T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2018/976
Karar No : 2023/5163
DAVACI : ... Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı
(... Bakanlığı)
DAVANIN KONUSU :
Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkındaki Yönetmelik'te Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmeliğin 16. ve 17. maddelerine benzer değişiklik yapılarak Marmaris Mal Müdürlüğü ile imzalanan ön izin sözleşmesinin süresinin uzatılması istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü'nün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Marmaris Mal Müdürlüğü ile Muğla ili, Marmaris ilçesi,... , ... mevkiindeki ..., ..., ..., ... sayılı parsellere ilişkin olarak turizm, eğitim, sağlık, sanayi, sosyal ve kültürel tesisler yapmak amacıyla 49 yıl süreli bağımsız ve sürekli irtifak hakkı tesisi için 07/02/2011 tarihinde ön izin sözleşmesinin imzalandığı, ön izin süresinin 07/02/2012 tarihinde bir yıl uzatıldığı, ... sayılı parsel için Maliye Bakanlığı aleyhine üçüncü kişiler tarafından açılan davada ihtiyati tedbir kararı verildiği, bu sebeple ön izin çerçevesinde tapuda yapılması gereken ifraz ve tevhit işlemlerinin fiilen yapılamadığı, yatırım çalışmalarının tapu iptal davası nedeniyle durdurulduğu, bu süreçte herhangi bir kusurlarının bulunmadığı, tahsis süresinin dondurulması ve bu süreçte bedel alınmaması istemiyle yapılan başvurularının reddedildiği, ihalenin konusunun taşınmazların turizm hizmetine tahsisi ile ilgili olduğu, Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmelik'te kamudan kaynaklanan bir kusurun ortaya çıkması durumunda ön izin süresinin durdurulması uygulaması olduğu halde Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkındaki Yönetmelik'te böyle bir uygulamanın olmamasının hukuka aykırı olduğu, ön izin sürelerinin uzatılmasında hukuksal engel bulunmadığı ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığı, konusu, sebebi ve tarafları aynı olan bu davanın kesin hüküm nedeniyle reddi gerektiği; esasa ilişkin olarak ise Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik'te 11/09/2014 tarihinde değişiklik yapıldığı, davacı şirketin ön izin sözleşmesinin uzatılmasına ilişkin talepleri hakkında bu Yönetmelik uyarınca yapılacak bir işlem bulunmadığı, davacının, Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmelik'te kamudan kaynaklanan bir kusurun ortaya çıkması durumunda ön izin süresinin durdurulması uygulaması olduğu halde Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkındaki Yönetmelik'te böyle bir uygulamanın olmamasının hukuka aykırı olduğu yolundaki iddiasının hukuki dayanağının bulunmadığı savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NIN DÜŞÜNCESİ :
Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ...'UN DÜŞÜNCESİ :
Dava; davacı şirket tarafından, Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkındaki Yönetmelikte Kamu Taşınmazların Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkındaki Yönetmeliği'nin 16. ve 17 maddelerine benzer değişiklik yapılması, Marmaris Mal Müdürlüğü ile imzalanan ön izin sözleşmesine konu taşınmazlar için tahsis süresinin dondurulması, bu süre içinde ön izin bedeli ya da başkaca bir bedel alınmaması yolundaki başvurularının buna göre değerlendirilmesi istemiyle yaptığı 07.06.2016 günlü başvurusunun reddine ilişkin Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü'nün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istemi ile açılmıştır.
178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13. maddesinde, a) Hazinenin özel mülkiyetinde ve Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmaz malların yönetimine ilişkin hizmetleri, gerektiğinde diğer kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği yaparak yürütmek ve (Değişik: 26/5/2004-5177/36 md.) Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazların satışı, kiralanması, trampası ve üzerinde sınırlı aynî hak tesisi, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve bu yerler için gerekli görülen hallerde kullanma izni verilmesi işlemlerini yapmak Milli Emlak Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
2886 sayılı Devlet İhale Kanununun 74. maddesinde ise, tarihi ve bedii değeri olanlar hariç Hazinenin özel mülkiyetindeki yerlerin satışı, kiraya verilmesi, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi esaslarının Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikte belirleneceği hüküm altına alınmıştır.
Nitekim, 16.12.1984 tarih ve 18607 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak aynı gün yürürlüğe giren Mülga Devlete Ait Taşınmaz Mal Satış, Trampa, Kiraya Verme, Mülkiyetin Gayri Ayni Hak Tesis, Ecrimisil ve Tahliye Yönetmeliği ile 19.6.2007 tarih ve 26557 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak 1.7.2007 tarihinde yürürlüğe giren ve anılan Yönetmeliği yürürlükten kaldıran Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik bu Kanun uyarınca çıkarılmıştır.
Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı; Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazların satışı, trampası, arsa veya kat karşılığı inşaat yaptırılması, kiraya verilmesi, ön izin verilmesi ve üzerlerinde irtifak hakkı kurulması, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, ön izin ve kullanma izni verilmesi ile ecrimisil ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir." kuralına yer verilmiş olup; "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde, bu Yönetmelik'te geçen "idare" kavramının, merkezde Maliye Bakanlığı'nı (Millî Emlak Genel Müdürlüğü); illerde defterdarlığı (millî emlak dairesi başkanlığı veya millî emlak müdürlüğü) ve ilçelerde millî emlak müdürlüğünü, yoksa malmüdürlüğünü; "sözleşme" kavramının, defterdarlık veya malmüdürlüğü ile müşteri arasında yapılan ve ita amirince imzalanan yazılı anlaşmayı; "ita amiri" kavramının ise, illerde defterdar ve yetki devredilen hâllerde millî emlak dairesi başkanını, ilçelerde kaymakamı ifade edeceği; 75. maddesinde ise; "İrtifak hakkı veya kullanma izni ihalesi sonucunda, yapılacak yatırım için ön izne ihtiyaç duyulması halinde, lehine irtifak hakkı tesis edilecek veya kullanma izni verilecek yatırımcıya; fiili kullanım olmaksızın tescil, ifraz, tevhit, terk ve benzeri işlemlerin yapılması veya imar planının yaptırılması, değiştirilmesi ya da uygulama projelerinin hazırlanması ve onaylatılması gibi işlemlerin yerine getirilebilmesi için, bir yıla kadar ön izin verilir. Gerekli hâllerde bu süre toplamı dört yılı geçmemek üzere uzatılabilir. Uzatılan süreye ilişkin ön izin bedeli, bir önceki yıl ön izin bedelinin Türkiye İstatistik Kurumunca yayımlanan Üretici Fiyatları Endeksi (ÜFE - bir önceki yılın aynı ayına göre yüzde değişim) oranında artırılması suretiyle tespit edilen bedeldir.
Ön izin süresi içerisinde yükümlülüklerin yerine getirilmesi hâlinde, Yönetmeliğin 12. maddesinin 4. fıkrası uyarınca tespit edilecek bedel üzerinden Yönetmeliğin eki İrtifak Hakkı Sözleşmesinin düzenlenmesi suretiyle irtifak hakkı tesis edilir veya Yönetmeliğin eki Kullanma İzni Sözleşmesinin düzenlenmesi suretiyle kullanma izni verilir. Ancak, ön izin süresi bitmeden önce irtifak hakkı kurulması veya kullanma izni verilmesinin talep edilmesi hâlinde, ön izin sözleşmesinde öngörülen yükümlülüklerin yerine getirilmiş olması kaydıyla, ön izin süresinin kalan kısmına ilişkin bedel, kurulacak irtifak hakkı veya kullanma izni bedelinden mahsup edilir. Ön izin süresi içinde yükümlülüklerin ilgilinin kusuru dışında yerine getirilmesinin mümkün olamayacağının anlaşılması hâlinde, idareye yapılacak başvuru üzerine sözleşme feshedilir ve teminat ile kalan süreye ilişkin ön izin bedeli iade edilir.
Ön izin sahibinin sözleşme süresi sona ermeden taahhüdünden vazgeçmesi hâlinde, idarece sözleşme feshedilir. Bu durumda teminatı gelir kaydedilir ve kalan süreye ilişkin ön izin bedeli iade edilmez." kuralına yer verilmiş olup;
"Önceki ön izinler" başlıklı Geçici 3. maddesinde; Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten önce verilen ve Yönetmeliğin 75 inci maddesinde öngörülen azami uzatma süresi dolan ön izinler en fazla bir yıl daha uzatılabilir. Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten önce verilen ve Yönetmeliğin 75 inci maddesinde öngörülen azami uzatma süresi dolmamış ön izinler için verilebilecek toplam süre beş yılı geçemez. Bu fıkranın yürürlüğe girdiği tarihten önce Yönetmelikte öngörülen azami uzatma süresi dolan ön izin sahiplerinden; İdarece verilen ve uzatılan ön izin süreleri içinde yükümlülüklerini kendi kusurları dışında kamudan kaynaklanan ve/veya İdarece kabul edilebilir sebeplerle yerine getiremeyenlere; ön izin bedellerinin ödenmiş olması kaydıyla ve Bakanlık tarafından uygun görülmesi halinde, bu fıkra uyarınca süre uzatımına ilişkin işlemin yapıldığı tarihten itibaren ve son yıl ön izin bedeli Türkiye İstatistik Kurumunca yayımlanan Yurt İçi Üretici Fiyat Endeksi (Yİ-ÜFE – bir önceki yılın aynı ayına göre yüzde değişim) oranında, tarımsal amaçlı ön izinlerde ise Türkiye İstatistik Kurumunca yayımlanan Tarım Ürünleri Üretici Fiyat Endeksi (Tarım ÜFE – bir önceki yılın aynı ayına göre yüzde değişim) oranında artırılarak iki yıla kadar ilave süre verilebilir. Üçüncü fıkraya göre uzatılacak ön izinlerde; ön izin süresinin dolduğu tarihten bu sürenin uzatılması konusunda İdarece işlem yapılacağı tarihe kadar geçen süre için, adına ön izin verilen kişi tarafından ön izne konu taşınmazın; fiilen kullanılmaması halinde ön izin süre uzatım bedeli dikkate alınmak suretiyle İdarece tespit edilecek olan bedel, fiilen kullanıldığının tespit edilmesi halinde ise bu alana isabet eden ve İdarece irtifak hakkı veya kullanma izni bedeli kadar tahakkuk ettirilecek ecrimisil, Yönetmeliğin 86 ve 87 nci maddelerinde belirtilen indirimler uygulanmaksızın İdarece ayrıca tahsil edilir." düzenlemesi yer almaktadır.
Görüldüğü üzere, dava konusu edilen düzenlemenin, bağlı olduğu, dayanak aldığı üst hukuk normlarına uygun içeriğe sahip olduğu ve amacını gerçekleştirecek nitelikte içeriğe sahip olduğu anlaşıldığından, dava konusu edilen düzenlemede hukuka aykırılık görülmemiştir.
Olayda, Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkındaki Yönetmeliğin 75. maddesinde 11.09.2014 tarihinde değişiklik yapılarak anılan Yönetmeliğe geçici 3. madde eklendiği, söz konusu madde de; Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten önce verilen ve Yönetmeliğin 75 inci maddesinde öngörülen azami uzatma süresi dolmamış ön izinler için verilebilecek toplam süre beş yılı geçemez. Bu fıkranın yürürlüğe girdiği tarihten önce Yönetmelikte öngörülen azami uzatma süresi dolan ön izin sahiplerinden; İdarece verilen ve uzatılan ön izin süreleri içinde yükümlülüklerini kendi kusurları dışında kamudan kaynaklanan ve/veya İdarece kabul edilebilir sebeplerle yerine getiremeyenlere; ön izin bedellerinin ödenmiş olması kaydıyla ve Bakanlık tarafından uygun görülmesi halinde iki yıla kadar ilave süre verilebileceğine ilişkin hüküm eklendiği, söz konusu değişikliğe ilişkin davacı şirkette süre uzatım başvuruları yapıldığı, davacı şirket ile Marmaris Malmüdürlüğü arasında 07.02.2011 tarihinde ön izin sözleşmesinin imzalandığı ve ön izin süresinin 07.02.2015 tarihinde sona erdiği ancak yukarıda alıntısı yapılan yönetmelik hükümlerinde süre uzatım şartının 11.09.2014 tarihinde süresi bitmiş ön izin sözleşmelerine ilişkin olduğu göz önüne alındığında tesis edilen ve dava konusu edilen ... tarih ve ... sayılı işlemde de hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
09/07/2018 tarih ve 30473 sayılı (3. Mükerrer) Resmî Gazete'de yayımlanan 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 13. maddesiyle, 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname yürürlükten kaldırılmış; Geçici 1. maddesinin 19. fıkrasında ise, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte kapatılan veya bünyesinde bulunduğu bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşu değiştirilen birimlerin görevlerinden dolayı yapılan işlem ya da taraf olunan sözleşmelerde bu birimlerin veya görevlerinin devredildiği bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşları taraf olur. Söz konusu birimlerin bünyesinde bulundukları bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşlarının leh ve aleyhlerine açılmış olan davalar, başlatılmış olan takipler ile başvurulan alternatif uyuşmazlık çözüm yollarında devredildikleri bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşları kendiliğinden taraf sıfatını kazanır." kuralına yer verilmiştir.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 99. maddesinde ise, Milli Emlak Genel Müdürlüğü, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın hizmet birimleri arasında sayılmıştır. Bu itibarla, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın davalı sıfatıyla taraf olduğu görülerek, davalı idarenin usule ilişkin itirazları ise yerinde görülmeyerek işin esasının incelemesine geçildi.
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Muğla ili, Marmaris ilçesi, ... Köyü, ... yöresinde bulunan mülkiyeti Hazine'ye ait ... , ..., ... ve ... parsel numaralı taşınmazlarla ilgili olarak Marmaris Mal Müdürlüğü'nce 07/01/2011 tarihinde 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 51/g maddesi uyarınca irtifak hakkı ihalesi yapılmış, anılan ihaleyle irtifak hakkını ilk yıl için 4.920.000-TL bedelle 49 yıllığına kazanan davacı şirketle 07/02/2011 tarihinde bir yıllığına ve teklif bedelinin %20'sine tekabül eden 984.000-TL bedelle ön izin sözleşmesi imzalanmış, ön izin süresinde gerçekleştirilecek iş ve işlemlerin tamamlanamaması sebebiyle ve davacı şirketin başvurusu üzerine ön izin sözleşmesinin 07/02/2012 tarihinden itibaren bir yıl süreyle uzatılmasına karar verilmiştir.
Bu arada ... sayılı parselde bulunan taşınmaza ilişkin olarak ... Asliye Hukuk Mahkemesi'nin ... sayılı esasına kayden açılan tapu iptali ve tescil davasında, taşınmazın üçüncü şahıslara devir ve temlikinin önlenmesine yönelik olarak 10/08/2011 tarihinde ihtiyati tedbir kararı verilmiş, davalı idarenin itirazı üzerine 08/02/2012 tarihinde ihtiyati tedbir kararının kaldırılmasına karar verilerek, anılan Mahkeme'nin ... tarih ve K:... sayılı kararıyla da davanın reddine karar verilmiştir.
Davacı tarafından, 15/10/2012 tarihli dilekçeyle, mahkemece davada verilen ancak daha sonra kaldırılan ihtiyati tedbir kararı gerekçe gösterilerek, söz konusu taşınmazlarla ilgili tahsis süresinin, anılan taşınmazlarla ilgili açılan dava tarihinden tüm hukuki yolların sonucunda varılacak kesin karar tarihine kadar dondurulması, dondurulma süresinde ön izin veya başka bir ad altında bedel alınmaması, 07/02/2011-07/02/2012 dönemi için ödenen 984.000,00-TL ön izin bedelinden 09/08/2011-07/02/2012 tarihleri arasına isabet eden 497.000,00-TL ile sonraki dönem için ödenen 120.168,00-TL'nin diğer vergi borçlarına mahsup edilmek üzere emanet hesabına alınması istemiyle başvuru yapılmış, davacının bu başvurusunun ... tarih ve ... sayılı işlemle reddi üzerine anılan işlemin iptali istemiyle açılan davada, önce ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla işlemin iptaline karar verilmiş, akabinde Dairemizin bozma kararı üzerine ... İdare Mahkemesi'nin .... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmiş, bu karar kanun yollarından geçerek kesinleşmiştir.
Ön izin süresinin 07/02/2013 tarihinde sona erecek olması sebebiyle davacı şirket tarafından, 07/01/2013 tarihli dilekçe ile ön izin süresinin 1 yıl süreyle ikinci defa uzatılması için talepte bulunulmuş, ancak, davacı şirketin, ikinci yıl ön izin bedeli olan 1.093.519,20-TL'ye mahsuben toplam 288.758,888-TL ödemede bulunduğu, geriye kalan 804.760,32-TL ön izin bedelinin işlem tarihi itibarıyla ödenmediği gerekçesiyle talebin reddine karar verilmiş, bu karara karşı açılan davada ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:... sayılı kararıyla işlemin yürütmesinin durdurulmasına karar verilmiş (Bu işleme karşı açılan davada nihai olarak ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmiştir.), bu kararın uygulanması amacıyla Bakanlık Oluruyla tesis edilen ... tarih ve ... sayılı işlem ile ... tarih ve ... sayılı işlemin iptali istemiyle açılan davada kararın idarenin lehine sonuçlanmasına kadar veya tapu tescil davasının kesinleşmesine kadar şirketin ön izin süresinin dondurulmasına karar verilmiştir.
Yukarıda özetlenen süreçler sonrasında (... tarih ve ... sayılı işlemin iptali istemiyle açılan davada, ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı işlemin iptaline dair kararının Dairemizin 09/06/2014 tarih ve E:2014/49, K:2014/2339 sayılı kararıyla bozulması ve akabinde ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmesi üzerine) idare tarafından Muhakemat Genel Müdürlüğü'nden görüş alındığı ve davacıdan geçmiş dönem ön izin bedellerinin tahsil edilmesi gerektiğinin bildirildiği, sonrasında ise bir işlem tesis edilmeden, davacı tarafından 23/01/2015 tarihinde Defterdarlığa başvurularak Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin Geçici 3. maddesi uyarınca ön izin süresinin uzatılması talep edilmişse de Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından alınan görüş çerçevesinde davacının uzatılan sürelere ilişkin olarak ön izin bedelinin hâlen ödenmemiş olduğu gerekçesiyle yapılacak herhangi bir işlem bulunmadığına karar verilmiştir.
Akabinde davacı tarafından bu defa 07/06/2016 tarihinde Hazine ve Maliye Bakanlığı'na yapılan başvuru ile Hazine taşınmazları üzerinde turizm yatırımı yapılması amacıyla yürürlüğe konulan Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmeliğin 16. maddesindeki gibi bir değişikliğin Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik'te de yapılarak ön izin sürelerinin uzatılması talep edilmiştir. Hazine ve Maliye Bakanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı işlemiyle, Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik'te ön izin sürelerinin dondurulması ile ilgili bir düzenlemenin bulunmadığı, hâlihazırda davacı ile imzalanan ön izin sözleşmesinin azami uzatma süresinin 11/09/2014 tarihinden önce sona ermesi gerekirken 07/02/2015 tarihine kadar uzatıldığı ve ön izin süresinin uzatılması konusunda yapılacak bir işlem bulunmadığına karar verilmiş, bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 74. maddesinde, "Tarihi ve bedii değeri olanlar hariç Hazinenin özel mülkiyetindeki yerlerin satışı, kiraya verilmesi, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi esasları Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." kuralına yer verilmiştir.
2886 sayılı Kanun'un 74. maddesi, 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ve 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 13. maddesine dayanılarak hazırlanan Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik'in (Yönetmelik) 1. maddesinde, Yönetmeliğin amacının, Hazine'nin özel mülkiyetindeki taşınmazların satışı, trampası, arsa veya kat karşılığı inşaat yaptırılması, kiraya verilmesi, ön izin verilmesi ve üzerlerinde irtifak hakkı kurulması, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, ön izin ve kullanma izni verilmesi ile ecrimisil ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu belirtilmiş; 4. maddesinin 1. fıkrasının (r) bendinde, "Ön izin: İrtifak hakkı kurulmadan veya kullanma izni verilmeden önce; tescil, ifraz, tevhit, terk ve benzeri işlemlerin yapılması veya imar planının yaptırılması, değiştirilmesi ya da uygulama projelerinin hazırlanması ve onaylatılması gibi işlemlerin yerine getirilebilmesi için İdarece verilen izni ... ifade eder." şeklinde tanımlanmıştır.
Yönetmelik'in "Ön izin verilmesi ve süre" başlıklı 75. maddesinde, "(1) İrtifak hakkı veya kullanma izni ihalesi sonucunda, yapılacak yatırım için ön izne ihtiyaç duyulması halinde, lehine irtifak hakkı tesis edilecek veya kullanma izni verilecek yatırımcıya; fiili kullanım olmaksızın tescil, ifraz, tevhit, terk ve benzeri işlemlerin yapılması veya imar planının yaptırılması, değiştirilmesi ya da uygulama projelerinin hazırlanması ve onaylatılması gibi işlemlerin yerine getirilebilmesi için bir yıl süreyle ön izin verilir. Bu süre içerisinde belirtilen işlemlerin tamamlanamaması durumunda, buna ilişkin belgelerle birlikte ve bu işlemlerin tamamlanamama nedenleri de belirtilmek suretiyle talep edilmesi ve talebin İdare tarafından uygun görülmesi halinde bu süre bedeli karşılığında bir yıl uzatılabilir. Verilen ve uzatılan ön izin süreleri içinde de belirtilen işlemleri kendi kusurları dışında kamudan kaynaklanan ve/veya İdarece kabul edilebilir sebeplerle yerine getiremeyenlere; talep etmeleri ve bu talebin İdare tarafından uygun görülmesi halinde birer yıllık olmak üzere iki yıl daha süre verilebilir. Verilen ve uzatılan ön izin sürelerinin toplamı dört yılı geçemez. Ön izin bedeli, Yönetmeliğin 12. maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca belirlenir. Ön izin döneminde süre dondurulmaz.
(2) Ön izin süresi içerisinde yükümlülüklerin yerine getirilmesi hâlinde, Yönetmeliğin 12. maddesinin 5. fıkrası uyarınca tespit edilecek bedel üzerinden Yönetmeliğin eki İrtifak Hakkına İlişkin Resmi Senede Yazılacak Hükümleri (Ek-14) içerecek şekilde resmi senet düzenlenmesi suretiyle irtifak hakkı tesis edilir veya Yönetmeliğin eki Kullanma İzni Sözleşmesinin (Ek-16) düzenlenmesi suretiyle kullanma izni verilir. Ancak, ön izin süresi bitmeden önce irtifak hakkı kurulması veya kullanma izni verilmesinin talep edilmesi hâlinde, ön izin sözleşmesinde öngörülen yükümlülüklerin yerine getirilmiş olması kaydıyla, ön izin süresinin kalan kısmına ilişkin bedel, kurulacak irtifak hakkı veya kullanma izni bedelinden mahsup edilir.
(3) İdarece; taşınmaza ihtiyaç duyulan veya taşınmazın ekonomik açıdan farklı şekilde değerlendirilmesi uygun görülen hallerde, ön izin süresi uzatılmaz, devam eden ön izinler ise varsa kalan süreye ilişkin bedelin geri ödenmesi kaydıyla iptal edilir. Bu durumda ön izin sahibi tarafından İdareden hiçbir hak ve tazminat talebinde bulunulamaz.
(4) Ön izin süresi içinde yükümlülüklerin ilgilinin kusuru dışında yerine getirilmesinin mümkün olamayacağının anlaşılması hâlinde, İdareye yapılacak başvuru üzerine sözleşme feshedilir ve teminat ile kalan süreye ilişkin ön izin bedeli iade edilir.
(5) Ön izin sahibinin sözleşme süresi sona ermeden taahhüdünden vazgeçmesi hâlinde, İdarece sözleşme feshedilir. Bu durumda teminatı gelir kaydedilir ve kalan süreye ilişkin ön izin bedeli iade edilmez."; "İrtifak hakkı kurulması, kullanma izni verilmesi ve inşaat süresi" başlıklı 76. maddesinin 4. fıkrasında, "İrtifak hakkı lehtarı veya kullanma izni sahibinin kusuru dışında kamudan kaynaklanan, hakkın tamamen kullanılmasını ve işin yürütülmesini en az otuz gün süreyle engelleyen hukukî veya fiilî bir imkânsızlık durumunun ortaya çıkması ya da mücbir sebeplerin varlığı hâlinde, irtifak hakkı lehtarı veya kullanma izni sahibinin talebi üzerine irtifak hakkı veya kullanma izni süresi, kamudan kaynaklanan fiili veya hukuki imkânsızlık durumunun veya mücbir sebeplerin ortadan kalkmasına kadar geçecek süre kadar dondurulur. Dondurulan süre için bedel alınmaz. Sürenin yeniden işlemeye başladığı tarihte alınacak bedel, dondurulan yıl bedelinin geçen süre kadar sözleşmesinde belirtilen oranda artırılması suretiyle tespit edilir. Ancak, dondurulan yıl için ödenmiş olan bedelin dondurulan süreye isabet eden kısmı sözleşmesinde belirtilen oranda artırılmak suretiyle yeni tespit edilen bedelden mahsup edilir. Dondurulan süre sözleşme süresine eklenir." kuralına yer verilmiştir.
2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu'nun 8. maddesine dayanılarak yürürlüğe konulan Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmelik'in (davanın açıldığı tarihte yürürlükte bulunan hâliyle) 16. maddesinin 9. fıkrasında "Ancak kamudan kaynaklanan veya mücbir sebepler ile Bakanlıkça kabul edilebilir idari ve hukuki uyuşmazlıklardan doğan sebeplerin varlığı halinde ön izin süresi, dondurma sebepleri ve bu sebeplerin ortaya çıktığı tarihler dikkate alınarak sorun çözümleninceye kadar ve toplamda beş yılı geçmemek üzere Arazi Tahsis Komisyon kararı ile dondurulur ve dondurulan süre için ön izin bedeli alınmaz. Dondurulan sürenin başlatıldığı tarih itibarıyla yatırımcıdan, sürenin başlatıldığı tarihteki birim fiyatları esas alınarak teminatının güncellenmesi istenir. Dondurulan beş yıllık ön izin süresi içerisinde de dondurma sebeplerinin ortadan kalkmaması halinde, ön izin kendiliğinden sona erer. Bu durumda ön izin sahibi tarafından Bakanlıktan hiçbir hak ve tazminat talebinde bulunulamaz. Varsa alınan teminatlar iade edilir." kuralına; 17 maddesinde ise genel itibarıyla ön izin yükümlülüklerini yerine getirerek turizm yatırımı belgesi veya ana turizm yatırımı belgesi alan girişimci adına yapılacak kesin tahsis işlemlerine ilişkin kurallara yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava dosyasının incelenmesinden; davacı tarafından 07/06/2016 tarihinde Hazine ve Maliye Bakanlığı'na yapılan başvuru ile Hazine taşınmazları üzerinde turizm yatırımı yapılması amacıyla yürürlüğe konulan Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmeliğin 16. maddesindeki gibi bir değişikliğin Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik'te de yapılarak ön izin sürelerinin uzatılmasının talep edildiği, Hazine ve Maliye Bakanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı işlemiyle, Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik'te ön izin sürelerinin dondurulması ile ilgili bir düzenlemenin bulunmadığı, hâlihazırda davacı ile imzalanan ön izin sözleşmesinin azami uzatma süresinin (4. yıl ön izin süresinin) 11/09/2014 tarihinden önce sona ermesi gerekirken, 07/02/2015 tarihine kadar uzatıldığı ve ön izin süresinin uzatılması konusunda yapılacak bir işlem bulunmadığı gerekçesiyle davacının talebinin reddedildiği görülmektedir.
Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 74. maddesine; Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmeliğin ise 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu'nun 8. maddesine dayanılarak yürürlüğe konulduğu, bu çerçevede, bu Yönetmeliklerin dayanaklarının birbirinden farklı olduğu anlaşılmaktadır. Bununla birlikte, davacının idareye başvurusu ve dava dilekçesinde ileri sürdüğü itirazlar ile davanın niteliği Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik'in 75. maddesinin 1. fıkrasının son cümlesinde yer alan "Ön izin döneminde süre dondurulmaz." ibaresinin hukuka uygun olup olmadığının değerlendirilmesini zorunlu kılmaktadır. Bu çerçevede, davanın, düzenleyici işlem bakımından bu yönüyle incelenmesi gerekmektedir.
Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik'in 75. maddesinin 1. fıkrasının son cümlesinde yer alan "Ön izin döneminde süre dondurulmaz." ibaresi yönünden:
Yönetmelik'in 75. maddesinde, irtifak hakkı veya kullanma izni ihalesi üzerinde kalan yatırımcıya bir yıla kadar verilen ve dört yılı aşmayacak şekilde uzatılabilen, ancak dondurulamayan ön izin süresi içinde, yatırımcı tarafından yükümlülüklerin yerine getirilmesi, yükümlülüklerin ilgilinin kusuru dışında yerine getirilmesinin mümkün olamayacağının anlaşılması veya ön izin sahibinin sözleşme süresi sona ermeden taahhüdünden vazgeçmesi hâlinde yapılacak işlemlere; Yönetmelik'in 76. maddesinin 4. fıkrasında ise, irtifak hakkı lehdarı veya kullanma izni sahibinin kusuru dışında kamudan kaynaklanan, hakkın tamamen kullanılmasını ve işin yürütülmesini en az otuz gün süreyle engelleyen hukuki veya fiili bir imkânsızlık durumunun ortaya çıkması ya da mücbir sebeplerin varlığı hâlinde, irtifak hakkı lehdarı veya kullanma izni sahibinin talebi üzerine irtifak hakkı veya kullanma izni süresinin, kamudan kaynaklanan fiili veya hukuki imkânsızlık durumunun veya mücbir sebeplerin ortadan kalkmasına kadar geçecek süre kadar dondurulacağına ilişkin kurallara yer verilmiştir.
Bu bağlamda, anılan Yönetmelikte, irtifak hakkının kurulmasından sonra ortaya çıkacak benzer durumlarda ilgiliye tanınan haklardan farklı olarak, ön izin süresi içerisinde yükümlülüklerin ilgilinin kusuru dışında yerine getirilmesinin mümkün olamayacağının anlaşılması hâlinde, idareye yapılacak başvuru üzerine ön izin sözleşmesinin feshedilmesi ve teminat ile kalan süreye ilişkin ön izin bedelinin iadesi hususunda düzenlemelere yer verildiği görülmüştür.
Ön izin sözleşmesinin tarafı ile irtifak hakkı sahibi arasında, hak ve yükümlülükler açısından mevzuattan kaynaklanan bu farklılık, esasen, irtifak hakkı kurulmadan veya kullanma izni verilmeden önce, tescil, ifraz, tevhit, terk ve benzeri işlemlerin yapılması veya imar planının yaptırılması, değiştirilmesi ya da uygulama projelerinin hazırlanması ve onaylatılması gibi işlemlerin yerine getirilebilmesi için idarece verilen izni ifade eden ön izin müessesesinin amacının ve irtifak hakkının kapsamının doğal sonucu olarak ortaya çıkmaktadır.
Ön izin sürecinde amaç, taşınmazın irtifak ya da kullanma iznine hazırlanması olduğundan, bu aşamada "hakkın kullanımını engelleyecek" zararların doğması hâlinde bunların giderilmesinin de ön izin sürecinin bir parçası olduğu açıktır. Ancak, verilen süreler içinde giderilemeyen sorunların bulunması hâlinde ise taşınmazın irtifak ya da kullanma iznine uygun olmadığı sonucuna varılacağından, bu sürecin dondurulmasının da bir anlamı olmayacaktır.
Bu itibarla, yatırımın gerçekleşmesi için gerekli işlemlerin yapılması amacıyla bir yıllığına tanınan ve gerektiğinde dört yıla kadar uzatılabilen ön iznin, anılan işlemlerin yerine getirilmesinde meydana gelecek gecikme ve aksaklıkların bertaraf edilmesi için öngörüldüğü, söz konusu iş ve işlemlerin ön izin süresi içinde yerine getirilmesinin ilgilinin kusuru dışında mümkün olamayacağı durumlarda ise, ilgilinin ön izin sözleşmesiyle bağlılığını ortadan kaldırmaya dönük olarak sözleşmenin feshine imkân tanınarak ve ilgilinin kusuru bulunmadığından teminat ile kalan süreye ilişkin ön izin bedeli iadesinin mümkün olduğu dikkate alındığında, anılan Yönetmelik'in 75. maddesinin 1. fıkrasının son cümlesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Davacı ile Marmaris Mal Müdürlüğü arasında imzalanan ön izin sözleşmesinin süresinin uzatılması istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü'nün ... tarih ve ... sayılı işleminin incelenmesi:
Dava dosyasının incelenmesinde, mülkiyeti Hazineye ait taşınmazlarla ilgili olarak davacı ile Marmaris Mal Müdürlüğü arasında 49 yıllık irtifak hakkı için 07/02/2011 tarihinde bir yıllığına ön izin sözleşmesinin imzalandığı, ön izin süresinde gerçekleştirilecek iş ve işlemlerin tamamlanamaması sebebiyle ve davacı şirketin başvurusu üzerine ön izin sözleşmesinin 07/02/2012 tarihinden itibaren bir yıl süreyle uzatılmasına karar verildiği, bu arada ... sayılı parselde bulunan taşınmaza ilişkin olarak ... Asliye Hukuk Mahkemesi'nin ... sayılı esasına kayden açılan tapu iptali davasında verilen ihtiyati tedbir kararı davacı tarafından gerekçe gösterilerek, söz konusu taşınmazlarla ilgili tahsis süresinin, anılan taşınmazlarla ilgili açılan dava tarihinden tüm hukuki yolların sonucunda varılacak kesin karar tarihine kadar dondurulmasının talep edildiği, davacının bu başvurusunun reddedilmesi üzerine açılan davanın reddine karar verildiği, bu kararın kanun yollarından geçerek kesinleştiği, bu arada davacı tarafından yine ön izin süresinin uzatılması talebinin ikinci yıl ön izin bedeli ödenmediği gerekçesiyle reddedildiği, bu karara karşı açılan davanın da reddedilerek kesinleştiği, ancak bu aşamalarda yürütmenin durdurulması yolundaki yargı kararlarının uygulanması neticesinde idare tarafından davacı ile imzalanan ön izin sözleşmesinin 07/02/2015 tarihine kadar uzatıldığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, ön izin müessesinin, taşınmazın yatırıma uygun hâle getirilmesi için yapılması gereken tescil, ifraz, tevhit, terk ve benzeri işlemlerin yapılması veya imar planının yaptırılması, değiştirilmesi gibi işlemlerin yerine getirilebilmesini sağlama amacına yönelik olması, ilgili mevzuat uyarınca, lehine irtifak hakkı tesis edilecek veya kullanma izni verilecek yatırımcıya, gerekli hazırlık işlemlerinin yapılabilmesi için bir yıla kadar ön izin verilebileceği ve gerekmesi hâlinde bu sürenin dört yıla kadar uzatılabileceği gibi, ön izin süresi içinde yükümlülüklerin ilgilinin kusuru dışında yerine getirilmesinin mümkün olamayacağının anlaşılması hâlinde ise, başvuru üzerine sözleşmenin feshedileceği ve ön izin aşamasında verilen sürenin dondurulmasının da mümkün bulunmaması nedeniyle, davacı ile 07/02/2011 tarihinde imzalanan ön izin sözleşmesinin 07/02/2015 tarihinden sonra uzatılmaması yönünde tesis edilen işlemde hukuka aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 30/11/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.