T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/10239
Karar No : 2023/6827
DAVACI : …Vakıf Üniversitesi
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : …Bakanlığı
VEKİLİ : Huk. Müş. …
DAVANIN_KONUSU : 01/03/2019 tarih ve 30701 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Diyaliz Merkezleri Hakkında Yönetmeliğin 2., 4. ve 9. maddelerinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından, dava konusu düzenlemelerle vakıf üniversiteleri bünyesinde hizmet veren diyaliz merkezlerine devlet üniversitelerinden farklı olarak kısıtlamalar getirildiği, dava konusu Yönetmelikle yürürlükten kaldırılan Diyaliz Merkezleri Hakkında Yönetmeliğin “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde sadece “merkez” ibaresi kullanılırken, yeni yönetmelikte “ünite” ve “merkez” olarak iki ayrı diyaliz hizmeti sunucusu belirlendiği, üniversitelerin devlet veya vakıf olarak ayrı ayrı belirtilmediği, ancak 4. maddede vakıf üniversitelerinin merkez tanımlaması içerisinde bırakıldığı, salt devlet üniversiteleri için ünite tanımlaması yapıldığı, 9. maddesinin üçüncü ve altıncı fıkralarında üniversitelerin, devlet ve vakıf olarak ayrıştırılıp bu kurumların hukuki statüsü ve kamuoyu nezdindeki değerinin ikiye bölündüğü, bu üniversitelerin, eğitim, öğretim ve bilimin bağımsızlığı hususunda aynı mevzuat hükümlerinden yararlandığı, buna rağmen dava konusu düzenlemelerde hiçbir gerekçe olmaksızın bu üniversitelerin birbirinden ayrı tutulduğu, vakıf üniversiteleri aleyhine birtakım kısıtlamalar getirildiği, nefroloji yan dal eğitimi verilen üniversite hastaneleri veya eğitim ve araştırma hastanelerinde, devlet ya da vakıf üniversitesi ayrımı yapılmaksızın aynı müfredat üzerinden eğitim verildiği, hastalara aynı imkanların sunulduğu, vakıf üniversitelerinin de diğer üniversiteler gibi bünyesindeki öğrencileri en kaliteli biçimde yetiştirmeyi hedeflediği, hasta yoğunluğu devlet hastanelerinden daha çok olan vakıf üniversitelerinin göz ardı edilerek yapılan düzenlemenin hastaları ve kamu sağlığını etkilediği, dava konusu düzenlemelerin iptaline karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, hem kamu hem özel birçok tıbbi hizmet türü alanında kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmadan herkes için kolay ulaşılabilir, kaliteli ve eşit sağlık hizmeti sunumu ilkesinin hayata geçirilebilmesine yönelik olarak ilgili olduğu hizmet alanına dair hazırlanan mevzuat hükümlerinde “planlama” dahilinde bir takım sınırlandırmalara gidildiği, ülke genelinde ve her bölgede sağlık hizmetlerinin sürekliliğini temin etmenin de Bakanlığın görevleri arasında olduğu, belirli bölgelerde diyaliz merkezlerinin yoğunlaşmış olmasının sağlık hizmetlerinde ülke kaynaklarının ülkenin tamamına yayılmasını engelleyeceği ve bu kaynaklardan herkesin dengeli şekilde faydalanamaması sonucunu doğuracağı, Bakanlığın sağlık hizmeti planlama politikaları doğrultusunda her tür sağlık hizmeti sunumunun %70’nin kamu tarafından, %30’unun gerçek ve özel hukuk tüzel kişileri tarafından verilmesinin sosyal devlet ilkesi gereğince uygun olacağının öngörüldüğü, illerin demografik yapısı, son dönem böbrek yetmezlikli hastaların bölgesel dağılımı, hastaların mağdur olmayacağı ölçüde birbirine yakın olan merkezlerin bir bölge içerisinde değerlendirilmesi bakımından merkezlerin birbirine olan uzaklığı, kurulu tüm cihazlar ve diğer epidemiyolojik özellikler gibi kriterler dikkate alınarak il genelinde bölgeler belirlendiği, böylece herhangi bir bölgede toplam hasta sayısı ve toplam cihaz sayısı belirlenerek hasta cihaz oranı tespit edilerek, hastaları mağdur etmeden ve bazı merkezlerde aşırı yığılma ve bazı merkezlerde de işlevsiz durumda cihaz bulunmasını engelleyerek, o bölge içerisinde en yüksek kalitede ve iyi bir hizmetin verilmesinin amaçlandığı, bölgelendirmede ilin hasta sayısı nüfusu, yerleşim alanlarının en yakın diyaliz merkezine mesafesi, ulaşım durumu, hasta mağduriyeti gibi durumların göz önünde bulundurulduğu, yürürlükten kaldırılan Yönetmelikte planlamadan muaf olarak açılabilecek ünitelerde cihaz sayısının beş iken ona yükseltildiği, devlet üniversiteleri veya eğitim araştırma hastanelerinde nefroloji yan dal eğitiminde olan asistanların yeterli sayıda diyaliz hastası takip ederek gerekli mesleki tecrübeye sahip olabilmeleri için planlamadan muaf hastane bünyesinde en fazla on cihaz kapasitesinde hemodiyaliz ünitesi kurulmasının öngörüldüğü, halkın ihtiyaç duyduğu zorunlu sağlık hizmetlerinin sağlanmasının kamuya ait sağlık kurumlarının öncelikli görevi olması göz önünde tutularak acil hizmet veren kurumların ve eğitim kurumlarındaki makine sayılarının 25 makineye kadar kotasyonun dışında tutulmasının sosyal devlet ilkesinin bir gereği olduğu, eğitim kurumlarının desteklenmesi adına önemli bir fayda sağladığı, bunun eğitim kurumları için cihaz sayısının gerekenin altında kalmasını önlediği ve eğitim için yetersizliğin söz konusu olmasını engellediği, nefroloji yan dal eğitimi veren devlet üniversiteleri ya da eğitim araştırma hastanelerinin, yoğun bakım yatak ve acil hasta sayısı fazla bir bölgede bulunduğunda, kaliteli bir hizmet ve eğitim verebilmesi için daha fazla cihaz kapasitesine ihtiyaç duyduğu, dolayısıyla eğitim merkezlerindeki cihaz sayısı ve merkezlerin açılmasındaki öncelik bakımından öngörülen ölçütlerin, bu alanda diğer ülkelerde yapılan uygulamaların yanında ülkemizdeki eğitimli personel ihtiyacının da nazara alınarak bilimsel esaslar çerçevesinde kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek düzenlendiği, dava konusu düzenlemelerin üst hukuk normlarına uygun olduğu, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın kısmen reddi ile kısmen kabulüne karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, 01/03/2019 tarihli ve 30701 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren, Diyaliz Merkezleri Hakkında Yönetmeliğin, 2., 4. ve 9. maddelerinin iptali istemiyle açılmıştır.
1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San'atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun'un 12. maddesinde; "Sanatını icra etmek üzere bir mahalde kayıtlı olan herhangi bir tabibin bizzat dükkan ve mağaza açmak suretiyle her türlü ticaret yapması memnudur...Tabipler, diş tabipleri ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlar;... Aşağıdaki sağlık kurum ve kuruluşlarında mesleklerini icra edebilir:
a) Kamu kurum ve kuruluşları.
b) Sosyal Güvenlik Kurumu ve kamu kurumları ile sözleşmeli çalışan özel sağlık kurum ve kuruluşları, Sosyal Güvenlik Kurumu ve kamu kurumları ile sözleşmeli çalışan vakıf üniversiteleri.
c) Sosyal Güvenlik Kurumu ve kamu kurumları ile sözleşmesi bulunmayan özel sağlık kurum ve kuruluşları, Sosyal Güvenlik Kurumu ve kamu kurumları ile sözleşmesi bulunmayan vakıf üniversiteleri, serbest meslek icrası." hükmü yer almıştır.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. maddesinde "...Sağlık hizmetleriyle ilgili temel esaslar şunlardır:
a) Sağlık kurum ve kuruluşları yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak planlanır, koordine edilir, mali yönden desteklenir ve geliştirilir.
b) Koruyucu sağlık hizmetlerine öncelik verilmek suretiyle kamu ve özel bütün sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinde kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaksızın gerektiğinde hizmet satın alınarak kaliteli hizmet arzı ve verimliliği esas alınır. Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı ilgili Bakanlığın muvafakatını alarak, kamu ve özel bütün sağlık kurum ve kuruluşlarına koruyucu sağlık hizmeti görevi verir ve bu kurum ve kuruluşların bütün sağlık hizmetlerini denetler...
c) Bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılması esastır.Sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesi bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenlenir...
i) Sağlık hizmetlerinin yurt çapında istenilen seviyeye ulaştırılması amacıyla; bakanlıklar seviyesinden en uçtaki hizmet birimine kadar kamu ve özel sağlık kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları arasında koordinasyon ve işbirliği yapılır. Sağlık kurum ve kuruluşları coğrafik ve fonksiyonel hizmet alanları, verecekleri hizmetler, yönetim, hizmet ilişki ve bağlantıları gibi konularda tespit edilen esaslara uymak ve verilen görevleri yapmakla yükümlüdürler. Çağdaş tıbbi bilgi ve teknolojinin ülkeye getirilmesi ve teşviki sağlanır." hükümlerine, aynı Kanunun 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde; "...Bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edilir.
" hükmüne yer verilmiştir.
10.07.2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 1 numaralı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 355. maddesinde Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri birinci fıkranın (b) bendinde; " Organ ve doku nakli, kan ve kan ürünleri, diyaliz, üremeye yardımcı tedavi, evde sağlık, yanık, yoğun bakım gibi özellikli planlama gerektiren sağlık hizmetlerini planlamak ve bu hizmetleri sunan kurum ve kuruluşlar arasında koordinasyonu sağlamak, (c) bendinde, "Kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere ait sağlık kurum ve kuruluşlarına izin vermek ve ruhsatlandırmak, bu izin ve ruhsatları gerektiğinde süreli veya süresiz iptal etmek, (f) bendinde, "Planlama ve standartlar oluşturulması için gerekli komisyonları kurmak" şeklinde sayılmıştır.
01.03.2019 tarih ve 30701 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Diyaliz Merkezleri Hakkında Yönetmelik'in 1. maddesinde; akut ve kronik böbrek yetmezliği bulunan hastalarda ve gerekli diğer tıbbi durumlarda diyaliz tedavi yöntemlerini uygulayacak ünite ve merkezlerin planlamalarına, açılmalarına, faaliyetlerine, denetlenmelerine, ünite ve merkezde görev alacak sağlık personelinin eğitimi ve sertifikalandırılmasını sağlayacak diyaliz eğitim merkezlerine ve diyaliz tedavi yöntemlerinin uygulamasına ilişkin usul ve esasları belirlemek amacıyla söz konusu yönetmeliğin yayımlandığı belirtilmiştir.
Yönetmeliğin Kapsam başlıklı 2. maddesinde; "Bu Yönetmelik; üniversiteler, kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek ve özel hukuk tüzel kişileri tarafından diyaliz hizmeti sunmak amacı ile açılan ünite ve merkezleri, buralarda görev alacak personeli ve diyaliz hizmeti ile ilgili faaliyetleri kapsar." kuralına,
Tanımlar başlıklı 4 üncü maddesinin (1) fıkrasında; "Bu Yönetmelikte geçen;...
e) Merkez: Genel olarak, erişkin ve pediatrik diyaliz hastalarına hemodiyaliz ve/veya periton diyalizi uygulandığı, bu Yönetmeliğe göre üniversiteler, kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek veya özel hukuk tüzel kişileri tarafından kurulup işletilen günübirlik diyaliz merkezini,...
m) Ünite: Kamuya ait hastaneler ile nefroloji yan dal eğitimi verilen devlet üniversite hastaneleri ve eğitim araştırma hastaneleri bünyesindeki yedek cihaz hariç toplam en fazla on cihaz kapasitesinde olan diyaliz tedavi yöntemlerinin uygulandığı diyaliz ünitesini,...ifade eder.
Merkezlerin ve ünitelerin kurulması ve planlanması başlıklı 9 uncu maddesinde"...(3) Bir bölgede yeni bir merkez açabilmek için o bölgenin hedef doluluk oranı hemodiyaliz cihazı başına düşen hasta sayısı (hasta/cihaz oranının) beş veya üstü olarak kabul edilir. Bölgedeki toplam hasta/cihaz oranı bu sayının altında ise yeni merkez açılmasına izin verilmez. Bölgede hasta/cihaz oranı beşin üzerinde ise öncelikle cihaz artırım talepleri değerlendirmeye alınır. Cihaz artırım talebi olmazsa merkez açma talebi dikkate alınır. Ancak bu orana; hepatitli hasta ve bunlar için kullanılan cihazlar, hastanelerin rutin hemodiyaliz hizmeti dışındaki acil hizmetler için kullandıkları cihazlar, Bakanlıkça yetkilendirilmiş kamuya ait Bakanlıkça yetkilendirilmiş diyaliz eğitim merkezleri ile nefroloji yan dal eğitimi olan devlet üniversiteleri ve eğitim araştırma hastaneleri toplam yirmi beş cihaz sayısına ulaşana kadar, altıncı fıkrada bahsedilen ünitelerdeki hasta ve cihazlar dâhil edilmez...
(6) Halkın ihtiyaç duyacağı zorunlu sağlık hizmetlerinin yerinde, en çabuk ve kolay ulaştırılmasının sağlanması kamuya ait sağlık kurumlarının öncelikli görevi olması ve diyaliz alanında verilecek uzmanlık eğitimi dikkate alınarak;
a) Merkez bulunmayan kamuya ait hastaneler bünyesinde,
b) Nefroloji yan dal eğitimi verilen devlet üniversitesi hastaneleri veya eğitim ve araştırma hastaneleri bünyesinde,...Bakanlıktan izin almak kaydı ile planlamadan muaf olarak en fazla on cihaz kapasitesinde üniteler kurulabilir..." kuralına yer verilmiştir.
Davacı tarafından dava konusu düzenlemelerle vakıf üniversiteleri bünyesinde hizmet veren diyaliz merkezlerine devlet üniversitelerinden farklı olarak kısıtlamalar getirilerek “ünite” ve “merkez” olarak iki ayrı diyaliz hizmeti sunucusu belirlendiği; vakıf üniversitelerinin merkez tanımlaması içerisinde bırakılırken devlet üniversiteleri için ünite tanımlaması yapıldığı; nefroloji yan dal eğitimi verilen üniversite hastaneleri veya eğitim ve araştırma hastanelerinde, devlet ya da vakıf üniversitesi ayrımı yapılmaksızın aynı müfredat üzerinden eğitim verildiği, hastalara aynı imkanların sunulduğu; vakıf üniversitelerinin de diğer üniversiteler gibi bünyesindeki öğrencileri en kaliteli biçimde yetiştirmeyi hedeflediği; yapılan düzenlemeyle hasta yoğunluğu devlet hastanelerinden daha çok olan vakıf üniversitelerinin göz ardı edildiği ileri sürülmektedir.
Davalı idare, halkın ihtiyaç duyduğu zorunlu sağlık hizmetlerinin sağlanmasının kamuya ait sağlık kurumlarının öncelikli görevi olması göz önünde tutularak, belirli bölgelerde diyaliz merkezlerinin yoğunlaşmış olmasının sağlık hizmetlerinde ülke kaynaklarının ülkenin tamamına yayılmasını engelleyeceği ve bu kaynaklardan herkesin dengeli şekilde faydalanamaması sonucunu doğuracağı, illerin demografik yapısı, son dönem böbrek yetmezliği bulunan hastaların bölgesel dağılımı, hastaların mağdur olmayacağı ölçüde birbirine yakın olan merkezlerin bir bölge içerisinde değerlendirilmesi bakımından merkezlerin birbirine olan uzaklığı, kurulu tüm cihazlar ve diğer epidemiyolojik özellikleri gibi kriterler dikkate alınarak il genelinde bölgelerin belirlendiği; böylece herhangi bir bölgede toplam hasta sayısı ve toplam cihaz sayısı belirlenerek hasta cihaz oranı tespit edilerek, hastaları mağdur etmeden ve bazı merkezlerde aşırı yığılma ve bazı merkezlerde de işlevsiz durumda cihaz bulunmasını engelleyerek, o bölge içerisinde en yüksek kalitede ve iyi bir hizmetin verilmesinin amaçlandığı; eğitim kurumlarındaki makine sayılarının 25 makineye kadar kotasyonun dışında tutulmasının sosyal devlet ilkesinin bir gereği olduğu; eğitim kurumlarının desteklenmesi adına önemli bir fayda sağladığı; eğitim merkezlerindeki cihaz sayısı ve merkezlerin açılmasındaki öncelik bakımından öngörülen ölçütlerin, bu alanda diğer ülkelerde yapılan uygulamaların yanında ülkemizdeki eğitimli personel ihtiyacının da nazara alınarak bilimsel esaslar çerçevesinde kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek düzenlendiği; yürürlükten kalkan Yönetmelikte planlamadan muaf açılabilecek ünite kapasitesinin 5 cihazdan yürürlükte bulunun Yönetmelikle 10’a yükseltildiği, vakıf üniversitelerine ait merkezlerin devretme ve ihtiyaç duymaları halinde dışarıda faaliyet gösteren özel diyaliz merkezini devralabilme durumları bulunduğu gibi hasta sayılarının artmasına paralel cihaz arttırma gerekliliğinin ortaya çıkması halinde de planlama dahilinde cihaz artırımı yapabilecekleri düzenlemenin hukuka uygun olduğu savunulmuştur.
Davalı idare, sağlık kurum ve kuruluşlarının ülke genelinde eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde planlanmasını koordine etmekle ve kamu ve özel bütün sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinde kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaksızın kaliteli hizmet arzı ve verimliliğini esas almakla yükümlüdür. Bu yükümlülükte esas amacın kamu yararı olması gerektiği tabiidir.
Vakıf üniversiteleri, 1219 sayılı Kanun'un 12. maddesinin 2. fıkrasında kamu kurum ve kuruluşu kapsamında değerlendirilmememiş, özel sağlık kuruluşu olarak düzenlenmiş ise de; Anayasa'nın "Yükseköğretim Kurumları" başlıklı 130. maddesinde, üniversitelerin tanımı yapıldıktan sonra, Devlet tarafından yasayla kurulacakları belirtilmiş; yasada gösterilen usul ve esaslara göre kazanç amacına yönelik olmamak koşuluyla Vakıflar tarafından da Devletin gözetim ve denetimine tabi yükseköğretim kurumları kurulabileceği açıklanmış; Vakıflar tarafından kurulan yükseköğretim kurumlarının mali ve idari konular dışındaki akademik çalışmaları, öğretim elemanlarının sağlanması ve güvenlik yönlerinden Devlet eliyle kurulan yükseköğretim kurumları için Anayasa'da belirtilen hükümlere tabi bulunduğu kuralı yer almış, akademik çalışmaları, öğretim elemanlarının sağlanması ve güvenlik yönlerinden herhangi bir ayrım gözetilmeksizin vakıflar tarafından kurulan yüksek öğretim kurumlarının devlet tarafından kurulan yüksek öğretim kurumları ile eşit statüde olduğu belirlenmiş, 2809 sayılı Yükseköğretim Kurumları Teşkilatı Kanunu'nun ek maddelerinde de, vakıflar tarafından kurulan üniversitelerin kamu tüzel kişiliğini haiz olarak kuruldukları hükme bağlanmıştır.
Bu itibarla kanunla kurulan ve kamu hizmeti yaptığı tartışmasız olan vakıf üniversitelerinin kamu tüzel kişiliğine sahip olduğunun, Anayasa Mahkemesi ve Danıştay kararları ile de benimsenmiş olduğu, kamu tüzel kişiliğine sahip olan vakıf üniversitesine ait hastanelerin, kamu hastanesi statüsünde olduğu, devlet veya özel üniversite ayrımı olmaksızın tüm üniversitelerin Yükseköğretim Kurumunun denetim ve gözetimi altında olduğu, bölüm ve merkezlerin kurulması ile kapatılmasının yine bu kurum tarafından yapıldığı dikkate alındığında, bu üniversitelerin diyaliz merkezi ile ilgili muafiyetlerini ticari amaçla kullanarak Bakanlıkça yapılan planlamanın bozulmasına ve haksız rekabete neden olacağından bahisle planlamadan muaf diyaliz ünitesi açma hakkı verilmemesine yönelik kural getirilmesinde hukuka uyarlık bulunmamıştır.
Açıklanan nedenlerle uyuşmazlığa konu hükümlerin vakıf üniversitelerinin hizmet alanlarının daraltılmasına yönelik kısımlarında kamu yararına, hizmetin gereklerine, üst hukuk normları ve hukuka uyarlık görülmediğinden iptali gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Diyaliz Merkezleri Hakkında Yönetmelik, 01/03/2019 tarih ve 30701 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiş olup, anılan Yönetmeliğin 2., 4. ve 9. maddelerinin iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.
İptali istenilen 4. ve 9. maddeler bakımından, her ne kadar davacı tarafından hükümlerin tamamı dava konusu edilmiş ise de, dava dilekçesinde öne sürülen hukuka aykırılık sebeplerinin, yalnızca söz konusu hükümlerde yer alan ayrıcalıklarda vakıf üniversitelerine yer verilmemesi ile sınırlı olduğu anlaşıldığından, inceleme, 4. maddesinin birinci fıkrasının (e) ve (m) bentleri ile 9. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan "nefroloji yan dal eğitimi olan devlet üniversiteleri" ibaresi ve 9. maddesinin altıncı fıkrasının (b) bendinde yer alan "nefroloji yan dal eğitimi verilen devlet üniversite hastaneleri" ibaresi yönünden yapılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İlgili Mevzuat:
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanunun amacının, sağlık hizmetleri ile ilgili temel esasları belirlemek olduğu; 2. maddesinde, Milli Savunma Bakanlığı hariç bütün kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk tüzelkişileri ve gerçek kişileri kapsadığı; 3. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği; (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği; 9. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle tespit edileceği hükme bağlanmıştır.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 355. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini planlamak, teknik düzenleme yapmak, standartları belirlemek ve bu hizmetler ile sunucularını sınıflandırmak, bununla ilgili iş ve işlemleri yaptırmak; (b) bendinde, organ ve doku nakli, kan ve kan ürünleri, diyaliz, üremeye yardımcı tedavi, evde sağlık, yanık, yoğun bakım gibi özellikli planlama gerektiren sağlık hizmetlerini planlamak ve bu hizmetleri sunan kurum ve kuruluşlar arasında koordinasyonu sağlamak; (c) bendinde, kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere ait sağlık kurum ve kuruluşlarına izin vermek ve ruhsatlandırmak, bu izin ve ruhsatları gerektiğinde süreli veya süresiz iptal etmek; (f) bendinde, planlama ve standartlar oluşturulması için gerekli komisyonları kurmak; (k) bendinde, sağlık insan gücü planlaması yapmak, sayı ve nitelik olarak ihtiyaca uygun insan gücü yetiştirilmesi için ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yapmak; (l) bendinde ise, mevcut sağlık insan gücünü, kamu ve özel kurum ve kuruluşlar düzeyinde planlamak ve istihdamın bu plan çerçevesinde yürütülmesini denetlemek Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
Aynı Kararname'nin 508. maddesi ile de Bakanlıklara görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilme yetkisi verilmiştir.
Anılan mevzuat hükümlerine dayanılarak akut ve kronik böbrek yetmezliği bulunan hastalarda ve gerekli diğer tıbbi durumlarda diyaliz tedavi yöntemlerini uygulayacak ünite ve merkezlerin planlamalarına, açılmalarına, faaliyetlerine, denetlenmelerine, ünite ve merkezde görev alacak sağlık personelinin eğitimi ve sertifikalandırılmasını sağlayacak diyaliz eğitim merkezlerine ve diyaliz tedavi yöntemlerinin uygulamasına ilişkin usul ve esasları belirlemek amacıyla Diyaliz Merkezleri Hakkında Yönetmelik hazırlanmış ve 01/03/2019 tarih ve 30701 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Hukuki Değerlendirme:
Dava konusu Yönetmeliğin "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde bu Yönetmeliğin, üniversiteler, kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek ve özel hukuk tüzel kişileri tarafından diyaliz hizmeti sunmak amacı ile açılan ünite ve merkezleri, buralarda görev alacak personeli ve diyaliz hizmeti ile ilgili faaliyetleri kapsadığı kurala bağlanmış; 4. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde "merkez" tanımlaması yapılmış ve merkez, genel olarak, erişkin ve pediatrik diyaliz hastalarına hemodiyaliz ve/veya periton diyalizi uygulanan, bu Yönetmeliğe göre üniversiteler, kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek veya özel hukuk tüzel kişileri tarafından kurulup işletilen günübirlik diyaliz merkezi olarak ifade edilmiştir.
Bununla birlikte aynı maddede önceki Yönetmelikten farklı olarak "ünite" tanımı yapılmış ve dava konusu (m) bendinde, ünite, kamuya ait hastaneler ile nefroloji yan dal eğitimi verilen devlet üniversite hastaneleri ve eğitim araştırma hastaneleri bünyesindeki yedek cihaz hariç toplam en fazla on cihaz kapasitesinde olan diyaliz tedavi yöntemlerinin uygulandığı diyaliz ünitesi olarak tanımlanmıştır.
Anılan Yönetmeliğin 9. maddesinde merkezlerin ve ünitelerin kurulması ve planlanması düzenlenmiş; maddenin birinci fıkrasında merkezlerin, üniversiteler, kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek ve özel hukuk tüzel kişileri tarafından, sadece diyaliz uygulamak amacıyla ayrı bir merkez olarak kurulabileceği gibi bunlara ait olan hastane ve tıp merkezleri bünyesinde ayrı bir bölüm olarak da kurulabileceği; ikinci fıkrasında, merkez açılacak ilin demografik yapısı, son dönem böbrek yetmezlikli hastaların bölgesel dağılımı, kurulu tüm cihazlar ve diğer epidemiyolojik özellikleri dikkate alınarak, ülke genelinde planlama yapılacağı; üçüncü fıkrasında, bir bölgede yeni bir merkez açabilmek için o bölgenin hedef doluluk oranı hemodiyaliz cihazı başına düşen hasta sayısının (hasta/cihaz oranının) beş veya üstü olarak kabul edileceği, bölgedeki toplam hasta/cihaz oranı bu sayının altında ise yeni merkez açılmasına izin verilmeyeceği, ancak bu orana, hepatitli hasta ve bunlar için kullanılan cihazlar, hastanelerin rutin hemodiyaliz hizmeti dışındaki acil hizmetler için kullandıkları cihazlar, Bakanlıkça yetkilendirilmiş kamuya ait Bakanlıkça yetkilendirilmiş diyaliz eğitim merkezleri ile nefroloji yan dal eğitimi olan devlet üniversiteleri ve eğitim araştırma hastanelerinin toplam yirmi beş cihaz sayısına ulaşana kadar, altıncı fıkrada bahsedilen ünitelerdeki hasta ve cihazların dâhil edilmeyeceği; altıncı fıkrasında da, halkın ihtiyaç duyacağı zorunlu sağlık hizmetlerinin yerinde, en çabuk ve kolay ulaştırılmasının sağlanması kamuya ait sağlık kurumlarının öncelikli görevi olması ve diyaliz alanında verilecek uzmanlık eğitimi dikkate alınarak, merkez bulunmayan kamuya ait hastaneler bünyesinde ve nefroloji yan dal eğitimi verilen devlet üniversitesi hastaneleri veya eğitim ve araştırma hastaneleri bünyesinde, Bakanlıktan izin almak kaydı ile planlamadan muaf olarak en fazla on cihaz kapasitesinde üniteler kurulabileceği kurala bağlanmıştır.
Dava konusu Yönetmelik ile yürürlükten kaldırılan ve 18/06/2010 tarih ve 27615 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Diyaliz Merkezleri Hakkında Yönetmeliğin 4. maddesinde merkez, genel olarak, erişkin ve pediatrik diyaliz hastalarına hemodiyaliz ve/veya periton diyalizi yöntemlerinin uygulanan, bu Yönetmeliğe göre kurulup işletilen günü birlik tedavi kuruluşu olarak tanımlanmış; anılan Yönetmeliğin 8. maddesinde, merkezlerin üniversiteler, kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek ve özel hukuk tüzel kişileri tarafından, sadece diyaliz uygulamak amacıyla ayrı bir merkez olarak kurulabileceği gibi, bunlara ait olan, hastane ve tıp merkezleri bünyesinde ayrı bir bölüm olarak da kurulabileceği düzenlenmiş; merkez açılacak ilin demografik yapısı, son dönem böbrek yetmezlikli hastaların bölgesel dağılımı, kurulu tüm cihazlar ve diğer epidemiyolojik özellikleri dikkate alınarak, ülke genelinde planlama yapılacağı kurala bağlanmış ve yeni merkez açarken hasta/cihaz oranı hesabında Bakanlıkça ruhsatlandırılmış diyaliz eğitim merkezlerine, yine ünite kurulmasında, merkez bulunmayan bir yerleşim yerindeki kamuya ait hastaneler ile nefroloji yan dal eğitimi verilen tıp fakülteleri ve eğitim ve araştırma hastanelerine bazı istisnalar getirilerek ayrıcalıklar tanınmış iken, anılan istisnaların dava konusu Yönetmelikte nefroloji yan dal eğitimi verilen devlet üniversitelerine tanındığı, nefroloji yan dal eğitimi verilen vakıf üniversitelerinin istisnalar dışında tutulduğu görülmektedir.
Davacı tarafından, dava konusu düzenlemelerde hiçbir gerekçe olmaksızın vakıf ve devlet üniversitelerinin birbirinden ayrı tutulduğu, vakıf üniversiteleri aleyhine birtakım kısıtlamalar getirildiği, nefroloji yan dal eğitimi verilen üniversite hastaneleri veya eğitim ve araştırma hastanelerinde, devlet ya da vakıf üniversitesi ayrımı yapılmaksızın aynı müfredat üzerinden eğitim verildiği ve hastalara aynı imkânların sunulduğu, eşitlik ilkesine aykırı davranıldığı iddia edilmektedir.
Akut ve kronik böbrek yetmezliği bulunan hastalarda ve gerekli diğer tıbbi durumlarda diyaliz tedavi yöntemlerini uygulayacak ünite ve merkezlerin planlamalarına, açılmalarına, faaliyetlerine, denetlenmelerine, ünite ve merkezde görev alacak sağlık personelinin eğitimi ve sertifikalandırılmasını sağlayacak diyaliz eğitim merkezlerine ve diyaliz tedavi yöntemlerinin uygulamasına ilişkin usul ve esasların düzenlendiği dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesinde, anılan Yönetmeliğin kapsamı belirlenmiş ve ülkemizde faaliyet göstermekte olan tüm üniversiteleri, kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek ve özel hukuk tüzel kişileri tarafından diyaliz hizmeti sunmak amacı ile açılan ünite ve merkezleri, buralarda görev alacak personeli ve diyaliz hizmeti ile ilgili faaliyetleri kapsadığı düzenlenmiştir. Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine dayanılarak üst hukuk normlarına uygun olarak düzenlenen kapsam maddesinde hukuka aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Bununla birlikte, Yönetmeliğin 4. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde yapılan merkez tanımına bakıldığında ise, anılan tanımın, hemodiyaliz ve/veya periton diyalizi uygulanan devlet veya vakıf üniversiteleri, kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek veya özel hukuk tüzel kişileri tarafından kurularak işletilen tüm diyaliz merkezlerini kapsadığı, yine Yönetmeliğin 9. maddesinin birinci fıkrası uyarınca da merkezlerin, üniversiteler, kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek ve özel hukuk tüzel kişileri tarafından, sadece diyaliz uygulamak amacıyla ayrı bir merkez olarak kurulabileceği gibi bunlara ait olan hastane ve tıp merkezleri bünyesinde ayrı bir bölüm olarak da kurulabileceği dikkate alındığında, sağlık kurum ve kuruluşlarının ülke genelinde eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde planlanmasını koordine etmekle ve kamu ve özel bütün sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinde kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaksızın kaliteli hizmet arzı ve verimliliğini esas almakla yükümlü davalı idare tarafından diyaliz hizmeti verilen merkez tanımı yapılmasında herhangi bir hukuka aykırılık görülmemekle birlikte, söz konusu ifadenin de kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olduğu anlaşılmaktadır.
Öte yandan, Anayasa'nın 130. maddesinin birinci fıkrasında, çağdaş eğitim-öğretim esaslarına dayanan bir düzen içinde milletin ve ülkenin ihtiyaçlarına uygun insan gücü yetiştirmek amacı ile ortaöğretime dayalı çeşitli düzeylerde eğitim-öğretim, bilimsel araştırma, yayın ve danışmanlık yapmak, ülkeye ve insanlığa hizmet etmek üzere çeşitli birimlerden oluşan kamu tüzelkişiliğine ve bilimsel özerkliğe sahip üniversitelerin Devlet tarafından kanunla kurulacağı ve ikinci fıkrasında, Kanunda gösterilen usul ve esaslara göre, kazanç amacına yönelik olmamak şartı ile vakıflar tarafından, Devletin gözetim ve denetimine tabi yükseköğretim kurumları kurabileceği belirtildikten sonra, aynı maddenin onuncu fıkrasında da, vakıflar tarafından kurulan yükseköğretim kurumlarının, mali ve idari konuları dışındaki akademik çalışmaları, öğretim elemanlarının sağlanması ve güvenlik yönlerinden, Devlet eliyle kurulan yükseköğretim kurumları için Anayasada belirtilen hükümlere tabi olduğu hükme bağlanmıştır.
2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun 5. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde, üniversiteler ile yüksek teknoloji enstitüleri ve bunlar içindeki fakülte, enstitü ve yüksekokulların, Cumhurbaşkanınca yapılan yükseköğretim planlaması çerçevesinde kanunla kurulacağı belirtilmiştir.
Anılan Kanun'un ek 2. maddesinde, Anayasa'nın 130. maddesinde yer alan düzenlemeler uyarınca, vakıfların, kazanç amacına yönelik olmamak şartıyla ve mali ve idari hususlar dışında, akademik çalışmalar, öğretim elemanlarının sağlanması ve güvenlik yönlerinden bu Kanun'da gösterilen esas ve usullere uymak kaydıyla, Yükseköğretim kurumları veya bunlara bağlı birimlerden birini veya birden fazlasını kurabileceği; ek 6. maddesinde, kurulacak yükseköğretim kurumunun, vakıf tüzel kişiliği dışında ayrı bir tüzel kişiliğe sahip olacağı; ek 8. maddesinde ise, vakıfça kurulacak yükseköğretim kurumlarındaki akademik organların, Devlet yükseköğretim kurumlarındaki akademik organlar gibi düzenleneceği ve onların görevlerini yerine getireceği, öğretim elemanlarının niteliklerinin Devlet yükseköğretim kurumlarındaki öğretim elemanlarının nitelikleri ile aynı olduğu hükme bağlanmıştır.
Ayrıca, 2809 sayılı Yükseköğretim Kurumları Teşkilatı Kanunu'nun ek maddelerinde de, vakıflar tarafından kurulan üniversitelerin kamu tüzel kişiliğini haiz olarak kuruldukları hükme bağlanmıştır.
Yukarıda yer verilen Anayasa hükümleri ile 2547 sayılı Kanun hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, Kanun'da gösterilen usul ve esaslara göre, kazanç amacına yönelik olmamak şartıyla vakıflar tarafından kurulan üniversitelerin Devletin gözetim ve denetiminde bulunduğu, ayrıca, mali ve idari konular dışındaki akademik çalışmalar, öğretim elemanlarının sağlanması ve güvenlik yönlerinden, Devlet eliyle kurulan yükseköğretim kurumları için Anayasa'da belirtilen hükümlere tabi olduğu anlaşılmakla, vakıf üniversiteleri ile devlet üniversiteleri arasında temel olarak bir fark gözetilmediği görülmektedir.
Buna göre, davalı idarece, 4. maddesinin birinci fıkrasının (m) bendinde yapılan ünite tanımına yalnızca kamuya ait hastaneler ile nefroloji yan dal eğitimi verilen devlet üniversite hastaneleri ve eğitim araştırma hastanelerinin dahil edilmesi ve 9. maddesinin üçüncü ve altıncı fıkralarında tanınan muafiyetlerin yine yalnızca nefroloji yan dal eğitimi olan devlet üniversiteleri ile eğitim araştırma hastanelerine tanınması ile esasen devlet üniversiteleri veya eğitim araştırma hastanelerinde nefroloji yan dal eğitiminde olan asistanların yeterli sayıda diyaliz hastası takip ederek gerekli mesleki tecrübeye sahip olabilmeleri için planlamadan muaf hastane bünyesinde en fazla on cihaz kapasitesinde hemodiyaliz ünitesi kurulmasının öngörüldüğü; halkın ihtiyaç duyduğu zorunlu sağlık hizmetlerinin sağlanmasının kamuya ait sağlık kurumlarının öncelikli görevi olması göz önünde tutularak acil hizmet veren kurumların ve eğitim kurumlarındaki makine sayılarının 25 makineye kadar kotasyonun dışında tutulmasının sosyal devlet ilkesinin bir gereği olduğu; eğitim kurumlarının desteklenmesi adına önemli bir fayda sağladığı; eğitim kurumlarındaki makine sayılarının 25’e ulaşana kadar kotasyon dışında tutulmasının, bu eğitim kurumları için cihaz sayısının gerekenin altında kalmasını önlediği ve eğitim için yetersizliğin söz konusu olmasını engellediği savunulmakta ise de; vakıf üniversitelerinde de tıpkı devlet üniversitelerinde olduğu gibi nefroloji eğitimi verilmesi, bu alanda akademik çalışmalar yapılması, buralardaki asistanların da yeterli sayıda diyaliz hastası takip ederek gerekli mesleki tecrübeye sahip olabilmelerinin gerekmesi karşısında, devlet ve vakıf üniversiteleri arasında neden bir ayırıma gidildiğine ilişkin hukuki bir gerekçe sunulamaması, böylece kamu tüzel kişisi olarak kuruldukları tartışmasız olan vakıf üniversitesi hastanelerinin, devlet üniversitesi hastanelerinden ayrı tutulması ve yürürlükten kaldırılan Yönetmelikte istisnalar arasında sayılırken dava konusu Yönetmelikte çıkarılmasını gerektirecek yeni hukuki bir durumun da söz konusu olmaması nedeniyle idarenin takdir yetkisinin sınırsız kullanılması sonucunu doğuran dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesinin birinci fıkrasının (m) bendinde ve 9. maddesinin altıncı fıkrasının (b) bendinde yer alan "nefroloji yan dal eğitimi verilen devlet üniversite hastaneleri" ibareleri ile 9. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan "nefroloji yan dal eğitimi olan devlet üniversiteleri" ibarelerinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Nitekim davalı idarenin planlamaya ilişkin muafiyetin, devlet üniversiteleri veya eğitim araştırma hastanelerinde nefroloji yan dal eğitiminde olan asistanların yeterli sayıda diyaliz hastası takip ederek gerekli mesleki tecrübeye sahip olabilmeleri için gerekli olduğu yönündeki savunmasından yola çıkılarak, bu ayrıcalığın yalnızca devlet üniversiteleri veya eğitim araştırma hastanelerine tanınmasının kabulü, idari ve malî konular dışında aynı kurallara bağlı tutulan devlet üniversiteleriyle vakıf üniversiteleri arasında Anayasa'nın öngörmediği bir eşitsizliğe yol açacaktır.
Bu durumda, dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesinin birinci fıkrasının (m) bendinde ve 9. maddesinin altıncı fıkrasının (b) bendinde yer alan "nefroloji yan dal eğitimi verilen devlet üniversite hastaneleri" ibareleri ile 9. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan "nefroloji yan dal eğitimi olan devlet üniversiteleri" ibarelerinin iptali gerektiği sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesi ile 4. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi yönünden DAVANIN REDDİNE,
2. Dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesinin birinci fıkrasının (m) bendinde ve 9. maddesinin altıncı fıkrasının (b) bendinde yer alan "nefroloji yan dal eğitimi verilen devlet üniversite hastaneleri" ibareleri ile 9. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan "nefroloji yan dal eğitimi olan devlet üniversiteleri" ibarelerinin İPTALİNE,
3. Sonuç itibarıyla dava kısmen iptal, kısmen ret ile sonuçlandığından, …TL yargılama giderinin yarısına karşılık gelen …TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, diğer yarısına karşılık gelen …TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmasız işler için belirlenen …TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, …TL vekâlet ücretinin ise davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 14/11/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.