Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2018/718 E. , 2021/6051 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2018/718
Karar No : 2021/6051
DAVACI : … Birliği
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı / …
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
DAVANIN_KONUSU : 21/12/2017 tarih ve 30277 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ''Gıda İşletmelerinin Kayıt ve Onay İşlemlerine Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik''in 1. maddesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından, gıda işletmelerinde çalıştırılması zorunlu personelden istenecek belgelerle ilgili olarak davalı Bakanlıkça daha önce de benzer bir düzenleme yapıldığı, söz konusu düzenleme ile 17/12/2011 tarihli ve 28145 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Gıda İşletmelerinin Kayıt ve Onay İşlemlerine Dair Yönetmeliğin 10. maddesi, 1. fıkrası, (a) bendinin tümüyle kaldırıldığı, bu düzenlemenin iptali talebiyle açılan davada Danıştay Onuncu Dairesinin 16/12/2014 tarih ve E:2014/3715 sayılı kararıyla yürütmenin durdurulmasına karar verildiği, gıda işletmelerinde istihdamı zorunlu personelin mesleğini usul ve yasaya uygun bir şekilde yerine getirip getirmediği, herhangi bir engelinin bulunup bulunmadığı hususlarının denetlenmemesi durumlarında doğrudan halk sağlığı ve gıda güvenliğinin etkileneceği, meslek odasına kayıt olunduğuna ilişkin belgenin tek başına yeterli olmayacağı, istihdamı zorunlu personelin mesleği yapmaya engel bir durumunun bulunup bulunmadığının denetiminin mümkün olmayacağı, dava konusu düzenlemenin odanın kuruluş amacını gerçekleştirmesini de engellediği, gıda işletmelerinin niteliği itibariyle en ufak ihmalde dahi usule aykırı şekilde üretim yapılmasına neden olunacağı ileri sürümektedir.
DAVALININ_SAVUNMASI : Usul yönünden, davanın süresinde açılmadığı; esas yönünden ise, 5996 sayılı Kanun'un 22. maddesinde düzenlenen "çalıştırılması zorunlu personel"in iş yerlerinde çalıştırılmamasının, cezai bir müeyyideye bağlanmadığı, bu durumun, Kanun'un gıda güvenilirliğini, zorunlu personelin varlığına bağlamadığını gösterdiği, üyeleri ile meslek kuruluşu arasında gerçekleşmesi gereken denetim faaliyetlerinin meslek kuruluşlarının kendi mevzuatı uyarınca gerçekleştirilebileceği, meslek kuruluşunun üyesiyle ilgili denetim sonuçlarının ve verilen cezaların zaten Bakanlığa bildirilmesi gerektiği ve bildirildiğinde gereğinin yapıldığı, düzenlemenin gıda işletmecilerini ilgilendirdiği, gıda işletmecisinin de yanında çalıştırdığı kişileri Bakanlığa bildirmesi gerektiği, meslek kuruluşlarının üyeleriyle ilgili ya da üyelerinin çalışma ortamı, hak ve menfaatleriyle ilgili denetim yapmak istediği durumlarda Bakanlığın elindeki bilgilerin paylaşıldığı, meslek kuruluşlarının denetim ve takip mekanizmalarını etkileyen bir durum olmadığı ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; 21/12/2017 günlü, 30277 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gıda İşletmelerinin Kayıt ve Onay İşlemlerine Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun 3. maddesinde, "gıda işletmecisi", kâr amaçlı olsun veya olmasın kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek veya tüzel kişiler tarafından gıdanın üretimi, işlenmesi ve dağıtımının herhangi bir aşamasında kontrolü altında yürütülen faaliyetlerin, mevzuat hükümlerine uygunluğundan sorumlu olan gerçek veya tüzel kişi olarak tanımlanmış; 22. maddesinde, gıda, gıda ile temas eden madde ve malzeme ve yem ile ilgili faaliyet gösteren işletmecilerin, kendi faaliyet alanının her aşamasında bu Kanun'da belirtilen şartları sağlamak ve bunu doğrulamakla yükümlü olduğu; Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının, bu Kanun hükümlerinin uygulanmasını sağlamak için, gıda ve yem işletmecilerinin üretim, işleme ve dağıtımın tüm aşamalarında resmî kontrolleri yapıp, gıda ve yem işletmeleri ile ilgili kayıtları tutacağı; Ek-1’de belirlenen gıda ve yem işletmelerinin, işin nevine göre, konu ile ilgili lisans eğitimi almış en az bir personel çalıştırmak zorunda olduğu; bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esasların Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirleneceği; 30. maddesinde, bu Kanun kapsamındaki gıda ve yem işletmelerinden onaya veya kayıt işlemine tâbi olanlar ile onay ve kayıt işlemlerine ilişkin hususların Bakanlıkça düzenleneceği, bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esasların Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirleneceği hükme bağlanmış; 31. maddesinde, gıda işletmelerinin resmi personel tarafından kontrol edilmesine ilişkin usul ve esaslara yer verilmiş; Kanunun 22. maddesinin atıfta bulunduğu Ek-1'de ise, gıda işletmelerinin faaliyet alanına göre çalıştırmak zorunda olduğu personel arasında veteriner hekimler de sayılmıştır.
5996 sayılı Kanunun yukarıda yer verilen 22. maddesine dayanılarak 17/12/2011 günlü, 28145 sayılı Resmî Gazete’de Gıda İşletmelerinin Kayıt ve Onay İşlemlerine Dair Yönetmelik yayınlanmıştır.
17/12/2011 günlü, 28145 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Gıda İşletmelerinin Kayıt ve Onay İşlemlerine Dair Yönetmeliğin 10. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi "a) Çalıştırılması zorunlu personelden meslek odası bulunan meslek mensubu, bağlı olduğu meslek odasından ilgili işletmede çalıştığına dair belge alacaktır. Meslek odası bulunmayan meslek mensupları için gıda işletmecisi ile yapacağı sözleşme aranacaktır. Kamu kurumlarında çalışanlarda bu belge yerine kurum amiri tarafından imzalı görevlendirme yazısı aranır." şeklinde iken,
Dava konusu 21/12/2017 günlü, 30277 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gıda İşletmelerinin Kayıt ve Onay İşlemlerine Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile “a) Çalıştırılması zorunlu personelden meslek odası bulunan meslek mensupları için meslek odasına kayıtlı olduğuna dair belge, meslek odası bulunmayan meslek mensupları için gıda işletmecisi ile yapacağı sözleşme, kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan meslek mensupları için kurum amiri tarafından imzalı görevlendirme yazısı aranır.” olarak değiştirilmiştir.
Anlaşılacağı üzere, değişiklikten önce çalıştırılması zorunlu personel olan ve meslek odası bulunan meslek mensubundan bağlı olduğu meslek odasından ilgili işletmede çalıştığına ilişkin belge alması aranırken, yapılan değişiklik ile sadece meslek odasına kayıtlı olduğuna ilişkin belge isteneceği düzenlenmiştir.
6343 sayılı Veteriner Hekimliği Mesleğinin İcrasına, Türk Veteriner Hekimleri Birliği ile Odalarının Teşekkül Tarzına ve Göreceği İşlere Dair Kanun'un 1. maddesinde, yüksek veteriner okulları ile veteriner fakültelerinden veya denkliği Maarif Vekaletince tasdik edilmiş veteriner okullarından diploma almış olanlara "veteriner hekim" denileceği; 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti vatandaşı olan ve sahip oldukları diplomalarını Ziraat Vekaletine tescil ettirilmiş bulunan her veteriner hekimin mesleğini bu Kanun hükümleri dahilinde serbestçe icra edebileceği; 14. maddesinde, Türkiye sınırları içerisinde meslek ve sanatlarını icra eden bütün veteriner hekimlerin katıldığı Türk Veteriner Hekimleri Birliğinin; veteriner hekimler arasında mesleki deontolojiyi ve dayanışmayı korumak, veteriner hekimliğin kamu ve kişi yararına uygulanıp geliştirilmesini sağlamak ve meslek mensuplarının hak veya yararlarını korumak amacı ile kurulmuş, tüzel kişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde mesleki bir kuruluş olduğu; bu birliğin veteriner hekim odaları, birlik merkez konseyi, yüksek haysiyet divanı ve büyük kongre gibi organlardan oluştuğu; "Veteriner Hekim Odaları" başlıklı 16. maddesinde, veteriner hekim odalarının tüzel kişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları olduğu hükme bağlanmıştır.
Veteriner hekimlerin ortak ihtiyaçlarını karşılamak, hak veya yararlarını korumak, meslek mensupları arasında mesleki etik, disiplin ve dayanışmayı korumak, veteriner hekimliğin kamu ve kişi yararına uygulanıp geliştirilmesini sağlamak amaçlarıyla kurulmuş birer kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olan Veteriner Hekim Odalarının, söz konusu görevlerini hizmet gereklerine uygun ve meslek mensuplarını bağlayıcı bir şekilde yerine getirebilmeleri için, mesleklerini serbest olarak icra edecek veteriner hekimlerin odaya kayıt olmaları zorunluluğu getirilmiş; kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde asli ve sürekli görevlerde çalışanların ise, mesleğe ilişkin kayıt ve denetimlerinin kurumları aracılığıyla sağlanabilmesi dolayısıyla, odaya üyelikleri isteğe bağlı bırakılmıştır.
Yukarıda belirtilen düzenlemeler uyarınca kayıt dışı çalışmanın tespiti ve denetimi Bakanlığın görev ve yetkisinde olup, Odaların böyle bir denetimde bulunma yükümlülüğü ve görevi bulunmamaktadır.
Bu nedenle, dava konusu düzenleme ile; gıda işletmelerinde çalıştırılması zorunlu ve meslek odası bulunan meslek mensuplarının meslek odasından hangi işletmede çalıştığına dair belge alması gerekliliğine son verilerek, yalnızca meslek odasına kayıtlı olduğuna dair belge sunulmasının öngörülmesinde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
17/12/2011 tarih ve 28145 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Gıda İşletmelerinin Kayıt ve Onay İşlemlerine Dair Yönetmeliğin 10. maddesinde, gıda işletmelerinde çalıştırılması zorunlu personele ilişkin esas ve usuller düzenlenmiş; bu kapsamda maddenin 1. fıkrasının (a) bendinde, "a) Çalıştırılması zorunlu personelden meslek odası bulunan meslek mensubu, bağlı olduğu meslek odasından ilgili işletmede çalıştığına dair belge alacaktır. Meslek odası bulunmayan meslek mensupları için gıda işletmecisi ile yapacağı sözleşme aranacaktır. Kamu kurumlarında çalışanlarda bu belge yerine kurum amiri tarafından imzalı görevlendirme yazısı aranır." kuralına yer verilmiştir.
Anılan kuralın, 07/01/2014 tarih ve 28875 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmeliğin 4. maddesiyle yürürlükten kaldırılması üzerine, söz konusu maddenin iptali istemiyle açılan dava sonucunda Dairemizce verilen 25/04/2019 tarih ve E:2014/3715, K:2019/3316 sayılı iptal kararı, İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 30/06/2020 tarih ve E:2020/262, K:2020/1209 sayılı kararıyla onanarak kesinleşmiştir.
İptal kararı üzerine hukuki geçerlilik kazanan kuralın, dava konusu 21/12/2017 tarih ve 30277 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gıda İşletmelerinin Kayıt ve Onay İşlemlerine Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile “a) Çalıştırılması zorunlu personelden meslek odası bulunan meslek mensupları için meslek odasına kayıtlı olduğuna dair belge, meslek odası bulunmayan meslek mensupları için gıda işletmecisi ile yapacağı sözleşme, kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan meslek mensupları için kurum amiri tarafından imzalı görevlendirme yazısı aranır.” şeklinde değiştirilmesi üzerine, anılan maddenin iptali istemiyle görülmekte olan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idare tarafından süre def'inde bulunulmuş ise de; dava konusu Yönetmelik değişikliğinin 21/12/2017 tarihli Resmi Gazete'de yayımlandığı ve bakılan davanın, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinde öngörülen 60 günlük dava açma süresi içinde, 16/02/2018 tarihinde açıldığı görüldüğünden, davalı idarenin bu iddiası yerinde görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun 3. maddesinde, "gıda işletmecisi", kâr amaçlı olsun veya olmasın kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek veya tüzel kişiler tarafından gıdanın üretimi, işlenmesi ve dağıtımının herhangi bir aşamasında kontrolü altında yürütülen faaliyetlerin, mevzuat hükümlerine uygunluğundan sorumlu olan gerçek veya tüzel kişi olarak tanımlanmış; 22. maddesinde, gıda, gıda ile temas eden madde ve malzeme ve yem ile ilgili faaliyet gösteren işletmecilerin, kendi faaliyet alanının her aşamasında bu Kanun'da belirtilen şartları sağlamak ve bunu doğrulamakla yükümlü olduğu; Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının, bu Kanun hükümlerinin uygulanmasını sağlamak için, gıda ve yem işletmecilerinin üretim, işleme ve dağıtımın tüm aşamalarında resmî kontrolleri yapıp, gıda ve yem işletmeleri ile ilgili kayıtları tutacağı; Ek-1’de belirlenen gıda ve yem işletmelerinin, işin nevine göre, konu ile ilgili lisans eğitimi almış en az bir personel çalıştırmak zorunda olduğu; bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esasların Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirleneceği; 30. maddesinde, bu Kanun kapsamındaki gıda ve yem işletmelerinden onaya veya kayıt işlemine tâbi olanlar ile onay ve kayıt işlemlerine ilişkin hususların Bakanlıkça düzenleneceği, bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esasların Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirleneceği hükme bağlanmış; 31. maddesinde, gıda işletmelerinin resmi personel tarafından kontrol edilmesine ilişkin usul ve esaslara yer verilmiş; Kanun'un 22. maddesinin atıfta bulunduğu Ek-1'de ise, gıda işletmelerinin üretimin nevine göre çalıştırmak zorunda olduğu personel arasında veteriner hekimler de sayılmıştır.
6343 sayılı Veteriner Hekimliği Mesleğinin İcrasına, Türk Veteriner Hekimleri Birliği ile Odalarının Teşekkül Tarzına ve Göreceği İşlere Dair Kanun'un 1. maddesinde, yüksek veteriner okulları ile veteriner fakültelerinden veya denkliği Maarif Vekaletince tasdik edilmiş veteriner okullarından diploma almış olanlara "veteriner hekim" denileceği; 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti vatandaşı olan ve sahip oldukları diplomalarını Ziraat Vekaletine tescil ettirilmiş bulunan her veteriner hekimin mesleğini bu Kanun hükümleri dahilinde serbestçe icra edebileceği; 14. maddesinde, Türkiye sınırları içerisinde meslek ve sanatlarını icra eden bütün veteriner hekimlerin katıldığı Türk Veteriner Hekimleri Birliğinin; veteriner hekimler arasında mesleki deontolojiyi ve dayanışmayı korumak, veteriner hekimliğin kamu ve kişi yararına uygulanıp geliştirilmesini sağlamak ve meslek mensuplarının hak veya yararlarını korumak amacı ile kurulmuş, tüzel kişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde mesleki bir kuruluş olduğu; bu birliğin veteriner hekim odaları, birlik merkez konseyi, yüksek haysiyet divanı ve büyük kongre gibi organlardan oluştuğu; "Veteriner Hekim Odaları" başlıklı 16. maddesinde, veteriner hekim odalarının tüzel kişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları olduğu hükme bağlanmış; 17. maddesinde ise, "Bir veteriner hekim odası mıntakasında, meslek ve sanatını münhasıran serbest olarak icra eden veteriner hekimler bir ay içinde o il veya mıntaka veteriner hekim odasına yazılmak ve üyelik görevlerini yerine getirmekle yükümlüdürler. Kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde asli ve sürekli görevlerde çalışanlar ve herhangi bir sebeple meslek ve sanatı ile uğraşmayanlardan isteyenler veteriner hekim odalarına üye kayıt olabilirler." hükmüne yer verilmiştir.
Yönetmeliğin Dava Konusu Maddesinin İncelenmesi:
5996 sayılı Kanun ile, uluslararası kabul gören standarlara uygun güvenilir gıda üretimi ve insan sağlığı bakımından olası risklerin daha üretim aşamasında engelenebilmesi amacıyla, gıda işletmelerine üretim nevine göre en az lisans düzeyinde gerekli eğitimi almış personel istihdam etme zorunluluğu getilmiştir. Bu kapsamda, 5996 sayılı Kanun'un Ek-1 sayılı ekinde yer alan gıda işletmeleri, üretilen gıdanın türüne göre, yine aynı ekte yer alan meslek mensuplarını istihdam etmek zorundadır.
5996 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan hükümlerine istinaden hazırlanan ve 17/12/2011 tarih ve 28145 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulan "Gıda İşletmelerinin Kayıt ve Onay İşlemlerine Dair Yönetmelik", genel itibariyle, gıda işletmelerinin kayıt veya onay işlemleri ile bu işletmelerde çalıştırılması zorunlu personele ve işletmelerin resmi personel tarafından denetimine ilişkin usul ve esasları düzenlemekte olup; anılan Yönetmeliğin 10. maddesinde, 5596 sayılı Kanun'un 22. maddesinde belirtilen, gıda işletmelerinde "çalıştırılması zorunlu personel"e ilişkin esas ve usullere yer verilmiştir.
Bu kapsamda, Yönetmeliğin 10. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, gıda işletmelerinde çalıştırılması zorunlu personelden meslek odası bulunan meslek mensubundan, bağlı olduğu meslek odasından ilgili işletmede çalıştığına ilişkin belge alması koşulu aranırken, dava konusu değişiklik ile sadece meslek odasına kayıtlı olduğuna ilişkin belge isteneceği düzenlenmiştir.
Meslek kuruluşlarına, üyelerinin nitelik ve niceliği, ürettikleri iş ve hizmetlerin toplumun temel ihtiyaçlarına yönelik olması ve ülke genelinde yaygınlığı, çoğulcu demokratik gelişim ortamında etkili bir sivil toplum örgütü rolünde bulunmaları, örgütlülüğün üyelere getirdiği yararlar ile toplum çıkarlarının uygun düzeylerde dengelenebilmesi ve demokratik toplum kültürünün kamu düzeninde olumsuzluk yaratmadan derinleştirilebilmesi nedenleriyle, kamusal nitelik kazandırılarak, Anayasanın 135. maddesinde yer verilmiştir.
Anılan madde kapsamında, veteriner hekimlerin ortak ihtiyaçlarını karşılamak, hak veya yararlarını, meslek mensupları arasında mesleki etik, disiplin ve dayanışmayı korumak, veteriner hekimliğin kamu ve kişi yararına uygulanıp geliştirilmesini sağlamak amaçlarıyla kurulmuş birer kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olan Veteriner Hekim Odalarının, söz konusu görevlerini hizmet gereklerine uygun ve meslek mensuplarını bağlayıcı bir şekilde yerine getirebilmeleri için, mesleklerini serbest olarak icra edecek veteriner hekimlerin odaya kayıt olmaları zorunluluğu getirilmiş; kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde asli ve sürekli görevlerde çalışanların ise, mesleğe ilişkin kayıt ve denetimlerinin kurumları aracılığıyla sağlanabilmesi dolayısıyla, odaya üyelikleri isteğe bağlı bırakılmıştır.
Dava konusu değişiklikle, ilgili oldukları mesleki faaliyetin toplum yararına ve mesleki etik kurallara uygun bir şekilde yürütülmesini sağlayan meslek odalarının, önemi, kuruluş kanunlarındaki amaç, görev ve yetkileri göz ardı edilmeyerek gıda işletmelerinde çalıştırılması zorunlu personelden meslek odası bulunanlara "meslek odasına kayıtlı olduğuna dair belge" ibraz etme zorunluluğu getirilmiş, böylelikle hem ilgili personelin mesleğini icra koşulunu (odaya kayıt zorunluluğu) yerine getirmesi sağlanmış, hem de meslek odalarına, varsa bu husustaki eksikliği tespit etmek suretiyle gereğini yapma ve oda faaliyetini kanunlara uygun şekilde yürütme imkanı sunulmuştur.
Davacı tarafından; dava konusu Yönetmelik hükmünün odaların denetimine engel olduğu ileri sürülmekte ise de, yukarıda belirtilen düzenlemeler uyarınca kayıt dışı çalışmanın denetimi ve tespiti Bakanlığın görev ve yetkisinde olup, odaların böyle bir denetimde bulunma yükümlülüğü ve görevi bulunmamaktadır.
Bu nedenle, dava konusu düzenleme ile; gıda işletmelerinde çalıştırılması zorunlu personelden meslek odası bulunanların meslek odasından hangi işletmede çalıştığına dair belge alması gerekliliğine son verilerek, yalnızca meslek odasına kayıtlı olduğuna dair belge sunulmasının öngörülmesinde hukuka aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya ve davalı idareye iadesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 07/12/2021 tarihinde oy çokluğuyla karar verildi.
(X)-KARŞI OY :
Dava, 21/12/2017 tarih ve 30277 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gıda İşletmelerinin Kayıt ve Onay İşlemlerine Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
Dava konusu edilen düzenleme ile değiştirilmeden önce, 17/12/2011 tarih ve 28145 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Gıda İşletmelerinin Kayıt ve Onay İşlemlerine Dair Yönetmeliğin 10. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, "a) Çalıştırılması zorunlu personelden meslek odası bulunan meslek mensubu, bağlı olduğu meslek odasından ilgili işletmede çalıştığına dair belge alacaktır. Meslek odası bulunmayan meslek mensupları için gıda işletmecisi ile yapacağı sözleşme aranacaktır. Kamu kurumlarında çalışanlarda bu belge yerine kurum amiri tarafından imzalı görevlendirme yazısı aranır." düzenlemesi yer almıştır.
21/12/2017 tarih ve 30277 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gıda İşletmelerinin Kayıt ve Onay İşlemlerine Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile 17/12/2011 tarih ve 28145 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Gıda İşletmelerinin Kayıt ve Onay İşlemlerine Dair Yönetmeliğin 10. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi “a) Çalıştırılması zorunlu personelden meslek odası bulunan meslek mensupları için meslek odasına kayıtlı olduğuna dair belge, meslek odası bulunmayan meslek mensupları için gıda işletmecisi ile yapacağı sözleşme, kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan meslek mensupları için kurum amiri tarafından imzalı görevlendirme yazısı aranır.” şeklinde değiştirilmiştir.
Anlaşılacağı üzere, değişiklikten önce meslek odası bulunan meslek mensubunun bağlı olduğu meslek odasından ilgili işletmede çalıştığına ilişkin belge alması gerekirken, yapılan değişiklik ile sadece meslek odasına kayıtlı olduğuna dair belge isteneceği düzenlenmiştir.
5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun 3. maddesinde, "gıda işletmecisi", kâr amaçlı olsun veya olmasın kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek veya tüzel kişiler tarafından gıdanın üretimi, işlenmesi ve dağıtımının herhangi bir aşamasında kontrolü altında yürütülen faaliyetlerin, mevzuat hükümlerine uygunluğundan sorumlu olan gerçek veya tüzel kişi olarak tanımlanmış; 22. maddesinde, gıda, gıda ile temas eden madde ve malzeme ve yem ile ilgili faaliyet gösteren işletmecilerin, kendi faaliyet alanının her aşamasında bu Kanun'da belirtilen şartları sağlamak ve bunu doğrulamakla yükümlü olduğu; Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının, bu Kanun hükümlerinin uygulanmasını sağlamak için, gıda ve yem işletmecilerinin üretim, işleme ve dağıtımın tüm aşamalarında resmî kontrolleri yapıp, gıda ve yem işletmeleri ile ilgili kayıtları tutacağı; Ek-1’de belirlenen gıda ve yem işletmelerinin, işin nevine göre, konu ile ilgili lisans eğitimi almış en az bir personel çalıştırmak zorunda olduğu; bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esasların Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirleneceği; 30. maddesinde, bu Kanun kapsamındaki gıda ve yem işletmelerinden onaya veya kayıt işlemine tâbi olanlar ile onay ve kayıt işlemlerine ilişkin hususların Bakanlıkça düzenleneceği, bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esasların Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirleneceği hükme bağlanmış; 31. maddesinde, gıda işletmelerinin resmi personel tarafından kontrol edilmesine ilişkin usul ve esaslara yer verilmiş; Kanunun 22. maddesinin atıfta bulunduğu Ek-1'de ise, gıda işletmelerinin üretimin nevine göre çalıştırmak zorunda olduğu personel arasında veteriner hekimler de sayılmıştır.
5996 sayılı Kanun ile uluslararası kabul gören standarlara uygun güvenilir gıda üretimi ve insan sağlığı bakımından olası risklerin daha üretim aşamasında engelenebilmesi amacıyla, gıda işletmelerine üretim nevine göre en az lisans düzeyinde gerekli eğitimi almış personel istihdam etme zorunluluğu getilmiştir. Bu kapsamda, 5996 sayılı Kanun'un Ek-1 sayılı ekinde yer alan gıda işletmeleri, üretilen gıdanın türüne göre, yine aynı ekte yer alan meslek mensuplarını istihdam etmek zorundadır.
5996 sayılı Kanun'un yukarıda da yer verilen maddelerine dayanılarak 17/12/2011 tarihli ve 28145 sayılı Resmî Gazete’de, Gıda İşletmelerinin Kayıt ve Onay İşlemlerine Dair Yönetmelik yayınlanmıştır.
6343 sayılı Veteriner Hekimliği Mesleğinin İcrasına, Türk Veteriner Hekimleri Birliği ile Odalarının Teşekkül Tarzına ve Göreceği İşlere Dair Kanun'un 1. maddesinde, yüksek veteriner okulları ile veteriner fakültelerinden veya denkliği Maarif Vekaletince tasdik edilmiş veteriner okullarından diploma almış olanlara "veteriner hekim" denileceği; 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti vatandaşı olan ve sahip oldukları diplomalarını Ziraat Vekaletine tescil ettirilmiş bulunan her veteriner hekimin mesleğini bu Kanun hükümleri dahilinde serbestçe icra edebileceği; 14. maddesinde, Türkiye sınırları içerisinde meslek ve sanatlarını icra eden bütün veteriner hekimlerin katıldığı Türk Veteriner Hekimleri Birliğinin; veteriner hekimler arasında mesleki deontolojiyi ve dayanışmayı korumak, veteriner hekimliğin kamu ve kişi yararına uygulanıp geliştirilmesini sağlamak ve meslek mensuplarının hak veya yararlarını korumak amacı ile kurulmuş, tüzel kişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde mesleki bir kuruluş olduğu; bu birliğin veteriner hekim odaları, birlik merkez konseyi, yüksek haysiyet divanı ve büyük kongre gibi organlardan oluştuğu; "Veteriner Hekim Odaları" başlıklı 16. maddesinde, veteriner hekim odalarının tüzel kişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları olduğu hükme bağlanmış; 17. maddesinde ise, "Bir veteriner hekim odası mıntakasında, meslek ve sanatını münhasıran serbest olarak icra eden veteriner hekimler bir ay içinde o il veya mıntaka veteriner hekim odasına yazılmak ve üyelik görevlerini yerine getirmekle yükümlüdürler. Kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde asli ve sürekli görevlerde çalışanlar ve herhangi bir sebeple meslek ve sanatı ile uğraşmayanlardan isteyenler veteriner hekim odalarına üye kayıt olabilirler." hükmüne yer verilmiştir.
Meslek kuruluşlarına, üyelerinin nitelik ve niceliği, ürettikleri iş ve hizmetlerin toplumun temel ihtiyaçlarına yönelik olması ve ülke genelinde yaygınlığı, çoğulcu demokratik gelişim ortamında etkili bir sivil toplum örgütü rolünde bulunmaları, örgütlülüğün üyelere getirdiği yararlar ile toplum çıkarlarının uygun düzeylerde dengelenebilmesi ve demokratik toplum kültürünün kamu düzeninde olumsuzluk yaratmadan derinleştirilebilmesi nedenleriyle, kamusal nitelik kazandırılarak, Anayasanın 135. maddesinde yer verilmiştir.
Anılan madde kapsamında, veteriner hekimlerin ortak ihtiyaçlarını karşılamak, hak veya yararlarını korumak, meslek mensupları arasında mesleki etik, disiplin ve dayanışmayı korumak, veteriner hekimliğin kamu ve kişi yararına uygulanıp geliştirilmesini sağlamak amaçlarıyla kurulmuş birer kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olan Veteriner Hekim Odalarının, söz konusu görevlerini hizmet gereklerine uygun ve meslek mensuplarını bağlayıcı bir şekilde yerine getirebilmeleri için, mesleklerini serbest olarak icra edecek veteriner hekimlerin odaya kayıt olmaları zorunluluğu getirilmiş; kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde asli ve sürekli görevlerde çalışanların ise, mesleğe ilişkin kayıt ve denetimlerinin kurumları aracılığıyla sağlanabilmesi dolayısıyla, odaya üyelikleri isteğe bağlı bırakılmıştır.
Buna göre, sözü edilen zorunlu üyelik kayıtlarının temini ve denetimi, odadan ihraç edilmiş olanların veya gerçek dışı belgelerle mesleği icra etmeye teşebbüs edenlerin tespiti, mesleki etik ve disiplin kurallarının işlerliğinin sağlanabilmesi, bazı belgelerin zorunlu belge olarak kabulü ile mümkün olacağı gibi odaların üyelerinin hak ve yararlarını korumak yetkisini kullanmasının da bu belge ile beraber istenecek tamamlayıcı bilgilerle sağlanabileceği anlaşılmaktadır.
Dava konusu düzenleme ile "bağlı olduğu meslek odasından ilgili işletmede çalıştığına dair" belgenin aranmasına son verilmiş olup; meslek odalarının üyelerinin haklarını korumaya yönelik olarak yapması gereken iş ve işlemlerin, sadece üyeleri üzerinde gerçekleşmediği, üyelerinin hak ve menfaatlerinin korumaya yönelik faaliyetlerinin aynı zamanda üyelerinin bu mesleki faaliyeti yerine getirdiği yerde de gerçekleştiği, odaların üyelerinin hangi iş yerlerinde çalışacağını henüz üye o iş yerinde çalışmaya başlamadan öğrenmesinin önüne geçen bir düzenleme olduğu anlaşılmaktadır. İş yerinde daha önce de aynı meslek kuruluşu üyeleri ile ilgili ücret, özlük hakları, kötü muamele gibi olumsuz durumlar olup olmadığını ilk anda öğrenerek üyenin bilgilendirilebilmesine de olanak tanıyan bir sistemin ortadan kaldırıldığı, yine 5996 sayılı Kanun'un gıda güvenliğine yönelik düzenlemelerine aykırı durumların da oluşmasına neden olabilecek bir düzenleme olduğu, odaların iş yeri bazında hangi çalışanın nerede, hangi sürelerle çalıştığına dair belge vermesinin, diploma kiralama yoluyla sadece kağıt üzerinde çalıştırılması zorunlu personel istihdamının ve bir personelin aynı anda kağıt üzerinde birden çok işyerinde çalışmasının önüne geçeceği, kağıt üzerinde istihdamın ve diploma kiralamanın gıda güvenliğini tehdit eden durumlara zemin hazırlayacağı, bu gibi durumların önlenmesinde hem meslek kuruluşunun, hem üyelerinin, hem de gıda güvenliğini sağlamak amacıyla hareket eden davalı Bakanlığın ve tüm kamunun yararı olduğu, bürokrasinin azaltılması gibi bir nedenden çok daha üstün bir kamu yararı olduğu, kaldı ki istenen belgelerin azaltılması yönünde meslek kuruluşunun ya da üyelerinin de talebi olduğuna dair dosyada bir bilgi olmadığı, davalı idarenin savunma dilekçesinde dava konusu işlemin gerçekleştirilmesine dair öne sürülen nedenlerin daha önceki düzenlemede yer alan uygulamanın değiştirilmesini zorunlu kılacak nitelikte olmadığı anlaşılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, 21/12/2017 tarih ve 30277 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gıda İşletmelerinin Kayıt ve Onay İşlemlerine Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesinin iptaline karar verilmesi gerektiği oyuyla, davanın reddi yönünde verilen Daire kararına katılmıyoruz.