hükümlerine aykırı olmadığı sonucuna varılmaktadır. Kaldı ki, kurumun dava konusu düzenlemede öngörülen amacı aşan işlemlerine karşı yargı yolu da açıktır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddine karar verilmesi gerekirken dava konusu işlemin iptali yolunda verilen Daire kararına katılmıyoruz. 07/06/2021