Danıştay 12. Daire Başkanlığı 2018/6354 E. , 2020/4938 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2018/6354
Karar No : 2020/4938
DAVACI : …
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : 1- … Bakanlığı - ANKARA
VEKİLLERİ : I. Hukuk Müşaviri Av. …, Hukuk Müşavirleri Av. … ve Av. …
2- … Valiliği
DAVANIN KONUSU :
Van İli, … Toplum Sağlığı merkezinde hekim olarak görev yapmakta iken, Van Ferit Melen Havaalanında 01/12/2016-31/01/2017 tarihleri arasında re’sen görevlendirilen davacı tarafından;
1- 28/11/2014 tarih ve 29189 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Personeline Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 5. maddesinin, eksik düzenleme nedeniyle iptaline,
2- Re'sen görevlendirme nedeniyle, performansa dayalı döner sermaye ek ödemesinden yararlandırılmadığından bahisle, maddi kayıplarının giderilmesi talebiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Van Valiliği Halk Sağlığı Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin iptaline,
3- Yoksun kalınan maddi haklarının idareye başvuru tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte ödenmesine,
karar verilmesi istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Davacı tarafından, Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun taşra teşkilatı olan Van Halk Sağlığı Müdürlüğüne bağlı … Toplum Sağlığı Merkezinde hekim olarak görev yapmakta iken, Van Ferit Melen Havalimanında 01/12/2016-31/01/2017 tarihleri arasında re’sen görevlendirildiği; bu görevlendirme nedeniyle, almakta olduğu döner sermaye ek ödemesinden yararlandırılmadığı, Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Personeline Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelikte re'sen yapılacak geçici görevlendirmede, ek ödeme yapılmasına cevaz veren bir düzenlemeye yer verilmediği; Yönetmeliğin 5. maddesinde, Halk Sağlığı Müdürlüğü kadrolarında görev yapmakta iken, Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğünde geçici görevlendirilenlerin, döner sermaye ek ödemelerine yönelik herhangi bir düzenlemeye yer verilmediği halde, davalı idare tarafından Yönetmeliğin 5/1-d maddesine dayanılarak, döner sermaye ek ödemesinden yararlandırılması yolundaki talebinin reddedildiği, söz konusu düzenlemenin Sağlık Bakanlığı ve Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu taşra teşkilatında veya Analiz ve Kontrol Laboratuvarlarında görev yapan personelden Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğünde re'sen görevlendirilenlere yönelik olup; Türkiye Halk Sağlığı Kurumunda iken Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğüne re'sen görevlendirilenleri kapsamadığı; kendi isteği dışında yapılan re'sen görevlendirme nedeniyle yoksun kaldığı performansa dayalı döner sermaye ek ödemesinden yararlandırılmasının hakkaniyet ilkesinin bir gereği olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALI SAĞLIK BAKANLIĞININ SAVUNMASI :
663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameyle, Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşlarının yeniden yapılandırıldığı; söz konusu düzenlemede, Sağlık Bakanlığının bağlı kuruluşları arasında "Türkiye Halk Sağlığı Kurumu" ile "Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğüne" de yer verildiği; Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun "devlet tüzel kişiliği içerisinde yer aldığı ve taşra teşkilatının “halk sağlığı müdürlüklerinden" oluştuğu; Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğünün ise, özel bütçeli ve kamu tüzel kişiliğini haiz olduğu ve taşra teşkilatının "havaalanı, limanlar ve sınırlarda” bulunduğu; Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğünce hizmet verilen Van İli Ferit Melen Havalimanında ortaya çıkan personel ihtiyacının karşılanmasını teminen, davacının 2 ay süreyle geçici olarak görevlendirildiği; diğer taraftan, 209 sayılı Kanun'un 1. maddesi ile Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğünün döner sermayenin kapsamı dışında bırakıldığı, 209 sayılı Kanunun 5. maddesine istinaden yürürlüğe konulan Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Personeline Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 5/1-d ve 13/1-ç maddeleriyle, Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğüne görevlendirilen personele, kadrosunun bulunduğu yerden ek ödeme yapılmamasının açıkça öngörüldüğü; dava konusu Yönetmelikte olduğu gibi, 2006 ve 2012 yılında yürürlüğe konulan önceki Yönetmeliklerde de anılan Kuruma yapılan görevlendirmelerde ek ödeme yapılmayacağının düzenlendiği; davacının iddia ettiği gibi, eksik bir düzenleme söz konusu olmayıp, bilinçli bir şekilde kanuna uygun düzenleme yapıldığı; döner sermaye ek ödemesinin garanti edilen bir ödeme olmadığı; garanti edilen ek ödemenin ise 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 9. maddesinde düzenlendiği, bu ek ödemeden de davacının yararlandırıldığı; bu yönüyle dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı; öte yandan, 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 28. maddesinde, Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğüne özgü bir ek ödeme sisteminin öngörüldüğü, davacıya görevlendirildiği bu Kurumca ek ödeme verilip verilmeyeceğinin ise Türkiye Halk Sağlığı Kurumu ile bir ilgisinin olmadığı belirtilerek, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DAVALI VAN VALİLİĞİNİN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Daire kararında belirtilen gerekçeyle, düzenleyici işlem yönünden davanın reddine, bireysel işlem yönünden dava konusu işlemin iptaline ve davacının yoksun kaldığı parasal hakların idareye başvuru tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI: …
DÜŞÜNCESİ : Türkiye Halk Sağlığı Kurumu Van Halk Sağlığı Müdürlüğüne bağlı … Toplum Sağlığı Merkezinde hekim olarak görev yapmakta iken Devlet Hava Meydanları İşletmesine bağlı Van Ferit Melen Havalimanında re'sen görevlendirilen davacı tarafından, burada görev yaptığı sürede, asıl kadrosunun bulunduğu görev yerindeki döner sermayeden yapılan performans ek ödemesinden yararlanmadığından mali kayıplarının giderilmesi için yapılan başvurunun reddine ilişkin işlemle bu işlemin dayanağı olan 28/11/2014 tarih ve 29189 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Personeline Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 5. maddesinin eksik düzenleme nedeniyle iptaline karar verilmesi istenilmektedir.
Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bağlı Kuruluşların belirtildiği Altıncı Bölüm 28. maddesi 1. fıkrasında, Türk boğazları, hudut ve sahilleri ile ilgili uluslararası sözleşme ve mevzuat hükümlerinden kaynaklanan yükümlülükleri yerine getirmekle görevli, Bakanlığa bağlı, özel bütçeli, kamu tüzel kişiliğini haiz, Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü kurulduğu aynı maddenin 4. fıkrasında, Genel Müdürlükte çalışan memurlar ile sözleşmeli personelden, taşra teşkilatında görev yapan tabipler için en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) % 400’ünü (…) geçmemek üzere ek ödeme yapılabilir. Ek ödemenin oranı ile usûl ve esasları; görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, çalışma süresi, personelin sınıfı, kadro unvanı, derecesi ve atanma biçimi gibi kriterler ile personele aylık ve özlük hakları dışında ilgili mevzuatına göre yapılan diğer ilave ödemeler dikkate alınmak suretiyle Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca belirleneceği belirtilmiştir.
209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanunun 11/10/2011 tarih ve 663 sayılı kanun Hükmünde Kararnamenin 58. maddesiyle değişik 1. maddesinde, "Bakanlık ve bağlı kuruluşların (Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü ile Türkiye İlaç ve Tıbbî Cihaz Kurumu hariç) merkez ve taşra teşkilatında döner sermaye işletmesi kurulabilir. Bakanlık merkez ve taşra teşkilatı için tahsis edilen döner sermaye miktarı bir milyar; Türkiye Halk Sağlığı Kurumu merkez ve taşra teşkilatı için bir milyar; Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu merkez ve taşra teşkilatı için sekiz milyar Türk Lirasıdır. Bu miktar her bütçe yılı içinde Bakanlar Kurulunca ihtiyaca göre artırılabilir. İl Sağlık Müdürlüğü ile Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun taşra teşkilatı için müşterek döner sermaye işletmeleri kurulabilir. Müşterek döner sermaye işletmelerinin kurulması ve işletilmesine dair usûl ve esaslar Bakanlıkça belirlenir." 5. maddesinin 1. fıkrasında, "(…) döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil olarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabilir. Sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûlleri; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.", aynı maddenin 2. fıkrasında, "Bakanlık merkez teşkilatı ile Türkiye Halk Sağlığı Kurumu (laboratuvarlar hariç) ve Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumunun merkez teşkilatında görev yapanlar dışındaki personele, (…) döner sermaye gelirlerinden, ....... bir ayda yapılacak ek ödemenin tutarı, ilgili personelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dâhil), yan ödeme ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamının; eğitim görevlisi ile uzman tabip kadrosuna atanan profesör ve doçentlerde yüzde 800'ünü, uzman tabip ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlar ile uzman diş tabiplerinde yüzde 700'ünü, pratisyen tabip ve diş tabipleri ile uzman eczacılarda yüzde 500'ünü, idarî sağlık müdür yardımcısı, idarî halk sağlığı müdür yardımcısı, hastane müdürü ve eczacılarda yüzde 250'sini, başhemşirelerde yüzde 200'ünü, diğer personelde ise yüzde 150'sini geçemez. (Ek cümle: 19/11/2014-6569/22 md.) Sağlık Bakanlığı tarafından, Maliye Bakanlığının onayı ile belirlenen özellikli tıbbi işlemler karşılığı yapılacak ek ödemelerde, yüzde 800 ve yüzde 700 oranları bir kat artırılarak uygulanır. İşin ve hizmetin özelliği dikkate alınarak yoğun bakım, doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık, diyaliz, ameliyathane, enfeksiyon, özel bakım gerektiren ruh sağlığı, organ ve doku nakli, acil servis ve benzeri sağlık hizmetlerinde çalışan personel için yüzde 150 oranı, yüzde 200 olarak uygulanır. Nöbet hizmetleri hariç olmak üzere mesai saatleri dışında gelir getirici çalışmalarından doğan katkılarına karşılık olarak profesör, doçent ve eğitim görevlilerine bu fıkradaki oranların yüzde 50’sini, tabip, diş tabibi ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlara bu fıkradaki oranların yüzde 30’unu, diğer personele yüzde 20'sini geçmeyecek şekilde ayrıca ek ödeme yapılır. Sözleşmeli olarak istihdam edilen personele yapılacak ek ödemenin tutarı ise, aynı birimde aynı unvanlı kadroda çalışan ve hizmet yılı aynı olan emsali personel esas alınarak belirlenir ve bunlara yapılacak ek ödeme hiçbir şekilde emsaline yapılabilecek ek ödeme üst sınırını geçemez. Bu fıkra uyarınca personele her ay yapılacak ek ödeme net tutarı, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibarıyla belirlenmiş olan ek ödeme net tutarından az olamaz. Bu madde uyarınca yapılacak ödeme sigorta prim kesintisine tabi tutulmaz. " hükmüne yer verilmiştir.
Anılan Yasa maddesine dayanılarak Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Personeline Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik hazırlanmış, 28/11/2014 tarih ve 29189 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumu Analiz ve Kontrol Laboratuvarlarına ilişkin hükümleri 18/01/2014 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere, diğer hükümleri 01/12/2014 tarihinden geçerli olmak olarak yayımı tarihinde yürürlüğe konulmuş, bu Yönetmeliğin "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, bu Yönetmeliğin, İl Sağlık Müdürlükleri ve bağlı birimlerinde, Türkiye Halk Sağlığı Kurumuna bağlı merkez laboratuvarları, Halk Sağlığı Müdürlükleri ve bağlı birimlerinde görevli olan memurları, sözleşmeli personeli, açıktan vekil olarak atananları, 04/11/1981 tarihli ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 38 inci maddesine göre sağlık kurum ve kuruluşlarında görevlendirilen personeli, diğer kamu kurum ve kuruluşlarının kadrolarında bulunan ve haftanın belirli gün veya saatlerinde veyahut belirli vakalar ve işler için görevlendirilen sağlık personeli ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının kadrolarında bulunan ve belirli bir süre için görevlendirilen sağlık personelini ve Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumu laboratuvarlarında fiilen görev yapan sağlık ve yardımcı sağlık hizmetleri ile teknik hizmetler sınıfında bulunan personeli kapsadığı belirtilmiştir.
Anılan Yönetmeliğin eksik düzenleme nedeniyle iptali istenilen 5. maddesinde, Halk Sağlığı Müdürlüğü, Halk Sağlığı Müdürlüğüne Bağlı Birimler ile Merkez Laboratuvarlarında görevli personele yapılacak ek ödemeye ilişkin temel esaslara yer verilmiş, Halk Sağlığı Müdürlüğü ve bağlı birimlerden Bakanlık ve bağlı kuruluşlarının merkez teşkilatı ile Cumhurbaşkanı ve Başbakanın emrine görevlendirilen sağlık personeline, bakanlıkça zorunlu tutulan hizmet içi eğitimlere ve Halk Sağlığı Kurumu ile Halk Sağlığı Müdürlüğünce hizmet içi eğitimlere katılması uygun görülenlere, olağanüstü hallerde ve olağan dışı durumlarda görevlendirme süresince personele kadrosunun bulunduğu yerden, Halk Sağlığı Müdürlüğü tarafından il birim performans puanı ve kendi hizmet alanı kadro-unvan katsayısı esas alınarak ek ödeme yapılması, Türkiye Halk Sağlığı Kurumu taşra teşkilatından Bakanlık taşra teşkilatı veya bağlı kuruluşların taşra teşkilatı ile merkez laboratuvarlarına geçici veya re’sen görevlendirilen personele, bu Yönetmelik kapsamında yapılacak ek ödeme ile 209 sayılı Kanunun Ek 3. maddesinde belirlenen ödeme tutarı ve 5. maddesinin ikinci fıkrasına göre 27/06/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 9. maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibariyle belirlenmiş olan ek ödeme net tutarından az olmamak üzere yapılacak ödemeler görevlendirildiği yerden yapılması kurala bağlanmıştır.
209 sayılı Yasanın 5. maddesi ile Sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûllerinin personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenmesi hüküm altına alınmak suretiyle ek ödemenin belirlenmesinde idareye takdir yetkisi verilmiştir.
Bu durumda, döner sermayeden yapılan ek ödemenin oranı ile esas ve usullerini belirleme konusunda takdir yetkisi bulunan davalı idarece hazırlanarak yürürlüğe konulan davaya konu Yönetmeliğin 5. maddesindeki düzenlemenin, takdir yetkisi çerçevesinde, anılan Yasa maddesinde belirtilen kriterler dikkate alınarak ek ödemenin amacına uygun olarak yapıldığı, eksik düzenlemeden bahsedilemeyeceği sonucuna ulaşıldığından üst hukuk normlarına aykırılık bulunmayan bu düzenlemenin iptalini gerektiren bir durum bulunmamaktadır.
Dava konusu bireysel işlemin iptali istemine gelince;
Van Ferit Melen Havalimanında re'sen görevlendirilen davacı tarafından, burada görev yaptığı sürede, asıl kadrosunun bulunduğu görev yerindeki döner sermayeden yapılan performans ek ödemesinden yararlanmadığından mali kayıplarının giderilmesi için yapılan başvurunun reddine ilişkin işlemde gerekçe olarak gösterilen anılan Yönetmeliğin 5. maddesinin 1. fıkrası (d) bendinin davacının durumu ile ilgili bir düzenleme olmadığı anlaşılmakta ise de, bu işlem söz konusu Yönetmelik hükümlerine aykırılık teşkil etmediğinden iptalini gerektiren bir durum bulunmamaktadır.
Diğer taraftan davacı vekilince 3. Dönem Toplu Sözleşmede lehlerine yapılmış olduğu öne sürülen düzenleme, 209 sayılı Yasanın 5. maddesi uyarınca ek ödeme alan tabiplere değil, re'sen görevlendirilen tabip dışı personele ilişkin olup, hekim olan davacıyla ilgisi bulunmamaktadır.
Belirtilen nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 694 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 203. maddesi uyarınca, Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu tüzel kişiliği sona erdirilerek Sağlık Bakanlığı merkez teşkilatının hizmet birimi haline getirildiğinden, "Türkiye Halk Sağlığı Kurumu" yerine "Sağlık Bakanlığı" husumete alınarak, işin gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
02/11/2011 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameyle, Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşları yeniden yapılandırılmış olup; Sağlık Bakanlığının bağlı kuruluşları olarak, "Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu", "Türkiye Halk Sağlığı Kurumu", "Türkiye İlaç ve Tıbbî Cihaz Kurumu" ve "Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü" belirlenmiştir. Ayrıca, Sağlık Bakanlığında olduğu gibi, bu kuruluşların da (Türkiye İlaç ve Tıbbî Cihaz Kurumu hariç) merkez ve taşra teşkilatından oluşması öngörülmüştür.
Davacı, Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun taşra teşkilatı olan Van Halk Sağlığı Müdürlüğüne bağlı … Toplum Sağlığı Merkezinde hekim olarak görev yapmaktadır.
Van Valiliği Halk Sağlığı Müdürlüğünün 24/11/2016 tarihli Valilik Oluruyla, davacı tebliğ tarihinden itibaren 2 ay süreyle (01/12/2016-31/01/2017 tarihleri arasında), Van Ferit Melen Havaalanında görev yapmak üzere, Van İl Sağlık Müdürlüğü emrine re'sen geçici olarak görevlendirilmiştir.
Davacı, söz konusu re'sen görevlendirme nedeniyle, performansa dayalı döner sermaye ek ödemesinden yararlandırılmadığından bahisle, mali kayıplarının giderilmesi talebiyle … tarih ve … sayılı başvuru kayıtlı dilekçe ile Van Halk Sağlığı Müdürlüğüne başvurmuştur.
Van Halk Sağlığı Müdürlüğünce, davacının söz konusu talebiyle ilgili olarak Türkiye Halk Sağlığı Kurumundan görüş istenilmiştir.
Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun 17/02/2017 tarihli yazısıyla, Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Personeline Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 5/1-d maddesine göre, Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğüne görevlendirilen personele kadrosunun bulunduğu yerden ek ödeme yapılamayacağı; ayrıca Hukuk Müşavirliğinin Bakanlık ve bağlı kuruluşlar dışındaki kurumlara re'sen görevlendirilen personele, Yönetmelikte bu hususta bir düzenleme bulunmaması nedeniyle, döner sermaye ek ödemesi verilmesinin mümkün bulunmadığı yönündeki görüşü Van Halk Sağlığı Müdürlüğüne bildirilmiştir.
Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun söz konusu yazısına istinaden, Van Valiliği Halk Sağlığı Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemiyle, Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğüne yapılan söz konusu görevlendirme nedeniyle, performansa dayalı ek ödemeden yararlanamayacağı gerekçesiyle, davacının talebi reddedilmiştir.
Bunun üzerine, bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Sağlık Bakanlığı ile bağlı kuruluşlarının yeniden yapılandırılması amacıyla, 02/11/2011 tarihli ve 28103 (mükerrer) sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 3. maddesinde, "Bakanlık merkez ve taşra teşkilatı ile bağlı kuruluşlardan oluşur..." kuralına; 25. maddesinde, "Bakanlığın taşra teşkilâtı; illerde kurulan il sağlık müdürlükleri ile ihtiyaca göre ilçelerde kurulan ilçe sağlık müdürlüklerinden oluşur. ..." düzenlemesine yer verilmiştir.
Aynı Kanun Hükmünde Kararnamenin 26. maddesinde, "Bakanlık politika ve hedeflerine uygun olarak, temel sağlık hizmetlerini yürütmekle görevli, Bakanlığa bağlı Türkiye Halk Sağlığı Kurumu kurulmuştur..." ve 28. maddesinde, "Türk boğazları, hudut ve sahilleri ile ilgili uluslararası sözleşme ve mevzuat hükümlerinden kaynaklanan yükümlülükleri yerine getirmekle görevli, Bakanlığa bağlı, özel bütçeli, kamu tüzel kişiliğini haiz, Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü kurulmuştur..." düzenlemelerine yer verilmiştir.
Diğer taraftan, 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanunun dava tarihi itibarıyla yürürlükte olan 1. maddesinde; "Bakanlık ve bağlı kuruluşların (Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü ile Türkiye İlaç ve Tıbbî Cihaz Kurumu hariç) merkez ve taşra teşkilatında döner sermaye işletmesi kurulabilir. ... İl Sağlık Müdürlüğü ile Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun taşra teşkilatı için müşterek döner sermaye işletmeleri kurulabilir. Müşterek döner sermaye işletmelerinin kurulması ve işletilmesine dair usûl ve esaslar Bakanlıkça belirlenir." düzenlemesine yer verilmiştir.
Anılan Kanunun 5. maddesinin 1. fıkrasında, "(...) döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil olarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabilir. Sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûlleri; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." kuralı; 2. fıkrasında, "Bakanlık merkez teşkilatı ile Türkiye Halk Sağlığı Kurumu (laboratuvarlar hariç) ve Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumunun merkez teşkilatında görev yapanlar dışındaki personele, (...) döner sermaye gelirlerinden, ... dördüncü fıkra uyarınca Bakanlık döner sermaye hesabına aktarılan tutardan birinci fıkrada belirtilen esaslar çerçevesinde bir ayda yapılacak ek ödemenin tutarı, ilgili personelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dâhil), yan ödeme ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamının;... uzman tabip ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzman olanlar ile uzman diş tabiplerinde yüzde 700'ünü, pratisyen tabip ve diş tabipleri ile uzman eczacılarda yüzde 500'ünü, ... geçemez. ... Bu fıkra uyarınca personele her ay yapılacak ek ödeme net tutarı, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibarıyla belirlenmiş olan ek ödeme net tutarından az olamaz..." kuralı; 3. fıkrasında, "Bakanlık taşra teşkilatı ile Türkiye Halk Sağlığı Kurumu taşra teşkilatı, döner sermaye gelirleri ile nakit kaynaklarını personele ek ödeme dağıtımında kullanabilir..." kuralına yer verilmiştir.
209 sayılı Kanunun 5. maddesine istinaden, 28/11/2014 tarih ve 29189 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe konulan Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Personeline Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesinin (d) bendinde, "Bağlı kuruluş: Türkiye Halk Sağlığı Kurumunu, Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumunu, Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunu"; (k) bendinde, "Geçici veya re’sen görevlendirme: Personele, asıl görev yeri dışında Bakanlık, bağlı kuruluşlar veya ilgili mülkî amirlikçe verilen süreli ve geçici görevleri"; (l) bendinde, "Halk Sağlığı Müdürlüğü: Türkiye Halk Sağlığı Kurumuna bağlı olarak faaliyet göstermek üzere her ilde kurulan Halk Sağlığı Müdürlüklerini"; (m) bendinde de, "Halk Sağlığı Müdürlüğü birimleri: Halk Sağlığı Müdürlüğü ile müdürlüğe bağlı olarak hizmet veren entegre ilçe hastaneleri, toplum sağlığı merkezleri ve halk sağlığı laboratuvarlarını" ifade edeceği belirtilmiştir.
Aynı Yönetmeliğin 5. maddesinde, "Halk Sağlığı Müdürlüğü ve bağlı birimleri ile merkez laboratuvarlarda görevli personele yapılacak ek ödemeye ilişkin temel esaslar aşağıda belirtilmiş olup, Halk Sağlığı Müdürlüğü ve bağlı birimleri ile merkez laboratuvarlarda görevli personele yapılacak ek ödemeye ilişkin iş ve işlemler Türkiye Halk Sağlığı Kurumu tarafından yürütülür. ...
c) Türkiye Halk Sağlığı Kurumu taşra teşkilatından Bakanlık taşra teşkilatı veya bağlı kuruluşların taşra teşkilatı ile merkez laboratuvarlarına geçici veya re’sen görevlendirilen personele, bu Yönetmelik kapsamında yapılacak ek ödeme ile 209 sayılı Kanunun Ek 3 üncü maddesinde belirlenen ödeme tutarı ve 5 inci maddesinin ikinci fıkrasına göre 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibariyle belirlenmiş olan ek ödeme net tutarından az olmamak üzere yapılacak ödemeler görevlendirildiği yerden yapılır. ....
f) Kendi isteği ile Bakanlık ve bağlı kuruluşlar dışındaki kurumlara geçici görevlendirilen personele, bu Yönetmelik kapsamında kadrosunun bulunduğu yerden yalnızca 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibariyle belirlenmiş olan ek ödeme net tutarından az olmamak üzere ek ödeme yapılır. ..." kuralına yer verilmiştir.
Anılan Yönetmeliğin 13. maddesinde de, "(1) İl Sağlık Müdürlüğü ve bağlı birimlerinde görevli personele yapılacak ek ödemeye ilişkin temel esaslar aşağıda belirtilmiş olup, İl Sağlık Müdürlüğü ve bağlı birimlerinde görevli personele yapılacak ek ödemeye ilişkin iş ve işlemler Bakanlık tarafından yürütülür. ...
ç) Türkiye Halk Sağlığı Kurumu ... taşra teşkilatında ... görev yapan personelin İl Sağlık Müdürlüğü ve bağlı birimlerinde geçici veya re’sen görevlendirilmesi halinde personele, görev yaptığı Müdürlüğün döner sermayesinden ek ödeme yapılır. Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğüne görevlendirilen personele kadrosunun bulunduğu yerden ek ödeme yapılmaz." kuralı yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava Konusu Yönetmeliğin İncelenmesi:
02/11/2011 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameyle Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşları yeniden yapılandırılmış; Sağlık Bakanlığının bağlı kuruluşları arasında, "Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu", "Türkiye Halk Sağlığı Kurumu", "Türkiye İlaç ve Tıbbî Cihaz Kurumu" ve "Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü" belirlenmiştir. Ayrıca, Sağlık Bakanlığında olduğu gibi, bu kuruluşların da (Türkiye İlaç ve Tıbbî Cihaz Kurumu hariç) merkez ve taşra teşkilatından oluşması öngörülmüştür.
209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun'un 1. maddesiyle, Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşlarının (Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü ile Türkiye İlaç ve Tıbbî Cihaz Kurumu hariç) merkez ve taşra teşkilatında döner sermaye işletmesi kurulabilmesine imkan sağlanmıştır.
Aynı Kanun'un 5. maddesiyle, döner sermayeli sağlık kuruluşlarında görev yapan sağlık çalışanlarına döner sermaye ek ödemesi yapılabileceği; ek ödeme oranı ile ödeme ve usullerinin hizmet sunum şartları ve kriterleri, personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak çıkarılacak Yönetmelikle belirleneceği; kanunda belirtilen kıstaslar esas alınarak, hangi hallerde ek ödeme yapılması ile ek ödemeye ilişkin usul ve esasları belirleme hususlarında Sağlık Bakanlığının takdir yetkisinin bulunduğu; bu yetki çerçevesinde çıkarılan Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Personeline Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelikle sağlık çalışanlarının ek ödeme oranı ile usul ve esaslarının düzenlendiği anlaşılmaktadır.
Söz konusu Yönetmeliğin 4. maddesinde, "bağlı kuruluş" ibaresinden, "Türkiye Halk Sağlığı Kurumu, Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu ile Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunun" anlaşılması gerektiği belirtilmiş olup; buna göre, Yönetmeliğin uygulanması bakımından, "bağlı kuruluş" kapsamında Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü sayılmamıştır.
Aynı Yönetmeliğin 5. maddesinde, Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun taşra teşkilatı olan Halk Sağlığı Müdürlüğü ve bağlı birimlerinde görev yapan personele yapılacak ek ödemeye ilişkin temel esasların düzenlendiği; anılan maddenin 1/c bendinde de, Türkiye Halk Sağlığı Kurumu taşra teşkilatından Sağlık Bakanlığı taşra teşkilatı veya bağlı kuruluşların taşra teşkilatına re’sen görevlendirilen personele, bu Yönetmelik kapsamında yapılacak döner sermaye ek ödemesinin görevlendirildiği yerden yapılmasının öngörüldüğü; bununla birlikte, "bağlı kuruluş" kapsamına dahil olmaması ve bünyesinde döner sermaye işletmesi bulunmaması nedeniyle, Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğüne görevlendirilen personelin, Yönetmeliğin 5/1-c maddesi kapsamında, döner sermaye ek ödemesinden yararlandırılmayacağının açıkça öngörüldüğü anlaşılmaktadır.
Kaldı ki, Yönetmeliğin 13/1-ç maddesinde de, Türkiye Halk Sağlığı kurumu taşra teşkilatında görev yapan personelin, Sağlık Bakanlığının taşra teşkilatı olan il sağlık müdürlüğü ve bağlı birimlerinde geçici veya re’sen görevlendirilmesi halinde personele, görev yaptığı müdürlüğün döner sermayesinden ek ödeme yapılacağı; Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğüne görevlendirilen personele ise kadrosunun bulunduğu yerden ek ödeme yapılmayacağı hususunun açıkça düzenlendiği görülmektedir.
Bu durumda, Anayasanın 124. maddesine göre, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri; 209 sayılı Kanun'un 5. maddesinde belirtilen unsurlar çerçevesinde olmak koşuluyla ek ödemenin oranı ile esas ve usûllerinin belirlenmesi konusunda, davalı idarenin takdir yetkisinin bulunduğu; söz konusu yetkiye istinaden, Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun taşra teşkilatı olan halk sağlığı müdürlüğü ve bağlı birimlerinde görev yapan personele yapılacak ek ödemeye ilişkin temel esasları düzenleyen Yönetmeliğin 5. maddesinin, anılan Kanun maddesinde belirtilen kıstaslar dikkate alınarak, idareye verilen takdir yetkisi çerçevesinde ve döner sermaye ek ödemesinin amacına uygun olarak hazırlandığı; anılan maddede, hangi kurumda re'sen görevlendirilenlere döner sermaye ek ödemesi yapılacağı hususlarında ayrıntılı düzenlemelere yer verildiği, bununla birlikte davacının iddia ettiği gibi eksik bir düzenlemenin söz konusu olmadığı sonucuna ulaşıldığından, dava konusu düzenlemede, üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
Dava konusu bireysel işlemin iptali ile yoksun kalınan maddi hakların idareye başvuru tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte ödenmesi istemine gelince;
Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Personeline Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 5. maddesinde, Türkiye Halk Sağlığı Kurumu taşra teşkilatından Sağlık Bakanlığı taşra teşkilatına re’sen görevlendirilen personelin, bu Yönetmelik kapsamında döner sermaye ek ödemesinden yararlandırılması öngörülmüştür.
Uyuşmazlık konusu olayda, Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun taşra teşkilatı olan Van Halk Sağlığı Müdürlüğüne bağlı … Toplum Sağlığı Merkezinde hekim olarak görev yapan davacının, Van Valiliği Halk Sağlığı Müdürlüğünün 24/11/2016 tarihli Valilik Oluruyla, 2 ay süreyle (01/12/2016-31/01/2017 tarihleri arasında), Van Ferit Melen Havaalanında görev yapmak üzere, Van İl Sağlık Müdürlüğü emrine geçici olarak re'sen görevlendirildiği; söz konusu görevlendirmenin açıkça Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğünün taşra teşkilatına yapılmayıp; Sağlık Bakanlığının taşra teşkilatı olan İl Sağlık Müdürlüğüne yapıldığı anlaşılmaktadır.
Diğer taraftan, Dairemizin 04/02/2020 ve 18/06/2020 tarihli ara kararlarına verilen cevaplardan, 01/12/2016-31/01/2017 dönemine ilişkin olarak Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğünce davacıya herhangi bir ad altında ödeme yapılmadığı; söz konusu dönemde Türkiye Halk Sağlığı Kurumu tarafından, davacının (375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 9. maddesinde öngörülen tutarda) sabit ek ödemeden faydalandırıldığı; performansa dayalı döner sermaye ek ödemesinden ise yararlandırılmadığı görülmektedir.
Her ne kadar, Van Valiliği Halk Sağlığı Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı dava konusu işlemiyle, Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğüne yapılan söz konusu görevlendirme nedeniyle, performansa dayalı ek ödemeden yararlanamayacağı gerekçesiyle, davacının talebi reddedilmiş ise de; görevlendirme işleminin Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğünün taşra teşkilatına yapılmayıp, Sağlık Bakanlığının taşra teşkilatına yapıldığı ve Yönetmeliğin 5/1-ç ile 13/1-ç maddeleri uyarınca da Sağlık Bakanlığı taşra teşkilatına görevlendirilenlerin döner sermaye ek ödemesinden yararlandırılması gerektiği sonucuna ulaşıldığından; davacının performansa dayalı döner sermaye ek ödemesinden yararlandırılması gerekirken, aksi yönde tesis edilen dava konusu bireysel işlemde hukuka uygunluk görülmemiştir.
Ayrıca, dava konusu bireysel işlemin hukuka aykırı olduğu saptandığından, davacının yoksun kaldığı performansa dayalı döner sermaye ek ödemesinin idareye başvuru tarihinden (23/01/2017) itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte ödenmesi gerekmektedir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 28/11/2014 tarih ve 29189 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Personeline Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 5. maddesinin, eksik düzenleme nedeniyle iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE,
2. Van Valiliği Halk Sağlığı Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin İPTALİNE, davacının yoksun kaldığı parasal haklarının idareye başvuru tarihinden (23/01/2017) itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte ÖDENMESİNE,
3. Dava kısmen iptal kısmen retle sonuçlandığından ayrıntısı aşağıda gösterilen …TL yargılama giderinin yarısı olan …TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına, yargılama giderinin diğer yarısı olan …TL'nin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca takdir edilen …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak, davada vekil ile temsil edilen davalı idarelerden Sağlık Bakanlığına verilmesine, …-TL vekâlet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemleri halinde taraflara iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 29/12/2020 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.