Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2018/9318 E. , 2022/632 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2018/9318
Karar No : 2022/632
TEMYİZ EDENLER : I- (DAVALI) ...Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
II- (DAVALI YANINDA MÜDAHİL)
...Gayrimenkul Yatırım ve Dan. A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI) : ...Mimarlar Odası (...Şubesi)
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Ankara ili, Çankaya ilçesi, ...Mahallesi, ...Mevkii, ...sayılı parsele yönelik 1/1000 ölçekli uygulama imar plan değişikliğinin onaylanmasına ilişkin Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin ...tarih ve ...sayılı kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: .... İdare Mahkemesince verilen ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararda; yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen rapor ile dosyadaki belgelerden; dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planının planlama alanı sınırı, planlama alanı kullanımları (Arazi kullanımı), yol genişlikleri ve kullanımlara verilen yapılaşma koşulları bakımından üst ölçek plan olan 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğine uygun olarak üretildiği, planlama nüfusu baz alındığında planlama alanında yönetmelik hükümlerinin emrettiğinin üzerinde sosyal donatı alanı ayrıldığı, İncek Bulvarına cepheli parsele ulaşım 35 mlik yoldan ve Öysekent yerleşmesinin doğu sınırından geçen 20 mlik yoldan sağlandığı konut alanlarına ve ticaret+konut alanına servis vermek amacıyla 15 mlik taşıt yolları planlandığı, dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ve plan notlarının üst ölçek 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğine göre hazırlandığı, dolayısıyla planların kademeli birlikteliği ilkesine uygun olduğu, uyuşmazlığa konu 5466 sayılı parseli kapsayan alanda yapılan 1/1000 ölçekli uygulama imar plan değişikliğinin üst ölçekli planı niteliğindeki ...tarih ve ...sayılı Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi kararı ile kabul edilen 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin Mahkemenin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararı ile 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği kapsamında 2 adet, E: 2.00 Yençok: Serbest yapılaşma koşullarına sahip konut alanı (35.000 m² ve 46.500 m²) planlandığı, 81.500 m² (Toplam Konut Alanı) * 2 (İnşaat Emsali) = 163.000 m² (Toplam İnşaat Alanı) 163.000 m² (Toplam İnşaat Alanı) / 140 m² (Ortalama Daire Büyüklüğü) = 1164 Hane 1164 (Hane Sayısı) x 2.75 (Çankaya İlçesi Ort. Aile Büyüklüğü) = 3201 Plan Nüfus Kapasitesi 3201 (Plan Nüfus Kapasitesi) x 10 m² (Kişi Başı Yeşil Alan İht.) = 32.010 m² Yeşil Alan İhtiyacı olduğu, Nazım İmar Planı değişikliğinde toplam, 32.055,55 m² Park Alanı planlandığı, ayrıca planlama sahası içerisinde, 5.366,36 m² büyüklüğünde Eğitim Tesisi Alanı, 2500 m² büyüklüğünde Cami Alanı ve 7.025,85 m² büyüklüğünde Sağlık Tesisi Alanı planlandığı, bu alanlara yönelik yapılaşma koşulunun E:1.50 olarak belirlendiği, ancak 2 nolu plan notu ile konfor artışı kapsamında daire büyüklüğünün 200 m2 ye kadar arttırılabileceği, elde edilecek fazla inşaat alanının toplam konut sayısının %30 u oranında daire sayısının arttırılabileceği ifade edildiğinden yukarıda hesaplanan 3201 kişilik nüfusun (3201*1,30) 4162 kişiye çıkarılabilmesine olanak sağlandığı, davaya konu işlemler ile kd.5466 sayılı parsel için meri planlarına göre yaklaşık (4162-674) 3488 kişilik ilave nüfus öngörüldüğü, bahse konu ilave nüfus için 32055,55 m2 yeşil alan, 5366, 36 m2 Eğitim Tesis Alanı, 2500 m2 büyüklüğünde ibadet alanı ve 7025,85 m2 sağlık tesis alanı planlandığı, planlama alanına 3488 kişilik ilave nüfus öngörülmüş olup, Ek-2 Tabloya göre planlama alanında 5232 m2 Sağlık Tesis Alanı ayrılması gerekirken bu rakamın üzerinde yaklaşık 7025,85 m2 sağlık tesis alanı ayrıldığı, 1744 m2 dini tesis alanı ayrılması gerekirken bu rakamın üzerinde 2500 m2 dini tesis alanı ayrıldığı, ancak 1744 m2 Anaokulu Alanı, 5232 m2 İlkokul Alanı, 5232 m2 Ortaokul Alanı ve 6104 m2 Lise Alanı olmak üzere toplam 18312 m2 Eğitim Tesisleri Alanı ayrılması gerekli iken davaya konu 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planı Değişikliği ile ilave nüfus için yalnızca 5366,36 m2 alan ayrıldığı, 1744 m2 Sosyal Kültürel Tesis Alanı, 1744 m2 Teknik Altyapı Alanı ayrılması gerekirken davaya konu işlemler ile bu kullanımlara ilişkin alan ayrılmadığı, yine 34880 m2 yeşil alan ayrılması gerekirken ilave olan nüfus için yalnızca 32055,55 m2 yeşil alan ilavesi yapıldığı, ayrıca meri planlarında cami alanı, kreş-anaokulu alanı, sosyal-kültürel tesis alanı, ilkokul alanı, teknik altyapı alanı, spor alanı, park alanı kullanımlarının zaten bulunduğu dikkate alındığında davaya konu işlemler ile belirlenen teknik altyapı ve donatı alanlarının bir kısmının meri planlardan geldiği, dolayısıyla mevcut donatı alanları esas alındığında davaya konu 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planı Değişikliği için yukarıda yapılan hesaplamaların yetersizliğinin daha da artacağı, böylelikle mevcut planın plan bütünlüğünün, sürekliliğinin ve teknik altyapı ve sosyal donatı dengesinin zedelendiği, bu durumun Mekansal Planlar Yönetmeliğinin 26.maddesin 5.fıkrasına, şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırı olduğu gerekçesiyle 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliklerinin iptal edildiği, dayanağı kalmayan dava konusu 1/1000 ölçekli imar planı değişikliğinde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Temyize konu kararın usul ve hukuka aykırı olduğu iddiasıyla bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ...DÜŞÜNCESİ:
1/1000 ölçekli uygulama imar planı, değişikliği ya da revizyonunun, üst ölçekli nazım imar planlarına uygunluğu, alt ölçekli imar planının hukuka uygunluk ölçütlerinden sadece biridir. Başka bir ifadeyle, alt ölçekli imar planının üst ölçekli imar planına uygun olması, alt ölçekli imar planlarının diğer hukuka uygunluk yönünden incelenemeyeceği anlamına gelmemektedir. Dava konusu uygulama imar planı değişikliğinin dayanağı üst ölçekli imar planlarına karşı açılan davalarda davanın reddine karar verilmiş olması, hukuken genel hükümlerinden bir olan "ret hükmünün emsal teşkil etmeyeceği" ilkesi de göz önüne alındığında, dava konusu uygulama imar planı değişikliğinin diğer hukuka uygunluk yönünden incelenmesi gerekmektedir.
Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin ...tarih ve ...sayılı kararı ile kabul edilen ve yürürlükte bulunan 1/25000 ölçekli 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planı, "Uygulamaya Yönelik Çevre Plan Koşulları" başlıklı kısmında, "Türkiye Cumhuriyetinin Başkentinin planlı kentleşmesini yönlendirmeyi hedefleyen üst ölçekli plan olduğu, Ankara'da yapılacak tüm araştırma, planlama, projelendirme ve uygulama çalışmaları için üst ölçekli referans çerçevesi olduğu belirtilmiştir. Planın "Uygulamaya Yönelik Çevre Plan Koşulları, Temel İlkeler, 9.Plan Değişiklik Koşulları" başlıklı kısmında da, "Bu planda değişiklik yapılması Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin bilimsel nitelikte bir tespit değerlendirme raporuna dayandırılarak hazırlanmış ve 'bütün-parça' ilişkisini bozmayacak nitelikteki değişiklik önerisini onaylaması ile mümkündür. Kent ve kamu yararına zorunlu olmadıkça değişiklik yapılmaması, "Plan Yapımına ait Esaslara Dair Yönetmelik (Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin)" hükümlerine uyulması zorunludur." düzenlemesi yer almaktadır.
Dava konusu imar planı değişikliğinin "Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin bilimsel nitelikte bir tespit değerlendirme raporuna" dayandırılmamıştır. Plan değişiliği parsel ölçeğinde, mülkiyet desenine bağlı olduğundan "bütün-parça ilişkisini" bozar niteliktedir. Açıklama raporunda kent ve kamu yararının zorunlu kıldığına dair bir tespit de bulunmamaktadır.
2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planının "Uygulamaya Yönelik Çevre Plan Koşulları B.2.1.Meskun Alanları B.2.1.3 Planlı-Yapılaşmamış Konut Alanları" kısmında, "Onaylı imar planları ile getirilen koşullar dışında Planlı-Yapılaşması Tamamlanmamış Konut Alanlarında tek parselde veya birleştirilmiş parsellerde yapı ve nüfus yoğunluğunu artıracak, inşaat alanı ve kat adedi değişiklikleri yapılmayacaktır." ifadeleri yer almaktadır. Ancak imar planı değişikliği, planlı-yapılaşması tamamlanmamış konut alanında kalmasına karşın tek parselde veya birleştirilmiş parsellerde yapı ve nüfus yoğunluğunuile inşaat alanını artıracak, kat adedini yükseltecek bir içeriktedir.
Yine 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planının "Uygulamaya Yönelik Çevre Plan Koşulları B.2.1.Meskun Alanları B.2.2.2. "Öneri Gelişme Konut Alanı" kısmında da, planlı ancak yapılaşmasını tamamlamamış, gelişmesi kayıt altına alınması gereken en yükseği orta yoğunluklu olarak yerleşime açılan gelişme konu alanlarında, bölge bütününde parçacı ve diğer alanların uygulamaya geçmesini güçleştirecek uygulamalar yerine, nazım imar planlarında tarif edilecek etap sınırları bütününde uygulama yapılması esastır." düzenlemesi yer almaktadır. Bu kapsamda, uyuşmazlığa konu parselin/parsellerin bulunduğu alanda revizyon imar planı yapılması gerekmektedir.
Öte yandan, dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan 14.06.2014 tarih ve 29030 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 8.maddesinin 1.fıkrasında, "Mekânsal planların, plan değişiklilerinin, revizyon ve ilavelerin hazırlanması sürecinde, kamu kurum ve kuruluşları veya plan müelliflerince planın türüne ve kademesine göre bu Yönetmelikte genel başlıklar halinde belirtilen konularda ilgili kurum ve kuruluşlardan veri, görüş ve öneriler elde edilerek gerekli analiz, etüt, araştırma ve çalışmalar yapılır." düzenlemesi yer almasına karşın "gerekli analiz, etüt, araştırma ve çalışmalar" yapılmamıştır. Aynı maddenin 9.fıkrasında da "Planlama alanı ve yakın çevresi ile alanın bölge veya kent bütünü içindeki konumunu belirlemek üzere; eşik analizi, yerinde yapılan incelemeler gibi fiziksel çalışmalarla birlikte, bilimsel tekniklere dayalı, ekonomik, sosyal, kültürel, politik, tarihi, sektörel ve teknolojik araştırmalar ile sorunlar ve potansiyel analizi yapılır. Ayrıca yürürlükteki planla ilgili gerekli çalışma ve değerlendirmeler de yapılır. Gerektiğinde güçlü, zayıf yönler ile fırsatları ve tehditleri içeren analiz yöntemi kullanılır. Bu çalışmalar araştırma raporunda yer alır." düzenlemesine yer verilmiş olmasına karşın anılan hususlara ilişkin herhangi bir araştırma raporu dosya içeriğinde bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin 9.maddesinin 4.fıkrasında, "Plan değişikliklerinde, değişiklik gerekçesi ve yapılan gereklilik analizlerini ayrıntılı açıklayan plan raporu hazırlanması zorunludur." düzenlemesi bulunmaktadır. Dava dosyasında, bu düzenlemede yer alan plan raporu bulunmamaktadır.
Yine, Yönetmeliğin 11.maddesinin 1.fıkrasında, "İmar planlarının yapımı ve değişikliklerinde planlanan alanın veya bölgenin şartları ile gelecekteki gereksinimleri göz önünde tutularak kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanlarında bu Yönetmeliğin EK-2 Tablosunda belirtilen asgari standartlara ve alan büyüklüklerine uyulur." düzenlemesi yer almaktadır. Bu düzenlemede yer alan ve Yönetmeliğin EK-2 Tablosunda belirtilen asgari standartlara ve alan büyüklüklerine göre belirlenmesi gereken sosyal ve teknik donatı alanları tür ve büyüklük bakımından yetersizdir.
Yönetmeliğin 26.maddesinnin 1.fıkrasında ise, "İmar planı değişikliği; plan ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü, sosyal ve teknik altyapı dengesini bozmayacak nitelikte, kamu yararı amaçlı, teknik ve nesnel gerekçelere dayanılarak yapılır. İmar planlarında sosyal ve teknik altyapı hizmetlerinin iyileştirilmesi esastır. Yürürlükteki imar planlarında öngörülen sosyal ve teknik altyapı standartlarını düşüren plan değişikliği yapılamaz. Kat adedi veya bina yüksekliğini artıran imar planı değişiklikleri, yörenin yerleşim özellikleri, dokusu ve kimliği dikkate alınmak suretiyle, şehrin veya alanın yakın çevresinin silüeti, yapıların güneşe göre cephesi ve yönlenmesi özelliklerini olumsuz yönde etkilememesi esas alınarak yapılır. İmar planında verilmiş olan inşaat emsalinin, kat adedinin, ifraz şartlarının değiştirilmesi sonucu nüfus yoğunluğunun artırılmasına dair imar planı değişikliklerinde: artan nüfusun ihtiyacı olan sosyal ve teknik altyapı alanları standartlara uygun olarak plan değişikliğine konu alana hizmet vermek üzere ayrılır. Yoğunluk artıran veya kentsel ulaşım sistemini etkileyen imar plan değişikliklerinde, kentsel teknik altyapıya yönelik etkilerin belirlenmesi ve gerekli önlemlerin alınması amacıyla ayrıca kentsel teknik altyapı etki değerlendirmesi raporu, analizi hazırlanır veya hazırlatılır." hükümlerine yer verilmiştir.
Ancak dava konusu imar planı değişikliğinde, mevcut planlarda Emsal=0,30 ya da 0,50 yapılaşma hakları tanımlandığı ve çevrede bu emsalde yapılar bulunduğu halde, dava konusu plan değişikliğinde ayrıntılı araştırma, inceleme ve bilimsel tespitler yapılmadan, Emsalin 2,00'ye yükseltildiği, nüfus ve yapı yoğunluğunun artırıldığı, bilimsel, nesnel ve teknik gerekçelere dayanmadığı, değişikliğin kamu yararından kaynaklanan bir ihtiyaçtan yapılmadığı, bireysel bir isteme dayandığı, mevcut imar planının devamlılığı ve bütünlüğünü ve donatı dengesini bozduğu, plan değişikliğinin parsel bazında, mülkiyet desenine dayalı parçacıl bir yaklaşımla yapıldığı, bu anlamda plan esaslarına, eşitlik ilkesine ve mevzuata uygun olmadığı, bölgenin ihtiyaçları belirlenmeden ve yakın çevresi ağırlıkla düşük yoğunluklu konut olarak yapılaşması öngörülmüş iken belli parsel ya da parsellerin ele alınarak bu ölçekte değişikliğe gidilerek yüksek oranda yapı ile nüfus yoğunluğu artırıldığı, artırılan nüfus karşısında yetersiz miktarda ve türde sosyal ve teknik altyapı alanları ayrıldığı, önceki imar planı kararlarında belirtilen mevcut ulaşım kapasitesinin arttırılmadığı, Mahalle, semt ve bölge ölçeğinde ayrılan eğitim, sağlık, dini, kültürel vb. sosyal ve teknik altyapı alanlarının yeterliliği araştırılmadan ve yakın çevredeki yapılaşma haklarından oldukça yüksek ilave nüfus artışı yapıldığından imar planı değişikliğinin hukuka ve mevzuata aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesi kararının yukarıda yer alan gerekçelerin eklenmesi suretiyle onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Ankara ili, Çankaya ilçesi, ...Mahallesi, ...Mevkii, ...sayılı parselin (171,650 m²) Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin ...tarih ve ...sayılı kararı ile kabul edilen 1/5000 ölçekli nazım imar planında E: 0,40, Hmax: 6,50 (2 kat) yapılaşma koşulunda konut ve ticaret alanı, akaryakıt istasyonu, cami alanı, kreş - anaokul alanı, E:0,40, Hmax: 2 kat yapılaşma koşullu sosyal- kültürel tesis alanı, ilkokul alanı, teknik alt yapı alanı, spor alanı, park alanı ve yol kullanımında kaldığı, Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin ...tarih ve ...sayılı kararı ile kabul edilen 1/25000 ölçekli 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planında ise çok seyrek yoğunluklu konut gelişme alanı, yeşil alan ve yol kullanımında kaldığı, parselin Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin ...tarih ve ...sayılı kararı ile kentsel dönüşüm gelişim proje alanı olarak belirlendiği, ...tarih ve ...sayılı Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi kararı ile 1/25000 ve 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliklerinin kabul edildiği, ...tarih ve ...sayılı Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi kararı ile de 1/1000 ölçekli uygulama planın kabul edildiği anlaşılmaktadır.
İLGİLİ MEVZUAT:
3194 sayılı İmar Kanunu'nun 5.maddesinde nazım imar planı "varsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, detaylı bir raporla açıklanan ve raporuyla beraber bütün olan planı," uygulama imar planı da, "tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plan" olarak tanımlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinin dayanağı olan 1/25.000 ve 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliklerinin kabulü yolundaki Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin ...tarih ve ...sayılı kararına karşı açılan davada .... İdare Mahkemesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararıyla; 1/25.000 ölçekli nazım imar planı değişikliği yönünden davanın reddine, 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin ise iptaline karar verilmiş, bu karara karşı yapılan istinaf başvuruları ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararıyla reddedilmiş, bu kararın da Danıştay Altıncı Dairesinin 25/01/2022 tarih ve E:2018/9181, K:2022/629 sayılı kararı ile 1/25000 ölçekli nazım imar plan değişikliği yönünden onanmasına, 1/5000 ölçekli nazım imar plan değişikliği yönünden davanın reddi gerektiği gerekçesiyle bozulmasına karar verildiğinden ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesince yukarıdaki hususlar göz önüne alınmak suretiyle uyuşmazlık hakkında yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalı ve davalı yanında müdahilin temyiz istemlerinin kabulüne,
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 25/01/2022 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.