Danıştay 12. Daire Başkanlığı 2018/8364 E. , 2020/2897 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2018/8364
Karar No : 2020/2897
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı / …
VEKİLİ : Av. … (Aynı adreste)
KARŞI TARAF (DAVACI) : …
VEKİLİ : …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarihli ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: İstanbul Büyükşehir Belediyesi Şehir Tiyatroları bünyesinde tiyatro oyuncusu olarak görev yapan davacının, İstanbul Büyükşehir Belediyesi Şehir Tiyatroları Müdürlüğü Görev ve Çalışma Yönetmeliği'nin 46. maddesinin (1-a) bendi uyarınca Devlet memurluğundan çıkarma cezası ile cezalandırılmasına ilişkin 01/07/2015 tarihli ve 2554 sayılı işlemin iptaline karar verilmesi istenilmektedir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesinin … tarihli ve E:…, K:… sayılı kararıyla; her ne kadar davacının disiplin cezasına konu olan fiilleri işlediğine dair tereddüt bulunmasa da, İstanbul Büyükşehir Belediyesi Kültür ve Sosyal İşler Daire Başkanlığı Şehir Tiyatroları Şube Müdürlüğü Görev ve Çalışma Yönetmeliği'nin ''Temelli Çıkarma'' cezasını düzenleyen 46. maddesinin 1/a bendinde, "45. madde sayılan fiileri bir tiyatro dönemi içerisinde ikinci kez toplamda üç kez işlemek'' hükmü ile 45. maddeye atıfta bulunduğu, 45. maddesinin a-1 bendinde ise, 44. maddede sayılan fiilleri bir tiyatro sezonu içinde ikinci defa işlenmesi halinde maaşın 1/30'u ile 3/30'u oranında kesileceği hükmüne yer verildiği, davacının daha önce 45. madde kapsamında ceza aldığı ancak bu cezanın 44. maddedeki tekerrür hükmünün uygulanması şeklinde olduğu, dolayısıyla 45. maddedeki fiillerin bir tiyatro dönemi içerisinde ikinci kez işlenmesi söz konusu olmadığından dava konusu disiplin cezasında hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarihli ve E: …, K: … sayılı kararıyla; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını gerektirecek nitelikte görülmediği gerekçesiyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, davacının Şehir Tiyatroları Müdürlüğü'nden televizyon dizisinde rol almak için izin talebinde bulunduğu, fakat Şehir Tiyatroları Yönetim Kurulu tarafından izin verilmediği, bu durum davacıya bildirildiği halde davacının televizyon dizisinde rol aldığı, daha önceden de disiplin cezası almış olduğu göz önünde bulundurularak ve savunması da alınmak suretiyle Devlet memurluğundan çıkarma cezası ile cezalandırıldığı, disiplin cezasının hukuka ve mevzuata uygun olduğu belirtilerek, kararın bozulmasına karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, hukuka ve mevzuata uygun olan kararın onanması gerektiği belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY : İstanbul Büyükşehir Belediyesi Şehir Tiyatroları bünyesinde tiyatro oyuncusu olarak görev yapan davacının, İstanbul Büyükşehir Belediyesi Kültür ve Sosyal İşler Daire Başkanlığı Şehir Tiyatroları Şube Müdürlüğü Görev ve Çalışma Yönetmeliği'nin 46. maddesinin 1/a bendi uyarınca, Devlet memurluğundan çıkarma cezası ile cezalandırılmasına ilişkin 01/07/2015 tarihli ve 2195-1992-3554 sayılı işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
İstanbul Büyükşehir Belediyesi Kültür ve Sosyal İşler Daire Başkanlığı Şehir Tiyatroları Şube Müdürlüğü Görev ve Çalışma Yönetmeliği'nin 44. maddesinin (c) bendinde "mazeretsiz olarak provaya gelmemek" fiilinin kınama cezasını gerektirdiği, aylıktan kesme cezasını düzenleyen 45. maddesinin a-1 bendinde ise, 44. maddede sayılan fiilleri bir tiyatro sezonu içinde ikinci defa işlenmesi halinde maaşın 1/30'u ile 3/30'u oranında kesileceği hükmüne, ''Temelli Çıkarma'' cezasını düzenleyen 46. maddesinin 1/a bendinde ise, "45. maddede sayılan fiileri bir tiyatro dönemi içerisinde ikinci kez toplamda üç kez işlemek'' hükmüne yer verilmiştir.
Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz." hükmü ile "suçun kanuniliği" ilkesi; üçüncü fıkrasında da, "Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur." hükmü ile "cezanın kanuniliği" ilkesi getirilmiştir.
Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında, "Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır." düzenlemesine yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında, "Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır." denilmek suretiyle memurlar ve diğer kamu görevlileri, özlük hakları bakımından yasal güvenceye kavuşturulmuştur. Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin ve bu kapsamda yer alan İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Şehir Tiyatroları Müdürlüğü personelinin statü haklarını doğrudan etkileyen disiplin işlemlerinin "diğer özlük işleri" kavramı kapsamına girdiğine kuşku bulunmamaktadır.
Kanuni düzenleme ilkesi, düzenlenen alanda temel ilkelerin kanunla konulmasını ve çerçevenin kanunla çizilmesini ifade etmektedir. Bu niteliği taşıyan bir yasal düzenleme ile uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi konusunda yürütme organına yetki verilmesi, kanuni düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaz.
Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz." hükmü ile "suçun kanuniliği" ilkesi; üçüncü fıkrasında da "Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur." hükmü ile "cezanın kanuniliği" ilkesi getirilmiştir. Anayasa’nın 38. maddesinde yer alan "suçta ve cezada kanunilik" ilkesi uyarınca, hangi eylemlerin yasaklandığı ve bu yasak eylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi, kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarının belli olması gerekmektedir. Kişilerin yasak eylemleri önceden bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır.
Anayasa’nın 38. maddesinde idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından, her ikisi de bu maddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına aykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altına aldığı bir hukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi de cebir içermektedir.
Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki sonuçların aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezalarından daha yüksek miktarlarda idari para cezalarının verilebilmesine olanak tanıyan düzenlemeler de bulunmakla birlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar için öngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezaların kural olarak adli suçlar yönünden geçerli olabilmesi, idari suçlarda kanun koyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülen yaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerek uygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut ve kapsamıyla idari suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir. Bu bağlamda, yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatın hızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek, suç ve cezalarda kanunilik ilkesinin idari suçlar yönünden daha esnek uygulanması gerekmektedir.
Buna karşılık, "suçta ve cezada kanunilik" ilkesinin daha esnek uygulandığı idari suçlar yönünden de suç ve cezalara ilişkin düzenlemelerin yalnızca kanun metninde yer alması yeterli değildir. Anayasa Mahkemesi'nin 14/01/2015 tarihli ve E:2014/100, K:2015/6 sayılı kararında da vurgulandığı üzere, söz konusu düzenlemelerin içerik bakımından da belirli amacı gerçekleştirmeye elverişli olması gerekir. Bu açıdan kanunun metni, bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek düzeyde kaleme alınmış olmalıdır. Bu nedenle, belirli bir kesinlik içinde kanunda hangi fiile hangi hukuksal yaptırımın bağlandığının bireyler tarafından bilinmesi ve eylemlerin sonuçlarının öngörülebilmesi gerekir.
Disiplin cezaları, kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacıyla öngörülmüş, yapma veya yapmama biçiminde beliren davranış kurallarının ihlali hâlinde uygulanan, yasal olarak düzenlenmiş idari yaptırımlardır. Kamu hizmetlerini yürütenlerin görev, yetki ve sorumlulukları kamu hizmeti ve hizmet gerekleri ile sınırlandırılmış, bu sınırlar dışına çıkanların ise disiplin cezaları ile cezalandırılmaları ilgili kanunlarda öngörülmüştür.
Yukarıda açıklananlar ışığında, disipline ait yaptırımların sadece kanunla düzenleneceği, kanun dışında tüzük, yönetmelik gibi ve diğer alt düzenleyici işlemlerle disiplin cezasını gerektiren fiil ve hareketlerin belirlenmesinin ve buna göre disiplin cezası verilmesinin hukuken mümkün olmadığı görülmektedir.
Dava konusu olayda, sözleşmeli sanatkar oyuncu olan davacının, İstanbul Büyükşehir Belediyesi Kültür ve Sosyal İşler Daire Başkanlığı Şehir Tiyatroları Şube Müdürlüğü Görev ve Çalışma Yönetmeliği'nin 46/1-a bendi uyarınca Devlet memurluğudan çıkarma cezası ile cezalandırıldığı, İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Şehir Tiyatroları Müdürlüğü personelinin disiplin suç ve cezalarının kanunla düzenlenmesi öngörülen hususlar arasında yer almasına karşın, söz konusu yönetmeliğin 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'na ve 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15/b maddesine dayanılarak hazırlandığı ve bu haliyle İstanbul Büyükşehir Belediyesi Kültür ve Sosyal İşler Daire Başkanlığı Şehir Tiyatroları Şube Müdürlüğü Görev ve Çalışma Yönetmeliği'nde düzenlenen disiplin cezalarının, Anayasa’nın 38. maddesinde düzenlenen “suçta ve cezada kanunilik” ilkesine ve Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında hükme bağlanan “kanuni düzenleme” ilkesine aykırılık oluşturduğu açık olduğundan, dava konusu işlemde hukuka uygunluk görülmemiştir.
Bu durumda; davacının daha önce İstanbul Büyükşehir Belediyesi Kültür ve Sosyal İşler Daire Başkanlığı Şehir Tiyatroları Şube Müdürlüğü Görev ve Çalışma Yönetmeliğinin 45. maddesi kapsamında ceza aldığı ancak bu cezanın 44. maddedeki tekerrür hükmünün uygulanması şeklinde olduğu, 45. maddedeki fiillerin bir tiyatro dönemi içerisinde ikinci kez işlenmesi söz konusu olmadığından dava konusu disiplin cezasında hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptali yolunda verilen İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi kararında sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin reddine,
2. Dava konusu işlemin iptali yolunda verilen İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin … İdari Dava Dairesince verilen … tarihli ve E:…, K: .. sayılı kararın yukarıda belirtilen gerekçe ile SONUCU İTİBARIYLA ONANMASINA,
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,
4. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 50. maddesi uyarınca, bu gerekçe değiştirerek onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de .. Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın … İdare Mahkemesine gönderilmesine, 22/09/2020 tarihinde oybirliğiyle kesin olarak karar verildi.