Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2018/821 E. , 2020/3303 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2018/821
Karar No : 2020/3303
DAVACI : … Enerji Üretim A.Ş.
VEKİLLERİ : Av. …, Av. …
DAVALILAR : 1… Kurumu
VEKİLİ :Av. …
2. … A.Ş. (…) Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri Av. …
DAVANIN KONUSU :
Davacı şirkete ait doğal gaz kombine çevrim santralinin kapasite mekanizmasından yararlandırılması istemiyle yapılan başvurunun TEİAŞ Genel Müdürlüğü tarafından 15/02/2018 tarihinde yayımlanan kapasite mekanizmasından yararlanabilecek tesisler listesinde yer verilmemek suretiyle reddine ilişkin işlem ile söz konusu işlemin dayanağı olan Elektrik Piyasası Kapasite Mekanizması Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 2. fıkrasının (ğ) bendinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Doğal gaz kombine çevrim santralinin geçici kabulü yapılırken alt ısıl değer esas alındığından, bu değer üzerinden verimlilik hesabı yapılması gerektiği, alt ısıl değerin yapılan ölçümler sonucu hesaplandığı, üst ısıl değerin ise mekanik veya fiili bir ölçüm olmayıp matematiksel bir hesaplama sonucu bulunduğu, verimlilik hesabında üst ısıl değerin dikkate alınması durumunda varsayımsal bir değer üzerinden hesaplama yapılacağı, verimlilik hesabında hava sıcaklığı, doğal gaz kalitesi gibi faktörlerin etkisinin göz önünde bulundurulmadığı, kapasite mekanizmasından yararlanabilecek tesislerin belirlenmesinde bugünkü verimlilik oranı yerine geçici kabul tarihindeki verimlilik oranının esas alınmasının 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun amacına aykırılık teşkil ettiği, santralin geçici kabul tarihindeki alt ısıl değeri üzerinden verimlilik oranı %54,5 olmasına rağmen, santralde birçok iyileştirme yatırımı yapıldığı, TEİAŞ'ın üst ısıl değer üzerinden hesapladığı %49,7 verimlilik oranının matematiksel olarak %50'ye yuvarlanması gerektiği, dava konusu düzenleyici işlem eşitler arası eşitsizliğe yol açtığı gibi, subjektif kriterler üzerinden değerlendirme yapılmasına neden olduğundan hukukî belirlilik ilkesine aykırı olduğu, bu durumun verimli santrallerin objektif kriterler üzerinden tespitini mümkün kılmayarak arz güvenliği için tehlike oluşturduğu ileri sürülmüştür.
DAVALILARIN SAVUNMALARI :
Öncelikle, usule ilişkin olarak, davalı ... tarafından, davanın süre aşımı yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak ise ... Kurumu (EPDK) tarafından, kurulu güç kapasitesinin korunması için teşvik edici nitelikte olan kapasite mekanizmasının kapsamına doğal gazı sadece en verimli şekilde kullanan santrallerin dâhil edilmesinin amaçlandığı, 6446 sayılı Kanun yerli kaynakların önceliklendirilmesini öngördüğünden doğal gaz santrallerinin kapasite mekanizmasına dâhil edilmesi için verimlilik oranı kriteri getirildiği, kapasite mekanizmasının amacının santrallere ek gelir imkânı sağlamak değil, uzun vadede arz açığı veya sistem güvenliği sorunu yaşanmamasını temin etmek olduğu, hâlihazırda santrallerin verimlilik oranının sadece geçici kabul tutanaklarıyla kayda geçirildiği, doğal gazın üst ısıl değerinin hesaplamada kullanılacağı ön kabulüyle verimlilik oranının %50 olarak belirlendiği, eğer alt ısıl değer üzerinden hesaplama öngörülseydi verimlilik oranının en az %55 olması gerekeceği, geçici kabullerde farklı uygulamalar nedeniyle verimlilik oranının doğal gaz üst ısıl değeri olan 9.155 kCal/m³ üzerinden standartlaştırılmak suretiyle objektif olarak hesaplandığı, verimlilik hesabında hava sıcaklığı, doğal gaz kalitesi gibi faktörlerin etkisinin dikkate alınması hâlinde hiçbir santralin verimlilik oranının doğru şekilde tespit edilemeyeceği, davacı şirkete ait santralin verimlilik oranının alt ısıl değeri olan 8.335 kCal/m³ üzerinden %54,554 olarak hesaplandığı, üst ısıl değeri olan 9.155 kCal/m³ üzerinden hesaplanan verimlilik oranının ise %49,668 olduğu, verimlilik oranının bir sonraki tam sayıya yuvarlanmasının ithal yakıta dayalı verimsiz santrallerin kapasite mekanizmasından yararlanmasına neden olacağı, dolayısıyla hukukî belirsizliklerin önüne geçilmesi için uluslararası kabul görmüş objektif kriterlerin verimlilik oranı hesabında kullanıldığı savunulmuştur.
... Müdürlüğü tarafından, geçici kabulde alt ısıl değer üzerinden hesaplanmış verimlilik oranının, geçici kabuldeki hesaplamaya esas doğal gaz alt ısıl değeriyle çarpılması ve doğal gazın referans üst ısıl değeri olan 9.155 kCal/m³’e bölünmesiyle ortaya çıkan yeni verimlilik oranının kapasite mekanizmasından yararlanabilecek tesislerin belirlenmesinde esas alındığı, bu kapsamda santralin verimlilik oranı %49,668 olarak hesaplandığından şirketin başvurusunun olumsuz sonuçlandığı, dava konusu düzenleyici işlem ile belirlenen asgarî sınırların yuvarlanmasının mümkün olmadığı, zira yüksek gerilim için her bir mikro değerin karşılığının sistemde farklı bir anlama geldiği ve sistem güvenliğini tehlikeye sokabildiği, dolayısıyla basit yuvarlama veya tama iblağ işleminin hassas ve tehlikeli sınıf kabul edilen elektrikte uygulanmasının düşünülemeyeceği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'UN DÜŞÜNCESİ : Dava; davacı şirkete ait doğal gaz kombine çevrim santralinin kapasite mekanizmasından yararlanması istemiyle yapılan başvurunun 15/02/2018 tarihinde yayımlanan kapasite mekanizmasından yararlanabilecek tesisler listesinde yer verilmemek suretiyle reddine ilişkin işlem ile anılan işlemin dayanağı olduğu ileri sürülen Elektrik Piyasası Kapasite Mekanizması Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 2. fıkrasının (ğ) bendinin iptali istemiyle açılmıştır.
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 20/2. maddesinde, "Arz güvenliğinin temini için gerekli yedek kapasite de dâhil olmak üzere yeterli kurulu güç kapasitesinin oluşturulması ve/veya sistem güvenliğinin temini için güvenilir kurulu güç kapasitesinin korunması amacıyla yerli kaynaklara öncelik veren kapasite mekanizmaları oluşturulur. Bu mekanizmalar kapsamında TEİAŞ tarafından yapılması gerekecek ödemeler iletim tarifesi hesaplamalarında dikkate alınır. Kapasite mekanizmalarının oluşturulmasına ilişkin usul ve esaslar Bakanlık görüşü alınarak Kurum tarafından düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.
Elektrik Piyasası Kapasite Mekanizması Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 2. fıkrasının (ğ) bendinde; geçici kabulde belirlenen verimlilik oranı %50’nin altında olan yerli kaynaklara dayalı olmayan santrallerin kapasite mekanizmasında yer alamayacağı düzenlemesi yer almaktadır.
Söz konusu hüküm, 10/11/2018 günlü ve 30591 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan değişiklik ile, "Geçici kabul kapsamında veya Bakanlığa başvurularak tekrarlanan verimlilik performans testi sonuçlarında verimlilik oranı %50’nin altında olduğu belirlenen, yerli kaynaklara dayalı olmayan santraller (doğal gaz santrallerinin verimlilik şartı hesaplamasında doğal gazın 9.155 kCal/m³ üst ısıl değeri baz alınır.)" şeklinde düzenlenmiştir.
Düzenlemede değişiklik yapılmasına karşın, davacı şirketin, dava açmada menfaat ihlâlinin devam ettiği görülmektedir.
Bilindiği üzere kapasite mekanizmasına dâhil olabilecek tesislerin teknolojisi, kurulu gücü, yaşı ve verimliliği gibi kriterlerin doğru belirlenmesi büyük önem arz etmektedir. Eski ve verimsiz santrallerin zamanla piyasadan çekilmesinin doğal bir süreç olduğu, söz konusu santrallerin kapasite mekanizmaları ile sistemde tutmakta ısrar edilmesi, daha yeni teknolojiye sahip ve yüksek verimli tesislerin gelmesini engelleyeceği açıktır.
Ülkemizde kullanılan doğal gazın %98'i ithal edilmekte olup, doğal gaz ithalatı cari açığın önemli bir kalemini oluşturmaktadır. Bu çerçevede kurulu güç kapasitesinin korunması için teşvik edici nitelikte olan kapasite mekanizmasının kapsamına doğal gazı sadece en verimli şekilde kullanan santrallerin dâhil edilmesi amaçlanmış, Kanun hükmünün de yerli kaynakların önceliklendirilmesini öngörmesi nedeniyle, Elektrik Piyasası Kapasite Mekanizması Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 2. fıkrasının (ğ) bendi ile, doğal gaz santrallerinin kapasite mekanizmasına dâhil edilmesi için bir verimlilik şartı öngörülmüştür. Bu hususun olmaması hâlinde ise, kanun hükmünde belirtilen amaçların sağlanması imkânı kalmayacak, oluşturulan mekanizmanın yerli kaynakları önceliklendirme kabiliyeti de azalacaktır.
Kapasite mekanizmalarının amacı, santrallere ek gelir imkânı sağlamak değil, uzun vadede, ülkenin arz açığı veya sistem güvenliği sorunu yaşamamasının temin edilmesini sağlamaktır.
Uzun dönemde ülkede arz açığı veya sistem güvenliği sorunu yaşanmaması için öngörülen kapasite mekanizmasının amacına ve anılan hizmetin gereklerine uygun yürütülebilmesi için mekanizmaya dâhil olacak santrallerde, ithal kaynaklar için asgarî bir verimlilik şartı getirilmesine ilişkin (ğ) bendinde anılan kamu hizmetinin gereklerine ve hukuka aykırılık saptanmamıştır.
Dava konusu yönetmelik maddesi hükmünde hukuka aykırılık bulunmadığından, davacı şirkete ait doğal gaz kombine çevrim santralinin kapasite mekanizmasından yararlanması istemiyle yapılan başvurunun 15/02/2018 tarihinde yayımlanan kapasite mekanizmasından yararlanabilecek tesisler listesinde yer verilmemek suretiyle reddine ilişkin işlemde de hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce duruşma için taraflara önceden bildirilen 24/11/2020 tarihinde, davacı vekili Av. …'nin; davalı idarelerden ... vekili Av. … ile ... Uzmanı … 'nun ve ... Genel Müdürlüğü vekili Hukuk Müşaviri Av. …'in geldikleri, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı şirkete, Denizli ili, Sarayköy ilçesinde kurmayı planladığı 209,00 MWm/205,50 MWe gücündeki doğal gaz kombine çevrim santrali için … tarih ve … sayılı üretim lisansı verilmiştir.
Santralin GT1 ve GT2 Gaz Türbini ve Generatör Grubunun geçici kabulü 01/08/2012 tarihinde, GT3 Gaz Türbini ve Generatör Grubunun geçici kabulü 15/11/2012 tarihinde, Buhar Türbini-Generatör Grubunun geçici kabulü 25/05/2013 tarihinde yapılmıştır.
Kısmî geçici kabuller alt ısıl değeri olan 8.335 kCal/m³ üzerinden gerçekleştirilmiş olup santralin verimlilik oranı %54,554 olarak hesaplanmıştır.
Davacı şirket tarafından, doğal gaz kombine çevrim santralinin kapasite mekanizmasından yararlandırılması istemiyle 29/01/2018 tarihinde TEİAŞ Genel Müdürlüğü'ne başvuru yapılmıştır.
Ancak söz konusu başvurunun, TEİAŞ Genel Müdürlüğü tarafından 15/02/2018 tarihinde yayımlanan kapasite mekanizmasından yararlanabilecek tesisler listesinde yer verilmemek suretiyle reddine ilişkin işlem ile söz konusu işlemin dayanağı olan Elektrik Piyasası Kapasite Mekanizması Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 2. fıkrasının (ğ) bendinin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı TEİAŞ tarafından, davanın süre aşımı yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Davalı TEİAŞ'ın usule yönelik bu itirazı geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanun'un amacının; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanması olduğu; 20. maddesinin ikinci fıkrasında, arz güvenliğinin temini için gerekli yedek kapasite de dâhil olmak üzere yeterli kurulu güç kapasitesinin oluşturulması ve/veya sistem güvenliğinin temini için güvenilir kurulu güç kapasitesinin korunması amacıyla yerli kaynaklara öncelik veren kapasite mekanizmalarının oluşturulacağı, bu mekanizmalar kapsamında TEİAŞ tarafından yapılması gerekecek ödemelerin iletim tarifesi hesaplamalarında dikkate alınacağı, kapasite mekanizmalarının oluşturulmasına ilişkin usul ve esasların Bakanlık görüşü alınarak Kurum tarafından düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
6446 sayılı Kanun gereğince istikrarlı ve mali açıdan güçlü bir piyasa yapısının oluşturulması için piyasanın yatırımcılara şeffaf ve öngörülebilir bir yatırım ortamı sunması gerekmektedir. Yatırım ortamının iyileştirilmesi ve sürdürülebilir kılınması için tasarlanmış ve maliyeti iletim tarifesi üzerinden son kullanıcıya yansıyan bir kapasite mekanizmasının piyasadaki belirsizlikleri gidermesi ve yatırım sinyali üretmesi beklenir. Kapasite mekanizması bu doğrultuda elektrik üreticilerine nakit enjeksiyonu işlevi görmekte olup elektrik piyasasının ekonomik olarak sürdürülebilirliğini amaçlamaktadır.
Bu amaç çerçevesinde, Elektrik Piyasası Kapasite Mekanizması Yönetmeliği'nde kapasite mekanizmasına katılım şartları belirlenmiştir. Mezkur Yönetmeliğin 6. maddesinde bu şartlar tahdidî olarak sayılmış olup, dava konusu "geçici kabulde belirlenen verimlilik oranı %50'nin altında olan yerli kaynaklara dayalı olmayan santraller (hesaplamada doğal gaz santralleri için üst ısıl değer baz alınır.)" kriterini taşıyan santrallerin kapasite mekanizmasından yararlanamayacağı belirtilmiştir.
Dava konusu uyuşmazlık, davacı şirkete ait doğal gaz kombine çevrim santralinin alt ısıl değeri üzerinden geçici kabulü yapılmasına rağmen, üst ısıl değeri üzerinden verimlilik oranı hesaplanmak suretiyle verimlilik oranı %50'nin altında olduğundan kapasite mekanizmasından yararlandırılmamasının hukuka aykırı olup olmadığına ilişkindir.
Bu noktada, konuyla ilgili olarak, TEİAŞ Genel Müdürlüğü Yük Tevzi Dairesi Başkanlığı Yan Hizmetler Müdürlüğü'nün 23/01/2018 tarih ve 35303 sayılı yazısıyla, EPDK'dan, doğal gaz santrallerine ait mevcut geçici kabul tutanakları incelendiğinde, verimlilik oranının genellikle alt ısıl değer baz alınarak belirlendiği ve alt ısıl değerinin de kalorifik olarak her santralde farklılık gösterebildiği, geçici kabul tutanağında verimlilik oranı üst ısıl değeri baz alınarak hesaplanmayan doğal gaz santrallerinin kapasite mekanizmasına başvurularının nasıl değerlendirileceğine ilişkin görüş sorulmuş olup Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı'nın 24/01/2018 tarih ve 6274 sayılı cevabî yazısında, geçici kabulünde açık bir biçimde üst ısıl değer üzerinden verimlilik oranı yer almayan doğal gaz santralleri için, geçici kabulde bulunan ve alt ısıl değer üzerinden hesaplanmış verimlilik değerinin geçici kabuldeki hesaplamaya esas doğal gaz alt ısıl değeriyle çarpılması ve doğal gazın referans üst ısıl değeri olan 9.155 kCal/m³'e bölünmesiyle ortaya çıkan yeni verimlilik değerinin baz alınmasının uygun olacağı bildirilmiştir.
Nitekim, 31/12/2002 tarih ve 24980 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Doğal Gazın Faturalandırmaya Esas Satış Miktarının Tespiti ve Faturalandırılmasına İlişkin Esaslar Hakkında Tebliğ'in (Tebliğ) 5. maddesinde, doğal gaz perakende satış fiyatının enerji bazından hacim bazına çevrilmesinde doğal gazın referans üst ısıl değeri olarak 9.155 kCal/m³'ün esas alınacağı; 6. maddesinde, üst ısıl değerin doğal gazın içeriğinde bulunan hidrokarbonların ve varsa diğer bileşenlerin kimyasal birleşim yüzdeleri dikkate alınarak ISO 6976 standardına göre hesaplanacağı kurala bağlanmıştır.
Doğal gaz santrallerinin geçici kabullerinin alt ya da üst ısıl değer üzerinden farklı şekilde yapılması, bu santrallerin verimlilik oranı tespiti için ortak bir kriter belirlenmesini zaruri kılmaktadır. Tebliğ'de belirtildiği üzere, üst ısıl değer, ulusal geçerliliği bulunan standarda göre hesaplanarak doğal gazın tüketiciye faturalandırılmasında esas alınmaktadır. Bu kapsamda, doğal gaz dağıtım şirketlerinin nihaî tüketiciye sattığı doğal gazın perakende satış fiyatının tespitinde üst ısıl değer esas alındığından, davacı şirketin de aralarında bulunduğu doğal gaz kombine çevrim santrallerinin verimlilik oranlarının hesaplanmasında söz konusu değerin kullanılması objektif bir kriter olarak kabul edilebilir niteliktedir.
Diğer taraftan, TEİAŞ'ın üst ısıl değer üzerinden hesapladığı %49,7 verimlilik oranının matematiksel olarak %50'ye yuvarlanması gerektiği ileri sürülmüş ise de elektrik piyasası mevzuatında bu hususa ilişkin herhangi bir kurala yer verilmediği gibi yuvarlama hâlinde bu durumun arz yeterliliği ve sistem güvenliği üzerindeki etkisinin ne olacağına yönelik dava konusu düzenleyici işlem uyarınca bir değerlendirme yapılmasının mümkün olmadığı anlaşılmaktadır. Zira, kapasite mekanizmasından beklenen, piyasadaki belirsizlikleri gidererek yatırımcıların uzun dönemli yatırım planlarını sağlıklı yapabilmeleri ve sistemde ihtiyaç duyulacak kapasitenin sabit maliyetlerini karşılayarak emre amade kalabilmelerini sağlamaktır.
Bu itibarla, doğal gaz santrallerinin geçici kabulünün alt veya üst ısıl değer üzerinden yapılması karşısında ortak bir kriter öngörülmesinin zorunlu olduğu ve söz konusu santrallerin kapasite mekanizmasından yararlanabilmesi için verimlilik oranı hesabında üst ısıl değerin esas alınmasının eşit, taraflar arasında ayrım gözetilmemesi ilkesine uygun olduğu anlaşıldığından, dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, davacının, santralin geçici kabul tarihindeki alt ısıl değeri üzerinden verimlilik oranı %54,5 olmasına rağmen, santralde birçok iyileştirme yatırımı yapıldığı iddiasına ilişkin olarak ise dosya kapsamında söz konusu santralde iyileştirme yapıldığına yönelik herhangi bir bilgi ve belge bulunmadığı gibi 10/11/2018 tarih ve 30591 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Piyasası Kapasite Mekanizması Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesiyle değiştirilen mezkur Yönetmeliğin dava konusu 6. maddesinin 2. fıkrasının (ğ) bendi gereğince, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı'na başvurulması hâlinde verimlilik performans testinin tekrarlanacağı belirtildiğinden, davacının bu iddiasına itibar edilmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 25/11/2020 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.