Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2018/915 E. , 2019/4355 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2018/915
Karar No : 2019/4355
DAVACI : …
VEKİLİ : …
DAVALI : …
VEKİLİ : …
DAVANIN KONUSU : Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun 22/01/2018 tarih ve … sayılı kararının, … ili, … ilçesi, … Mahallesi, … ada, … no.lu parseldeki taşınmazın üzerindeki binalarla birlikte "satış" yöntemiyle özelleştirilmesi amacıyla gerçekleştirilen ihale sonucuna ilişkin 27/10/2016 tarih ve … sayılı ihale komisyonu kararının onaylanmamasına dair kısmı ile bu karara yönelik alınmış ihalenin iptaline ilişkin kararın iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : İhaleye kendisi ile birlikte 16 teklif verildiği, …TL bedelle taşınmaz satış ihalesinin üzerinde kaldığı, ancak ihale komisyonu kararının Özelleştirme Yüksek Kurulu tarafından onaylanmadığı, bu kararın haricen öğrenildiği, ihalenin iptaline ilişkin kararda herhangi bir sebep gösterilmediği, kararın sebep unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu, idarenin takdir yetkisinin sınırsız olmadığı, teklif edilen fiyatın emsallere göre çok yüksek olduğu, ihale komisyonu kararıyla başka ada ve parseldeki taşınmazların da satıldığı, ancak bu kararların onaylandığı, eşitlik kuralına uyulmadığı, idarece, rekabet ortamının oluşmaması, sağlıklı bir fiyat yarışmasının sağlanmadığı veya ihaleye katılımın düşük olduğu gerekçesine dayanılamayacağı ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI : Öncelikle, usûle ilişkin olarak, davanın, davaya konu kararın Resmî Gazete'de yayımlandığı tarihten itibaren 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 20/A maddesinde belirtilen otuz günlük dava açma süresi içinde açılması gerektiği, öğrenme tarihinin esas alınamayacağı, davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak, ihaleye 16 istekli tarafından teklif verildiği, Özelleştirme Yüksek Kurulu kararı ile başka taşınmazların satış kararının da onaylanmadığı, keyfi bir şekilde hareket edilmediği, bir kamu malının satılmasında, değer tespit komisyonunca belirlenen bedelin aşılmış olduğu durumlarda dahi söz konusu taşınmazın daha yüksek bir bedelle satılabileceğinin Kurul tarafından tespit edilebilmesi durumunda, ihalenin iptaline karar verilebileceği, İhale Şartnamesi'nin "İhalenin Onayı" başlıklı 3. maddesinde ve "Devir ve Teslim" başlıklı 17. maddesinde yer alan hükümler uyarınca davacının taleplerinin hukukî dayanaktan yoksun olduğu, kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması ilkelerinin gözetildiği, yeniden yapılan ihalenin 07/06/2018 tarihli nihai görüşmesinde ihale komisyonu kararıyla taşınmazın …-TL bedelle satışına karar verildiği, dava konusu işlemin mevzuata uygun olduğu savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … 'UN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI … 'NUN DÜŞÜNCESİ : Dava, Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun 22/01/2018 tarih ve … sayılı kararının, … ili, … ilçesi, … Mahallesi, … ada, … nolu parseldeki taşınmazın üzerindeki binalarla birlikte "satış" yöntemiyle özelleştirilmesi amacıyla gerçekleştirilen ihale sonucuna ilişkin 27/10/2016 tarih ve … sayılı ihale komisyonu kararının onaylanmamasına dair kısmı ile bu karara yönelik alınmış ihalenin iptaline ilişkin kararın iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı İdarenin usule yönelik iddiaları yerinde görülmemiştir.
4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun'un 1. maddesinde, bu Kanun'un amacının, Kanun'un uygulamasında "kuruluş" adı ile anılacak olan ...genel ve katma bütçeli idareler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşların ve kamu iktisadi teşebbüslerinden kamu iktisadi kuruluşlarının gördükleri kamu hizmetleriyle doğrudan doğruya ilgili olmayan varlıklarının ve iştiraklerindeki paylarının... ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak için özelleştirilmesine ilişkin esasları düzenlemek olduğu belirtilmiş; 2. maddesinde özelleştirme uygulamalarındaki ilkeler sayıldıktan sonra, maddenin son fıkrasında, Kanun'daki amaç ve ilkeler doğrultusunda alınacak kararlarda öncelikler ile bunların tâbi olacağı özelleştirme uygulamalarına ilişkin esas ve usullerin, kuruluşların nitelikleri ve ülke ekonomisinin gerektirdiği şartlar da dikkate alınarak Kurul'ca belirleneceği kurala bağlanmış; 3. maddesinde ise, birinci maddede sayılan kuruluşların özelleştirme kapsam ve programına alınmasının; kuruluşların, satış, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayrî ayni hakların tesisi ve işin gereğine uygun sair hukukî tasarruflar ile devredilmelerine ilişkin özelleştirme yöntemlerinden hangisi ile özelleştirileceğini belirlemenin Kurul'un görevleri arasında olduğu belirtilmiştir.
4046 sayılı Kanun'a göre, Kanun'da "kuruluş" olarak sayılan genel ve katma bütçeli idarelerin gördükleri kamu hizmetleri ile doğrudan doğruya ilgili olmayan varlıklarının, Kurul'ca, belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak için özelleştirilmesi yoluna gidilebileceği, genel bütçeli idarelerin gördükleri kamu hizmeti ile doğrudan doğruya ilgili olmayan varlıklarının mülkiyet devri suretiyle özelleştirilmesinin mümkün olduğu anlaşılmaktadır.
Anılan Kanun'un “Özelleştirme Yüksek Kurulu ve Görevleri” başlıklı 3. maddesinin 2. fıkrasının (d) bendinde, özelleştirme programına alınan kuruluşların "satış, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayri ayni hakların tesisi ve işin gereğine uygun sair hukuki tasarruflarla gerçek ve/veya özel hukuk tüzel kişilerine devredilmesi" yöntemleriyle yapılan ihaleler sonucunda ihale komisyonlarınca verilen nihaî kararları onaylama yetkisinin Kurul'a ait olduğu belirtilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden; özelleştirme kapsam ve programında bulunan ... A.Ş. Adına kayıtlı … ili, .. ilçesi, … Mahallesi … ada … no.lu parseldeki taşınmazın üzerindeki binalarla birlikte "satış" yöntemiyle özelleştirilmesi amacıyla yapılan ihalede … Türk Lirası bedelle en yüksek teklif veren davacıya İhale Şartnamesi çerçevesinde satılmasına ilişkin 27/10/2016 tarih ve … sayılı İhale Komisyonu kararının onaylanmamasına ve ihalenin iptaline ilişkin iş ve işlemlerin tarafından yerine getirilmesine ilişkin Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun 22/01/2018 tarih ve … sayılı kararının verildiği; ara kararıyla sorulması üzerine davalı idarece, işlemin gerekçesi olarak; ÖYK'nun, takdir yetkisini kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması ilkelerini gözeterek kamu malının satılmasından mümkün olduğunca yüksek gelir elde edilmesi amacıyla anılan ihalenin iptal edilmesi yönünde kullandığını; nitekim dava konusu taşınmazın 07/06/2018 tarih ve … sayılı Komisyon Kararıyla … TL bedelle satışına karar verildiği hususlarının belirtildiği anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlık konusu ihaleye ait İhale Şartnamesinin 3. maddesinde, ihale sonucunun Kurul'un onayı ile kesinleşeceği, ihalenin onaylanmaması ve/veya gecikerek onaylanmasının, alıcının herhangi bir hak ve iddiada bulunmasına gerekçe teşkil etmeyeceği, ihalenin Kurul tarafından onaylandıktan sonra kesinleşeceği ve ihale sonuçlarının Resmî Gazete'de yayımlanacağı; 4. maddesinin son bendinde, teklif sahiplerinin ihale şartnamesinin bütün hükümlerini koşulsuz kabul etmiş sayılacakları kurala bağlanmıştır.
İdareler, ihalede rekabetin sağlanması ve kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması ilkelerine göre ihaleyi gerçekleştirmek zorundadır. Yeterli rekabetin sağlanamaması hâlinde ihalenin ana amacının gerçekleşemeyeceği ve dolayısıyla ihaleden beklenen faydanın sağlanamayacağı açıktır.
Bir kamu malının satılmasından mümkün olduğunca yüksek gelir elde edilmesi kamunun yararına olacağından, değer tespit komisyonunca belirlenen bedelin aşılmış olduğu durumlarda dâhi, söz konusu taşınmazın daha yüksek bir fiyata satılabileceğinin Kurul tarafından anlaşılması ve kamu yararı dışında subjektif nedenlerle hareket edildiğinin davacı tarafından ortaya konulamaması hâlinde, takdir yetkisinin ihalenin iptal edilmesi yolunda kullanılması hukuka aykırı bulunmamaktadır.
Kamuya veya Hazineye ait varlıkların ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak için özelleştirilmesinde, 4046 sayılı Kanun'da, satış, kiralama, işletme hakkının verilmesi, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ya da gelir ortaklığı modeli olarak belirlenen özelleştirme yöntemleri uygulanmaktadır. Olayda bu yöntemlerden satış yöntemi tercih edildiğine göre, bu özelleştirmeden "en yüksek gelirin" sağlanması Kanun'un amacına uygun olan bir durumdur.
İhale konusu taşınmazın 44.784,34 m2 yüz ölçümlü olup, üzerinde binaların bulunması, verilen en yüksek teklife yakın tekliflerin çok olması, taşınmazın yer aldığı bölgenin özellikleri dikkate alındığında ihalede rekabet ortamı ve sağlıklı fiyat yarışmasının sağlanamadığı ve bu hâliyle ihaleden beklenen kamu yararının gerçekleşmediği anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, taşınmazın mevcut hâliyle yapılan ihalesinin onaylanması durumunda, Kanun'da belirtilen "ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlama" amacının gerçekleşmeyeceği hususu göz önüne alınarak tesis edilen dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Davalı idarenin usûle yönelik itirazı geçerli görülmemiştir.
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Özelleştirme kapsam ve programında bulunan … ili, ... ilçesi, … Mahallesi, … ada, … no.lu parseldeki taşınmazın üzerindeki binalarla birlikte "satış" yöntemiyle özelleştirilmesi amacıyla gerçekleştirilen ihale sonucuna ilişkin olarak, ihale komisyonunun … tarih ve … sayılı kararıyla, "... (…) Türk Lirası bedelle en yüksek teklifi veren 'e ihale şartnamesi çerçevesinde satılmasına, ...bu hususların Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun onayına sunulmasına..." karar verilmiştir.
Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun … tarih ve … sayılı kararıyla da, … ili, … ilçesi, … Mahallesi, … ada, … no.lu parseldeki taşınmazın üzerindeki binalarla birlikte "satış" yöntemiyle özelleştirilmesi amacıyla gerçekleştirilen ihale sonucuna ilişkin 27/10/2016 tarih ve … sayılı ihale komisyonu kararının onaylanmamasına karar verilmesi üzerine, Kurul kararının 27/10/2016 tarih ve … sayılı ihale komisyonu kararının onaylanmamasına dair kısmı ile bu karara yönelik alınmış ihalenin iptaline ilişkin kararın iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
Uyuşmazlığa konu Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun 22/01/2018 tarih ve … sayılı kararında, … ili, … ilçesi, .. Mahallesi, … ada, … no.lu parseldeki taşınmazın satış ihalesinin de iptaline karar verildiği görülmüştür.
Dairemizin 15/05/2018 tarih ve E:2018/915 sayılı ara kararı ile, davalı idareden, ihalede idarenin takdir yetkisini, ihale komisyonu kararının onaylanmaması yönünden kullanmasının somut gerekçesi bildirilmesi istenilmiş; davalı idare tarafından ara kararına verilen cevapta, Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun takdir yetkisini kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması ilkelerini gözeterek, kamu malının satılmasından mümkün olduğunca yüksek gelir elde edilmesi amacıyla ihalenin iptal edilmesi yönünde kullandığı, uyuşmazlığa konu taşınmazın 07/06/2018 tarihinde yapılan nihai görüşmesinde …-TL bedelle üçüncü bir kişiye satılmasına karar verildiği ifade edilmiştir.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun'un "Amaç ve Kapsam" başlıklı 1. maddesinin birinci fıkrasının (A) bendinin ihale tarihinde yürürlükte olan hâlinde, bu Kanun'un amacının, bu maddede sayılan kuruluşların ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak için özelleştirilmesine ilişkin esasları düzenlemek olduğu belirtilmiş; 2. maddesinde, özelleştirme uygulamalarında esas alınacak ilkeler düzenlenerek, 1. fıkrasının (b) bendinde, "Kuruluşların özelliklerine ve içinde bulundukları şartlara göre özelleştirme yöntemlerinin belirlenmesi" ilkesinin esas alınacağı; maddenin son fıkrasında, Kanun'daki amaç ve ilkeler doğrultusunda alınacak kararlarda öncelikler ile bunların tâbi olacağı özelleştirme uygulamalarına ilişkin esas ve usûllerin, kuruluşların nitelikleri ve ülke ekonomisinin gerektirdiği şartlar da dikkate alınarak Özelleştirme Yüksek Kurulu'nca belirleneceği; 3. maddesinin 2. fıkrasında Kurul'un görevleri sayılarak, (a) bendinde, Kanun'un 1. maddesinde sayılan kuruluşların özelleştirme kapsam ve programına alınmasının, (c) bendinde, kuruluşların, satış, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayri ayni hakların tesisi ve işin gereğine uygun sair hukukî tasarruflar ile devredilmelerine ilişkin özelleştirme yöntemlerinden hangisi ile özelleştirileceğini belirlemenin, (d) bendinde, özelleştirme programına alınan kuruluşların "satış, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayri ayni hakların tesisi ve işin gereğine uygun sair hukuki tasarruflarla gerçek ve/veya özel hukuk tüzel kişilerine devredilmesi" yöntemleriyle yapılan ihaleler sonucunda ihale komisyonlarınca verilen nihaî kararları onaylama yetkisinin, Kurul'un görevleri arasında olduğu kurala bağlanmıştır.
"… İli, … İlçesi, … Mahallesi, … Ada, … Parseldeki Taşınmazın Üzerindeki Binalar ile Birlikte Özelleştirilmesine İlişkin İhale Şartnamesi"nin "İhalenin Onayı" başlıklı 3. maddesinde, ihale komisyonu tarafından ihale sonucunda verilen nihai satış kararının İdare veya Kurul'un onayına sunulacağı, sözleşmenin imzalanmasının İdare veya Kurul'un vereceği karara bağlı olacağı, teklif sahibi/alıcının İdare veya Kurul kararının çıkmaması veya gecikerek çıktığı bahsi ile zarar, ziyan ve benzeri ad altında herhangi bir talepte bulunmayacağını kabul ve taahhüt ettiği, ihalenin, İdare ve Kurul tarafından onaylandıktan sonra kesinleşeceği ve ihale sonuçlarının Resmî Gazete'de yayımlanacağı; "İhale Serbestisi" başlıklı 19. maddesinde, idarenin, ihale işlemlerini 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun çerçevesinde yürüttüğü, ihalenin 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'na tâbi olmadığı ve idarenin ihaleyi yapıp yapmamakta veya dilediğine yapmakta serbest olduğu kurala bağlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Aktarılan mevzuatın birlikte değerlendirilmesinden, özelleştirme programına alınan kuruluşların satış, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayri ayni hakların tesisiyle işin gereğine uygun hukuki tasarruflarla gerçek ve/veya özel hukuk tüzel kişilerine devredilmesi yöntemiyle yapılan ihaleler sonucunda ihale komisyonlarınca verilen kararların onaylanması işleminin, Özelleştirme Yüksek Kurulu'nca gerçekleştirileceği ve ihale komisyonu tarafından ihale sonucunda verilen nihai satış kararının, idare veya Kurul'un onaylamasından sonra hukuk aleminde sonuç doğuracağı anlaşılmaktadır.
Özelleştirme ihalelerinde, Kurul'un ihale komisyonunca verilen nihai kararları onaylama/onaylamama konusunda takdir yetkisi bulunmakta olup, bu yetki kullanılırken hukuken geçerli seçenekler arasından tercihte bulunulması ve işlemin yapılıp yapılmaması noktasında makûl ve meşru sebepler dikkate alınarak karar verilmesi gerekmektedir.
Öte yandan, Kurul'a ihaleyi onaylama ya da onaylamayarak iptal etme konusunda tanınan yetki, ihale işlemlerinin sırf mevzuata uygunluğunu denetlemeye yönelik olmayıp, aynı zamanda ihale konusu işin özelliklerini, benzer işlere ilişkin diğer ihalelerin sonuçlarını ve ihalede oluşan fiyatın piyasa şartlarına uygun olup olmadığını en iyi bilebilecek durumda bulunması nedeniyle Kurul'un, yerindelik denetimi yaparak idare menfaatini koruması amacıyla düzenlenmiştir.
Bu itibarla, hem hukuka uygunluk ve hem de yerindelik denetimi yapan Kurul tarafından bu konuda alınan idari kararın yargısal denetimi de özellik göstermektedir. Başka bir anlatımla, 4046 sayılı Kanun'da ihale komisyonu kararlarını onaylama zorunluluğu getirilmemesi nedeniyle, Kurula tanınan yetkinin onaylamama yönünde kullanılması hâlinde, bu yetkinin kamu yararına kullanıldığının ortaya konulması gerekmektedir. Dolayısıyla, ihalenin iptali işleminin idari davaya konu edilmesi hâlinde, gerek davalı idarenin mahkemeye yapacağı açıklamalar ile sunduğu belgeler ve gerekse mahkemece re'sen yapılacak araştırma sonucunda elde edilen bulgular, işlemde kamu yararına aykırılık bulunmadığını ortaya koyacak nitelikte ise, işlemde, sebep, konu ve amaç yönlerinden hukuka aykırılıktan söz edilemez.
Bu bağlamda, ihale komisyonu kararlarının Kurul tarafından onaylanması aşamasında, idarece takdir yetkisinin kamu yararı ve hizmet gerekleri doğrultusunda kullanılması gerektiği açık olup, bu yetki kullanılırken hukuken geçerli seçenekler arasından tercihte bulunulması ve ihalenin yapılıp yapılmaması noktasında makûl ve meşru sebepler dikkate alınarak karar verilmesi gerekmektedir. İhale işlemleri bakımından takdir yetkisinin denetiminde temel ihale ilkelerinin gözetilmesi ve hukukî güvenilirlik, idari istikrar gibi ilkelerin de dikkate alınması gerektiği kuşkusuzdur.
Bu durumda, Dairemizin 15/05/2018 tarihli ara kararına davalı idare tarafından verilen cevapta, Kurul tarafından takdir yetkisinin, kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması ilkelerini gözeterek, kamu malının satılmasından mümkün olduğunca yüksek gelir elde edilmesi amacıyla kullanıldığının belirtildiği, cevap dilekçesi ekinde dosyaya sunulan ihale komisyonu kararında, ihalenin iptali kararı üzerine yeniden gerçekleştirilen taşınmaz satış ihalesinde en yüksek teklifin …-TL, uyuşmazlığa konu ihaledeki en yüksek teklifin ise …-TL olduğu, uyuşmazlığa konu Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun … tarih ve … sayılı kararıyla, ihale konusu taşınmaz ile aynı yerde bulunan … ada, … no.lu parseldeki taşınmazın satış ihalesinin de iptaline karar verildiği anlaşıldığından, 4046 sayılı Kanun'un amaçlarından birinin de ekonomide verimlilik artışı sağlamak olduğu ve Kurul'un takdir yetkisini bu amaca aykırı olarak kamu yararı ve hizmet gerekleri dışında subjektif ve keyfi amaçlar doğrultusunda kullandığına ilişkin olarak dosya içeriğinde herhangi bir bilgi ve belge de bulunmadığı hususları da dikkate alındığında, temel ihale ilkelerinden olan kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması ilkesine uygun olarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (on beş) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 16/12/2019 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.