Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2018/8231 E. , 2021/7820 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2018/8231
Karar No : 2021/7820
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN ÖZETİ : … İdare Mahkemesince verilen … tarihli, E:…, K:… sayılı kararın, usul ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: İstanbul ili, … ilçesi, … mevki, … ada, … parsel sayılı taşınmazı kapsayan alanda 10.12.2012 tarihinde onaylanan 1/5000 ölçekli Kumburgaz Tem Bağlantı Yolu Doğusu ve Kartaltepe Nazım İmar Planı değişikliğinin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti : Danıştay Altıncı Dairesi'nin 25.04.2016 tarih ve E:2015/7315, K:2016/2130 sayılı bozma kararına uyularak, mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi üzerine düzenlenen raporun dosyada bulunan bilgi ve belgelerle birlikte incelenmesi sonucunda, uyuşmazlık konusu taşınmazı "Terminal, 15 metrelik yol, 18. madde uygulama sınırı" lejantında bırakan dava konusu nazım imar planı değişikliğinin uyuşmazlık konusu parsel bakımından imar mevzuatına ve hukuka aykırı olduğu sonucuna ulaşıldığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Uyuşmazlık konusu parselin meri 1/1000 ölçekli uygulama imar planına göre terk alınmadan önceki hali üzerinden düzenleme ortaklık payının (DOP) ve kamu ortaklık payının (KOP) hesaplanacağı, hesaplanan DOP ve KOP paylarının parselden düşülmesi neticesinde oluşan net halinin dava konusu 1/5000 ölçekli planda söz konusu parselin kaldığı fonksiyon ve yapılaşma koşullarına göre 1/1000 ölçekli plan aşamasında imara konu edileceği, kesinleştirilen sınırlara göre donatı alanlarının her parselden eşit oranda alınmasının sağlanacağı, bu nedenle hak kaybının söz konusu olmayacağı, Ulaşım Planlama Müdürlüğü’nün 08.02.2011 tarihli görüşüne uygun olarak uyuşmazlık konusu parselin bulunduğu alanda cep otogarı planlandığı, otogar alanının çevre yoluna yakın olması ayrıca kent içine hizmet eden ana akslarla bağlantısı olması gerektiğinden Kumburgaz TEM Bağlantı yolu ile 30 metrelik ana ulaşım aksının kesişim noktasında bulunan yerin seçildiği, söz konusu terminal alanının kaldırılması veya küçültülmesinin 1/5000 ölçekli planın ana kararlarına aykırı nitelikte olduğu ileri sürülmüştür.
SAVUNMANIN ÖZETİ : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'NİN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü ile mahkeme kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
17.05.2000 tarihinde onaylanan 1/5000 ölçekli … (İstanbul) … Mahallesi Kuzeyi İlave Nazım İmar Planı Tadilatında; ''gelişme konut alanları (TAKS:0.20 ve KAKS:0.40)'' lejantında kalan uyuşmazlık konusu İstanbul ili, … ilçesi, … mevki, … ada, ... parsel sayılı taşınmaz 10.12.2012 tarihinde onaylanan dava konusu 1/5000 ölçekli Kumburgaz Tem Bağlantı Yolu Doğusu ve Kartaltepe Nazım İmar Planı değişikliği ile ''oto terminaller', 2. ve 3. derece kent içi yollar, 18. madde uygulama sınırı'' olarak planlanmıştır. Bunun üzerine davacı tarafından 1/100.000 ölçekli İstanbul Çevre Düzeni Planında taşınmazları üzerinde bulunmayan bir terminal alanı kullanım kararının dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile getirilmesinin plan hiyerarşisine ve hukuka aykırı olduğu, bu planlamanın mülkiyet sahiplerini mağdur edeceği ileri sürülerek, söz konusu imar planının … ada … parsel sayılı taşınmazına ilişkin kısmının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
3194 sayılı İmar Kanunu'nun dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle, 5. maddesinde, nazım imar planı; varsa bölge ve çevre düzeni planlarına uygun olarak hali hazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları gösteren ve uygulama imar planının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen detaylı bir raporla açıklanan ve raporu ile beraber bir bütün olan plan olarak, uygulama imar planı ise; tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plan olarak tanımlanmış, 6. maddesinde, planlar kapsadıkları alan ve amaçları açısından bölge planları ve imar planları olarak iki ana kategoriye ayrılmış, imar planları da uygulamaya esas olan uygulama imar planları ve bu planın hazırlanmasındaki temel hedefleri, ilkeleri ve arazi kullanım kararlarını belirleyen nazım imar planları olarak sınıflandırılmış, 8. maddesinin 1. fıkrasında; planların tanımlaması yapılarak, planlar bölge planı, çevre düzeni planı, nazım imar planı ve uygulama imar planı olarak kademelendirilmiş ve alt ölçekli planların üst ölçekli planlarda belirlenen planlama ana ilkelerine, stratejilerine ve kararlarına uyumlu olması zorunluluğu getirilmiş, 8. maddenin 1. fıkrasına 6495 sayılı Kanun'un 73. maddesi ile eklenen f) alt bendinde; ''Kentsel asgari standartlar, Bakanlıkça belirlenen esaslar doğrultusunda çevre düzeni planı ile belirlenebilir. Uygulamaya ilişkin kararlar, yörenin koşulları, parselin bulunduğu bölgenin genel özellikleri, yapının niteliği ve ihtiyacı, erişilebilirlik, sürdürülebilirlik, çevreye etkisi dikkate alınarak ve ölçüleri verilerek Bakanlıkça belirlenen esaslara göre uygulama imar planı ile belirlenir.'' hükmüne yer verilmiştir.
İşlem tarihinden sonra Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca çıkarılan 14.06.2014 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin ''Tanımlar'' başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, "Çevre düzeni planı: Varsa mekânsal strateji planlarının hedef ve strateji kararlarına uygun olarak orman, akarsu, göl ve tarım arazileri gibi temel coğrafi verilerin gösterildiği, kentsel ve kırsal yerleşim, gelişme alanları, sanayi, tarım, turizm, ulaşım, enerji gibi sektörlere ilişkin genel arazi kullanım kararlarını belirleyen, yerleşme ve sektörler arasında ilişkiler ile koruma-kullanma dengesini sağlayan 1/50.000 veya 1/100.000 ölçekteki haritalar üzerinde ölçeğine uygun gösterim kullanılarak bölge, havza veya il düzeyinde hazırlanabilen, plan notları ve raporuyla bir bütün olarak yapılan planı ifade eder." tanımına yer verilmiş, "Mekansal planlama kademeleri ve ilişkileri" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasında, mekansal planların kapsadıkları alan ve amaçları açısından mekansal strateji planları, çevre düzeni planları ve imar planları olarak hazırlanacağı, buna göre planlama kademelerinin, üst kademeden alt kademeye doğru sırasıyla; mekansal strateji planı, çevre düzeni planı, nazım imar planı ve uygulama imar planından oluştuğu kural altına alınmış, aynı maddenin 2. fıkrasında, mekansal planların, plan kademelenmesine uygun olarak hazırlanacağı, her planın, planlar arası kademeli birliktelik ilkesi uyarınca yürürlükteki üst kademe planların kararlarına uygun olmak, raporu ile bütün oluşturmak ve bir alt kademedeki planı yönlendirmek zorunda olduğu düzenlenmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Bakılan uyuşmazlıkta, Dairemiz bozma kararından sonra mahkemesince mahallinde yeniden yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen ve temyize konu karara esas alınan bilirkişi raporunda; uyuşmazlık konusu taşınmazın 1/100.000 ölçekli planda "gelişme alanları" lejantında kaldığı, parselin bulunduğu alan ve yakın çevresinde cep otogarı önerilmediği, bu nedenle dava konusu plan değişikliğinin üst ölçekli plan kararları ile uyumlu olmadığı, cep otogarının bulunduğu bölgedeki araç trafiğini hareketlendirecek ve çevresindeki ticareti geliştirecek bir fonksiyon türü olduğu, bu alt merkez düğüm noktalarının İstanbul’da tek noktadan aktarma yapmanın yarattığı yoğunluğu azaltmak amacıyla tasarlandığı ancak bulundukları bölge için yoğunluğu arttıracak bir işleve sahip olduğu, bu fonksiyon nedeniyle bağlantı yolları ile gelecek motorlu araç trafiğinden dolayı parselin kuzeyinde ve doğu kesimindeki tarımsal alanların tehdit altında kalacağı, uyuşmazlık konusu parselin bulunduğu alana terminal alanı fonksiyon kararı verilmesi için güncel ulaşım analiz ve etüdlerinin bulunmadığı, kamusal ihtiyaç ve kamu yararına ilişkin araştırmaların net olarak ortaya konulmadığı, 1/5000 ölçekli nazım imar planı paftasında terminali çevreleyen 15 metrelik yolun 30 metrelik ana yola bağlandığı, bu ana yola terminal alanının güneyindeki kısımda da 15 ve 12 metrelik yolların bağlandığı, ancak bir ara kademe (20 veya 25 metrelik) yolun eksik olduğu, bu durumun yol kademelenmesi açısından uygun olmadığı, TEM ve D-100 ana ulaşım akslarına paralel uzanan 30 metre enkesitli transit yolun sadece cep otogarına erişim için hizmet vermeyeceği, çevre yerleşim alanları için de ek taşıt trafiği yaratacağı ve tarımsal alanları parçalayacağı için ekolojik açıdan sürdürülebilir ulaşım sistemi ilkelerine uygun olmadığı, konum ve alanı itibariyle yer seçimi açısından ise; kent formunun oluşmasında doğu-batı ekseninde kenti ikiye bölen iki önemli hat olan TEM ile D-100 karayolu kuzey-güney doğrultusunda bağlayan, çevre yolu ile kent içine hizmet eden ana aksa-Kumburgaz yoluna yakınlığı ve Kumburgaz TEM Bağlantı Yolu ile 30 metrelik ana ulaşım aksının kesişim noktasında olması açısından uygun olduğu, ancak imar planı ile ulaşım planının birbirine paralel ve entegre olmasının gerektiği, dolayısıyla dava konusu parsele 1/5000 ölçekli plan değişikliği ile öngörülen fonksiyon kararının ulaşım sisteminin bütününde güncel ulaşım makro-mikro analizlere, ulaşım etütlerine, bilimsel, teknik gerekçe ve tespitlere dayandırılmadığı görüşlerine yer verilmiş, İdare Mahkemesince bilirkişi raporunda yer alan tespit ve görüşlere dayanılarak dava konusu imar planının uyuşmazlık konusu taşınmaza ilişkin kısmının iptaline karar verilmiştir.
Uyuşmazlık konusu taşınmaza getirilen ''terminal alanı'' fonksiyonunun üst ölçekli 1/100.000 İstanbul Çevre Düzeni Planına uygunluğu yönünden yapılan değerlendirmede;
Yukarıda anlatılan mevzuat hükümlerine göre, alt ölçekli planların üst ölçekli planlarda belirlenen planlama ana ilkelerine, kararlarına uyumlu olması gerektiğine kuşku bulunmamaktadır.
Planların kademeli birlikteliği ilkesi çerçevesinde her alt ölçekli planlama kademesinin bir üst ölçeğin ana kararlarını korumakla birlikte üst ölçektekinden daha fazla bilgi ve ayrıntı içermesi gerekir. Bu nedenle, nazım imar planları çevre düzeni planlarının, uygulama imar planları da nazım imar planlarının, büyütülmüş kopyaları olmayıp soyuttan somuta inen plan kararlarının alındığı farklı özellikleri ve ayırıntıları içeren belgeler olduğu bilinmektedir.
Alt ölçekli planları denetleyen, yönlendiren ve esneklik çerçevesini çizen üst ölçekli planlar, kentin ana gelişme kararlarını ve arazi parçalarının kullanış biçimlerini ilke düzeyinde veren belgelerdir. Üst ölçekli plan niteliğinde olan çevre düzeni planında da bölgesel nitelikte genel arazi kullanım kararları getirilmekte ve getirilen bu kararlar çevre kirliliğinin oluşmadan önce önlenebilmesi ve sağlıklı bir çevrenin oluşturulmasına yönelik hedef, ilke, strateji ve politikaları sağlayacak nitelikte olmaktadır. Bu yönüyle söz konusu plan, bu plana dayanılarak yapılacak ve arazi kullanımlarının fonksiyonel dağılımı ile genel yoğunluğunun belirlendiği 1/5000 ölçekli nazım imar planı ve nazım imar planları esaslarına göre çizilen ve parsel bazında fiziki kullanım durumunun belirlendiği 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile öngörülen arazi kullanım kararlarından farklılık arz etmektedir. Bu itibarla, leke plan olan ve alt ölçekli plan kararlarına esas olacak yapılaşma şartlarını ortaya koyan genel arazi kullanım kararlarının üretildiği çevre düzeni planının nazım ve uygulama imar planları gibi değerlendirilmesi mümkün değildir.
1/100.000 Ölçekli İstanbul Çevre Düzeni Planı Raporunun 8.4.9.1.1.Karayolu Ulaşım Sistemi başlığı altında da; planda sembol olarak gösterilen merkez otogarı ile bölgesel dağıtımda yardımcı olarak işlev görecek cep otogarlarının kesin yerleri ve çevre yollarla bağlantılarının alt ölçekli planlarda belirleneceği belirtilmiştir.
Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ile planlama ilke ve esasları çerçevesinde yapılan değerlendirmede; leke plan niteliğinde bulunan 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının ölçeği göz önünde bulundurulduğunda parsel bazında kararların üretilmesi mümkün olmayacağından, bu planda gösterilemeyen kullanımların 1/5000 ölçekli nazım imar planında yer alabileceği, üst ölçekli planlarda yer verilemeyen ayrıntıların ya da teknik olarak gösterimi imkansız fonksiyonların alt ölçekli planlarda yer almasının üst ölçekli plana aykırılık oluşturmayacağı,1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında şematik veya sembol olarak gösterilen kullanımlara ilişkin yer seçimlerinin ilgili kurumların görüşleri doğrultusunda alt ölçekli planlarda kesinleştirileceği, dolayısıyla 1/100.000 ölçekli İstanbul Çevre Düzeni planında bir sembol olarak gösterildiği belirtilen cep otogarı fonksiyonuna ilişkin kesin yer belirlemenin alt ölçekli 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile yapılmasının hukuka ve üst ölçekli plana aykırılık oluşturmayacağı sonucuna ulaşılmıştır.
Dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile taşınmaza getirilen kullanım kararlarına yönelik değerlendirmeye gelince;
1/100.000 ölçekli İstanbul Çevre Düzeni Planının Plan Raporunun 7.8.1.1.Karayolu Ulaşım Sistemi başlığı altında; planda yeni yollar açmak yerine, mevcut ulaşım altyapısının rasyonel şekilde kullanımına öncelik verildiği; TEM Otoyolu Otoyol-Ekspres Yol, D-100 Karayolu 1. derece yol, bağlantı yollarının ise 2. derece yol olarak gösterildiği belirtilmiş, ayrıca Esenler otogarının, TEM Otoyolunu kullanarak Anadolu ve Trakya yönüne gidecek trafiğe uygun noktada bulunmasından dolayı korunması; kent için yetersiz kalan ve bulunduğu yerde önemli sorunlar oluşturan Harem otogarının bulunduğu yerden kaldırılması kararı getirilmiş, kentteki otogar ihtiyacının TEM Otoyolu üzerinde yeni önerilen “cep otogarları” ile karşılanması öngörülmüştür. Buna göre, Avrupa Yakası’nda Silivri, Selimpaşa ve Bahçeşehir kavşakları ile Fatih Sultan Mehmet Köprüsü çıkışında Arıcılar’da; Anadolu Yakası’nda Kavacık, Ataşehir ve Kurtköy kavşaklarında şehirlerarası otobüslerin yolcu indirip bindirecekleri 7 adet cep otogarı önerilmiş, önerilen cep otogarları ile şehirlerarası toplu taşıma yükünün İstanbul bütününde dengeli bir şekilde dağıtılmasının amaçlandığı belirtilmiştir.
Dava konusu plana ilişkin plan notlarında ise “oto terminal” alanı ile ilgil olarak; 1/100.000 ölçekli İstanbul Çevre Düzeni Planı’nda Silivri Selimpaşa’da olması önerilen cep otogarının, Selimpaşa’daki yol sistemine entegre olamamasından ve Silivri merkezde zaten bir cep otogarı önerilmiş olmasından dolayı planlama alanında önerildiği, cep otogarının yeni önerilen 30 metrelik yolun kuzeyinde, TEM bağlantı yolu ile kavşak oluşturduğu noktada önerildiği yolundaki açıklamalara yer verilmiştir.
Oto terminaline ilişkin plan raporu ile plan notlarında belirtilen hususların değerlendirilmesinde, dava konusu nazım imar planı değişikliğinin kamusal ihtiyacın karşılanması ve kent için yetersiz kalan ve ulaşım ile trafik yönünden sıkıntı yaratan otogar alanlarının yeniden düzenlenmesi amacıyla yapıldığı anlaşılmıştır.
Planlama alanına ilişkin imar planı paftalarının incelenmesinde ise; teknik altyapının karşılanması için planlama alanının küçük bir bölgesine yapılan müdahale ile uyuşmazlık konusu parselinde bulunduğu alanın ''cep otogarı'' olarak planlandığı, çevresindeki parsellere ise yoğunluk arttırıcı ve tarım alanlarını tehdit edecek nitelikte bir kullanım kararı (konut alanı vb.) getirilmediği görülmüştür.
Bu durumda, uyuşmazlık konusu taşınmaza getirilen cep otogarına ilişkin kullanım kararının gerek niteliği gerekse konumu itibarıyla bu alanı kullanan kişi sayısının sınırlı olacağı, bu nedenle bulunduğu bölge için yoğunluğu arttırıcı bir işleve sahip olmadığı, doğu-batı ekseninde kenti ikiye bölen iki önemli hat olan TEM ile D-100 karayolunu kuzey-güney doğrultusunda bağlayan, çevre yolu ile kent içine hizmet eden ana aksa-Kumburgaz yoluna yakın olduğu ve Kumburgaz TEM Bağlantı Yolu ile 30 metrelik ana ulaşım aksının kesişim noktasında bulunduğu görüldüğünden, konum ve alan açısından yer seçiminin uygun olduğu, cep otogarının çevresindeki yolların genişletilmesinin ise ulaşım kolaylığı ve trafik güvenliği açısından gerekli olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Bu itibarla, dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin uyuşmazlık konusu parsel yönünden kamu yararına, şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına, imar mevzuatına ve üst ölçekli plan hükümlerine uygun olduğu sonucuna ulaşıldığından, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararından isabet görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalı idarenin temyiz isteminin kabulüne,
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin temyize konu ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Dosyanın adı geçen Mahkemeye gönderilmesine,
4. 2577 sayılı Kanunun (Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen) 54. maddesinin 1. fıkrası uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere 08/06/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.