Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2018/916 E. , 2018/4156 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2018/916
Karar No : 2018/4156
DAVACI : … Odası
VEKİLİ : …
DAVACI YANINDA MÜDAHİL: … Odası
VEKİLLERİ : …
DAVALI : Özelleştirme İdaresi Başkanlığı
VEKİLİ : …
DAVANIN KONUSU :
21.02.2018 tarih ve 30339 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan … A.Ş.'ye ait …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, … ve … Şeker Fabrikalarının, 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun çerçevesinde "satış" yöntemi ile ayrı ayrı özelleştirilmesine ilişkin ihale ilanının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Ziraat Mühendisleri Odasının, ülkenin tarımsal kaynaklarının, topraklarının korunması için gereken her türlü girişimde bulunmakla yükümlü olduğu; satılmasına karar verilen fabrikaların satış gerekçesinin bulunmadığı, gerek Sayıştay raporları gerekse de Yüksek Denetleme Kurulu raporlarında özelleştirmeden elde edilen gelirlerin büyük bir kısmının giderlere harcandığı, satılan varlıkların gerçek değerinde satılmadığı, alıcının başkasına satışında Özelleştirme İdaresinin elde ettiği gelirin çok üstünde kazanç sağladığının ortaya koyulduğu, fabrikaların arazilerinin de satıldığı, şeker fabrikalarının satılmasının sadece ekonomik yönü olan bir konu olmadığı, ülkenin sağlığını ilgilendiren bir konu olduğu, 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun'da özelleştirme nedeniyle ortaya çıkacak zararların düzenlenmediği, işlemin amaç unsuru yönünden iptali gerektiği, Türk halkının sağlığının korunmasının öncelikli kamu yararı olduğu, dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
DAVACI YANINDA MÜDAHİLİN İDDİALARI :
Dava konusu işlem ile, Türkiye'nin çeşitli illerinde bulunan şeker fabrikalarının özelleştirilmek suretiyle satışa çıkarıldığı, ülkenin ekonomik ve sosyal gelişimi bakımından en önemli kazanımlarından olan şeker fabrikalarının birçoğunun korunması gerekli tescil varlığı olarak kayıtlı olduğu, … Şeker Fabrikasının Türkiye'nin ilk şeker fabrikası olması yanında doğal, tarihi ve sit alanı içinde bulunduğu, içerisinde Atatürk'ün misafirlerini ağırladığı modern mimarlık örneği ... Köşkü'nün de bulunduğu, sosyo-kültürel kalkınma hamlesinin mekansal karşılığı olan şeker fabrikalarının özelleştirilmesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Öncelikle, usule ilişkin olarak, davacının dava açma ehliyetinin bulunmadığı, dava konusu ihale ilanının iptal davasına konu edilebilecek kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem niteliğini taşımadığı ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak, özelleştirmenin amacının 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun'da açıkça gösterildiği, şeker fabrikalarının da bu amaçlar doğrultusunda özelleştirme kapsam ve programına alınarak özelleştirildiği, Türkiye Şeker Fabrikalarının kapsam ve programa alındıktan sonra hazırlık işlemlerine tabi tutulduğu, idareleri tarafından öncelikle sektöre yönelik olarak strateji raporları alındığı, coğrafi olarak ülke geneline yaygın olarak seçilmiş fabrikaların kapasiteleri, geçmiş yıllarda üretim yapıp yapmadıkları, danışman firma raporunda yer alan diğer değerlendirmeler gibi hususlar dikkate alınarak söz konusu on dört fabrikanın öncelikle özelleştirilmek üzere belirlendiği, ihale şartnamesinde pancar üreticisini, fabrika çalışanlarını ve tüketiciyi korumaya yönelik düzenlemelere yer verildiği, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ :
Dava konusu işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'UN DÜŞÜNCESİ :
Dava, 21/02/2018 tarih ve 30339 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan … A.Ş.'ye ait …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, … ve … Şeker Fabrikalarının, 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun çerçevesinde "satış" yöntemi ile ayrı ayrı özelleştirilmesine ilişkin ihale ilanının iptali istemiyle açılmıştır.
4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun'un "Amaç ve Kapsam" başlıklı 1. maddesinin (A) fıkrasında, bu Kanunun amacının, bu maddede "kuruluş" adı ile anılacak olan; "a) İktisadî devlet teşekküllerinin, bunların müessese, bağlı ortaklık, işletme, işletme birimleri ile varlıklarının ve iştiraklerindeki kamu paylarının, ... ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak için özelleştirmelerine ilişkin esasları düzenlemek" olduğu; 2. maddesinde, özelleştirme uygulamalarında esas alınacak ilkeler düzenlenerek, birinci fıkrasının (b) bendinde, "Kuruluşların özelliklerine ve içinde bulundukları şartlara göre özelleştirme yöntemlerinin belirlenmesi" ilkesinin esas alınacağı; son fıkrasında ise, belirtilen amaç ve ilkeler doğrultusunda alınacak kararlardaki önceliklerin ve bunların tâbi olacağı özelleştirme uygulamalarına ilişkin esas ve usullerin, kuruluşların nitelikleri ve ülke ekonomisinin gerektirdiği şartlar da dikkate alınarak Özelleştirme Yüksek Kurulu'nca belirleneceği kurala bağlanmıştır.
4634 sayılı Şeker Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, bu Kanunun amacının, yurt içi talebin, yurt içi üretimle karşılanmasına ve gerektiğinde, ihracata yönelik olarak Türkiye'de şeker rejimini, şeker üretimindeki usul ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlama şart ve yöntemlerini düzenlemek olduğu; "Kotalar ve kotaların tespiti" başlıklı 3. maddesinde, şeker üretimi ve arzında istikrarı sağlamak amacıyla pazarlanacak şeker miktarının, sakaroz kökenli ve diğer şekerler için ayrı ayrı olmak üzere şeker türlerine göre, gerektiğinde dönemsel olarak kotalar ile belirleneceği; şirketlerin A ve B kotalarının her yıl en geç 30 Haziran tarihine kadar, yurt içi şeker talebi, fabrikaların işleme ve şeker üretim kapasiteleri göz önünde bulundurularak müteakip beşer yıllık dönemler için tespit edileceği; "Hammadde ve şeker fiyatları" başlıklı 5. maddesinin ikinci fıkrasında, şirketlerin kendi ekim alanlarında yeterli hammadde bulamadığı takdirde münavebe esasları dâhilinde kendi ekim alanları dışından da Bakanlığın denetiminde üreticilerle sözleşme yaparak pancar temin edebileceği; 4634 sayılı Kanun'a 7103 sayılı Kanun'un 49. maddesiyle eklenen Geçici 11. maddesinin ikinci fıkrasında ise, …'e ait fabrikaların özelleştirilmesi hâlinde özelleştirme öncesinde … tarafından fabrikalara tahsis edilen kotaların da bu Kanun ve diğer mevzuat uyarınca herhangi bir izin ve onaya gerek kalmaksızın fabrikaların devir tarihi itibarıyla alıcıya aktarılmış olacağı, özelleştirme sözleşmelerinde yer alan üretim taahhüdünün başlangıç tarihinden itibaren alıcı şirketlerin beş yıl boyunca her pazarlama yılı için kendilerine tahsis edilen kotalardan %90’ın altında arz sağlamaları hâlinde, ilgili pazarlama yılı kotasının %90’ı ile arz arasındaki fark kadar kota haklarının …'e aktarılacağı, bu aktarım nedeniyle de herhangi bir hak ileri sürülemeyeceği ve talepte bulunulamayacağı ve bu Kanun'un 4. maddesinin birinci, ikinci ve dördüncü fıkralarının özelleştirilen fabrikalar için özelleştirme sözleşmelerinde belirtilen üretim taahhüdü boyunca uygulanmayacağı kurala bağlanmıştır.
28/06/2002 tarih ve 24799 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Hammadde ve Şeker Fiyatları Yönetmeliği'nin "Hammadde Temini" başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasında, "Kurul tarafından tespit edilerek şirketlere tahsis edilen şeker kotalarının garantisi için gerekli hammaddenin temini amacıyla, şeker fabrikası işleten gerçek ve tüzel kişiler ile üreticiler ve/veya temsilcileri arasında, sözleşme düzenlenir. Kurul tarafından tespit edilerek şirketlere veya fabrikalara tahsis edilen pancar şekeri kotalarının üretim/arz garantisi için gerekli olan şeker pancarı, yine Kurulca belirlenen pancar ekim alanlarından, üreticiler ve/veya temsilcileri ile şirketler veya fabrikalar arasında sözleşme düzenlenmesi suretiyle temin edilir..." kuralına yer verilmiştir.
4634 sayılı Kanun'un genel gerekçesinde belirtildiği üzere, özelleştirmeye olanak sağlayacak hukukî altyapının hazırlanması ilke olarak benimsendiğinden, Kanunla düzenleme altına alınan şeker sektörünün bir unsuru olan şeker fabrikalarının özelleştirilmesine ilişkin kanunî bir engel bulunmadığı gibi, bilakis özelleştirmenin kanunkoyucu tarafından hedeflendiği açıktır.
Ülkemizde şeker üretiminin, kota sistemi ile düzenleme altına alındığı, özelleştirilen şeker fabrikalarına ilişkin olarak getirilen düzenlemelerle, özelleştirme sözleşmelerinde yer alan üretim taahhüdünden itibaren beş yıl boyunca her pazarlama yılına ilişkin olarak tahsis edilen kotaların %90'ının altında arz sağlamaları hâlinde ilgili pazarlama yılı kotasının %90'ı ile arz arasındaki fark kadar kota haklarının …'e aktarılacağı; şeker fabrikalarının her biri için pancar ekim alanları belirlendiğinden ve fabrikaların, pancarı belirlenen ekim alanlarından temin edecekleri de dikkate alındığında, şeker üretimine bağlı olarak pancar ekimi ve üretiminin de devam edeceği görülmektedir.
Dava dosyasının incelenmesinden, Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun (Kurul) 20/12/2000 tarih ve 2000/92 sayılı kararı ile, … A.Ş.'nin (…) özelleştirme kapsamına alınarak hazırlık işlemlerine tâbi tutulmasına; Kurul'un 27/06/2003 tarih ve 2003/40 sayılı kararı ile, 31 Ekim 2003 tarihine kadar, İdare ve … tarafından yapılacak çalışmalar neticesinde, …'e ait fabrikalardan portföy grupları oluşturulmasına, bu portföylerin gerekirse anonim şirket hâline dönüştürülmesine, bu şirketlerin/portföylerin özelleştirme programına alınmasına ilişkin takvimin belirlenmesine, özelleştirme programına alınan şirketlerin/portföylerin satış yöntemiyle özelleştirilmesine; Kurul'un 31/01/2005 tarih ve 2005/17 sayılı kararıyla, daha önce alınan 27/06/2003 tarih ve 2003/40 sayılı karar gereğince idare ile danışman firma arasında imzalanan Danışmanlık Hizmet Sözleşmesi gereği oluşturulacak stratejiler çerçevesinde …'in muhtelif yapılanmalar sağlayarak (fabrikalar belli portföyler hâlinde tek ve/veya şirketleştirilmek üzere) programa alınmasına karar verildiği; Kurul'un 08/10/2007 tarih ve 2007/57 sayılı kararıyla, …'deki kamu hisselerinin özelleştirme programına alınmasının karararlaştırıldığı; Kurul'un 12/08/2008 tarih ve 2008/50 sayılı kararının (a) bendinde, 08/10/2007 tarih ve 2007/57 sayılı, 14/07/2008 tarih ve 2008/42 sayılı kararların iptaline; (b) bendinde, …'deki Hazine'ye ait hisselerin özelleştirme programına alınmasına; (c) bendinde ise, …'e ait fabrikaların coğrafi bazlı portföy grupları hâlinde özelleştirilmesine karar verildiği; Kurul'un 17/01/2018 tarih ve 2018/07 sayılı kararıyla da, 12/08/2008 tarih ve 2008/50 sayılı kararının (c) bendinin "…'e ait fabrikaların ve diğer taşınmazlar ile varlıkların 'satış' yöntemi ile özelleştirilmesine" şeklinde değiştirilmesine karar verildiği; 19/02/2018 tarih ve 46140 sayılı Başkanlık Olur'u ile, … A.Ş.'ye ait …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, … ve … Şeker Fabrikalarının 4046 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde "satış" yöntemiyle ayrı ayrı özelleştirilmesini teminen ihaleye çıkarılmasına karar verilmesi üzerine söz konusu şeker fabrikalarına ilişkin 21/02/2018 tarih ve 30339 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan ihale ilanının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
Özelleştirmeye olanak sağlayacak hukukî altyapının hazırlanmasının 4634 sayılı Kanun'un genel gerekçesinde ilke olarak benimsendiği dikkate alındığında, Kanun'la düzenleme altına alınan şeker rejiminin bir unsuru olan şeker fabrikalarının özelleştirilmesini teminen ihaleye çıkarılmasına ilişkin işlemde Kanun'a aykırılık bulunmadığı gibi; ihaleye konu şeker fabrikalarına ait ihale şartnamelerinde, Kanun'un amacına uygun olarak her bir fabrika için üretimi garanti altına alacak kota miktarına ilişkin düzenlemelere yer verildiği, hem üretim taahhüdünün eksik veya hiç yerine getirilmemesine ilişkin olarak her bir fabrika için ayrı ayrı belirlenen tutarlarda (…, …, … ve … Şeker Fabrikaları için ayrı ayrı ….-TL; …, …, … ve … Şeker Fabrikaları için ayrı ayrı ….-TL; …, …, …, …, … ve … Şeker Fabrikaları için ayrı ayrı ….-TL) teminat alınmasının öngörüldüğü, hem de fabrikaların, tahsis edilen kota miktarının %90'ından daha düşük miktarda üretim yapması hâlinde kota miktarının …'e devrine yönelik şeker üretimini koruyucu düzenlemelere yer verildiği; öte yandan, pancar üreticilerinin korunmasına yönelik olarak üreticilerin talebi hâlinde alıcıların pancar üretim sözleşmelerini yenileyeceği, bu yükümlülüğe ilişkin olarak yine her fabrika için ayrı ayrı belirlenen tutarlarda (…, …, … ve … Şeker Fabrikaları için ayrı ayrı ….-TL; …, …, … ve … Şeker Fabrikaları için ayrı ayrı ....-TL; …, …, …, …, … ve … Şeker Fabrikaları için ayrı ayrı ….-TL) teminat alınmasına ilişkin düzenlemelere yer verildiği anlaşıldığından, Kurul'un 17/01/2018 tarih ve … sayılı kararına, 4046 sayılı Kanun'da yer alan usul ile ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlama amacına uygun olarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı açıktır.
Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Davalı idarenin usule yönelik itirazları geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun (Kurul) 20/12/2000 tarih ve … sayılı kararı ile, … A.Ş.'nin (…) özelleştirme kapsamına alınarak hazırlık işlemlerine tâbi tutulmasına; Kurul'un 27/06/2003 tarih ve … sayılı kararı ile, 31 Ekim 2003 tarihine kadar, İdare ve … tarafından yapılacak çalışmalar neticesinde, …'e ait fabrikalardan portföy grupları oluşturulmasına, bu portföylerin gerekirse anonim şirket hâline dönüştürülmesine, bu şirketlerin/portföylerin özelleştirme programına alınmasına ilişkin takvimin belirlenmesine, özelleştirme programına alınan şirketlerin/portföylerin satış yöntemiyle özelleştirilmesine; Kurul'un 31/01/2005 tarih ve … sayılı kararıyla, daha önce alınan 27/06/2003 tarih ve 2003/40 sayılı karar gereğince idare ile danışman firma arasında imzalanan Danışmanlık Hizmet Sözleşmesi gereği oluşturulacak stratejiler çerçevesinde …'in muhtelif yapılanmalar sağlayarak (fabrikalar belli portföyler hâlinde tek ve/veya şirketleştirilmek üzere) programa alınmasına karar verildiği; Kurul'un 08/10/2007 tarih ve … sayılı kararıyla, …'deki kamu hisselerinin özelleştirme programına alınmasının kararlaştırıldığı; Kurul'un 12/08/2008 tarih ve … sayılı kararının (a) bendinde, 08/10/2007 tarih ve … sayılı, 14/07/2008 tarih ve … sayılı kararların iptaline; (b) bendinde, …'deki Hazine'ye ait hisselerin özelleştirme programına alınmasına; (c) bendinde ise, …'e ait fabrikaların coğrafi bazlı portföy grupları hâlinde özelleştirilmesine karar verildiği; Kurul'un 17/01/2018 tarih ve 2018/07 sayılı kararıyla da, 12/08/2008 tarih ve … sayılı kararının (c) bendinin "…'e ait fabrikaların ve diğer taşınmazlar ile varlıkların 'satış' yöntemi ile özelleştirilmesine" şeklinde değiştirilmesine karar verildiği; 19/02/2018 tarih ve … sayılı Başkanlık Olur'u ile, … A.Ş.'ye ait …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, … ve … Şeker Fabrikalarının 4046 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde "satış" yöntemiyle ayrı ayrı özelleştirilmesini teminen ihaleye çıkarılmasına karar verilmesi üzerine söz konusu şeker fabrikalarına ilişkin 21/02/2018 tarih ve 30339 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan ihale ilanının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun'un "Amaç ve Kapsam" başlıklı 1. maddesinin işlem tarihindeki (A) fıkrasında, bu Kanunun amacının, bu maddede "kuruluş" adı ile anılacak olan; "a) İktisadî devlet teşekküllerinin, bunların müessese, bağlı ortaklık, işletme, işletme birimleri ile varlıklarının ve iştiraklerindeki kamu paylarının, ... ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak için özelleştirmelerine ilişkin esasları düzenlemek" olduğu; 2. maddesinde, özelleştirme uygulamalarında esas alınacak ilkeler düzenlenerek, birinci fıkrasının (b) bendinde, "Kuruluşların özelliklerine ve içinde bulundukları şartlara göre özelleştirme yöntemlerinin belirlenmesi" ilkesinin esas alınacağı; son fıkrasında ise, belirtilen amaç ve ilkeler doğrultusunda alınacak kararlardaki önceliklerin ve bunların tâbi olacağı özelleştirme uygulamalarına ilişkin esas ve usullerin, kuruluşların nitelikleri ve ülke ekonomisinin gerektirdiği şartlar da dikkate alınarak Özelleştirme Yüksek Kurulu'nca belirleneceği kurala bağlanmıştır.
4634 sayılı Şeker Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, bu Kanunun amacının, yurt içi talebin, yurt içi üretimle karşılanmasına ve gerektiğinde, ihracata yönelik olarak Türkiye'de şeker rejimini, şeker üretimindeki usul ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlama şart ve yöntemlerini düzenlemek olduğu; "Kotalar ve kotaların tespiti" başlıklı 3. maddesinde, şeker üretimi ve arzında istikrarı sağlamak amacıyla pazarlanacak şeker miktarının, sakaroz kökenli ve diğer şekerler için ayrı ayrı olmak üzere şeker türlerine göre, gerektiğinde dönemsel olarak kotalar ile belirleneceği; şirketlerin A ve B kotalarının her yıl en geç 30 Haziran tarihine kadar, yurt içi şeker talebi, fabrikaların işleme ve şeker üretim kapasiteleri göz önünde bulundurularak müteakip beşer yıllık dönemler için tespit edileceği; "Hammadde ve şeker fiyatları" başlıklı 5. maddesinin ikinci fıkrasında, şirketlerin kendi ekim alanlarında yeterli hammadde bulamadığı takdirde münavebe esasları dâhilinde kendi ekim alanları dışından da Bakanlığın denetiminde üreticilerle sözleşme yaparak pancar temin edebileceği; 4634 sayılı Kanun'a 7103 sayılı Kanun'un 49. maddesiyle eklenen Geçici 11. maddesinin ikinci fıkrasında ise, …'e ait fabrikaların özelleştirilmesi hâlinde özelleştirme öncesinde … tarafından fabrikalara tahsis edilen kotaların da bu Kanun ve diğer mevzuat uyarınca herhangi bir izin ve onaya gerek kalmaksızın fabrikaların devir tarihi itibarıyla alıcıya aktarılmış olacağı, özelleştirme sözleşmelerinde yer alan üretim taahhüdünün başlangıç tarihinden itibaren alıcı şirketlerin beş yıl boyunca her pazarlama yılı için kendilerine tahsis edilen kotalardan %90’ın altında arz sağlamaları hâlinde, ilgili pazarlama yılı kotasının %90’ı ile arz arasındaki fark kadar kota haklarının …'e aktarılacağı, bu aktarım nedeniyle de herhangi bir hak ileri sürülemeyeceği ve talepte bulunulamayacağı ve bu Kanun'un 4. maddesinin birinci, ikinci ve dördüncü fıkralarının özelleştirilen fabrikalar için özelleştirme sözleşmelerinde belirtilen üretim taahhüdü boyunca uygulanmayacağı kurala bağlanmıştır.
4634 sayılı Kanun'un genel gerekçesinde, şeker üretiminde istikrarın sağlanması ve korunması, sektörün iç piyasada rekabet kurallarına göre yönlendirilmesi, Avrupa Birliği düzenlemelerinin yanı sıra, Dünya Ticaret Örgütü ve diğer uluslararası taahhütlere de uyum sağlanması ve özelleştirmeye olanak sağlayacak hukukî altyapının hazırlanmasının ilke olarak benimsendiği; 3. maddesine ilişkin gerekçede ise, üretimin garanti altına alınarak istikrarın korunması ve Avrupa Birliği şeker rejimine uyum sağlanması amacıyla şeker üretimi ve pazarında kota sisteminin uygun görüldüğü ve bu amaçla kota kavramına yer verildiği belirtilmiştir.
28/06/2002 tarih ve 24799 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Hammadde ve Şeker Fiyatları Yönetmeliği'nin "Hammadde Temini" başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasında, "Kurul tarafından tespit edilerek şirketlere tahsis edilen şeker kotalarının garantisi için gerekli hammaddenin temini amacıyla, şeker fabrikası işleten gerçek ve tüzel kişiler ile üreticiler ve/veya temsilcileri arasında, sözleşme düzenlenir. Kurul tarafından tespit edilerek şirketlere veya fabrikalara tahsis edilen pancar şekeri kotalarının üretim/arz garantisi için gerekli olan şeker pancarı, yine Kurulca belirlenen pancar ekim alanlarından, üreticiler ve/veya temsilcileri ile şirketler veya fabrikalar arasında sözleşme düzenlenmesi suretiyle temin edilir..." kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Aktarılan mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, ülkemizde şeker üretiminin kota sistemi ile düzenleme altına alındığı, özelleştirilen şeker fabrikalarına ilişkin olarak getirilen düzenlemelerle, özelleştirme sözleşmelerinde yer alan üretim taahhüdünden itibaren beş yıl boyunca her pazarlama yılına ilişkin olarak tahsis edilen kotaların %90'ının altında arz sağlamaları hâlinde ilgili pazarlama yılı kotasının %90'ı ile arz arasındaki fark kadar kota haklarının …'e aktarılacağı; şeker fabrikalarının her biri için pancar ekim alanları belirlendiğinden ve fabrikaların, pancarı belirlenen ekim alanlarından temin edecekleri de dikkate alındığında, şeker üretimine bağlı olarak pancar ekimi ve üretiminin de devam edeceği görülmektedir.
Öte yandan, 4634 sayılı Kanun'un genel gerekçesinde belirtildiği üzere, özelleştirmeye olanak sağlayacak hukukî altyapının hazırlanması ilke olarak benimsendiğinden, Kanunla düzenleme altına alınan şeker sektörünün bir unsuru olan şeker fabrikalarının özelleştirilmesine ilişkin kanunî bir engel bulunmadığı gibi, bilakis özelleştirmenin kanunkoyucu tarafından hedeflendiği açıktır.
21/02/2018 tarih ve 30339 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan dava konusu ihale ilanında, … A.Ş.'ye ait …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, … ve … Şeker Fabrikalarının, 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun çerçevesinde "satış" yöntemi ile ayrı ayrı özelleştirileceği, her bir fabrikaya ilişkin geçici teminat tutarı, ihale şartnamesi bedeli ile son teklif verme tarihi belirtilmiş; ihaleye ilişkin diğer hususların ise ihale şartnamesinde yer aldığı açıklamasına yer verilmiştir.
… A.Ş.'ye ait …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, … ve … Şeker Fabrikalarının "satış" yöntemiyle ve "pazarlık" usulü uygulanmak suretiyle ayrı ayrı özelleştirilmesini teminen ihaleye çıkarılmasına ilişkin 19.02.2018 tarih ve 46140 sayılı "ihale oluru"ndaki fabrikalardan biri olan ... Şeker Fabrikasına ait İhale Şartnamesi'nin "Üretim Şartı" başlıklı 16. maddesinde, (İhaleye konu fabrikalara ait ihale şartnamelerinde her bir fabrika için alınacak teminat mektubu tutarına yer verilerek, …, …, … ve … Şeker Fabrikaları için ayrı ayrı …-TL; …, …, … ve … Şeker Fabrikaları için ayrı ayrı ….-TL; …, …, …, …, … ve … Şeker Fabrikaları için ayrı ayrı ...-TL tutarında teminat mektubu alınacağı belirtilmiştir.), "16.1. Alıcı; 2018-2019, 2019-2020, 2020-2021, 2021-2022, 2022-2023 pazarlama yılı için 16.1.1. Fabrika için belirlenen pancar ekim alanlarından; asgari olarak kotasını karşılayacak miktarda pancar üretecek ve/veya ürettirecektir. 2018/2019 pazarlama yılı için pancar ekim alanında yeterli üretim bulunmaması hâlinde Alıcı ihtiyacı olan pancarı farklı bir hinterlantdan temin edebilecektir. 16.1.2. Böylelikle ürettiği/ürettirdiği pancarı ihaleye konu fabrikada işleyerek ilgili mevzuat çerçevesinde kotadan aşağı olmayacak miktarda üretim yapacaktır... 16.3. Sözleşme'nin imzalandığı tarihte Alıcı'dan, 16.1. maddedeki taahhüdüne ilişkin olarak, İdare'ce kabul edilecek, gayrikabilirücu, kayıtsız şartsız, ilk talepte ödemeli, süresiz toplam … (…) TL tutarında eşit tutarlı 5 (beş) ayrı kesin teminat mektubu alınacaktır. 16.4. Her pazarlama yılı için verilen A kotasının %90'ı ve üzerinde (Şeker Kanunu'nun 4. maddesinin 1. fıkrasındaki oranın değişmesi hâlinde yeni oran dikkate alınacaktır.) beyaz şeker üretimi yapılması durumunda; taahhüt yerine getirilmiş sayılacak, o pazarlama yılına isabet eden 1 (bir) teminat mektubu serbest bırakılacaktır. 16.5. Her pazarlama yılı için verilen A kotası kadar beyaz şeker üretiminin hiç yapılmaması durumunda; taahhüt yerine getirilmemiş sayılacak ve o pazarlama yılına isabet eden 1 (bir) teminat mektubu ayrıca ihtara gerek kalmaksızın İdare lehine irat kaydedilecektir. 16.6. Her pazarlama yılı için verilen A kotası miktarının haklı bir sebebe dayanmaksızın %90'ından daha düşük miktarda beyaz şeker üretimi yapılması durumunda; (Şeker Kanunu'nun 4. maddesinin 1. fıkrasındaki oranın değişmesi hâlinde yeni oran dikkate alınacaktır.) taahhüt eksik yerine getirilmiş sayılacak ve o pazarlama yılına isabet eden 1 (bir) teminat mektubundan (Kanun'da belirlenen oran dikkate alınmaksızın) eksik miktarı kıst-el yevm yapılarak ayrıca ihtara gerek kalmaksızın İdare lehine irat kaydedilecek, kalan kısmı ise serbest bırakılacaktır. Haklı sebebin tespitinde ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde Bakanlık görüşü alınacaktır. 16.7. Her pazarlama yılı için Bakanlık tarafından o dönem için Fabrika'ya tahsis edilen kota miktarının %90'ından daha düşük miktarda beyaz şeker üretimi yapılması durumunda, Alıcı, kota miktarının %90'ından eksik üretilen miktar kadar kotayı eksik üretimin tespit edilmesinin ardından derhâl …'e bedelsiz devredecektir. Bu durumda sonraki pazarlama yıllarına ilişkin taahhütlerde Fabrika'nın yeni tahsis edilen güncel kota rakamı dikkate alınır."; "Pancar Üretim Sözleşmelerinin Devri ve Pancar Alım Fiyatları" başlıklı 17. maddesinde, "17.2. Alıcı devraldığı pancar üretim sözleşmelerini 16.1. maddede belirtilen pazarlama yılları boyunca asgari olarak devre konu sözleşmedeki son kota tahsis rakamı üzerinden üreticilerin talep etmesi hâlinde yenileyecektir." şartlarına yer verilmiştir.
Bu itibarla, özelleştirmeye olanak sağlayacak hukukî altyapının hazırlanmasının 4634 sayılı Kanun'un genel gerekçesinde ilke olarak benimsendiği dikkate alındığında, Kanun'la düzenleme altına alınan şeker rejiminin bir unsuru olan şeker fabrikalarının satış yöntemiyle ayrı ayrı özelleştirilmesini teminen yayımlanan ihale ilanında Kanun'un lafzına ve ruhuna aykırılık bulunmadığı gibi; ihaleye konu şeker fabrikalarına ait ihale şartnamelerinde, Kanun'un amacına uygun olarak her bir fabrika için üretimi garanti altına alacak kota miktarına ilişkin düzenlemelere yer verildiği, hem üretim taahhüdünün eksik veya hiç yerine getirilmemesine ilişkin olarak her bir fabrika için ayrı ayrı belirlenen tutarlarda (…, …, … ve … Şeker Fabrikaları için ayrı ayrı ...-TL; …, …, …. ve … Şeker Fabrikaları için ayrı ayrı ….-TL; …, …, …, …, … ve … Şeker Fabrikaları için ayrı ayrı ….-TL) teminat alınmasının öngörüldüğü, hem de fabrikaların, tahsis edilen kota miktarının %90'ından daha düşük miktarda üretim yapması hâlinde kota miktarının …'e devrine yönelik şeker üretimini koruyucu düzenlemelere yer verildiği; öte yandan, pancar üreticilerinin korunmasına yönelik olarak üreticilerin talebi hâlinde alıcıların pancar üretim sözleşmelerini yenileyeceği, bu yükümlülüğe ilişkin olarak yine her fabrika için ayrı ayrı belirlenen tutarlarda (…, …, … ve … Şeker Fabrikaları için ayrı ayrı ….-TL; …, …, … ve … Şeker Fabrikaları için ayrı ayrı ...-TL; …, …, …, …, … ve … Şeker Fabrikaları için ayrı ayrı ….-TL) teminat alınmasına ilişkin düzenlemelere yer verildiği anlaşıldığından, Kurul'un 17/01/2018 tarih ve 2018/07 sayılı kararına, 4046 sayılı Kanun'da yer alan usul ile ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlama amacına uygun olarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ….-TL yargılama giderinin müdahil üzerinde bırakılmasına,
4. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarların kararın kesinleşmesinden sonra davacıya ve müdahile ayrı ayrı iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (on beş) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 19/12/2018 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun'un "Amaç ve Kapsam" başlıklı 1. maddesinin (A) fıkrasında, bu Kanunun amacının, iktisadî devlet teşekküllerinin, bunların müessese, bağlı ortaklık, işletme, işletme birimleri ile varlıklarının ve iştiraklerindeki kamu paylarının, ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak için özelleştirmelerine ilişkin esasları düzenlemek olduğu belirtilmiş; 4634 sayılı Şeker Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde de, bu Kanun'un amacının, yurt içi talebin, yurt içi üretimle karşılanmasına ve gerektiğinde, ihracata yönelik olarak Türkiye'de şeker rejimini, şeker üretimindeki usul ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlama şart ve yöntemlerini düzenlemek olduğu kurala bağlanmıştır.
Şeker Kanunu'nun genel gerekçesinde, şeker üretiminde istikrarın sağlanması ve korunması, sektörün iç piyasada rekabet kurallarına göre yönlendirilmesi, Avrupa Birliği düzenlemelerinin yanı sıra, Dünya Ticaret Örgütü ve diğer uluslararası taahhütlere de uyum sağlanması, özelleştirmeye olanak sağlayacak hukukî altyapının hazırlanmasının ilke olarak benimsenmesi, şeker sektörünün yarattığı yüksek katma değer yanında tarım ve endüstri kesiminde sağladığı yüksek istihdam düzeyi nedeniyle bu alandaki kuralların pancar şekeri üreticileri ve işleyicilerinin menfaatlerini buluşturan kurallar olduğu, sektörü yapısal anlamda düzenleyici bir nitelik arz ettiği, ülkemizde şeker fabrikalarında hâlen otuz bin civarında işçi istihdam edildiği ve binlerce çiftçi ailesinin geçimini pancar tarımı ile sağladığı, bu nedenle hâlen mevcut ve ileride kurulacak şeker fabrikalarının tam kapasite ile üretim yapmaları ve rasyonel çalışmalarının, sadece ekonomik yönden değil, sosyal yönden de geçimlerini pancar tarımına bağlamış üreticiler için de büyük önem taşıdığı ifade edilmiştir.
4634 sayılı Kanun ile gerekçesinin birlikte okunmasından, Kanunla yurt içi üretime ve ihracata yönelik şeker rejimini tüm esaslı unsurlarıyla düzenleme altına alarak şeker üretiminde istikrarın sağlanması ve korunmasının amaçlandığı, şeker sektörünün ekonomik yönden ve şeker fabrikalarında çalışan işçiler ile pancar tarımı yapan çiftçi aileleri bakımından sosyal yönden de önem taşıdığı görülmektedir.
21/02/2018 tarih ve 30339 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan dava konusu ihale ilanında, … A.Ş.'ye ait …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, … ve … Şeker Fabrikalarının, 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun çerçevesinde "satış" yöntemi ile ayrı ayrı özelleştirileceği, her bir fabrikaya ilişkin geçici teminat tutarı, ihale şartnamesi bedeli ile son teklif verme tarihi belirtilmiş, diğer hususların ise ihale şartnamesinde yer aldığı açıklamasına yer verilmiştir.
Bu bağlamda, dava konusu uyuşmazlık olan, Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun (Kurul) 12/08/2008 tarih ve … sayılı kararı ile özelleştirme programına alınan ve 17/01/2018 tarih ve … sayılı kararı ile özelleştirme stratejisi belirlenen …'e ait …, …, Kırşehir, …, …, …, …, …, …, …, …, …, … ve … Şeker Fabrikalarının 4046 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde "satış" yöntemiyle ayrı ayrı özelleştirilmesine ilişkin ihale ilanının ve ihale ilanında ihale şartnamesine atıfta bulunulması sebebiyle ihale şartnamesinin de Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun ve Şeker Kanunu'nun kuralları ve amaçları çerçevesinde değerlendirilmesi gerekmektedir.
İhaleye konu fabrikalara ait "İhale Şartnamesi"nin 16. maddesinde "Üretim Şartı" konusu düzenlenmiştir. Buna göre, "Alıcı" 2018-2019 pazarlama yılından itibaren beş yıl 2022-2023 pazarlama yılı dâhil pancar alım taahhüdünde bulunmaktadır. Bu düzenleme, Şeker Kanunu'nun Geçici 11. maddesinde yer alan, özelleştirme sözleşmelerinde üretim taahhüdünün başlangıç tarihinden itibaren beş yıl boyunca sürdürülmesine ilişkin kuralla uyumlu bulunmaktadır. Ancak, beş yıl süreden sonra, sektörün geleceğini ciddi biçimde etkileyecek sayıda işletmenin pancar alımına son vermelerine karşı herhangi bir önlem içermemektedir. Bu nedenle, beş yıllık alım taahhüdü koşulu tek başına, Şeker Kanunu'nun amaçladığı gibi şeker üretimindeki sürekliliği sağlayamamaktadır.
Yine, Şartname'nin 16. maddesinde, "Alıcı"dan beş yıllık beyaz şeker üretim faaliyeti taahhüdüne karşılık, her yıl eşit miktarda olmak üzere teminat mektubu (İhaleye konu fabrikalara ait ihale şartnamelerinde her bir fabrika için alınacak teminat mektubu tutarına yer verilerek, …, …, … ve … Şeker Fabrikaları için ayrı ayrı ….-TL; …, …, … ve … Şeker Fabrikaları için ayrı ayrı ….-TL; …, …, …, …, … ve … Şeker Fabrikaları için ayrı ayrı ...-TL) istenmektedir. Bu konudaki teminatın da, "Alıcı"nın beş yıl içerisinde herhangi bir pazarlama yılında üretim yapmaması durumunda, sadece o yıla ait teminat mektubu tutarı irat kaydedileceğinden, üretim faaliyeti açısından yeterli hukukî güvenceyi sağlamadığı anlaşılmaktadır.
Sonuç olarak, …'e ait ait …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, … ve … Şeker Fabrikalarının 4046 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde "satış" yöntemiyle ayrı ayrı özelleştirilmesini teminen ihaleye çıkarılması amacıyla hazırlanan İhale Şartnamesi, Şeker Kanunu'ndaki şeker üretiminde sürekliliği ve şeker pancarı üreticisini korumayı hedefleyen temel amaçlarla bağdaşmamakta, hukuka ve kamu yararına aykırı bulunmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği oyu ile karara katılmıyorum.