Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2018/6889 E. , 2022/2820 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2018/6889
Karar No : 2022/2820
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Valiliği
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Eğt. ve Yay. Dan. Hiz. Tic. Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … gün ve E:…, K:… sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirkete ait … Sokak No:… D:… adresindeki işyerinde, izinsiz eğitim ve öğretim faaliyetinde bulunulduğundan bahisle işyerinin kapatılmasına ilişkin … Kaymakamlığı'nın … tarih ve … sayılı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; İdare Hukukunda bir makama verilen yetkinin, aksine bir hüküm bulunmadıkça o makam tarafından kullanılacağı, bir makamın yetkisini başka bir makama devredebilmesi için mevzuatta yetkili kılınması gerekeceği tartışmasız olup, olayda 5580 sayılı Kanun'un 3. maddesinin 11. fıkrası kapsamında valiliklere verilen kapatma yetkisinin, kaymakamlara devredebileceğine ilişkin herhangi bir düzenlemeye yer verilmediği, 5442 sayılı İl İdaresi Kanunun 9/B maddesi ile devredilebileceği öngörülen yetkilerin hesabata ve teknik hususlara ait işlerle ilgili olup, 5580 Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nda tanımlanan eğitim öğretim faaliyetlerinde bulunan Kurumların kapatılmasının teknik ve hesabata ait işlerden olmadığı gibi Kaymakamlıkların İl İdare Şube Başkanı veya Valilerin Yardımcısı durumunda da bulunmadığı anlaşıldığından işlemde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varıldığı 21/02/2017 tarihli görevlendirme durum raporu ile kurumun yurt dışı eğitim danışmanlığı adı altında öğrencilere gruplar halinde ders verdiğinin; davacı şirket tarafından açıldığı kabul edilen facebook sayfasından yapılan paylaşıma dayanılarak tespit edildiği, denetim sonrası hazırlanan raporda; işyerinde fiilen eğitim ve öğretim faaliyetinde bulunulup bulunulmadığının, şirket kurucusu şahsın beyanında belirttiği gibi işyerinde yayıncılık adına kitap,test,deneme hazırlığı ile yurt dışı eğitim danışmanlığı mı yoksa gruplar halinde ders verme faaliyeti mi yapıldığının, işyerinin kullanım şekli, alınan tanık ifadeleri, ders görülen sınıfların (sıra,tahta vb.) durumu, işyerinde bulunan araç gereçlerin yayıncılıkta kullanılır nitelikte mi yoksa eğitim ve öğretim hizmetlerinde kullanılır nitelikte mi olduğuna ilişkin ispata yarar gerekli tespitlerin yapılmadığı, tüm bu hususların yazılı ve görsel verilerle (fotoğraflarla) somut olarak ortaya konulamadığı gerekçeleriyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: İzmir Bölge İdare Mahkemesi 5. İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, anılan iş yerinde izinsiz eğitim öğretim faaliyetinde bulunulduğu, dava konusu işlemin … Valiliği'nin … tarih ve … sayılı yetki devri doğrultusunda tesis edildiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, davalı idarece eğitim öğretim faaliyeti yapıldığının kesin, net, şüpheden uzak somut delillerle ortaya konulamadığı belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyize konu Bölge Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Dava; davacı şirkete ait … Sokak No:… D:… adresindeki işyerinde, izinsiz eğitim ve öğretim faaliyetinde bulunulduğundan bahisle işyerinin kapatılmasına ilişkin Konak Kaymakamlığı'nın … tarih ve … sayılı işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5580 sayılı Kanun'un 3. maddesinde "Bir kurumda öğretime başlayabilmek için kurum açma izni alınması zorunludur. İzin başvuruları ilgili millî eğitim müdürlüğüne yapılır. Valilikçe yapılan inceleme sonucunda açılması uygun görülen okullar dışındaki kurumlara kurum açma izni verilir. Valilikçe açılması uygun görülen okullara ilişkin başvurular ise kurum açma izni verilmek üzere Bakanlığa gönderilir......(Ek fıkra: 2/12/2016-6764/61 md.) Bu Kanun kapsamındaki eğitim-öğretim faaliyetlerini yapan ancak bu Kanuna uygun olarak kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenmeyen yerleri kuran veya işletenlere brüt asgari ücretin 20 katı idari para cezası uygulanır ve bu yerler valiliklerce kapatılır. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir." hükmü yer almaktadır.
Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliği'nin 5/4. maddesinin dava konusu işlemin yürürlük tarihindeki halinde ise "Kanunun 3 üncü maddesinin on birinci fıkrasında belirtilen yerlerin mülki idare amirleri tarafından görevlendirilen yetkililerce tespiti halinde bu yerleri kuran veya işletenlere Kanunda belirtilen miktarda idari para cezası valilikçe verilir. Verilen idari para cezası, 11/2/1959 tarihli ve 7201 sayılı Tebligat Kanunu hükümlerine göre ilgiliye tebliğ edilir, takip ve tahsili için ise Maliye Bakanlığının ildeki ilgili birimine bildirilir. Ayrıca bu yerler valilikçe kapatılır." düzenlemesi yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliği" başlıklı 123. maddesinde; idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği, idarenin kuruluş ve görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı; "Merkezi idare" başlıklı 126. maddesinde; Türkiye'nin, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrıldığı, illerin idaresinin yetki genişliği esasına dayandığı; "Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler" başlıklı bölümün"Genel ilkeler" başlıklı 128. maddesinde ise; Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği hüküm altına alınmıştır.
Yukarıda anılan ve "İdarenin kanuniliği" ilkesinin Anayasal dayanaklarını oluşturan hükümler, aynı zamanda "yetkinin kamu düzeninden olduğu" yolundaki idare hukuku ilkesinin de Anayasal dayanağını oluşturmaktadır. Dolayısıyla, kamu hukukunda bir yetkinin ancak mevzuat ile bu yetkinin kendisine verildiği makam ve o makamda yetki kullanmaya haiz kamu görevlileri tarafından kullanılması esastır. Bir başka anlatımla; yetki devri istisnai bir usuldür. Ancak bu duruma rağmen, kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi, idari işleyişin kolaylaştırılması ve hızlı karar alınmasının sağlanması gibi saiklerle yetkili makamca, yetkilerinin bazılarının alt makamlara devredilmesi gerekliliği söz konusu olabilir.
Ancak, yetki devrinin geçerli olabilmesi için bazı unsurları barındırması gerekir ve bu şartlardan herhangi birinin eksikliği ise yapılan yetki devrinin hukuken geçerliliğini sakatlar. Yetkili bir makamın, yetkilerinin bir kısmını başka bir makama devretmesi halinde; anılan devrin; kanunilik yani devre ilişkin yasal hükmün bulunması, aynı tüzel kişilik içinde yapılması, devredilen yetkinin kısmi olması, bir başka anlatımla Kanun'da yetkili kılınan makamın tüm yetkilerini devretmesinin mümkün olmaması, devredilen yetkinin hangi konuya ilişkin olduğu ve sınırlarının ne olduğunun açıkça belirlenmesi, yazılılık, yasaklanmamış olma ve ilgililere duyurulması gibi geçerlilik şartlarını taşıması gerekmektedir.
27/09/1984 gün ve 18540 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 13/12/1983 gün ve 174 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun olan 3046 sayılı Kanun'nun, 02/07/2018 tarih ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile yürürlükten kaldırılmış olmakla birlikte dava konusu işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan; "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı, kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, etkili, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülebilmesi için bakanlıkların kurulmasına, teşkilat, görev ve yetkilerine ilişkin esas ve usulleri düzenlemektir."; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; "Bu Kanun, Milli Savunma Bakanlığı hariç diğer bakanlıkların merkez, taşra, yurt dışı teşkilatları ile bağlı ve ilgili kuruluşlarını kapsar."; "Yetki Devri" başlıklı 38. maddesinde ise; "Bakan, müsteşar ve her kademedeki bakanlık ve kuruluş yöneticileri, gerektiğinde sınırlarını yazılı olarak açıkça belirlemek şartıyla yetkilerinden bir kısmını astlarına devredebilir. Ancak yetki devri yetki devreden amirin sorumluluğunu kaldırmaz." kurallarına yer verilmiştir.
14 Eylül 2011 tarih ve 28054 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 652 Sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Yetki Devri” başlıklı 34. maddesinde; “Bakan, Müsteşar ve her kademedeki Bakanlık yöneticileri, sınırlarını açıkça belirtmek ve yazılı olmak kaydıyla, yetkilerinden bir kısmını alt kademelere devredebilir. Yetki devri, uygun araçlarla ilgililere duyurulur.” hükmü yer almaktadır.
18/6/1949 tarih ve 7236 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğü giren 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan hali uyarınca; Vali, ilde Devletin ve Hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtasıdır. Bu sıfatla Valiler, ilin genel idaresinden her Bakana karşı ayrı ayrı sorumludur. Bakanlar, Bakanlıklarına ait işleri için valilere re'sen emir ve talimat verirler. Bakanlar, valiler hakkında Bakanlar Kuruluna taltif ve tecziye teklifinde bulunabilirler.
Yine aynı Kanun'un 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan hali uyarınca; Bakanlıklar ve tüzelkişiliği haiz genel müdürlükler, il genel idare teşkilatına ait bütün işleri doğrudan doğruya valiliklere yazarlar. Valilikler de illere ait işler için ilgili Bakanlık veya tüzelkişiliği haiz genel müdürlüklerle doğrudan doğruya muhaberede bulunurlar. Ancak valiler hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebilirler.
Öncelikle; normlar hiyerarşisinde aynı düzeyde yer alan ve farklı düzenlemeler ihtiva eden normlar arasında, yürürlüğe giriş tarihi itibariyla öncelik sonralık ilişkisi varsa; bunlardan sonraki tarihli olanın öncelikli olacağının( lex posterior) kabulü gerektiği dikkate alındığında; dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibariyle, 18/6/1949 tarih ve 7236 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğü giren 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinde yer alan düzenleme ile 27/09/1984 gün ve 18540 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 13/12/1983 gün ve 174 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun olan 3046 sayılı Kanun'nun 38. maddesinde yer alan düzenlemelerden hangisinin "yetki devri" hususunda öncelikli olarak uygulanacağının tespiti gerekmektedir.
Bu bağlamda; 3046 sayılı Kanun'un yürürlük tarihi itibariyle sonraki tarihli olduğu ve "yetki devri" hususunda öncekli olduğu görülmektedir.
Burada, 5442 sayılı Kanun'un anılan hükmü uyarınca valinin ilde Devletin ve hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olmasından hareketle, 3046 sayılı Kanun ve 652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'de yer alan "yetki devrine" ilişkin düzenlemelerin valilerce yapılacak bir yetki devrine ilişkin yasal dayanak oluşturup oluşturmayacağı tartışılmalıdır.
Yukarıda yer alan 5442 sayılı Kanun'un 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan halinden hareketle; il genel idaresinin, hükümetin serbestçe atadığı valinin otorite ve sorumluluğu altında olduğu, ilin yetki genişliği esasına göre yönetilmesi nedeniyle, Valinin Devleti temsil ettiği ve onun adına kural olarak, her türlü idari işlem ve eylemleri yapabileceği, Valinin, ilde hükümetin ve ayrı ayrı her bakanın temsilcisi sıfatıyla, bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olduğu, bir başka anlatımla verdikleri emir ve kararların uygulanmasını sağladığı, valinin merkezi idare teşkilatının en büyük ve en yetkili ajanı olduğu, adli ve askeri örgütler dışında, ilde yer alan bütün Devlet ve kamu kurumları teşkilatının başı ve yetkilisi olduğu, bu bakımdan, ilin genel yönetiminden ve gidişinden hükümete ve bakanlara karşı sorumlu olduğu, dolayısıyla valinin, söz konusu teşkilat ve personeli üzerinde bir iç düzenleme ve denetleme yetkisine ve hiyerarşi gücüne sahip olduğu anlaşılmaktadır.
Nitekim; Valinin her bir Bakanın ildeki temsilcisi olması ve kamu hizmetlerinin il düzeyinde yürütülmesine ilişkin olarak her Bakana karşı kendi hizmet alanlarına yönelik olarak tek tek sorumlu olmasının bir başka sonucu da; her Bakan'nın kendi hizmet alanında valiye emir ve talimat verebilmesidir.
Bu bağlamda; Valinin her bir bakanlığın ildeki teşkilatı üzerinde hiyerarşi gücüne sahip olduğu ve bu hiyerarşi gücüne dayalı olarak da valinin her bir bakanlığın ildeki teşkilatının personeline emir ve talimat verebileceği, ayrıca bu teşkilatın personelini denetleyebileceği, şartların oluşması halinde disiplin cezası verebileceği açıktır.
Yapılan açıklamalar ışığında; 3046 sayılı Kanun'un "Yetki Devri" başlıklı 38. maddesinde düzenlenen, Bakan, müsteşar ve her kademedeki bakanlık ve kuruluş yöneticilerinin, gerektiğinde sınırlarını yazılı olarak açıkça belirlemek şartıyla yetkilerinden bir kısmını astlarına devredebileceği kuralı ile 652 Sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Yetki Devri” başlıklı 34. maddesinde yer alan; Bakan, Müsteşar ve her kademedeki Bakanlık yöneticilerinin, sınırlarını açıkça belirtmek ve yazılı olmak kaydıyla, yetkilerinden bir kısmını alt kademelere devredebileceği kuralı karşısında; 5442 sayılı Kanun uyarınca valinin ilde Devletin ve hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olması nedeniyle anılan yasal düzenlemelerde belirtilen; "her kademe yöneticileri" arasında "valinin" de yer aldığı sonucuna ulaşılmıştır.
Dolayısıyla; 5580 sayılı Kanun hükümlerine göre, kurumlarının açılmasına ve kapatılmasına karar verme yetkisinin valiliğe ait olduğu tartışmasız olup; yukarıda yer alan 3046 sayılı Kanun'nun 38. maddesi ve 652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 34. maddesinde yer alan "yetki devrine" ilişkin düzenlemeler uyarınca, valilik makamın uhdesinde bulunan bu yetkisini, sınırlarını açıkça belirlemek kaydıyla, Milli Eğitim Bakanlığı'nın ildeki en üst birim amiri olarak İl Milli Eğitim Müdürüne veya ilçede mülki idare amiri olan Kaymakama devredebileceği sonucuna ulaşılmıştır.
Somut olayda ise; 5580 sayılı Kanun kapsamındaki eğitim-öğretim faaliyetlerini yapan ancak bu Kanuna uygun olarak kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenmeyen yerleri kuran veya işletenlere brüt asgari ücretin 20 katı idari para cezası uygulanacağı ve bu yerlerin valiliklerce kapatılacağı kuralı görülmekle birlikte; dava konusu Kaymakamlık işleminin Valilik Makamı'nın 11/02/2015 tarihli ve 1533605 sayılı yetki devri doğrultusunda tesis edildiği anlaşıldığından anılan işlemde yetki yönünden hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Dosyanın incelenmesinden, davacı şirkete ait işyerinde, izinsiz eğitim ve öğretim faaliyetinde bulunulduğundan bahisle Konak İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü tarafından kaçak kurum tespiti için görevlendirilen iki okul müdürü tarafından hazırlanan 21/02/2017 tarihli görevlendirme durum raporuna istinaden, … Kaymakamlığı'nın … tarih ve … sayılı Oluru'na istinaden … Belediye Zabıta Müdürlüğü tarafından kapatılması üzerine bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Her ne kadar davacı tarafından; anılan iş yerinde eğitim öğretim faaliyetinde bulunulmadığı, sadece yayıncılık ve danışmanlık hizmeti verildiği iddia edilmekte ise de; 21/02/2017 tarihli durum raporunda anılan iş yerinin Milli Eğitim Müdürlüğü tarafından onaylı olmadığı, yurt dışı eğitim danışmanlığı adı altında öğrencilere gruplar halinde kurs verildiği, kuruma ait facebook sayfasında da paylaşıldığı tespitlerine yer verildiği, ayrıca dava dosyasında yer alan internet çıktılarında "4 kişilik sınıflarda eğitim, ders öğretmeninden ek ders, saat 22:00'a kadar devam eden etütler, deneme sınavları, okul derslerine destek" ifadelerinin yer aldığı görülmüştür.
Bu itibarla, dosyada yer alan bilgi ve belgelerin değerlendirilmesi neticesinde davacıya isnad edilen izinsiz eğitim öğretim faaliyetinde bulunma fiilinin sübuta erdiği anlaşıldığından dava konusu işlemin iptali yönündeki kararına yönelik istinaf isteminin reddine ilişkin temyize konu Bölge Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesine uygun bulunan temyiz isteminin kabulüne,
2. … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … gün ve E:…, K:.. sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 19/04/2022 tarihinde kesin olarak oybirliği ile karar verildi.