Danıştay 12. Daire Başkanlığı 2018/8395 E. , 2021/1833 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2018/8395
Karar No : 2021/1833
DAVACI : …
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … - …
VEKİLLERİ : Hukuk Hizmetleri Başkanı V. …,
Hukuk Müşaviri …
DAVANIN KONUSU :
… Büyükşehir Belediyesi İtfaiye Dairesi Başkanlığında yangın söndürme işlerinde itfaiye müdahale personeli olarak görev yapan davacı tarafından; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 152. maddesine istinaden 17/04/2006 tarih ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan "Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar"a ekli (I) sayılı Cetvelin "Genel İdare Hizmetleri" başlıklı bölümünün 34. maddesinin iptaline karar verilmesi istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Davacı tarafından, … Büyükşehir Belediyesi İtfaiye Daire Başkanlığında yangın söndürme işlerinde itfaiye müdahale personeli olarak görev yaptığı, Belediye İtfaiye Yönetmeliğinde belirtilen görevler kapsamında; büyük risk altında ve güç koşullarda, halkın can ve mal güvenliğini korumak için hayatı pahasına vazifesini ifa ettiği; Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlar Kararda itfaiye erleri için iş güçlüğü zammı (500) puan ve iş riski zammının (200) puan olarak belirlendiği, yaptıkları görevin riski ve güçlüğü dikkate alınmaksızın söz konusu zamların en düşük seviyeden belirlendiği, aynı Cetvelde yer alan bazı meslek gruplarının itfaiye erlerinden daha az riskli işlerde çalışmalarına karşın daha yüksek oranda iş güçlüğü zammı ve iş riski zammı aldıkları; bu nedenle söz konusu düzenlemenin Anayasanın eşitlik, adalet ve ölçülülük ilkeleri ile ülkemizin de taraf olduğu uluslararası sözleşmelere aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALI İDARENİN SAVUNMASI :
Davalı idare tarafından, 657 sayılı Kanun'un 152. maddesinde verilen yetki çerçevesinde ve anılan maddede yer verilen ölçütler esaslar alınarak dava konusu düzenlemenin Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulduğu; hizmet sınıfı, kadro unvanı, görevin önem, sorumluluk ve niteliği, görev yerinin özelliği, hizmet süresi ve eğitim seviyesi gibi objektif kriterler göz önüne alınarak farklı kurumlar için farklı tutarlarda zam ve tazminat belirlenmesi hususunda Bakanlar Kurulunun takdir ve düzenleme yetkisinin bulunduğu, anılan yetkinin hizmet gerekleri ve kamu yararı dikkate alınarak kullanıldığı, davacının diğer kadrolarla aynı düzeyde zam almasını öngören hukuksal bir durumun söz konusu olmadığı; itfaiye personeli için daha yüksek bir zam puanı belirlenmesi hususunda idarenin yargı kararıyla zorlanması hukuken mümkün olmadığı gibi, dava konusu düzenlemenin eşitlik ilkesine aykırı bir yönünün de bulunmadığı; diğer taraftan, memurların zam dışındaki diğer maaş unsurlarında, artış yapılmasına yönelik bazı düzenlemeler yapıldığı, böylece zammın maaş içindeki öneminin gittikçe azaldığı; ayrıca, itfaiye personelinin diğer özlük haklarına yönelik olarak da kanunlarla ve toplu sözleşmelerle iyileştirme yapıldığı belirtilerek, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Daire kararında belirtilen gerekçeyle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : … Büyükşehir Belediyesi İtfaiye Dairesi Başkanlığında yangın söndürme işlerinde ifaiye müdahale personeli olarak görev yapan davacının vekili tarafından, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 152. maddesi uyarınca hazırlanarak 05/05/2006 tarih ve 26159 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin 17/04/2006 tarih ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına ekli "(I) sayılı Cetvelin A- Genel İdare Hizmetleri Bölümünün" 34. sırasının İtfaiye Teşkilatı başlıklı kısmının (b) fıkrasında, amir, itfaiyeci, başçavuş, onbaşı, er, operatör ve şoförler için öngörülen iş güçlüğü zammı ile iş riski zammının, diğer kurumlarda aynı kadro unvanlarında bulunanlara göre düşük belirlendiği ileri sürülerek iptaline karar verilmesi istenilmektedir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Zam ve tazminatlar" başlığını taşıyan 152. maddesinde, hangi işi yapanlara ve hangi görevlerde bulunanlara ne miktarda iş güçlüğü, iş riski, temininde güçlük ve mali sorumluluk zammı ödeneceği, ayrıca görevin önemi, sorumluluk ve niteliği, görev yerinin özelliği, hizmet süresi, kadro unvan ve derecesi ve eğitim seviyesi gibi hususlar gözönüne alınarak kimlere, hangi oranlarda özel hizmet tazminatı ödeneceği, miktarı, ödeme usul ve esaslarının, ilgili kurumların yazılı isteği ve Devlet Personel Başkanlığının görüşü üzerine Maliye Bakanlığınca bütün kurumları kapsayacak şekilde ve 154. madde uyarınca katsayının Bakanlar Kurulunca değiştirilmesi durumu hariç, yılda bir kez hazırlanarak Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulacağı hükme bağlanmıştır.
657 sayılı Kanun'un anılan hükmü ile Bakanlar Kuruluna, niteliği ve çalışma şartları bakımından güç olan işlerde çalışanlara iş güçlüğü zammı; temininde, görevde tutulmasında veya belli yerlerde istihdam edilmesinde güçlük bulunan elemanlar için temininde güçlük zammı; görevin önemi, sorumluluk ve niteliği, görev yerinin özelliği, hizmet süresi, kadro unvan ve derecesi ve eğitim düzeyi gibi hususlar gözönüne alınarak, hangi işi yapanlara, hangi görevlerde bulunanlara ne oranda özel hizmet tazminatı ödeneceğinin belirlenmesi ve bunların ödeme koşulları hususunda düzenleme yapma yetkisi verilmiştir.
Bu hüküm uyarınca 2006 yılında Devlet memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara ilişkin 17/04/2006 tarih ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı alınarak yürürlüğe konulmuş, bu Karara ekli İş Güçlüğü, İş Riski, Temininde Güçlük ve Mali Sorumluluk Zammına ilişkin I sayılı Cetvelin "A. Genel İdare Hizmetleri Bölümü"nde, işgal edilen kadronun niteliği gereği İş Güçlüğü, İş Riski, Temininde Güçlük ve Mali Sorumluluk Zammı ödenecek olan personele yer verildiği; anılan Bölümün 34. sırasında İtfaiye Teşkilatındaki Müdür Yardımcısı, Grup Amiri, Amir, İtfaiyeci, Başçavuş, Çavuş, Onbaşı, Er unvanları belirtilerek iş güçlüğü için 500, iş riski zammı için de 200 puan üzerinden ödeme yapılması öngörülmüştür.
13/01/2016 tarih ve 29592 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Temsil Tazminatı Ödenmesine İlişkin Karar İle Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Kararda Değişiklik Yapılmasına Dair 11/1/2016 tarih ve 2016/8370 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 2. maddesinde, 17/4/2006 tarih ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar ve eki cetvellerin uygulanmasına 2016 yılında da devam olunacağı, 31/12/2016 tarih ve 29935 (2. Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Kararda Değişiklik Yapılması ve Aynı Kararın 2017 Yılında da Uygulanmasına Dair 27/12/2016 tarih ve 2016/9670 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 1. maddesinde de, 17/4/2006 tarih ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar ve eki cetvellerin uygulanmasına 2017 yılında da devam olunacağı belirtilmiştir.
Davacı vekilince, söz konusu düzenlemenin eşitlik ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmekte ise de, eşitlik ilkesi; aynı statüdeki kişilere aynı, farklı statüdeki kişilere farklı kuralların uygulanmasını ifade eder. Anayasanın amaçladığı eşitlik eylemli eşitlik değil hukuksal eşitliktir. Yasa önünde eşitlik ilkesi hukuksal durumları aynı olanlar için söz konusudur. Eşitliğin herkes yönünden aynı hükümlerle bağlı olması gerektiği anlamına gelmez. Farklı durumda olanlara farklı uygulama yapılması eşitlik ilkesine aykırılık oluşturmayacağından aynı hukuki durumda olmayan kamu görevlileri için tespit edilen iş güçlüğü zammı ile iş riski zammında farklılaştırmaya gidilmesinde eşitlik ilkesine aykırılık bulunmamaktadır.
657 sayılı Kanun'un anılan hükmü ile Bakanlar Kuruluna, niteliği ve çalışma şartları bakımından güç olan işlerde çalışanlara iş güçlüğü zammı; temininde, görevde tutulmasında veya belli yerlerde istihdam edilmesinde güçlük bulunan elemanlar için temininde güçlük zammı; görevin önemi, sorumluluk ve niteliği, görev yerinin özelliği, hizmet süresi, kadro unvan ve derecesi ve eğitim düzeyi gibi hususlar gözönüne alınarak, hangi işi yapanlara, hangi görevlerde bulunanlara ne oranda özel hizmet tazminatı ödeneceğinin belirlenmesi ve bunların ödeme koşulları hususunda düzenleme yapma yetkisi verilmiştir.
Davaya konu Bakanlar Kurulu Kararı'nın iptali istenilen kısmındaki düzenlemenin incelenmesinden, söz konusu düzenlemenin anılan Yasa maddesinde verilen yetki çerçevesinde ve bu maddede belirtilen objektif kriterler göz önünde bulundurulmak suretiyle yapıldığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, amir, itfaiyeci, başçavuş, onbaşı, er, operatör ve şoförler için belirlenen iş güçlüğü zammı ile iş riski zammı oranlarında bir takdir hatası bulunmadığından dava konusu edilen Bakanlar Kurulu Kararının iptali istenilen kısmında üst hukuk normlarına aykırılık görülmemiştir.
Diğer taraftan 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 2. fıkrasında yer verilen "İdari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. İdari mahkemeler; yerindelik denetimi yapamazlar, yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremezler." hükmü karşısında itfaiyeciler için öngörülen tazminat oranlarının artırılması için idarenin yargı kararlarıyla zorlanması hukuken mümkün değildir.
Belirtilen nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname uyarınca Başbakanlık yerine Cumhurbaşkanlığı husumete alınarak, işin gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı, Ankara Büyükşehir Belediyesi İtfaiye Daire Başkanlığında yangın söndürme işlerinde itfaiye müdahale personeli olarak görev yapmaktadır.
Davacı, 17/04/2006 tarih ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan "Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar"a ekli (I) sayılı Cetvelin "Genel İdare Hizmetleri" başlıklı bölümünün 34. maddesinin (b) bendi kapsamında, (500) iş güçlüğü zammı ve (200) iş riski zammından yararlanmaktadır.
Davacı tarafından; büyük risk altında ve güç koşullarda görev yaptıkları halde, itfaiye çalışanlarına ödenen iş riski ve iş güçlüğü zamlarının düşük belirlendiğinden bahisle, söz konusu zam oranlarının düzeltilmesi talebiyle 10/11/2016 tarihinde yapılan başvurunun cevap verilmeyerek zımnen reddi üzerine, bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Zam ve Tazminatlar" başlıklı 152. maddesinin "I-Zamlar" bölümünde,
"a) Niteliği ve çalışma şartları bakımından güç olan işlerde çalışanlara iş güçlüğü zammı,
b) Hayat ve sağlık için tehlike arzeden hizmetlerde çalışanlara iş riski zammı,
c) Sayıştay'a hesap vermekle yükümlü olan saymanlarla, vezne açığından malen sorumlu olan veznedar ve diğer görevlilere mali sorumluluk zammı,
d) Temininde, görevde tutulmasında veya belli yerlerde istihdam edilmesinde güçlük bulunan elemanlar için temininde güçlük zammı, ödenir. ..." hükmüne yer verilmiştir.
Anılan maddenin "III- Ortak Hükümler" bölümünde ise, "Bu zam ve tazminatların hangi işi yapanlara ve hangi görevlerde bulunanlara ödeneceği, miktarları, ödeme usul ve esasları ilgili kurumların yazılı isteği ve Devlet Personel Başkanlığının görüşü üzerine Maliye Bakanlığınca bütün kurumları kapsayacak şekilde ve 154. madde uyarınca katsayının Bakanlar Kurulunca değiştirilmesi durumu hariç yılda bir defa olmak üzere hazırlanır ve Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulur....." kuralı yer almıştır.
Bu düzenlemeye istinaden, 05/05/2006 tarih ve 26159 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 17/04/2006 tarih ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla "Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar" yürürlüğe konulmuş ve izleyen yıllarda da bu düzenleme uygulanmaya devam edilmiştir. 31/12/2016 tarih ve 29995 (2. Mükerrer) sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 27/12/2016 tarih ve 2016/9670 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 1. maddesiyle de, 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan "Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar"ın 01/01/2017 tarihinden geçerli olmak üzere, 2017 yılında da uygulanmasına devam edilmesi öngörülmüştür.
Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karara ekli "İş Güçlüğü, İş Riski, Temininde Güçlük ve Mali Sorumluluk Zammı" başlıklı (I) sayılı Cetvelin, "Genel İdare Hizmetleri" başlıklı bölümünün dava konusu olan 34. sırasında, itfaiye teşkilatında görev yapan personele ilişkin zamlar düzenlenmiş ve "amir, itfaiyeci, başçavuş, çavuş, onbaşı, er, operatör, şoför" kadro unvanında görev yapan personel için iş güçlüğü zammı (500) puan ve iş riski zammı da (200) puan olarak belirlenmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 152. maddesinde, Devlet memurlarına "zam" ve "tazminat" ödenmesi öngörülmüş; aynı maddenin "I-Zamlar" başlıklı bölümünde, memurlara ödenecek "zam türlerine" (iş güçlüğü, iş riski, temininde güçlük ve mali sorumluluk zamları) yer verilmiştir.
Anılan maddenin, "III- Ortak Hükümler" bölümünde ise, zamların hangi işi yapanlara ve hangi görevlerde bulunanlara ödeneceği, miktarları, ödeme usul ve esaslarının Bakanlar Kurulu Kararıyla düzenleneceği belirtilmiş ve bu hususta Bakanlar Kuruluna düzenleme ve takdir yetkisi verilmiştir.
Söz konusu yetkiye istinaden 17/04/2006 tarih ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karara ekli (I) sayılı Cetvel ile, gerek hizmet sınıfları açısından, gerekse kadro ve görev unvanı itibarıyla personele hangi miktarda iş güçlüğü, iş riski, temininde güçlük zammı ve mali sorumluluk zammı verileceğinin her bir unvan için tek tek belirlendiği; anılan Cetvelin dava konusu edilen bölümünde de, itfaiye erleri için iş güçlüğü zammının 500 puan, iş riski zammının da 200 puan olarak öngörüldüğü anlaşılmaktadır.
Bakanlar Kuruluna yukarıda belirtilen mevzuatla tanınan bu takdir yetkisinin üst hukuk normlarına aykırı olarak veya kamu yararı ve hizmet gerekleri göz ardı edilerek kullanıldığının kanıtlanması ya da idari yargı merciince saptanması halinde, sözü edilen bu durumun dava konusu idari işlemin neden ve amaç yönlerinden hukuka aykırılığı nedeniyle iptalini gerektireceği yerleşmiş yargı içtihatlarıyla kabul edilmiş bulunmaktadır.
Bu durumda; 657 sayılı Kanun'un 152. maddesindeki kriterler dikkate alınarak, Devlet memurlarına ödenecek zam puanlarının belirlenmesi hususunda, Bakanlar Kurulunun takdir yetkisinin bulunduğu; anılan maddeye istinaden yürürlüğe konulan Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Kararın eki (I) sayılı Cetvelin "Genel İdare Hizmetleri" başlıklı bölümünün itfaiye teşkilatına ilişkin dava konusu edilen 34. maddesinin, işin niteliği, çalışma şartları, görevin önemi, sorumluluk ve niteliği, görev yerinin özelliği, kadro unvanı gibi hususlar esas alınarak takdir yetkisi çerçevesinde belirlendiği ve söz konusu düzenlemede idarenin açık bir takdir hatasının bulunmadığı sonucuna ulaşıldığından; başka bir ifadeyle, Bakanlar Kurulunun takdir yetkisini kullanırken üst hukuk normlarına aykırı hareket edildiğinin açık ve net olarak tespitine yönelik bir husus olmadığı gibi, iş güçlüğü ve iş riski zamlarının kimlere ve hangi oranda verileceği konusunda idarenin yargı kararıyla zorlanması mümkün bulunmadığından, dava konusu düzenlemede üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 17/04/2006 tarih ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Kararın eki (I) sayılı Cetvelin "Genel İdare Hizmetleri" başlıklı bölümünün 34. maddesinin iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca takdir edilen …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 31/03/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.