T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2018/9635
Karar No : 2022/5
DAVACI : … Sendikası Genel Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : …
VEKİLİ : Hukuk ve Mevzuat Genel Müdürü …
DAVANIN KONUSU : 28/04/2018 tarihli ve 30405 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Bakanlar Kurulu'nun 09/04/2018 tarihli ve 2018/11608 sayılı "İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşlar ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Kararının" 5. ve 8. maddelerinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Dava konusu düzenleyici işlemin Anayasa'ya, ülkemizin kabul edip onayladığı, usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarası Antlaşmalara aykırı olduğu, zira Anayasamızın 53. maddesinin “İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler. ” hükmü ile toplu pazarlık hakkını temel haklardan kabul ettiği, Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO)'nun 98 sayılı Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkı ile ilgili sözleşmesinin 4. maddesinde; “Çalışma şartlarını kollektif mukavelelerle tanzim etmek üzere işverenler veya işveren teşekkülleriyle işçi teşekkülleri arasında ihtiyari müzakere usulünden faydalanılmasını ve bu usülün tam bir surette geliştirilmesini teşvik etmek ve gerçekleştirmek için lüzumu halinde milli şartlara uygun tedbirler alınacaktır” hükmü ile çalışanların toplu pazarlık hakkının akit devletlerce tanınacağının hükme bağlandığı, yine ülkemizin tarafı olduğu, Avrupa Sosyal Şartı (Avrupa Sosyal Haklar Sözleşmesi) 6. maddesinde; “Toplu pazarlık hakkı “Akit Taraflar, toplu pazarlık hakkının etkin biçimde kullanılmasını sağlamak üzere, 1. Çalışanlar ve çalıştıranlar arasında ortak görüşmeleri geliştirmeyi; 2. Gerekli ve uygun olduğu durumlarda; toplu sözleşme yoluyla iş koşullarının düzenlenmesi amacıyla çalıştıranların veya çalıştıran örgütlerinin çalıştıran örgütleriyle özgürce görüşmeleri yöntemini geliştirmeyi; 3. İş uyuşmazlıklarının çözümü için uygun uzlaştırma ve isteğe bağlı hakem sisteminin kurulmasını ve işletilmesini geliştirmeyi taahhüt ederler, 4. Menfaat uyuşmazlığı durumunda çalışanların ve çalıştıranların bir önceki toplu sözleşmelerden doğabilecek yükümlülükler saklı kalmak üzere grev hakkı dahil ortak hareket hakkını tanır.” hükmüne yer verildiği, yine ülkemizi bağlayıcı bir uluslararası metin olan AB Temel Haklar Şartı'nın “Toplu Müzakere ve Toplu Tedbirler” kenar başlığını taşıyan 28. maddesinde de serbest toplu pazarlık ve toplu sözleşme hakkı açısından önemli düzenlemelere yer verildiği, “Çalışanlar ve işverenler veya onların örgütleri, birlik hukuku ve üye devlet mevzuatı ve uygulamalarına göre uygun seviyede toplu iş sözleşmesi müzakere etme ve imzalama, çıkar uyuşmazlıklarında menfaatlerini korumak için grev de dahil toplu tedbirler alma hakkına sahiptir.” hükmüne yer verildiği, Anayasamızın 90. maddesi taraf olduğumuz uluslararası sözleşmelerin iç hukuktaki durumunu tartışmaya yer vermeyecek biçimde kurala bağladığı, ayrıca, Anayasa'nın 48. maddesinde “Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir” hükmünün yer aldığı, bu kapsamda işçiler sendikaları aracılığıyla işverenlerle içeriklerini serbestçe belirledikleri toplu sözleşmeleri bağıtlayabileceği, bu düzenlemelerin ücret ve diğer hakları da içerebileceği, dava konusu Tebliğ ile işçilerin ücret ve diğer haklarının toplu iş sözleşmesi ile belirlenmesinin önlendiği, işçilerin ücret ve diğer haklarına Anayasa ve yasa hükümlerine şekilde sınırlama getirildiği, söz konusu ibarelerin uygulanmasının, işçi ve işverenlerin Anayasa ve yasalar ile tanınan “toplu iş sözleşmesi” hakkının kullanılmasını imkansız hale getirdiği, Anayasanın 13. maddesinde, temel hak ve hürriyetlerin sınırlandırma koşullarının belirlendiği, “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve laik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.” hükümlerine aykırı olarak Bakanlar Kurulu tarafından yürürlüğe konulan “usul esaslarda” yer alan davaya konu düzenlemelerle, sendikanın, sendika üyesi işçilerin, tüm sendikalar ile çalışanların, işveren ve işveren sendikalarının en temel sendikal hakkı olan “toplu sözleşme hakkının” Anayasanın 13. maddesine aykırı şekilde sınırlandırıldığı, dava konusu tebliğin 5. maddesi ile personel giderlerinde şirketlere sınırlar koymanın Anayasa ve Uluslararası Sözleşmelerle güvence altına alınmış toplu sözleşme, toplu pazarlık hakkının ihlali olduğu, bir tebliğ ile toplu pazarlık hakkı göz ardı edilerek kalem kalem işçi ücretlerine ilişkin maliyetinin nasıl hesaplanacağının dayatılamayacağı, bu tebliği dikkate alacak belediye yöneticilerinin toplu pazarlık hakkını dikkate almayacağı ve toplu sözleşme görüşmeleri uyuşmazlıkla sona ermek zorunda kalacağından bütün sendikaların grev yoluna başvurmasının söz konusu olacağı, bu durumun da anlaşma ile sonuçlanacak toplu sözleşmelerin azalmasına, iş barışının bozulmasına, ülke ekonomisinde kayıplara yol açacağından dava konusu maddelerin iptali gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVALI İDARENİN SAVUNMASI : Davacı tarafından dava konusu hükümlerin toplu iş sözleşmesi hakkına aykırı olduğundan bahisle hukuka aykırılık iddiasında bulunulmakta olduğu, ancak dava konusu Usul ve Esaslar ile il özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşları ile bunların üyesi olduğu mahalli idare birliklerinin personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerinin gördürülmesinde temel şartların belirlenmesine yönelik düzenleme yapıldığı, idareler ile şirketler arasında yapılacak doğrudan hizmet alımlarında; asgari işçilik maliyeti, sözleşme giderleri, genel giderler ile işçilikle bağlantılı ayni giderler ve kâr oranının hesabında; kamu ihale mevzuatı ve asgari işçilik maliyeti hesaplama modülünün kullanılması esası getirildiği, dava konusu Usul ve Esaslar ile idarelerin şirket personeli dâhil personel giderlerinin bütçe gelirlerine oranının büyük şehirlerde %30, diğer idarelerde %40 düzenlemesi suretiyle idarelerin bütçe harcamalarını verimli kullanmalarının sağlanmasının amaçlandığı, dolayısıyla işçilik maliyetleri mevzuat hükümlerine göre belirlenmiş olduğu, dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırı ve iptali gerektirici bir yön bulunmadığı; öte yandan, konuyla ilgili uyuşmazlıkların çözümüne yönelik olarak Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığının görüşlerinde de toplu iş sözleşmesi görüşmelerine devam edilmesi gerektiğinin değerlendirildiğinin belirtildiği, dava konusu Usul ve Esaslar ise idareler ile şirketleri arasındaki doğrudan hizmet alımlarını düzenlediğinden, şirket ile işçi arasındaki çalışma hayatına yönelik bir düzenleme getirmediği, dava konusu Usul ve Esasların 8. maddesi ile İçişleri Bakanlığına denetim yetkisi verilmesinin toplu pazarlık hakkını ihlal ettiği iddiasının mesnedi bulunmadığı, zira dava konusu düzenlemelerin toplu iş sözleşmesi görüşmelerini engelleyen bir yönü bulunmadığı, belediye ve il özel idarelerinin idarenin vesayet denetimine tabi olduğu, dava konusu düzenleyici işlem üst hukuk normları ile hizmetin gerekleri ve kamu yararına tamamı ile uygun olduğundan haksız ve mesnetsiz olarak açılan davanın reddine karar verilmesi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI: …
DÜŞÜNCESİ : Dava, davacı Sendika tarafından, 28/04/2018 tarihli ve 30405 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Bakanlar Kurulu'nun 09/04/2018 tarihli ve 2018/11608 sayılı "İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşlar ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Kararının" 5. ve 8. maddelerinin iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasa'ya aykırılık iddiası yerinde görülmemiştir.
Kamu hizmetinin eksiksiz ve düzenli yürütülmesinden sorumlu olan idarece; mevzuatın öngördüğü şekilde hizmetin gerekleri esas alınarak, "375 sayılı KHK'nin ek 20. maddesi kapsamındaki şirketlerde işçilerin işe alımı, işçilere ilişkin personel giderlerinin toplam giderler içindeki payına ilişkin üst sınırları, ilk defa alınacak işçilere ilişkin belirlenecek ölçütleri esas alarak yıllık sınırlamaları ve bu kapsamdaki alımlar ile harcamaları izlemeye ilişkin" olarak bu personelle ilgili olarak usul ve kriterleri belirleyerek hizmetin etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesini temin etme amacına yönelik olarak çıkarılan uyuşmazlık konusu usul ve esaslar da, kamu yararı ve hizmet gerekleri yönünden hukuka aykırılık görülmediğinden davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
28/04/2018 tarihli ve 30405 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Bakanlar Kurulu'nun 09/04/2018 tarihli ve 2018/11608 sayılı "İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşlar ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Kararının" 5. ve 8. maddelerinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarenin süre aşımına ilişkin itirazları yerinde görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
696 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 126. maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen ek 20. madde de "İl özel idareleri, belediyeler ile bağlı kuruluşları ve bunların üyesi olduğu mahalli idare birlikleri, personel çalıştırılmasına dayalı hizmetleri 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 22. maddesindeki limit ve şartlar ile 62. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendindeki sınırlamalara tabi olmaksızın doğrudan hizmet alımı suretiyle birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası bu idarelere ait ve halen bu kapsamda hizmet alımı yaptığı mevcut şirketlerinden birine, bu nitelikte herhangi bir şirketi bulunmuyorsa münhasıran bu amaçla kuracakları bir şirkete gördürebilir.
.............
Bu madde kapsamındaki şirketlerde işçilerin işe alımı, işçilere ilişkin personel giderlerinin toplam giderler içindeki payına ilişkin üst sınırları, ilk defa alınacak işçilere ilişkin belirlenecek ölçütleri esas alarak yıllık sınırlamaları ve bu kapsamdaki alımlar ile harcamaları izlemeye ilişkin usul ve esasları belirlemeye Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığının görüşleri ve İçişleri Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu yetkilidir." kuralına yer verilmiştir.
02/07/2018 tarih ve 703 sayılı KHK’nin 177. maddesiyle, bu fıkrada yer alan “Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığının görüşleri ve İçişleri Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu” ibaresi “Cumhurbaşkanı” şeklinde değiştirilmiştir.
Anılan hükme istinaden, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 20. maddesi kapsamındaki şirketlerde işçilerin işe alımı, işçilere ilişkin personel giderlerinin toplam giderler içindeki payına ilişkin üst sınırları, ilk defa alınacak işçilere ilişkin belirlenecek ölçütleri esas alarak yıllık sınırlamaları ve bu kapsamdaki alımlar ile harcamaları izlemeye ilişkin usul ve esasları belirlemek amacıyla hazırlanan İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve Esaslar 28/04/2018 tarihli ve 30405 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 09/04/2018 tarihli ve 2018/11608 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulmuştur.
Dava konusu Usul ve Esasların Personel Giderlerinin Toplam Giderler İçindeki Payına İlişkin Üst Sınır başlıklı 5. maddesinde, *(1) İdarelerin, şirket personeli de dahil yıllık toplam personel giderleri, idarenin gerçekleşen en son yıl bütçe gelirleri toplamının her yıl, bir önceki yıla ilişkin olarak 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununun mükerrer 298. maddesi uyarınca tespit ve ilan edilen yeniden değerleme oranında artırılması sonucu bulunacak miktarın yüzde kırkını aşamaz. Bu oran büyükşehir belediyelerinde yüzde otuz olarak uygulanır. Yıl içerisinde aylık ve ücretlerde beklenmedik bir artışın meydana gelmesi sonucunda personel giderlerinin söz konusu oranları aşması durumunda, cari yıl ve izleyen yıllarda personel giderleri bu oranların altına ininceye kadar idare şirketlerine yeni personel alımı yapılamaz.
(2) Doğrudan hizmet alım sözleşmesi kapsamında çalışan işçi sayısı, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 24. maddesine göre işçi statüsünde geçişe esas sözleşme kapsamında o iş için öngörülen işçi sayısını aşamaz. Ancak birinci fıkradaki oranın altında kalan idarelerin şirketleri; bu oranın aşılmaması kaydıyla, işten ayrılanların yerine ve iş artışının zorunlu olduğu durumlarda idarenin talebi üzerine yeni işçi alımı yapabilir. İdareler, belirlenen oranın aşılmaması kaydıyla personel çalıştırılmasına dayalı yeni hizmetlerini şirketlerine gördürebilir ve bu amaçla şirketler tarafından yeni işçi alımı yapılabilir.
(3) Birinci fıkrada belirlenen oranı aşan idareler tarafından İçişleri Bakanlığından izin alınmaksızın şirketlerine işçi alımı yapılamaz.
(4) İdare tarafından şirkete personel gideri için yapılacak aylık ödemelerin toplamı, hizmet alımı sözleşmesinde öngörülen işçi ücretleri esas alınarak hesaplanan;
a) Asgari İşçilik maliyeti,
b) Asgari işçilik maliyeti üzerinden hesaplanan %4 sözleşme giderleri ve genel giderler,
c) İşçilikle bağlantılı ayni giderler,
ç) Asgari işçilik maliyeti ve işçilikle bağlantılı ayni giderler toplamı üzerinden %7'ye kadar belirlenecek kâr, dâhil işçilik giderleri toplamımı aşamaz. İşçi ücretlerinin tespitinde asgari ücrette meydana gelen artışlar dikkate alınır. Asgari işçilik maliyeti, sözleşme giderleri ve genel giderler ile işçilikle bağlantılı ayni giderler ve kâr oranı, kamu ihale mevzuatı esas alnarak belirlenir.
(5) Şirketin toplam giderleri içinde, işçilere ilişkin personel giderlerinin tutarı dördüncü fıkra hükümlerine göre şirkete yapılan aylık personel ödemelerinin miktarını geçemez. Şirketin idareye sunduğu personel çalıştırılmasına dayalı hizmetleri dışındaki diğer faaliyetlerinde çalışan işçilere ilişkin giderler, bu tutarın tespitinde dikkate alınmaz." hükmü,
Harcamaların izlenmesi başlıklı 8 inci maddesinde de, "İdarelerin, doğrudan personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerini gördürdüğü şirketler, bu hizmet sunumuna ilişkin personel giderlerini üç ayda bir İçişleri Bakanlığına elektronik ortamda bildirir. Bildirime ilişkin esaslar İçişleri Bakanlığınca belirlenir." hükmü yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda açık metinlerine yer verilen mevzuatın birlikte değerlendirilmesinden, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 20. maddesi kapsamındaki şirketlerde işçilerin işe alımı, işçilere ilişkin personel giderlerinin toplam giderler içindeki payına İlişkin üst sınırları, ilk defa alınacak işçilere ilişkin belirlenecek ölçütleri esas alarak yıllık sınırlamaları ve bu kapsamdaki alımlar ile harcamaları izlemeye ilişkin usul ve esasları belirlemek amacıyla dava konusu düzenlemenin getirilmiş olduğu, Usul ve Esasların uyuşmazlık konusu 5. maddesinde yer verilen düzenlemenin, idarelerin bütçe harcamalarının verimli kullanımının sağlanması amacını taşıdığı, anılan Usul ve Esasların 8. maddesindeki düzenleme ile de, bu konudaki amacın gerçekleşmesi bakımından, harcamaları izleme yetkisinin İçişleri Bakanlığına verildiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda; dava konusu anılan Usul ve Esasların 5. maddesi ile, personel giderlerinin toplam giderler içindeki payına ilişkin üst sınıra dair düzenleme yapıldığı, 8. maddesi ile de harcamaların izlenmesi yetkisinin İçişleri Bakanlığına verildiği anlaşıldığından, dava konusu düzenlemelerin, kamu yararı, hizmet gerekleri ve üst hukuk normlarına aykırı olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 28/04/2018 tarihli ve 30405 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Bakanlar Kurulu'nun 09/04/2018 tarihli ve 2018/11608 sayılı "İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşlar ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Kararının" 5. ve 8. maddelerinin iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca takdir edilen …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 24/11/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.