Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2018/665 E. , 2022/1579 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2018/665
Karar No : 2022/1579
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ...
KARŞI TARAF (DAVALILAR) : 1- ...Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
2- ...Belediye Başkanlığı - ...
İSTEMİN KONUSU : ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı tarafından; Ankara ili, Keçiören ilçesi, ...Mahallesi, ...Sokak, No:...adresinde faaliyet gösteren iş yerinin, Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin ...tarihli ve ...sayılı kararı gereğince 01/06/2016 tarihinde mühürlenerek faaliyetten men edilmesine ve bu tarihe kadar mühürlemeye hazır hale getirilmesine ilişkin 27/05/2016 tarihli Keçiören Belediye Başkanlığı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: .... İdare Mahkemesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararıyla; davacının iş yeri için verilen işyeri açma ve çalışma ruhsatının öncelikle ilçe belediye başkanı veya yetkilendireceği bir görevli tarafından iptal edilmesi, akabinde anılan iş yerinin kapatılması yönünde belediye encümenince karar verilmesi ve son olarak iş yerinin mühürlenmesi gerekirken bu usule riayet edilmeksizin yani işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptali ve işyerinin kapatılması yönünde bir karar alınmaksızın doğrudan doğruya iş yerinin mühürlenmesine karar verilmek suretiyle tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesince; dava konusu tebligat işleminin, Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi tarafından alınan ...tarih ve ...sayılı kararın iptali ve yürütmenin durdurulması istemiyle ...İdare Mahkemesinde açılan davada yürütmenin durdurulması isteminin reddine karar verildiğinden bahisle taşınmayan işyerlerinin mühürlenerek faaliyetten men edilmesi hususlarını içeren ...tarihli ve ...sayılı Ankara Büyükşehir Belediye Meclis kararına dayanılarak tesis edilen bildirim mahiyetinde bir işlem olduğu, Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi kararının tebliği niteliğinde olduğu anlaşılan dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davalıların istinaf isteminin kabulüne, .... İdare Mahkemesince verilen ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararın kaldırılmasına, davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, İdare Mahkemesince verilen kararın hukuka uygun olduğu belirtilerek temyize konu kararın bozulması istenilmiştir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idarelerce savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 14. maddesinde; "Belediye, mahalli müşterek nitelikte olmak şartıyla; a) İmar, su ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel alt yapı; coğrafi ve kent bilgi sistemleri; çevre ve çevre sağlığı, temizlik ve katı atık; zabıta, itfaiye, acil yardım, kurtarma ambulans; şehir içi trafik;...hizmetlerini yapar ve yaptırır" hükmü yer almakta olup, aynı Kanun'un 15. maddesinin (a) bendinde; "Belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla her türlü faaliyet ve girişimde bulunmak.", (b) bendinde; "Kanunların belediyeye verdiği yetki çerçevesinde yönetmelik çıkarmak, belediye yasakları koymak ve uygulamak, kanunlarda belirtilen cezaları vermek.", (c) bendinde ise; ''Gerçek ve tüzel kişilerin faaliyetleri ile ilgili olarak kanunlarda belirtilen izin veya ruhsatı vermek'' belediyenin yetkileri arasında gösterilmiş, ayrıca, 34. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde, kanunlarda öngörülen cezaları vermek belediye encümeninin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendinde; "Sürdürülebilir kalkınma ilkesine uygun olarak çevrenin, tarım alanlarının ve su havzalarının korunmasını sağlamak; ağaçlandırma yapmak; gayrisıhhi işyerlerini, eğlence yerlerini, halk sağlığına ve çevreye etkisi olan diğer işyerlerini kentin belirli yerlerinde toplamak; inşaat malzemeleri, hurda depolama alanları ve satış yerlerini, "hafriyat toprağı, moloz, kum ve çakıl depolama alanlarını, odun ve kömür satış ve depolama sahalarını belirlemek, bunların taşınmasında çevre kirliliğine meydan vermeyecek tedbirler almak;...", aynı maddenin 3. fıkrasının (c) bendinde; sıhhi işyerlerini ruhsatlandırmak ve denetlemek ilçe belediyelerin görev ve sorumlulukları arasında sayılmış; dolayısıyla, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin Sıhhi Müesseseler Listesi Ek - 1/N bendinde sıhhi müesese olarak gösterilmiş olan davaya konu oto galerileriyle ilgili ruhsatlandırma ve denetleme işlemleri ilçe belediyelerine bırakılmış; ayrıca aynı Kanun'un 27. maddesinin 1. fıkrasında; "Büyükşehir kapsamındaki belediyeler arasında hizmetlerin yerine getirilmesi bakımından uyum ve koordinasyon, büyükşehir belediyesi tarafından sağlanır. Büyükşehir belediyesi ile ilçe belediyeleri veya ilçe belediyelerinin kendi aralarında hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili ihtilaf çıkması durumunda, büyükşehir belediye meclisi yönlendirici ve düzenleyici kararlar almaya yetkilidir." hükmü yer almıştır.
3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun'un 3. maddesinde, işyeri açma ve çalışma ruhsatını vermeye yetkili merciin, belediye hudutları ve mücavir alan içinde kalan işyeri ve işletmelerden büyükşehir belediyesi olan yerlerde, büyükşehir belediyesi içinde kalan diğer belediye başkanlıkları olduğu belirtilmiş; 6. maddesinde, ruhsat verilmesini takiben yapılacak kontrol ve denetimlerde yönetmelikte öngörülen kriterlere aykırı beyan ve durumun tespiti halinde, verilmiş olan ruhsatın iptal edilerek işyerinin kapatılmasına ilişkin işlemlerin yetkili merci tarafından tesis edileceği kurala bağlanmıştır.
İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin 4. maddesinde, yetkili idare'nin, büyükşehir belediyesi sınırları ve mücavir alanlar içinde büyükşehir belediyesinin yetkili olduğu konularda büyükşehir belediyesini, bunların dışında kalan hususlarda büyükşehir ilçe veya ilk kademe belediyesi ifade ettiği belirtilmiş; 6. maddesinde, yetkili idarelerden usulüne uygun olarak işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan işyeri açılamayacağı ve çalıştırılamayacağı, işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan açılan işyerlerinin yetkili idareler tarafından kapatılacağı kuralı yer almış; 13. maddesinde, işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilen işyerlerinin, yetkili idareler tarafından ruhsatın verildiği tarihten itibaren en geç bir ay içinde kontrol edileceği, işyerinin bu süre içinde kontrol edilmemesi halinde ruhsatın kesinleşeceği, kontrol görevini yerine getirmeyen yetkili idare görevlileri hakkında kanunî işlem yapılacağı, işyeri açma ve çalışma ruhsatının verilmesinden sonra yapılacak denetimlerde mevzuata uygun olmayan unsurların ve noksanlıkların tespiti halinde, işyerine bu noksanlık ve hatalarını gidermesi için bir defaya mahsus olmak üzere onbeş günlük süre verileceği, verilen süre içinde tespit edilen noksanlık ve aykırılıklar giderilmediği takdirde, ruhsat iptal edilerek işyerinin kapatılacağı, ayrıca ilgililerin yalan, yanlış ve yanıltıcı beyanı varsa haklarında kanunî işlem yapılacağı kural altına alınmıştır.
1608 sayılı Umuru Belediyeye Müteallik Ahkamı Cezaiye Hakkında 16 Nisan 1340 Tarih ve 486 Numaralı Kanunun Bazı Maddelerini Muaddil Kanun'un 1. maddesinin birinci fıkrasında, belediye meclis ve encümenlerinin kendilerine kanun, nizam ve talimatnamelerin verdiği vazife ve salahiyet dairesinde ittihaz ettikleri kararlara muhalif hareket edenlerle belediye kanun ve nizam ve talimatnamelerin men veya emrettiği fiilleri işleyenlere veya yapmayanlara belediye encümenince Kabahatler Kanunu'nun 32. maddesi hükmüne göre idari para cezası ve yasaklanan faaliyetin menine karar verileceği kural altına alınmıştır.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, kabahat deyiminden, kanunun karşılığında idari yaptırım uygulamasını öngördüğü haksızlığın anlaşılması gerektiği belirtilmiş; 16. maddesinde, kabahatler karşılığında uygulanacak olan idari yaptırımların, idari para cezası ve idari tedbirlerden ibaret bulunduğu, idari tedbirlerin, mülkiyetin kamuya geçirilmesi ve ilgili kanunlarda yer alan diğer tedbirler olduğu açıklanmış; 19. maddesinde de, "işyerinin kapatılması" yaptırımına ilgili kanunlarda yer alan diğer tedbirler arasında yer verilmiştir.
Öte yandan, büyükşehirlerde motorlu araç sayısında büyük artışlar olması nedeniyle ikinci el oto alım satımı yapan işyerlerinin hızla yaygınlaşması üzerine İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü tarafından yayımlanan 19/11/2008 tarih ve 2008/71 sayılı Genelge'de; satışa sunulan araçlar, apartman girişlerinde, yol kenarlarında, kaldırımlarda ve zaman zaman da yol ve caddelerde sergilendiği, birçoğu LPG'li olan bu araçlar, özellikle geceleri apartmanların giriş katlarındaki dükkanlarda bırakılmak suretiyle bina sakinleri bakımından büyük risk oluşmasına sebep olunduğu, binada ve çevrede bulunan halkın can ve mal güvenliğini tehdit ettiği, insanların kaldırımlarda rahatça yürümelerini ve trafiğin sağlık akışını da etkilediği; halkın can ve mal emniyetini temin etmek idarenin başlıca görevlerinden olduğu; bu kapsamda, muhtemel tehlikelere karşı önlem alınması, sağlıklı ve sürdürülebilir bir çevrede güvenli yaşam alanlarının oluşturulması, gerek valiliklerin gerekse yerel yönetimlerin temel görevleri arasında bulunduğu, kentlerin sağlıklı ve daha kolay yaşanılabilir hale getirilmesi, hizmetlere ulaşımın kolaylaştırılması ve kalitesinin arttirılması bakımından, ortak özellikler taşıyan işyerlerinin ihtisas dallarına göre kentlerin belli yerlerinde toplanması büyük önem taşıdığı, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile 5393 sayılı Belediye Kanunu ile işyerlerinin belli alanlarda toplanması bakımından, bu tür düzenlemelerin yapılmasının belediyelere zorunlu görev olarak verildiği, insanların kullanımına ayrılan kaldırımların, ikinci el oto galerilerinde satışa sunulan araçlar yoluyla işgali önlenecek ve aykırı davranan işyerleri hakkında kapatma da dahil olmak üzere her türlü yasal işlem yapılacağı, bundan böyle, can ve mal emniyetini tehdit edecek şekilde apartman ve bina girişlerinde yeni oto galerisi açılmasına izin verilmeyeceği ve ruhsatsız açılan işyerlerinin derhal kapatılacağı, hususlarının yer aldığı ve Genelge'nin tüm belediyelere duyurulmuştur.
Söz konusu Genelge doğrultusunda Ankara Valiliği'nin ...tarih ve ...sayılı yazısında, Ankara ilinde ikinci el oto alım satımının giderek yaygınlaştığı, apartman girişlerinde, yol kenarlarında sergilendiğinden dolayı halkın can ve mal güvenliğini tehdit ettiği, şehirde vatandaşların sağlıklı ve kolay yaşayabilmesi, hizmetlere ulaşımın kolaylaştırılması ve kalitenin artırılması bakımından ikinci el oto galerinin şehir dışında olmasının büyük önem taşıdığı, bu nedenle 5216 ve 5393 sayılı Kanun hükümleri doğrultusunda, bu işyerlerinin ihtisas dallarına göre yerleşim yerlerinin belli yerlerinde toplanması hususunda gerekirse Büyükşehir Belediye Meclisinde karar alınarak ivedilikle sonuçlandırılmasının istenildiği; bunun üzerine, Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin ...tarih ve ...sayılı kararı ile "...kentimizde ikinci el oto alım satımı (galeri) yapan işyerlerinin amaçları doğrultusunda ayrılan bölgelerine taşınması için 01 Mart 2016 tarihine kadar süre verilmesine, süre sonunda taşınmaya işyerlerinin (oto alım satım galeriler) ruhsatlı olup faaliyet gösterenlerin ruhsatlarının iptaline, taşınmaların sağlanmasına takiben, taşımayan işyerlerinin mühürlenerek faaliyetten men edilmesine..." şeklinde karar alındığı anlaşılmaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi'nin ...tarih ve ...sayılı kararının iptali istemiyle .... İdare Mahkemesinin ...Esas sayılı dosyasında açılan davada verilen 01/03/2016 tarihli yürütmeyi durdurma kararına yapılan itirazın ...Bölge İdare Mahkemesi .... Kurulunun 04/05/2016 tarihli kararıyla kabul edilerek yürütmeyi durdurma kararının kaldırılması üzerine, davalı Keçiören Belediye Başkanlığınca düzenlenen ...tarih ve ...sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatı kapsamında Ankara ili, Keçiören ilçesi, ...Mahallesi, ...Sokak, No:...adresinde faaliyet gösteren oto galerinin anılan meclis kararında belirtilen sürede taşınmadığından bahisle iş yeri içerisinde bulunan akar, kokar, tehlikeli madde vs. çıkarılması ve mühürlemeye hazır hale getirilmesi için 5 gün süre verilmesine ve 01/06/2016 günü iş yerinin mühürleneceğinin bildirimine ilişkin 27/05/2016 tarihli Keçiören Belediye Başkanlığı Zabıta Müdürlüğü işleminin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlık bu çerçevede incelendiğinde; her ne kadar temyize konu kararda, dava konusu işlemin Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin ...tarih ve ...sayılı kararının bildirimi niteliğinde olduğu belirtilmiş ise de; anılan meclis kararının birel işleme dönüşmesinin, davaya konu olayda olduğu gibi ilçe belediyesi tarafından bu meclis kararının kapsamına giren işyerinin tespit edilerek bu işyerine gerekli tebligatın yapılmasını gerektirdiğinden ve dava konusu işlemle de Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin ...tarihli ve ...sayılı kararına istinaden davacıya ait iş yerinin 01/06/2016 tarihinde mühürleneceği bildirildiğinden, işlemin Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi kararının tebliğinden ibaret bir işlem olarak nitelendirilemeyeceği sonucuna ulaşılmıştır.
Bununla birlikte, Mahkemece verilen 07/06/2016 tarihli ara kararına cevaben gönderilen bilgi ve belgelerden dava konusu işlem öncesinde davacının işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptaline ilişkin herhangi bir işlem tesis edilmediği görülmektedir.
Bu durumda, davacının işyeri için verilen işyeri açma ve çalışma ruhsatının öncelikle ilçe belediye başkanı veya yetkilendireceği bir görevli tarafından iptal edilmesi, akabinde anılan işyerinin kapatılması yönünde belediye encümenince karar verilmesi ve son olarak işyerinin mühürlenmesi gerekirken bu usule riayet edilmeksizin yani işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptali ve işyerinin kapatılması yönünde bir karar alınmaksızın doğrudan işyerinin mühürlenmesi yönünde tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Öte yandan, Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlığınca tesis edilmiş herhangi bir işlemin bakılan davanın konusunu oluşturmadığı, dava konusu işlemin Keçiören Belediye Başkanlığınca tesis edildiği görüldüğünden, Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlığı hasım mevkiinden çıkarılmadan görülen davada bu yönüyle de usûle uygunluk bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.2577 sayılı Kanun'un 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne,
2....Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararının BOZULMASINA,
3.Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 10/03/2022 tarihinde kesin olarak oybirliği ile karar verildi.