Danıştay 12. Daire Başkanlığı 2018/8634 E. , 2022/1527 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2018/8634
Karar No : 2022/1527
DAVACI : …
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU : 1. Davalı idarede görev yapan davacı tarafından, Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı Personel Yönetmeliği'nin "Fazla Çalışma Ücreti" başlıklı 37. maddesinin birinci fıkrasındaki "Bu Yönetmelik ile tespit edilen günlük ve haftalık normal çalışma süresinin üzerinde yapılan çalışmalar fazla çalışmadır."; ikinci fıkrasındaki "İş günlerinde yapılan fazla çalışmalar için; çıplak ücretin, fazla çalışma süresine isabet eden kısmı % 100 fazlası ile ödenir."; üçüncü fıkrasındaki "Hafta tatili ile ulusal bayram ve genel tatil günlerinde 8 saatin üzerindeki fazla çalışmalar da çıplak ücretin % 100 fazlası ile ödenir." düzenlemeler ile "Hafta Tatili ve Ücreti" başlıklı 38. maddesinin üçüncü fıkrasındaki "Personelin hafta tatili günlerinde günlük çalışma süresi kadar çalıştırılması halinde, fazla çalışma karşılığı olarak, 3 günlük çıplak ücreti ödenir. Günlük çalışma süresinin altında yapılan çalışmalarda, kıstelyevm uygulanır." düzenlemesinin ve aynı maddenin dördüncü fıkrasında yar alan "Günlük çalışma süresinin üzerinde yapılan çalışmalarda, Yönetmeliğin 37 nci maddesine göre işlem yapılır." düzenlemesinin,
2. Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı Genel Müdürlüğü Fazla Sürelerle Çalışma, Fazla Çalışma ve Hafta Tatili Yönergesi'nin 4. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendindeki 24 saat devamlı olarak kule veya sahada kalmak suretiyle görev yapan; jeoloji, jeofizik, sondaj veya workover kule ve üretim saha personeline, işin niteliğinden kaynaklanan zorunluluk hali dikkate alınarak yıllık 270 saat fazla mesai sınırına bakılmaksızın, günde en fazla 3 saat olmak üzere ayda toplam 90 saati ve 8 günlük hafta tatili, (Denizde platform mahallinde gerçekleşen çalışmalarda günde en fazla 5 saat olmak ve hafta tatili limiti aynı kalmak kaydıyla 90 saat limit aranmaz) düzenlemesi ile (b) bendindeki "24 saatten daha az süreyle kule ve sahada kalmak suretiyle görev yapan; jeoloji, jeofizik, sondaj veya workover kule, üretim saha personeli ile inşaat işleri ve atölyelerde çalışan personele, ayda 6 günlük hafta tatilini ve yılda 270 saati," düzenlemesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : 28/02/2008 tarihinde davalı idare Yurt Dışı Projeler Daire Başkanlığında uzman yardımcısı (kapsam dışı-toplu iş sözleşmesi kapsamı dışında kalan personel) olarak çalışmaya başladığı, halen TPOA Trakya Bölge Müdürlüğü, İnsan Kaynakları Müdürlüğü, Eğitim ve Kariyer Şefliğinde istihdam edildiği, yaklaşık 11 yıl boyunca davalı idarenin farklı birimlerinde “ fazla mesai” çalışmasına dönem dönem tabi tutulduğu, ancak şu ana kadar hiç hafta tatili ve ücreti uygulamasından faydalanmadığı, 4 yıla aşkın süredir de “fazla mesai” uygulamasından hiç faydalanmadığı, Trakya Bölge Müdürlüğü bünyesinde yer alan Sondaj ve Kuyu Tamamlama Hizmetleri Müdürlüğünün fazla mesainin yoğun olarak uygulandığı birimler olduğu, bu birimde çalışanların ayda 87 yevmiye aldığı, ancak kendisi gibi idari personelin fazla çalışma ve hafta sonu ücretinden yararlanamadığı için ayda 20 yevmiye aldığı, bu durumun çalışanlar arasında ücret adaletsizliği yarattığı, İş Kanununa İlişkin Fazla Çalışma ve Fazla Sürelerle Çalışma Yönetmeliği'nin 5. maddesinde fazla çalışma süresinin toplamının 270 saatten fazla olamayacağı, 4857 sayılı İş Kanunu'nun 41. maddesinde ise; fazla çalışma süresinin bir yılda ikiyüzyetmiş saatten fazla olamayacağının düzenlendiğini, 4857 sayılı İş Kanunu'nun 46. maddesine göre işçilere bir hafta içinde kesintisiz 24 saat dinleme (hafta tatili) verileceği, 854 sayılı Deniz İş Kanunu'nun 26. maddesinde; iş süresinin günde 8, haftada 48 saat olarak düzenlendiği, 6098 sayılı Borçlar Kanunu'nun 421. maddesinde; “İşveren, işçiye her hafta, kural olarak pazar günü veya durum ve koşullar buna imkân vermezse, bir tam çalışma günü tatil vermekle yükümlüdür.” düzenlemelerine yer verildiğini, iptal davasına konu edilen mezkur Yönerge'nin 4. maddesinde; “..işin niteliğinden kaynaklanan zorunluluk hali dikkate alınarak yıllık 270 saat fazla mesai sınırına bakılmaksızın, günde en fazla 3 saat olmak üzere ayda toplam 90 saati ve 8 günlük hafta tatilini, (Denizde platform mahallinde gerçekleşen çalışmalarda günde en fazla 5 saat olmak ve hafta tatili limiti aynı kalmak kaydıyla 90 saatlik limit aranmaz.), (b) 24 saatten daha az süreyle kule ve sahada kalmak suretiyle..çalışan personele,…ayda 6 günlük hafta tatilini….” şeklinde düzenlenen hafta tatili ve saat mesaisinin yukarıda yer verilen genel hükümlere aykırı olduğu, 4857 sayılı Kanun'un 41. maddesinde fazla mesai karşılığı ücret oranlarının +%25 ve +%50 olarak belirlendiği, mezkur yönetmeliğin 37. maddesinin 1.,2. ve 3. fıkralarının bu nedenle kanuna aykırı olduğu, hafta tatili ücretinin İş Kanunu ve ilgili yönetmelikte düzenlenmediğini, ancak Yargıtay 9. Hukuk Dairesinin 23/05/1996 tarih ve E:1995/37960, K:1996/11745 sayılı kararına göre hafta tatili ücretinin iki buçuk yevmiye olması gerektiğinin belirtildiği, iptali istenilen düzenlemeye göre ise fazla çalışma karşılığı olarak 3 günlük çıplak ücret ödeneceğinin düzenlendiği, bu düzenlemenin de kanuna aykırı olduğu, idarenin takdir yetkisini aşarak adeta yeni bir maaş tarifesi uygulamasına geçildiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Dava konusu edilen düzenlemelerin hiç birinin davacıya somut olarak uygulanmadığı, dolayısıyla herhangi bir hak ihlalinin söz konusu olmadığı ileri sürülerek davacının dava açma ehliyeti olmadığı; öte yandan, genel düzenleyici işlemlere karşı dava açma süresinin geçtiği, davacıya ilgili düzenlemelere dayalı olarak tesis edilmiş herhangi bir birel işlemin söz konusu olmadığı, her iki yönden de davanın süresinde açılmadığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığında kapsam dışı personel statüsünde çalışan davacı tarafından, Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı Personel Yönetmeliğinin "Fazla Çalışma Ücreti" başlıklı 37. maddesinin 1., 2. ve 3. fıkralarının, "Hafta Tatili ve Ücreti" başlıklı 38. maddesinin 3. ve 4. fıkralarının ve Türkiye Petrolleri A.O Genel Müdürlüğü Fazla Sürelerle Çalışma, Fazla Çalışma ve Hafta Tatili Yönergesinin 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bentlerinin iptaline karar verilmesi istenilmektedir.
Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel Rejiminin Düzenlenmesi ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 3/a maddesinde, Teşebbüs ve bağlı ortaklıklarda hizmetlerin, memurlar, sözleşmeli personel ve işçiler eliyle gördürüleceğinin düzenlendiği; memur ve sözleşmeli personelin toplu iş sözleşmeleri kapsamına alınmadığı ve işçilerin bu Kanun Hükmünde Kararnameye tabi olmadıklarının belirtildiği; Geçici 9. maddesinde de; özel hukuk hükümlerine göre kurulmuş olup yönetim kademelerinde iş kanunu çerçevesinde personel çalıştıran ve ekli 1 sayılı cetvelde yer almayan teşebbüs ve bağlı ortaklık personeli hakkında yeni bir düzenleme yapılıncaya kadar 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameden önce tabi oldukları iş kanunu hükümlerinin uygulanacağı, .... hükme bağlanmıştır.
399 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Geçici 9. maddesi ile "kapsam dışı personel" statüsü kabul edilmiş ve bu statüde istihdam edilen personelin istihdam edilmeye devam edilmesi öngörülmüş; bu personel hakkında yeni bir yasal düzenleme yapılıncaya kadar bulundukları statünün devamını temin amacıyla İş Kanunu hükümlerinin uygulanacağı belirtilmiştir. Davalı idarenin de aralarında bulunduğu teşebbüslerde de uygulamalar, anılan hükümlere dayalı olarak Anastatüler ve yönetmeliklerle devam ettirilmiştir.
Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı Ana Statüsünün 3. maddesinde, bu Ana Statü ile teşkil olunan TPAO'nın tüzel kişiliğe sahip, faaliyetlerinde özerk ve sorumluluğu sermayesiyle sınırlı bir İktisadi Devlet Teşekkülü olduğu, 233 sayılı KHK ve bu Ana Statü hükümleri saklı kalmak üzere özel hukuk hükümlerine tabii olduğu, 23. maddesinde de, Bu ana Statüde bulunmayan hususlarda KHK uygulanacağı belirtilmiştir. Ana statüde fazla çalışma ücreti ile hafta tatili ve ücreti konusunda herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
Bu durumda Türkiye Petrolleri A.O.’nın, 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kapsamında, bu kararnamede ayrı tutulan haller dışında özel hukuk hükümlerine tabi ve tüzel kişiliği olan bir Kamu İktisadi Teşekkülü olup, 399 sayılı KHK'nin ekli 1 sayılı Cetvelde yer almadığından geçici 9. madde kapsamında olduğu açıktır.
399 sayılı KHK'nin "Çalışma saatleri" başlıklı 20. maddesinde, "Sözleşmeli personelin, haftalık çalışma süresi 40 saattir. İş ve işyerinin çalışma şartları dikkate alınarak tatil ve çalışma günleri, günlük çalışmanın başlama ve bitme saatleri ile günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerdeki çalışma şekillerinin tespitine teşebbüs veya bağlı ortaklıkların yönetim kurulları yetkilidir.", "Fazla Çalışma ve Diğer Ödemeler" başlıklı 30. maddesinin a) bendinde Sözleşmeli personele; "Zorunlu ve istisnai hallere münhasır olmak üzere, normal çalışma saatleri dışında veya tatil günlerinde yaptırılacak fazla çalışmalar karşılığında bütçe kanunlarında belirlenen miktarlarda saat başı fazla çalışma ücreti ödenir. Ancak aylık olarak, fazla çalıştırma yaptırılacak personel sayısı kurumun sözleşmeli personel sayısının% 5'ini; personel başına ödenecek fazla çalışma ücreti toplamı da ilgililerin temel ücretlerinin % 15'ini geçemez. (Ek : 15/3/1990 - KHK - 408/1 md.) Mal ve hizmet üretiminde darboğaz yaratılmaması bakımından kritik görevlerde bulunan sözleşmeli personel için, teşebbüs veya bağlı ortaklığın teklifi, Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşü ve ilgili Bakanın onayı ile toplam fazla çalışma süresi belirtilmek suretiyle% 5 oranının üzerinde de fazla çalışma yaptırılabilir." hükmüne yer verilmiştir.
399 sayılı KHK'nin "Fazla Çalışma ve Diğer Ödemeler" başlıklı 30. maddesinin normal çalışma saatleri dışında veya tatil günlerinde yaptırılacak fazla çalışmalar karşılığında bütçe kanunlarında belirlenen miktarlarda fazla çalışma ücreti ödenmesine ilişkin düzenleme, zorunlu ve istisnai hallere münhasır olmak üzere yapılan bir düzenleme olup, davaya konu Yönetmelik maddelerindeki düzenlemelerin zorunlu ve istisnai hallere özgü düzenlemeleri içermeyen genel nitelikte düzenlemeler olması karşısında uyuşmazlığın 4857 sayılı İş Kanunu hükümleri dikkate alınarak çözümlenmesi gerektiği açıktır.
4857 sayılı İş Kanunun "Fazla çalışma ücreti" başlıklı 41. maddesinin, 1. fıkrasında, "Ülkenin genel yararları yahut işin niteliği veya üretimin artırılması gibi nedenlerle fazla çalışma yapılabilir. Fazla çalışma, Kanunda yazılı koşullar çerçevesinde, haftalık kırkbeş saati aşan çalışmalardır. 63 üncü madde hükmüne göre denkleştirme esasının uygulandığı hallerde, işçinin haftalık ortalama çalışma süresi, normal haftalık iş süresini aşmamak koşulu ile, bazı haftalarda toplam kırkbeş saati aşsa dahi bu çalışmalar fazla çalışma sayılmaz.", 2. fıkrasında, "Her bir saat fazla çalışma için verilecek ücret normal çalışma ücretinin saat başına düşen miktarının yüzde elli yükseltilmesi suretiyle ödenir.", 3. fıkrasında, "Haftalık çalışma süresinin sözleşmelerle kırkbeş saatin altında belirlendiği durumlarda yukarıda belirtilen esaslar dahilinde uygulanan ortalama haftalık çalışma süresini aşan ve kırkbeş saate kadar yapılan çalışmalar fazla sürelerle çalışmalardır. Fazla sürelerle çalışmalarda, her bir saat fazla çalışma için verilecek ücret normal çalışma ücretinin saat başına düşen miktarının yüzde yirmibeş yükseltilmesiyle ödenir.", 7. fıkrasında, "Fazla çalışma süresinin toplamı bir yılda ikiyüzyetmiş saatten fazla olamaz.", 9. fıkrasında, "(Ek fıkra: 10/9/2014-6552/4 md.) Yer altında maden işlerinde çalışan işçilere, bu Kanunun 42 nci ve 43 üncü maddelerinde sayılan hâllerde haftalık otuz yedi buçuk saati aşan her bir saat fazla çalışma için verilecek ücret, normal çalışma ücretinin saat başına düşen miktarının yüzde yüzden az olmamak üzere arttırılması suretiyle ödenir.", son fıkrasında da, "Fazla çalışma ve fazla sürelerle çalışmaların ne şekilde uygulanacağı çıkarılacak yönetmelikte gösterilir.", "Çalışma süresi" başlıklı 63. maddesinde de, Genel bakımdan çalışma süresi haftada en çok kırkbeş saattir. Aksi kararlaştırılmamışsa bu süre, işyerlerinde haftanın çalışılan günlerine eşit ölçüde bölünerek uygulanır. ... (Ek cümle: 6/5/2016-6715/3 md.) ... Çalışma sürelerinin yukarıdaki esaslar çerçevesinde uygulama şekilleri, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı tarafından hazırlanacak bir yönetmelikle düzenlenir." hükümlerine yer verilmiştir.
8/6/1984 tarihli ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 22/1/1990 tarihli ve 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel Rejiminin Düzenlenmesi ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname ve 22/5/2003 tarihli ve 4857 sayılı İş Kanunu hükümlerine dayanılarak hazırlanan Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı Personel Yönetmeliği, 29.112006 tarih ve 26361 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yayımı tarihinde yürürlüğe konulmuştur.
Dosyanın incelenmesinden, davalı idarece verilen savunmada, sadece usule ilişkin iddialar ileri sürülmüş iptali istenilen gerek Yönetmelik gerekse yönerge maddelerinde yer alan düzenlemelerin dayanağı ve neden hukuka aykırı olmadıkları yönünde hiç bir açıklama ve savunma yapılmamıştır. Uyuşmazlığın çözümü için 26/02/2021 tarihli istem yazısı ile Davalı idareden; Kapsam dışı personele ilişkin hizmet sözleşmelerinde belirtilen ücretin, brüt ücret mi yoksa çıplak ücret mi olduğu, hizmet sözleşmelerinde fazla çalışma süreleri ve fazla çalışma ücretine yer verilip verilmediği, fazla çalışma ücretine yer verilmişse hangi oranda ödeneceği hususlarının belirtilip belirtilmediği hususlarının sorulmasına ve davanın açıldığı 2018 yılına ilişkin kapsam dışı personel hizmet sözleşmesi örneği istenilmesine karşın gönderilen ve Danıştay'ın kaydına 11/03/2021 tarihinde kaydına giren tarihsiz, … sayılı cevabi yazıda ve eklerinde, bu sorulara yanıt verilmediği ve istenen hizmet sözleşmesi örneğinin gönderilmediği anlaşıldığından dosyadaki bilgi ve belgeler esas alınarak işin esasına geçildi.
Ana statüde çalışma süreleri, fazla çalışma ücreti ile hafta tatili ve ücreti konusunda herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı Personel Yönetmeliğinin iptali istenilen "Fazla Çalışma Ücreti" başlıklı 37. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Yönetmelik ile tespit edilen günlük ve haftalık normal çalışma süresinin üzerinde yapılan çalışmalar fazla çalışmadır." şeklinde düzenleme yapılmış olup, Yönetmelikte İş Kanununda belirtildiği gibi fazla sürelerle çalışma ve fazla çalışma ayrımı yapılmamakla birlikte belirtilen haftalık ve günlük çalışma saatleri toplamı anılan yasa ve KHK'de belirtilen haftalık çalışma saatleri ile paralellik göstermesi ve bu normal çalışma saatlerinin üzerindeki çalışmaların fazla çalışma olduğunun açık olması karşısında 37. maddenin 1. fıkrasındaki düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Anılan Yönetmelik maddesinin 2. fıkrasında, "İş günlerinde yapılan fazla çalışmalar için; çıplak ücretin, fazla çalışma süresine isabet eden kısmı % 100 fazlası ile ödenir." kuralına yer verilmiştir.
İş Kanununda normal çalışma ücretinin saat başına düşen miktarının yüzde yüzden az olmamak üzere arttırılması suretiyle ödenmesi sadece yer altında maden işlerinde çalışan işçilere, bu Kanunun 42.ve 43. maddelerinde belirtilen "zorunlu nedenlerle fazla çalışma" ve "olağanüstü hallerde fazla çalışma" hâllerinde haftalık otuz yedi buçuk saati aşan her bir saat fazla çalışma için verilecek ücret için öngörülmüş, diğer durumlarda normal fazla çalışma halinde de her bir saat fazla çalışma için verilecek ücret normal çalışma ücretinin saat başına düşen miktarının yüzde elli yükseltilmesi suretiyle ödeneceği hüküm altına alınmasına karşın, Yönetmeliğin 37. maddesinin 2. fıkrasında, iş günlerinde yapılan fazla çalışmalarda fazla çalışma süresi için ödenecek fazla çalışma ücret oranı çıplak ücretin yüzde yüz fazlası ile ödenmesi öngörülerek fazla çalışma sürelerinde ödenecek fazla çalışma ücretinin, anılan yasa hükmünde belirtilen tutarın çok üzerinde belirlendiği açık olduğundan da bu fıkradaki düzenlemede kamu yararı ve hizmet gerekleri ile hukuka uyarlık görülmemiştir.
Aynı Yönetmelik maddesinin 3. fıkrasında, "Hafta tatili ile ulusal bayram ve genel tatil 8 saatin üzerindeki fazla çalışmalar da çıplak ücretin % 100 fazlası ile ödenir." şeklinde düzenleme yapılmıştır.
İş Kanunun "Hafta tatili ücreti" başlıklı 46. maddesinde, çalışılmayan hafta tatili günü için o günün ücretinin tam olarak ödeneceği, "Genel tatil ücreti" başlıklı 47. maddesinin 1. fıkrasında, bu Kanun kapsamına giren işyerlerinde çalışan işçilere, kanunlarda ulusal bayram ve genel tatil günü olarak kabul edilen günlerde çalışmazlarsa, bir iş karşılığı olmaksızın o günün ücretlerinin tam olarak, tatil yapmayarak çalışırlarsa her gün için bir günlük ücreti ödeneceği, "Ücret şekillerine göre tatil ücreti" başlıklı 49. maddesinin son fıkrasında, hasta, izinli veya sair sebeplerle mazereti olduğu hallerde dahi aylığı tam olarak ödenen aylık ücretli işçilere 46, 47 ve 48 inci maddenin birinci fıkrası hükümleri uygulanmayacağı, ancak bunlardan ulusal bayram ve genel tatil günlerinde çalışanlara ayrıca çalıştığı her gün için bir günlük ücreti ödeneceği hüküm altına alınmış, bu günlerde normal çalışma saati üzerinde çalışılması halinde fazla çalışma ücretinin ne kadar ödeneceği konusunda düzenleme yapılmamış ise de, bu hükümlerin birlikte değerlendirilmesinden, hafta tatili, ulusal bayram ve genel tatil günlerinde çalışanlara o günün ücreti artı bir günlük ücret daha ödenmesi öngörüldüğüne göre bu tatil günlerinde normal çalışma saatlerinin üzerinde yapılacak fazla çalışmalarda da fazla çalışma ücretinin yüzde yüz artırılarak ödenmesi gerektiği sonucuna ulaşıldığından Yönetmeliğin 37. maddesinin iptali istenilen 3. fıkrasındaki düzenlemede üst hukuk normuna aykırılık bulunmamıştır.
Söz konusu Yönetmeliğin "Hafta Tatili ve Ücreti" başlıklı 38. maddesinin 3. fıkrasında, "Personelin hafta tatili günlerinde günlük çalışma süresi kadar çalıştırılması halinde, fazla çalışma karşılığı olarak, 3 günlük çıplak ücreti ödenir. Günlük çalışma süresinin altında yapılan çalışmalarda, kıstelyevm uygulanır." kuralına yer verilmiştir.
İş Kanununun anılan maddelerindeki düzenlemelerin birlikte değerlendirilmesinden çalışılmayan hafta tatili günü için o günün ücretinin tam olarak ödeneceği, ulusal bayram ve genel tatil günü olarak kabul edilen günlerde çalışmazlarsa, bir iş karşılığı olmaksızın o günün ücretlerinin tam olarak, eğer bu günlerde çalışırlarsa her gün için bir günlük ücreti ödeneceği, başka bir deyimle bu günlerde yapılan günlük çalışma süresi kadar çalıştırılması halinde o gün için fazla çalışma karşılığı olarak normal günlük ücreti kadar ek olarak fazla çalışma ücreti ödenmesi gerektiğinden, hafta tatilinde günlük çalışma süresi kadar çalıştırılması halinde fazla çalışma karşılığı üç günlük çıplak ücret ödenmesini öngören Yönetmeliğin 38. maddesinin 3. fıkrasının ilk cümlesindeki düzenlemede kamu yararı ve hizmet gerekleri ile anılan Yasa hükümlerine uyarlık bulunmamaktadır. Aynı fıkranın ikinci cümlesinde günlük çalışma süresinin altında yapılan çalışmalarda, kıstelyevm uygulanacağı yolundaki kurala yer verilmiş olup, kıstelyevm uygulaması gün sayısınca kesilen parayı, başka bir deyişle görev başına gelinmediğinde bir günlük kazanç veya gündeliğin kesilmesini ifade ettiğinden, işçinin işe gelmesi ancak günlük çalışma süresinin altında çalışması halinde, o günlük kazancının tamamen kesilmesine başka bir deyimle günlük çalışma süresinin altında yaptığı çalışmalarının yok sayılarak, bu çalışma sürelerinin karşılığı olan ücretlerinde verilmemesine yol açacak bir uygulama olması nedeniyle bu düzenleme de hukuka uyarlık görülmemiştir.
Davaya konu Yönetmeliğin 38. maddesinin 4. fıkrasında, "Günlük çalışma süresinin üzerinde yapılan çalışmalarda, Yönetmeliğin 37 nci maddesine göre işlem yapılır." şeklinde düzenleme yapılmıştır. Bu düzenlemenin ulusal bayram ve genel tatil ve hafta tatilinde yapılan fazla çalışmalara değil, günlük çalışma süresinin üzerinde yapılan çalışmalara yönelik olması ve Yönetmeliğin iş günlerinde yapılan fazla çalışmalarda fazla çalışma süresi için ödenecek fazla çalışma ücretinin düzenlendiği 37. maddesinin 2. fıkrasının hukuka uygun olmaması karşısında bu fıkraya atıf yapan 38. maddenin 4. fıkrasında da hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Davanın Türkiye Petrolleri A.O. Genel Müdürlüğü Fazla Sürelerle Çalışma, Fazla Çalışma ve Hafta Tatili Yönergesinin 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bentlerinin iptali istemine ilişkin kısmına gelince;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı 2. maddesinin, birinci fıkrasının, (a) bendinde, idari dava türleri arasında sayılan iptal davası; idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan dava olarak tanımlanmış; "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" başlıklı 14. maddesinin 3/c bendinde; dava dilekçesinin, ehliyet yönünden inceleneceği belirtilmiş, "İlk inceleme üzerine verilecek karar" başlıklı 15. maddesinin 1/b bendinde ise; 14. maddenin 3/c bendine aykırılığın mevcut olması durumunda davanın reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.
İptal davalarında dava açma koşullarından biri olan menfaat ihlali; kişisel, meşru, güncel bir menfaatin bulunması halinde gerçekleşmektedir. İptal davasında ehliyet koşulunun varlığı için iptali istenilen işlem ile davacı arasında ciddi ve makul bir ilişki kurulabilmesi zorunludur.
Gerçek veya tüzel kişilerin; idari işlemleri, iptal davası yoluyla yargı önüne getirmeleri durumunda, idari işlem ile menfaat ilgilerinin bulunup bulunmadığı belirlenirken, davacıların idari işlem karşısındaki durumunun ortaya konulması gerekmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, sicil özetinden davalı idarede uzman yardımcısı olarak göreve başlayan, çeşitli daire başkanlıklarında uzman yardımcısı ve bölge müdürlüğündeki şefliklerde uzman (idari) olarak görev yaptığı anlaşılan davacının, Türkiye Petrolleri A.O. Genel Müdürlüğü Fazla Sürelerle Çalışma, Fazla Çalışma ve Hafta Tatili Yönergesinin 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bentlerinde belirtilen kule veya sahada kalmak suretiyle görev yapan; jeoloji, jeofizik, sondaj veya workover kule ve üretim saha personeli ile inşaat işleri ve atölyelerde çalışan personel olarak belirtilen yer ve işlerde görev yapan personel kapsamında olmaması karşısında bu maddelerdeki düzenlemelerin kendisine uygulanma olanağının bulunmadığından davaya konu Yönerge bu maddelerdeki düzenlemelerin iptalini istemekte davacının kişisel, meşru ve güncel bir menfaati bulunmadığı açık olduğundan davanın bu kısmının ehliyet yönünden reddi gerekmektedir.
Belirtilen nedenlerle davaya konu Yönetmeliğin 37. maddesinin 1. ve 3. fıkralarının iptali isteminin reddi, 37. maddesinin 2. fıkrası ile 38. maddesinin 3. ve 4. fıkralarının iptali, davaya konu Yönergenin 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bentlerinin iptali isteminin ise, ehliyet yönünden reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, davalı idarenin süre itirazı yerinde görülmeyerek gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı, 10/04/2018 tarihinde elektronik posta yolu ile ortaklık personelinin tabi olduğu fazla mesai yönergesi ile sair yönetmelik maddelerinin tarafından incelendiği, bu mevzuatın uygulanması neticesinde bürokratik hiyerarşiyle örtüşmeyen bir maaş rejiminin gerçekleştiği, uygulamanın amacına ulaşmadığı, gerekçe olarak çalışma koşullarının ileri sürüldüğünün tespit edildiği, söz konusu aksaklıkların ele alınarak çözülmesi ve konuya ilişkin bilgilendirilmek talebiyle idareye başvuruda bulunmuştur.
Bu başvurunun zımnen reddi üzerine bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarından açılan davalar olarak tanımlanmış; 14. maddesinin üçüncü fıkrasında, dava açıldıktan sonra dilekçelerin ilk incelemeye tabi tutulacağı; dördüncü fıkrasında, dilekçeler ilk inceleme konuları yönünden kanuna aykırı görülürse, 15. madde hükümlerinin uygulanacağı; altıncı fıkrasında, bu hususların ilk incelemeden sonra tespit edilmesi halinde de, davanın her safhasında 15. maddesindeki kuralın uygulanacağı; 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde ise dava dilekçesinde ehliyet yönünden kanuna aykırılık görülmesi halinde davanın reddine karar verileceği, hükme bağlanmıştır.
29/01/1990 tarih ve 20417 (mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel Rejiminin Düzenlenmesi ve 233 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname'nin "Amaç ve Kapsam" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanun Hükmünde Kararname, 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye tabi kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları personelinin hizmete alınmalarını, görev ve yetkilerini, niteliklerini, atanma, ilerleme, yükselme, hak ve yükümlülükleriyle diğer özlük haklarını düzenler." hükmüne, "Temel İlkeler" başlıklı 2. maddesinde; "Bu Kanun Hükmünde Kararnameye tabi personelin hizmet şartlarına, statülerine, hak, yükümlülük ve sorumluluklarına ilişkin esas ve usullerin belirlenmesinde;
a) İşin gerektirdiği nitelikleri haiz elemanların işe alınması ve işin gereğine uygun olarak yetiştirilmesi,
b) Verimlilik ve karlılık ilkelerine bağlı olarak maliyet bilinci içinde çalıştırılması,
c) Çalıştığı kuruluşta göreve devamını özendirecek bir özlük hakları sisteminin gerçekleştirilmesi,
d) Yaratıcılığı, girişimciliği, başarı ve çabasının maddi ve manevi olarak değerlendirilmesinin teşviki,
ilkeleri göz önünde bulundurulur." hükmüne;
Anılan Kanun Hükmünde Kararname'nin Altıncı Bölümünün "Çalışma Saatleri" başlıklı 20. maddesinde; "Sözleşmeli personelin, haftalık çalışma süresi 40 saattir. İş ve işyerinin çalışma şartları dikkate alınarak tatil ve çalışma günleri, günlük çalışmanın başlama ve bitme saatleri ile günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerdeki çalışma şekillerinin tespitine teşebbüs veya bağlı ortaklıkların yönetim kurulları yetkilidir." hükmüne;
"Fazla Çalışma ve Diğer Ödemeler" başlıklı 30. maddesinde; Sözleşmeli personele;
a) Zorunlu ve istisnai hallere münhasır olmak üzere, normal çalışma saatleri dışında veya tatil günlerinde yaptırılacak fazla çalışmalar karşılığında bütçe kanunlarında belirlenen miktarlarda saat başı fazla çalışma ücreti ödenir. Ancak aylık olarak, fazla çalıştırma yaptırılacak personel sayısı kurumun sözleşmeli personel sayısının% 5'ini; personel başına ödenecek fazla çalışma ücreti toplamı da ilgililerin temel ücretlerinin % 15'ini geçemez." hükmüne yer verilmiştir.
Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı Ana Statüsü'nün "Amaç ve Kapsam" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Ana Statünün amacı; 8/6/1984 tarih ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine tabi olarak ve sözkonusu Kanun hükmünde Kararname çerçevesinde faaliyette bulunmak üzere, Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı (TPAO) adı altında teşkil olunan İktisadi Devlet Teşekkülü'nün hukuki bünye, amaç ve faaliyet konuları, organları ve teşkilat yapısı, müessese, bağlı ortaklık ve iştirakleri ile bunlar arasındaki ilişkileri ve ilgili diğer hususları düzenlemektir.", "Hukuki Bünye" başlıklı 3. maddesinde; "1- Bu Ana Statü ile teşkil olunan TPAO Tüzel kişiliğe sahip, faaliyetlerinde özerk ve sorumluluğu sermayesiyle sınırlı bir İktisadi Devlet Teşekkülü'dür. 2- TPAO KHK, bu Ana Statü hükümleri saklı kalmak üzere özel hukuk hükümlerine tabidir..." düzenlemelerine yer verilmiştir.
Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı Personel Yönetmeliği'nin Birinci Bölümünün "Amaç ve Kapsam" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Yönetmelik, Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı daimî kadrolarında toplu-iş sözleşmesi kapsamı dışında kalan belirsiz süreli hizmet akdi ile çalışan personelin; tayin, nakil, terfi, kadro, çalışma esasları, sosyal, idarî, malî ve diğer özlük hakları ile disiplin yönünden tâbî olacakları hükümleri kapsar." düzenlemesine, "Dayanak" başlıklı 2. maddesinde; "Bu Yönetmelik, 8/6/1984 tarihli ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 22/1/1990 tarihli ve 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel Rejiminin Düzenlenmesi ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname ve 22/5/2003 tarihli ve 4857 sayılı İş Kanunu hükümlerine dayanılarak hazırlanmıştır." düzenlemesine yer verilmiştir.
Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı (TPAO) Personel Yönetmeliği'nin “Fazla çalışma ücreti" başlıklı 37. maddesinde; "(1) Bu Yönetmelik ile tespit edilen günlük ve haftalık normal çalışma süresinin üzerinde yapılan çalışmalar fazla çalışmadır.
(2) İş günlerinde yapılan fazla çalışmalar için; çıplak ücretin, fazla çalışma süresine isabet eden kısmı % 100 fazlası ile ödenir.
(3) Hafta tatili ile ulusal bayram ve genel tatil günlerinde 8 saatin üzerindeki fazla çalışmalar da çıplak ücretin % 100 fazlası ile ödenir.
(4) Yolluk almaya müstahak bir yerde yapılan fazla çalışmalar da, belgelendirmek şartıyla bu madde hükmüne tâbîdir." kuralına, anılan Yönetmeliğin "Hafta tatili ve ücreti" başlıklı 38. maddesinde; "(1) Bu Yönetmelik ile tespit edilen haftalık çalışma süresini düzenli olarak çalışma suretiyle tamamlayan personel, hafta tatiline hak kazanır.
(2) Hafta tatiline hak kazanabilmek için, çalışmadığı halde çalışılmış sayılan günler şunlardır:
a) Ulusal bayram ve genel tatil günleri,
b) Zorunlu nedenlerle, Ortaklık tarafından personelin hizmet akdinin kesilmeksizin, işin tatil edildiği günler,
c) İşyerinde meydana gelen ani rahatsızlanma veya sakatlanma sonucu yalnız bir gün olarak işyerinde ya da dışarıda geçen tedavi günleri,
ç) Ortaklıkça verilecek bütün ücretli izinler ile 5 iş gününü aşmayan ücretsiz izin günleri,
d) İstirahat alınmayan, resmi sağlık kurumuna viziteye çıkış günleri ile adı geçen Kurumca bir başka şehre sevk halinde, sevk edildiği gün ve onu takibeden ilk gün,
e) Resmi sağlık kurumunca verilen istirahat günleri,
f) Emzikli kadın işçilerin çocuklarına süt vermeleri için belirlenen süreler.
(3) Personelin hafta tatili günlerinde günlük çalışma süresi kadar çalıştırılması halinde, fazla çalışma karşılığı olarak, 3 günlük çıplak ücreti ödenir. Günlük çalışma süresinin altında yapılan çalışmalarda, kıstelyevm uygulanır.
(4) Günlük çalışma süresinin üzerinde yapılan çalışmalarda, Yönetmeliğin 37 nci maddesine göre işlem yapılır.
(5) Çalışılan hafta tatilinin ulusal bayram ve genel tatil günlerine tesadüf etmesi halinde, ayrıca bir günlük çıplak ücret daha ödenir.” kuralına yer verilmiştir.
TPAO Genel Müdürlüğü Fazla Sürelerle Çalışma, Fazla Çalışma ve Hafta Tatili Yönergesinin "Temel İlkeler" başlıklı 4. maddesinde; "(1) Merkez Teşkilatı ve Taşra Teşkiletında işlerin fazla çalışmayı gerektirmeyecek şekilde yürütülmesi esastır. Ancak, işlerin zorunlu kıldığı hallerde münhasır olmak üzere, yasal sınırlar aşılmamak kaydıyla personele aşağıda belirtilen hallerde fazla sürelerle çalışma, fazla çaılşma ve hafta tatili çalışması yaptırılabilecektir;
a) 24 saat devamlı olarak kule veya sahada kalmak suretiyle görev yapan; jeoloji, jeofizik, sondaj veya workover kule ve üretim saha personeline, işin niteliğinden kaynaklanan zorunluluk hali dikkate alınarak yıllık 270 saat fazla mesai sınırına bakılmaksızın, günde en fazla 3 saat olmak üzere ayda toplam 90 saati ve 8 günlük hafta tatili, (Denizde platform mahallinde gerçekleşen çalışmalarda günde en fazla 5 saat olmak ve hafta tatili limiti aynı kalmak kaydıyla 90 saat limit aranmaz),
b) 24 saatten daha az süreyle kule ve sahada kalmak suretiyle görev yapan; jeoloji, jeofizik, sondaj veya workover kule, üretim saha personeli ile inşaat işleri ve atölyelerde çalışan personele, ayda 6 günlük hafta tatilini ve yılda 270 saati,
…geçmemek üzere fazla çalışma yaptırılabilir." kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava, Türkiye Petrolleri A.O. Genel Müdürlüğü Fazla Sürelerle Çalışma, Fazla Çalışma ve Hafta Tatili Yönergesinin 4. maddesinin birinci fıkrasının (a) ve (b) bentlerinin iptali istemi yönünden incelendiğinde;
İptal davaları, idarenin hukuka uygun davranmasını sağlayan en önemli denetim araçlarından olmakla birlikte; her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idari işlemlerde istikrarsızlığa neden olmaması ve idarenin işleyişinin bu yüzden olumsuz etkilenmemesi için, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunmasını öngören yasa koyucu, iptal davaları için menfaat ihlalini, subjektif ehliyet koşulu olarak aramaktadır.
İptal davalarındaki subjektif ehliyet koşulunun, doğrudan doğruya hukuk devletinin yapılandırılması ve sürdürülmesine ilişkin bir sorun olması dolayısıyla, idari işlemlerin hukuka uygunluğunun iptal davası yoluyla denetlenmesini engellemeyecek bir biçimde anlaşılması gerekmektedir. İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idari işlemlerin, ancak bu idari işlemle meşru kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü zorunludur. Aksi halde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmek, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğurur.
Taraf ilişkisinin kurulması için gerekli olan kişisel, meşru ve güncel bir menfaat ilgisinin varlığı, davanın niteliğine ve özelliğine göre idari yargı yerlerince belirlenmekte, davacının idari işlemle ciddi ve makul, maddi ve manevi bir ilişkisinin, hukuken korunması gereken bir menfaat bağının bulunması dava açma ehliyeti için gerekli sayılmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden, sicil özetinden davalı idarede uzman yardımcısı olarak göreve başlayan, çeşitli daire başkanlıklarında uzman yardımcısı ve bölge müdürlüğündeki şefliklerde uzman (idari) olarak görev yaptığı anlaşılan davacının, Türkiye Petrolleri A.O. Genel Müdürlüğü Fazla Sürelerle Çalışma, Fazla Çalışma ve Hafta Tatili Yönerge'sinin 4. maddesinin birinci fıkrasının (a) ve (b) bentlerinde belirtilen kule veya sahada kalmak suretiyle görev yapan; jeoloji, jeofizik, sondaj veya workover kule ve üretim saha personeli ile inşaat işleri ve atölyelerde çalışan personel olarak belirtilen yer ve işlerde görev yapan personel kapsamında olmaması karşısında, bu maddelerdeki düzenlemelerin kendisine uygulanma olanağı bulunmadığından, davaya konu edilen Yönerge maddelerindeki düzenlemelerin iptalini istemekte davacının kişisel, meşru ve güncel bir menfaati bulunmadığı açık olup, davanın bu kısmının ehliyet yönünden reddi gerekmektedir.
Dava, Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı (TPAO) Personel Yönetmeliği'nin 37. maddesinin birinci, ikinci ve üçüncü fıkraları ile anılan Yönetmeliğin 38. maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarının iptali istemi yönünden incelendiğinde;
TPAO Ana Statüsü'nde, bu Ana Statü ile teşkil olunan TPAO'nın tüzel kişiliğe sahip, faaliyetlerinde özerk ve sorumluluğu sermayesiyle sınırlı bir İktisadi Devlet Teşekkülü olduğu, 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ve bu Ana Statü hükümleri saklı kalmak üzere özel hukuk hükümlerine tabii olduğu, 23. maddesinde de, bu Ana Statüde bulunmayan hususlarda 399 sayılı KHK hükümlerinin uygulanacağı belirtilmiştir.
TPAO Ana Statüsü'nde fazla çalışma ücreti ile hafta tatili ve ücreti konusunda herhangi bir düzenlemeye yer verilmemesi nedeniyle 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 20. maddesi uyarınca TPOA personelinin haftalık çalışma süresi, iş ve işyerinin çalışma şartları dikkate alınarak tatil ve çalışma günleri, günlük çalışmanın başlama ve bitme saatleri ile günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerdeki çalışma şekillerinin tespitinde TPAO yönetim kurulunun yetkili olduğu, anılan Kanun Hükmünde Kararname'nin 30. maddesinde ise personele; normal çalışma saatleri dışında veya tatil günlerinde yaptırılacak fazla çalışmalar karşılığında bütçe kanunlarında belirlenen miktarlarda saat başı fazla çalışma ücreti ödeneceği düzenlenmiştir.
Bu durumda, TPAO personelinin fazla çalışma ve hafta tatili ücretine ilişkin düzenlemelerin Ortaklığın yürütmekte olduğu hizmetlerin kalitesini arttırmaya, personeli daha verimli kılmaya yönelik olarak düzenlendiği, anılan düzenlemelerin kamu yararı ile hizmet gereklerine uygun olduğu anlaşılmaktadır.
Bu nedenle, iptali istenilen düzenlemelerde üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Türkiye Petrolleri A.O. Genel Müdürlüğü Fazla Sürelerle Çalışma, Fazla Çalışma ve Hafta Tatili Yönergesi'nin 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bentlerinin iptaline ilişkin kısmı yönünden DAVANIN EHLİYET YÖNÜNDEN REDDİNE,
2. Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı (TPAO) Personel Yönetmeliğinin 37. maddesinin birinci, ikinci ve üçüncü fıkraları ile anılan Yönetmeliğin 38. maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarının iptaline ilişkin kısmı yönünden DAVANIN REDDİNE,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca takdir edilen …- TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemleri halinde taraflara iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 30/03/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.