Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2018/6731 E. , 2022/4270 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2018/6731
Karar No : 2022/4270
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Bakanlığı/ANKARA
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Belediye Başkanlığı/...
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Ankara İli, Çankaya İlçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmaza ilişkin Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından 3194 sayılı Kanunun 9. maddesine dayanılarak … tarih ve E…. sayılı yazı ile onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği ile bu plan değişikliğine karşı yapılan itirazın reddedilmesine, uygulamaya yönelik işlemlerin başlayabileceğine ilişkin Bakanlığın … tarih ve E…. sayılı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; aynı 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğine karşı ... İdare Mahkemesinin E:… sayılı dosyasında açılan diğer bir davada mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda düzenlenen bilirkişi raporu ile dosyada yer alan bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden, 1/25.000 ölçekli 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planında taşınmazın özel planlama bölgesi lejantında kaldığı ve plan açıklama raporunda, Ankara kentinin sorunlu olan bu alanlarında bütüncül planlama çalışması yapılması gerektiği belirtildiğinden, parsel bazında yapılan plan değişikliğinin bu yönüyle üst ölçekli plana aykırı olduğu, taşınmazın yapılaşma koşullarının mevcut yapılı çevre ve doğal verilerden bağımsız ve şehircilik ilkelerine aykırı şekilde belirlendiği, taşınmazın yüksekliğinin 42,50 metre olarak belirlenmesinin gerekçesinin açıklanmadığı, azami yapı yüksekliğine ilişkin plan kararlarının mekansal dağılımında herhangi bir ilke veya bütünlüğün bulunmadığı anlaşıldığından, dava konusu uygulama imar planı değişikliğinin ve bu plan değişikliğine yapılan itirazın reddine ilişkin işlemin şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği gerekçesiyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Uyuşmazlık konusu taşınmazın öncesinde plansız durumda olması nedeniyle, dahil olduğu bir planının bütünlüğünden söz edilemeyeceği, taşınmazda öngörülen işlevin yurt olması nedeniyle kamu yararı gözetilerek yapılaşma koşulunun çevre teşekküllerden fazla belirlendiği, ayrıca taşınmazın 2.80 olan emsal değerinin kullanılabilmesi için malikinin talebi doğrultusunda yüksekliğin 42.50 metre olarak belirlendiği, yurt alanının sosyal ve kültürel tesis alanı içinde sayılan donatı alanlarından olduğu, bölgeye ilave nüfus getirmediği, aksine üniversite ve eğitim alanlarının yoğun olduğu bölgede yurt ihtiyacının karşılandığı, bu yönüyle dava konusu plan değişikliklerinin kamu yararına uygun olduğu, ayrıca plansız durumda olan bir taşınmazın planlı hale getirilmesi yönüyle de kamu yararı bulunduğu, ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan kararın onanması gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin reddi ile Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından onaylanan dava konusu uygulama imar planı değişikliğinin ve bu plan değişikliğine yapılan itirazın reddedilmesine ilişkin işlemin yetki unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu gerekçesi ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 29.10.2021 tarih ve 31643 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 85 sayılı Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 1. maddesi ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Altıncı Kısmının Dördüncü Bölümünün başlığının Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, 2. maddesi ile de aynı Kararnamenin 97. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesinde yer alan "Çevre ve Şehircilik" ibaresinin "Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği" şeklinde değiştirildiği görüldüğünden, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının davalı olarak belirlenmesi suretiyle işin gereği görüşüldü.
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
Özel şahıs mülkiyetinde bulunan toplam 3.729 m2 büyüklüğündeki taşınmaza ilişkin önceki imar planlarının muhtelif yargı kararları ile iptaline karar verilmesi sonucunda taşınmaz plansız hale gelmiştir.
Bunun üzerine, taşınmazın maliki olan … tarafından hazırlattırılan ve 05.11.2014 tarihli başvuru ile doğrudan Çevre ve Şehircilik Bakanlığına sunulan 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği teklifleri, 3194 sayılı Kanunun 9. maddesi dayanak gösterilerek Bakanlık tarafından 02.07.2015 tarihinde onaylanmıştır.
Anılan 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği ile taşınmaza "sosyal tesis alanı (yurt)" işlevi, bu doğrultuda 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile "E:2.80, hmaks:31.00 metre yapılaşma koşullarında yurt alanı" işlevi getirilmiştir.
1/1000 ölçekli uygulama imar planına askı süresi içinde taşınmaz maliki tarafından yapılan itirazın Bakanlıkça kabul edilmesi üzerine 02.09.2015 tarihinde yeniden onaylanan dava konusu uygulama imar planı değişikliği ile taşınmazın 31.00 metre olan yüksekliği 42.50 metreye yükseltilmiştir.
Dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğine askı süresi içinde davacı belediye tarafından yapılan itirazın, Bakanlığın … tarih ve E. … sayılı işlemi ile reddedilmesi üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT
2709 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının "İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliği" başlıklı 123. maddesinde; idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği, idarenin kuruluş ve görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı; "Merkezi idare" başlıklı 126. maddesinde; Türkiye'nin, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrıldığı, illerin idaresinin yetki genişliği esasına dayandığı hüküm altına alınmıştır.
3194 sayılı İmar Kanununun "Planların hazırlanması ve yürürlüğe konulması" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, İmar Planlarının; Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından meydana geldiği, mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğunun sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planlarının ilgili belediyelerce yapılacağı veya yaptırılacağı, belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe gireceği, bu planların onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edileceği, bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebileceği, belediye başkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlar ve planların belediye meclisi tarafından onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlanacağı, onaylanmış planlarda yapılacak değişikliklerin de yukarıdaki usullere tabi olduğu hüküm altına alınmış, "İmar planlarında Bakanlığın yetkisi" başlıklı 9. maddesinin birinci fıkrasında, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının gerekli görülen hallerde, kamu yapıları ve enerji tesisleriyle ilgili alt yapı, üst yapı ve iletim hatlarına ilişkin imar planı ve değişikliklerinin, umumi hayata müessir afetler dolayısıyla veya toplu konut uygulaması veya Gecekondu Kanununun uygulanması amacıyla yapılması gereken planların ve plan değişikliklerinin, birden fazla belediyeyi ilgilendiren metropoliten imar planlarının veya içerisinden veya civarından demiryolu veya karayolu geçen, hava meydanı bulunan veya havayolu veya denizyolu bağlantısı bulunan yerlerdeki imar ve yerleşme planlarının tamamını veya bir kısmını, ilgili belediyelere veya diğer idarelere bu yolda bilgi vererek ve gerektiğinde işbirliği sağlayarak yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve re'sen onaylamaya yetkili olduğu, dördüncü fıkrasında, Bakanlığın birden fazla belediyeyi ilgilendiren imar planlarının hazırlanmasında, kabul ve onaylanması safhasında ortaya çıkabilecek ihtilafları halledeceği, gerektiğinde re'sen onaylayacağı hükme bağlanmıştır.
Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bakanlığın görevlerini düzenleyen 2. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde, "Her tür ve ölçekteki fiziki planlara ve bunların uygulanmasına yönelik temel ilke, strateji ve standartları belirlemek ve bunların uygulanmasını sağlamak, Bakanlar Kurulunca yetkilendirilen alanlar ile merkezi idarenin yetkisi içindeki kamu yatırımları, mülkiyeti kamuya ait arsa ve araziler üzerinde yapılacak her türlü yapı, milli güvenliğe dair tesisler, askeri yasak bölgeler, genel sığınak alanları, özel güvenlik bölgeleri, enerji ve telekomünikasyon tesislerine ilişkin etütleri, harita, her tür ve ölçekte çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını, parselasyon planlarını ve değişikliklerini resen yapmak, yaptırmak, onaylamak ve başvuru tarihinden itibaren iki ay içinde yetkili idarelerce ruhsatlandırma yapılmaması halinde resen ruhsat ve yapı kullanma izni vermek", (ğ) bendinde, "Gecekondu, kıyı alanları ve tesisleri ile niteliğinin bozulması nedeniyle orman ve mera dışına çıkarılan alanlar dâhil kentsel ve kırsal alan ve yerleşmelerde yapılacak iyileştirme, yenileme ve dönüşüm uygulamalarında idarelerce uyulacak usul ve esasları belirlemek; Bakanlıkça belirlenen finans ve ticaret merkezleri, fuar ve sergi alanları, eğlence merkezleri, şehirlerin ana giriş düzenlemeleri gibi şehirlerin marka değerini artırmaya ve şehrin gelişmesine katkı sağlayacak özel proje alanlarına dair her tür ve ölçekte etüt, harita, plan, parselasyon planı ve yapı projelerini yapmak, yaptırmak, onaylamak, kamulaştırma, ruhsat ve yapım işlerinin gerçekleştirilmesini sağlamak, yapı kullanma izinlerini vermek ve bu alanlarda kat mülkiyeti kurulmasını temin etmek; 2/3/1984 tarihli ve 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu ile 20/7/1966 tarihli ve 775 sayılı Gecekondu Kanunu uyarınca Toplu Konut İdaresi Başkanlığı tarafından yapılan uygulamalara ilişkin her tür ve ölçekte etüt, harita, plan ve parselasyon planlarını yapmak, yaptırmak, onaylamak, ruhsat işlerini gerçekleştirmek, yapı kullanma izinlerini vermek ve bu alanlarda kat mülkiyetinin kurulmasını sağlamak", (h) bendinde, "Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan veya mülkiyeti Hazineye, kamu kurum veya kuruluşlarına veya gerçek kişilere veyahut özel hukuk tüzel kişilerine ait olan taşınmazlar üzerinde kamu veya özel sektör tarafından gerçekleştirilecek olan yatırımlara ilişkin olarak ilgililerince hazırlandığı veya hazırlatıldığı halde yetkili idarece üç ay içinde onaylanmayan etüt, harita, her tür ve ölçekteki çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını, parselasyon planlarını ve değişikliklerini ilgililerinin valilikten talep etmesi ve valiliğin Bakanlığa teklifte bulunması üzerine bedeli mukabilinde yapmak, yaptırmak ve onaylamak, başvuru tarihinden itibaren iki ay içinde yetkili idarece verilmemesi halinde bedeli mukabilinde resen yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatını vermek" hükmü yer almıştır.
Aynı Kararnamenin Mekansal Planlama Genel Müdürlüğünün görevlerini düzenleyen 7.maddesinin 1. fıkrasında; "Mekânsal Planlama Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır:
...
g) Bakanlar Kurulunca (Cumhurbaşkanınca) belirlenen proje kapsamı içerisinde kalmak kaydıyla kamuya ait tescilli araziler ile tescil dışı araziler ve muvafakatleri alınmak koşuluyla özel kişi veya kuruluşlara ait arazilerin yeniden fonksiyon kazandırılıp geliştirilmesine yönelik olarak her tür ve ölçekte etüt, harita, plan, parselasyon planı, kamulaştırma, arazi ve arsa düzenlemesi yapmak, yaptırmak ve onaylamak,
...
h) İdarelerin ihtilafı halinde, genel imar düzeni ve uyumunu sağlamak üzere, her türlü etüt, harita ve imar planı, plan değişikliği, plan revizyonu, parselasyon planı hazırlanması, onaylanması ve uygulanmasında koordinasyon sağlamak, ihtilafları gidermek, gerektiğinde ihtilaf konusu işi resen yapmak, yaptırmak ve onaylamak,
...
j) Kıyı ve dolgu alanları ile bu alanların fonksiyonel ve fiziksel olarak devamı niteliğindeki geri sahalarına ilişkin her tür ve ölçekteki etüt, harita ve planları yapmak, yaptırmak ve resen onaylamak ve bunların uygulanmasını sağlamak,
k) Bakanlar Kurulunca (Cumhurbaşkanınca) yetkilendirilen alanlar ile merkezi idarenin yetkisi içindeki kamu yatırımları, mülkiyeti kamuya ait arsa ve araziler üzerinde yapılacak her türlü yapı, milli güvenliğe dair tesisler, askeri yasak bölgeler, 7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun hükümleri çerçevesinde yapılacak binalar, genel sığınak alanları, özel güvenlik bölgeleri, enerji ve telekomünikasyon tesisleri ile ilgili altyapı, üstyapı ve iletim hatları, yanıcı, parlayıcı ve patlayıcı madde üretim tesisleri ve depoları, akaryakıt ve sıvılaştırılmış petrol gazı istasyonları gibi alanlar ile ilgili her tür ve ölçekteki planların yapılmasına ilişkin esasları belirlemek, bunlara ilişkin her tür ve ölçekteki harita, etüt, plan ve parselasyon planlarını gerektiğinde yapmak, yaptırmak ve resen onaylamak" düzenlemesine yer verilmiştir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun "Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin görev ve sorumlulukları" başlıklı 7. maddesinin 1.fıkrasının (b) bendinde, çevre düzeni planına uygun olmak kaydıyla, büyükşehir belediye sınırları içinde 1/5.000 ile 1/25.000 arasındaki her ölçekte nazım imar planını yapmak, yaptırmak ve onaylayarak uygulamak; büyükşehir içindeki belediyelerin nazım plana uygun olarak hazırlayacakları uygulama imar planlarını, bu planlarda yapılacak değişiklikleri, parselasyon planlarını ve imar ıslah planlarını aynen veya değiştirerek onaylamak, büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları arasında sayılmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdarenin kanuniliğini düzenleyen Anayasa hükmü gereğince yetki kamu düzeninden olduğundan, kamu hukukunda bir yetkinin ancak kanunla kendisine verilen makam tarafından kullanılması esastır.
Yukarıdaki bölümde detaylarına yer verilen yasal düzenlemeler uyarınca, büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde 1/5.000 ila 1/25.000 arasındaki her ölçekte nazım imar planlarını yapma, yaptırma, onaylama yetkisi büyükşehir belediyelerine, bu doğrultuda 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarını yapma, yaptırma, onaylama yetkisi ilgili ilçe belediyelerine ait olup bu genel yetki kuralının istinası olarak, 3194 sayılı Kanunun 9. maddesinde, 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ilgili maddelerinde ve bir kısım özel kanunlarda Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına nazım ve uygulama imar planlarını yapma, yaptırma ve onaylama yetkisi verilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden, taşınmazın maliki olan … tarafından hazırlattırılan 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği tekliflerinin, ilgili belediye başkanlıklarına başvurulmadan, doğrudan Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına sunulduğu ve dava konusu plan değişikliğinin 3194 sayılı Kanunun 9. maddesi dayanak gösterilerek Bakanlık tarafından onaylandığı görülmektedir.
Anılan Kanunun 9. maddesinin hangi fıkrası kapsamında dava konusu işlemin tesis edildiği belirtilmemiş ise de, plan değişikliği tekliflerinin Bakanlığın önüne gelme şekline bakıldığında, iki belediye arasında ortaya çıkan ihtilafın giderilmesi amacıyla 9. maddenin 4. fıkrası kapsamında değil, aynı maddenin 1. fıkrası kapsamında planların onaylandığı anlaşılmaktadır.
Bu doğrultuda, taşınmazın mülkiyet durumu ve taşınmaza getirilen işlevin türü göz önünde bulundurulduğunda; özel şahıs mülkiyetindeki taşınmaza "yurt alanı" işlevi getirilmesine ilişkin uygulama imar planı değişikliğinin 3194 sayılı Kanunun 9. maddesinin 1. fıkrasında sayılan istisnalar kapsamında olmadığı açıktır.
Aynı şekilde, uyuşmazlık konusu taşınmazın Bakanlar Kurulunca (Cumhurbaşkanınca) yetkilendirilen alanlar veya özel proje alanı içerisinde yer almadığı, mülkiyetinin kamuya ait olmadığı ve bir kamu yatırımının gerçekleştirilmesi amacıyla veya yetkili belediyeler arasında çıkan ihtilafı gidermek üzere planlama yapılmadığı göz önünde bulundurulduğunda, Bakanlığın plan yapma yetkisine ilişkin 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin yukarıdaki bölümde detaylarına yer verilen maddelerinde öngörülen koşulların da oluşmadığı görülmektedir.
Genel yetki kuralı gereğince dayanak 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği teklifinin Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlığına, dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği teklifinin ise Çankaya Belediye Başkanlığına sunulması gerektiğinden, bu noktada Bakanlığın plan yapma yetkisinden söz edilebilmesi için ya plan değişikliği tekliflerinin yetkili belediyelerce 3 ay içerisinde onaylanmaması ve ilgililerin talebi doğrultusunda Valilik kanalı ile Bakanlığa iletilmesi ya da 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği yönünden Çankaya Belediye Başkanlığı ile Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlığı arasında ihtilaf oluşması ve bu ihtilafın giderilmesi için 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği teklifinin Bakanlığa iletilmesi gerekmektedir. Belirtilen ilk ihtimalde her iki plan türü yönünden, ikinci ihtimalde ise sadece 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile sınırlı şekilde Bakanlığın plan yapma yetkisinden söz edilmesi mümkündür.
Bu itibarla, yukarıda açıklanan yasal usuller işletilmeden doğrudan Bakanlık tarafından onaylanan dava konusu uygulama imar planı değişikliğinin ve bu plan değişikliğine yapılan itirazın reddedilmesine ilişkin işlemin yetki unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu sonucuna ulaşıldığından, temyiz istemine konu edilen Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında sonucu itibariyle isabetsizlik bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin reddine,
2. Dava konusu işlemlerin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının yukarıda belirtilen gerekçe ile ONANMASINA,
3. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 50. maddesi uyarınca, bu onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın … İdare Mahkemesine gönderilmesine, 06/04/2022 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.