T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/10242
Karar No : 2023/1486
DAVACI : … Esnaf Odası
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : 1… Bakanlığı / …
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
2- … Bakanlığı / …
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
3- … Bakanlığı / …
VEKİLLERİ : Huk. Müş. Av. …, Huk. Müş. …
DAVANIN KONUSU : Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından 20/06/2019 tarih ve 30807 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Okul Gıdası Logosu Uygulaması Usul ve Esasları Hakkında Tebliğ (Tebliğ No: 2019/29)"in öncelikle yetki ve şekil yönünden tamamının, bu mümkün olmazsa 7. maddesinin 5. fıkrasının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Davacı tarafından, dava konusu Tebliğin hukuka aykırı olduğu ve Odaya mensup tüm kantin işletmecilerinin haklarını ihlal ettiği, söz konusu Tebliğ ile okul kantinlerinde “okul gıdası” logosu taşımayan hiçbir ürünün satılamayacağı belirtilmekle birlikte, denetimin okul müdürlüklerine verilmiş olması sebebiyle keyfi uygulamalar yapılmasına olanak tanındığı; 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkarlar Meslek Kuruluşları Kanunu'nun 13. maddesi uyarınca ilgili Odanın mütalaasından faydalanılması ve kurulacak komisyonlara Oda temsilcisinin katılması gerekirken, bu hususa riayet edilmeden yayımlanan Tebliğin şekil bakımından hukuka aykırı olduğu; dava konusu Tebliğin hazırlanmasına neden olan herhangi bir sebep bulunmamakla birlikte idare tarafından ileri sürülen sebeplerin de ayrıntılı ve somut olgularla belirtilmediği, Oda üyeleri tarafından işletilmekte olan okul kantinlerinin kiraya verilme usulleri ile işletilmesine ilişkin usul ve esasların Milli Eğitim Bakanlığı Okul Aile Birliği Yönetmeliği hükümleri kapsamında yürütüldüğü, ancak davaya konu Tebliğ'de anılan Yönetmelik dayanak olarak gösterilmediği gibi Yönetmelik değişikliği yolu ile düzenlenmesi gereken hususların Tebliğ ile düzenlenemeyeceği; Tebliğin dayanağı ve sebebi olarak gösterilen tüm mevzuat ve düzenlemelerde, Tebliğin hazırlanmasındaki amaç olan obeziteyle mücadeleye ilişkin herhangi bir hüküm bulunmadığı gibi Tebliğ ile okul gıdası logosu bulunmaksızın satışı yasaklanan gıda maddelerinin obeziteye yol açacağına ve satışlarının yasak olduğuna yönelik bir hükmün de bulunmadığı; dava konusu Tebliğ hükümleri uyarınca yalnızca kantin, kafeteya, büfe, çay ocağı gibi yerlerin işletmecilerinin okul gıdası logosu bulunmayan bazı gıda maddelerini satmalarının yasaklandığı, söz konusu gıda maddelerinin tüm yurtta her market ve gıda işletmesinde satıldığı ve bu durumun eşitlik ilkesine aykırı olduğu; Tebliğin hazırlanmasında ileri sürülen sebepler ile bazı gıda maddelerinin satışının yasaklanması arasında açıkça orantısızlık bulunduğu ve Tebliğin hazırlanma sebebi olarak ileri sürülen hususlarda kamunun bilinçlendirilebileceği ve bu konuda eğitilebileceği halde yalnızca gıda maddelerinin satışına ilişkin düzenleme getirilmesinin orantılılık ilkesine aykırı olduğu; öte yandan görsel, yazılı ya da sosyal medyada sürekli yayınlanan reklamlarda yer alan bisküvi, çikolata ya da dondurma gibi çocuklara yönelik ürünlerin çocukların sağlığına doğrudan zarar verdiğine dair bilimsel verinin olmadığı ve ilgili Tebliğ'de de böylesine doğrudan bir zarardan bahsedilmediği, her türlü içecek ve yiyecekte olduğu gibi okul gıdası logosu altında satılan ürünlerin de fazladan tüketiminin aşırı kilo alınması sonucu doğuracağı, dolayısıyla bu ürünlerin okul kantininde satılmasının yasaklanması ile obezitenin önlenemeyeceği; öğrencilerin okul gıdası olmayan ürünleri okul dışında tüketebilecekleri dikkate alındığında Tebliğ'in konusunun fiilen uygulanabilir olmadığı, Tebliğ ile Milli Eğitim Bakanlığınca, kendisine Kanun ile verilen eğitim hizmeti sunma özel maksadı dışında bir kategori olan sağlık konusunda düzenleme yapıldığı ileri sürülmektedir.
DAVALI …
BAKANLIĞININ SAVUNMASI : Okul kantinlerinde "okul gıdası" logosu taşımayan hiçbir ürünün satılamayacağına yönelik olarak yapılacak denetim yetkisinin okul müdürlüklerine verilmesinin keyfi uygulamalar yapılmasına olanak sağlayacağı ileri sürülmüş ise de, okul gıdası logosu bulunmayan gıda satışı yapan işletmeler hakkında; söz konusu işletmelerin 10/03/2016 tarih ve 2852893 sayılı Okul Kantinlerinde Satılacak Gıdalar ve Eğitim Kurumlarındaki Gıda İşletmelerinin Hijyen Yönünden Denetlenmesi konulu Genelge hükümleri kapsamında hareket etmemeleri durumunda Milli Eğitim Bakanlığı Okul Aile Birliği Yönetmeliği hükümleri doğrultusunda insan sağlığını tehlikeye attıkları gerekçesiyle sözleşmelerinin feshi yoluna gidileceği ve ilgili kanun hükümleri uyarınca haklarında yasal işlem uygulanacağı, dava konusu düzenlemede de anılan hükümlere göre hareket edileceği; okullarda satışı yapılabilecek yiyecek ve içecekler için tek bir logo geliştirme çalışmalarına yönelik olarak Temmuz-Eylül 2018 tarihlerinde Sağlık Bakanlığı, Tarım ve Orman Bakanlığı, Türkiye Gıda ve İçecek Sanayi Dernekleri Federasyonu ile Bakanlık arasında imzalanan protokolün hazırlandığı, bu haliyle anılan protokol kapsamında Türkiye Gıda ve İçecek Sanayi Dernekleri Federasyonu ile işbirliği yapıldığı görüleceğinden Tebliğin şekil unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu iddiasının yerinde olmadığı; Bakanlıkları ile Sağlık Bakanlığı arasında 2006 yılında Okul Sağlığı Hizmetleri İşbirliği Protokolü yapıldığı ve bu hususa yönelik çalışmaların da devam ettiği belirtilerek, çocukların sağlığının korunması amacıyla hizmet gereklerine uygun olarak yapılan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı; davacı tarafından ileri sürülen okul kantinlerinden beslenen öğrencilerin çocuk ve gençler olduğu dolayısıyla kendilerinde mutluluk hissi yaratacak ve doğrudan sağlığa zarar verici olmamak kaydıyla yiyecek ya da içecekler tüketmeye ihtiyaçları olduğu yönündeki iddianın bilimsellik ve gerçeklikten uzak olduğu, sağlık söz konusu olduğunda doğrudan ya da dolaylı zarar verici tüm etken ve durumların Sağlık Bakanlığının müdahale alanına girdiği ve öğrencilerin sağlığının korunması ve geliştirilmesi amacıyla anılan Bakanlık ile Bakanlıklarının işbirliği yaptığı, yine sağlıklı yaşam bilincinin geliştirilmesi amacıyla dünyada bir çok ülkede çok yönlü okul sağlığı programlarının düzenlendiği, Sağlık Bakanlığınca hazırlanan Türkiye Sağlıklı Beslenme ve Hareketli Hayat Programı doğrultusunda Sağlık Bakanlığı ile birlikte 2010 yılından itibaren Beslenme Dostu Okullar Programı, Sağlık Bakanlığı ve Tarım ve Orman Bakanlığı ile birlikte 2012 yılından itibaren Okul Sütü Programı ile Okul Üzümü Programının yürütüldüğü, ayrıca çocukların, okullarda satışına izin verilmeyen yiyecek ve içeceklere okul dışında velilerinin kontrolünde ulaşılabildikleri, davaya konu Tebliğ ile bu ürünlere sadece okullarda çocukların kontrolsüz şekilde erişimlerinin kısıtlandığı, böylece okullarda sağlıklarının korunmasına yönelik gerekli önlemlerin alınmasının amaçlandığı; Bakanlıklarının yetki alanına girmeyen sağlık konusunda düzenleme yaptığı ileri sürülmüş ise de, Okul Kantinlerinde Satılacak Gıdalar ve Eğitim Kurumlarındaki Gıda İşletmelerinin Hijyen Yönünden Denetlenmesine ilişkin Genelgenin ek 2. maddesinde yer alan eğitim kurumlarında satışı uygun olmayan gıda ve içecekler, satışı uygun olan gıda ve içecekler, gerekli kriterleri sağladıklarında satışı uygun görülen ambalajlı gıdaların Sağlık Bakanlığı Okul Sağlığı Bilim Kurulu tarafından belirlendiği, yine 2014/21 sayılı Genelge ile Çok Paydaşlı Sağlık Sorumluluğunu Geliştirme Programının etkin bir şekilde uygulanması ve eylem planında yer alan görevlerin yerine getirilmesi konusunda tüm kamu kurum ve kuruluşlarına üzerlerine düşen yükümlülükleri yerine getirme talimatı verildiği; Tebliğ kapsamında hazırlanacak hazır ambalajlı gıdalara okul gıdası logosu basılması ile okul/kurumların kantin, kafeterya, büfe, çay ocağı, gibi gıda işletmelerinde satışa sunulacak olan hazır ambalajlı gıdalara yönelik olarak bilimsel raporlara göre alınması gereken önlemler de göz önünde bulundurulduğunda; çağın hastalığı olan ve tüm dünyayı tehdit eden obezite, diyabet, kalp ve damar hastalıkları, kanser gibi hastalıklara karşı çocukların ve insanların korunmasının amaçlandığı, ilgili üst mevzuat doğrultusunda yürürlüğe konulan Tebliğ'in hukuka ve mevzuata uygun hazırlandığı; öte yandan dava konusu Tebliğ'de değişiklik yapılmasına ilişkin Tebliğin 15/09/2019 tarih ve 30889 sayılı Resmi Gazete'de yayımlandığı, bu değişiklik ile geçiş sürecine ilişkin geçici madde eklendiği belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DAVALI …
BAKANLIĞININ SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, öncelikle usule ilişkin olarak yapılacak resen incelemede hukuka aykırılık görülmesi halinde davanın usulden reddi gerektiği; esasa yönelik olarak ise; 02/01/2019 tarihinde Bakanlıkları, Sağlık Bakanlığı ve Milli Eğitim Bakanlığı arasında "Okul Kantinlerinde Logo Uygulamasına İlişkin İşbirliği Protokolü" imzalandığı, gıdaların etiketlenmesi ile ilgili hususlar Bakanlıkları sorumluluğunda olduğundan okul gıdası logosu özellikleri ve kullanım koşullarının belirlendiği "Okul Gıdası Logosu Uygulaması Usul ve Esasları Hakkında Tebliğ"'in yayımlandığı, söz konusu Tebliğ taslağının 08/05/2019 tarihinde Sağlık Bakanlığı, Milli Eğitim Bakanlığı, Türkiye Gıda ve İçecek Sanayi Federasyonu ve Türkiye Kantin İşletmecileri Federasyonuna görüşe açıldığı, bu açıdan şekil unsuru yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı; dava konusu Tebliğ ile Okul Aile Birliği Yönetmeliğinin birbirinden bağımsız düzenlemeler olmadığı, gıda etiketine yönelik düzenlemelerin Bakanlıkları tarafından yapıldığı, obezite ile ilgili hususların ise Sağlık Bakanlığı uhdesinde olduğu, öte yandan logolu gıdaların marketlerde satışının uygun olmadığı, sadece okullarda satışının mümkün olduğu, çünkü piyasaya arz edilen gıdanın nerede satılıyor olursa olsun zaten güvenli gıda olmak zorunda olduğu ve tüketiminin uygun olduğu, bu nedenle logolu gıda ile logosuz gıdanın rafta yan yana satılmasının Bakanlıklarının sorumluluğunda olan “güvenilir gıda” tanımına zarar vereceği; okul kantinlerinde satışa sunulacak gıdalara ilişkin kriterlerin Sağlık Bakanlığı Okul Sağlığı Bilim Kurulu tarafından belirlenerek Milli Eğitim Bakanlığının Okul Kantinlerinde Satılacak Gıdalar ve Eğitim Kurumlarındaki Gıda İşletmelerinin Hijyen Yönünden Denetlenmesi konulu Genelgesi uyarınca belirlendiği ve bu uygulamanın da 2016 yılından bu yana devam ettiği, yayımlanan Tebliğ'in de aynı Genelge esas alınarak hazırlandığı; ortak logo uygulamasının temel hedefinin çocuklarda farkındalık oluşturmak olduğu bu haliyle konu unsuru yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DAVALI … BAKANLIĞININ
SAVUNMASI : Türkiye Çocukluk Çağı Şişmanlık Araştırmasının 2013 yılındaki sonuçlarında 7-8 yaş grubunda fazla kilolu ve şişman olanların oranı %22,5 iken 2016 araştırmasında bu oranın %24,5 olduğu, bunun ise ülkemizde her dört ilkokul çocuğundan birinin şişman ve fazla kilolu olduğu anlamına geldiği, yine "Sağlıkla İlgili Fiziksel Uygunluk Karnesi 2017 Eylül ve Ekim Dönemi"'ne yönelik yapılan ararştırma sonucunda ortaokul öğrencilerinin üçte birinin, lise öğrencilerinin ise beşte birinin şişman veya fazla kilolu olduğunun tespit edildiği, elde edilen bu veriler dikkate alınarak ilgili tüm kuruluşların katılımıyla Türkiye Sağlıklı Beslenme ve Hareketli Hayat Programının hazırlandığı ve 2010/22 sayılı Başbakanlık Genelgesi olarak yayınlandığı, ayrıca Türkiye Sağlıklı Beslenme ve Hareketli Hayat Programı kapsamında alanında uzman bilim insanlarından oluşan “Okul Sağlığı Bilim Kurulu”'nca bilimsel literatür taraması yapılarak ve çeşitli ülkelerdeki uygulamalar da dikkate alınarak 08/04/2015 tarihli “Okullarda Yiyecek ve İçecek Standartları”’nın hazırlandığı, bu çalışmanın okul kantinlerinde satışı yapılacak yiyecek ve içeceklere yönelik Milli Eğitim Bakanlığının “Okul Kantinlerinde Satılacak Gıdalar ve Eğitim Kurumlarındaki Gıda İşletmelerinin Hijyen Yönünden Denetlenmesi Genelgesi"ne de temel teşkil ettiği ve Milli Eğitim Bakanlığının bahsi geçen Genelgesinde kantinlerin denetimlerinin okul müdürü başkanlığında kurulan komisyon tarafından ayda bir defa yapılacağının düzenlendiği, ayrıca Milli Eğitim Bakanlığının anılan Genelgesinin okullarda tam anlamıyla uygulanmasını sağlamak amacıyla Bakanlıkları ve Tarım ve Orman Bakanlığının da katkılarıyla "Okul/Kurumlardaki Yemekhane, Kantin, Kafeterya Büfe, Çay Ocağı Gibi Gıda İşletmelerinin İl/İlçe Denetimi Uygulama Kılavuzu" hazırlandığı ve 14/09/2017 tarihli Milli Eğitim Bakanlığının 81 il Valiliğine gönderdiği yazı ile üç Bakanlık elemanlarıyla denetim ekipleri oluşturularak kantin denetimlerine başlandığı; okullarda satışı yapılabilecek yiyecek ve içecekler için tek bir logo geliştirme çalışmalarına yönelik olarak Temmuz-Eylül 2018 tarihlerinde Milli Eğitim Bakanlığı, Tarım ve Orman Bakanlığı, Türkiye Gıda ve İçecek Sanayi Dernekleri Federasyonu ile Bakanlıkları arasında protokol imzalandığı; Sağlıklı Beslenme ve Hareketli Hayat Programı ve bu kapsamda yapılan düzenlemelerin toplumda sağlıklı beslenme davranışlarını geliştirmek için yapıldığı, obezitenin de sağlıksız beslenmenin bir sonucu olup temel amacın çocuklara besin değeri yüksek besinlerin okullarda sunulması olduğu, dolayısıyla dava konusu Tebliğ hükümleri uyarınca enerji değeri yüksek besin değeri düşük olan, sağlıksız beslenmeye ve obeziteye neden olan gıda ve içeceklerde logo kullanılmayacağı, dünyanın bir çok ülkesinde olduğu gibi ülkemizde de Dünya Sağlık Örgütünün (DSÖ) ve Birleşmiş Milletler Genel Kurulunun aldığı kararlar doğrultusunda sağlıklı nesiller yetiştirilebilmesi için önerilen bilimsel adım ve uygulamaların çocukların sağlığı için uygulandığı ve yapılan tüm düzenlemelerin DSÖ ve üye ülkelerle paylaşıldığı; öte yandan İl Sağlık Müdürlüklerince yürütülen "Sağlıklı Beslenen Aktif Çocuklarla Büyüyen Türkiye Programı" kapsamında okullara gidilerek sağlıklı beslenme ve fiziksel aktivite konularında eğitim verildiği, ayrıca Türkiye Kantin İşletmecileri Esnaf Dernekleri Federasyonu ile işbirliği içerisinde çalışmalar yürütüldüğü, ancak sağlığı korumaya yönelik tedbirlerin sadece eğitimle sağlanmasının mümkün olmadığı, bunun sağlanabilmesi için mevzuat düzenlemelerine ihtiyaç bulunduğu; çocukların mutluluk hissi yaratacak ve doğrudan sağlığa zarar verici olmamak kaydı ile yiyecek ve içecekler tüketmeye ihtiyaçları olduğu iddiasının bilimsellik ve gerçeklikten uzak olduğu, dünyada bir çok ülkede okul sağlığı programlarının düzenlendiği, bu politikaların oluşturulması ve yaşama geçirilmesinin öneminin Dünya Sağlık Örgütü tarafından vurgulandığı, yine görsel, yazılı ya da sosyal medyada sürekli yayınlanan reklamlarda yer alan bisküvi, çikolata ya da dondurma gibi çocuklara yönelik ürünlerin çocukların sağlığına doğrudan zarar verdiğine dair bilimsel verinin bulunmadığı iddiasının yerinde olmadığı, tüm bilimsel yayınların DSÖ'nün kararlarına temel teşkil ettiği, bulaşıcı olmayan hastalıklar ve risk faktörleri ile mücadelenin çok sektörlü bir yaklaşım ile başarılabileceği, bu kapsamda kantincilerin de üzerlerine düşen desteği vermeleri gerektiği; diğer taraftan dava konusu Tebliğ hükümleri sebebiyle işletme sahiplerinin üçüncü şahıslarla yaptıkları sözleşmelerde zarara uğradıklarını söylemeleri ile Bakanlıklarının sorumlulukları arasında illiyet bağının bulunmadığı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesi uyarınca Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Bakılan dava, Millî Eğitim Bakanlığına bağlı resmi ve özel okul/kurumların bünyesinde faaliyet gösteren; kantin, kafeterya, büfe, çay ocağı gibi gıda işletmelerinde satışa sunulacak olan hazır ambalajlı gıdalarda Okul Gıdası Logosu kullanımına ilişkin hususları belirlemek amacıyla Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından 20/06/2019 tarih ve 30807 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Okul Gıdası Logosu Uygulaması Usul ve Esasları Hakkında Tebliğ (Tebliğ No: 2019/29)"in öncelikle yetki ve şekil yönünden tamamının, bu mümkün olmazsa 7. maddesinin 5. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
Dava Konusu Tebliğin İncelenmesi:
Dava konusu Tebliğ, 22/10/2020 tarih ve 31282 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Okul Gıdası Hakkında Tebliğin (Tebliğ No: 2020/23) 14. maddesiyle yürürlükten kaldırılmıştır.
Bu nedenle, iptali istenen Tebliğ yürürlükten kaldırılmış olduğundan, esasının incelenme olanağı kalmayan dava hakkında karar verilmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.
Öte yandan, davacı tarafından dava dilekçesinde duruşma yapılması talebinde bulunulmuş ise de; dava konusu Tebliğin yürürlükten kaldırılmış olması nedeniyle işin esasına geçilerek karar verilmesine olanak bulunmadığından, yargılamanın makul süre içinde yürütülmesini ve gereksiz gider yapılmamasını kapsayan Anayasa hükümleri ile usul ekonomisi ilkesi göz önüne alınarak duruşma yapılmasına gerek görülmemiştir. Nitekim Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 23/11/2020 tarih ve E:2019/2658, K:2020/2485 sayılı kararı da bu yöndedir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Konusu kalmayan dava hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL
yargılama giderinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 21/03/2023 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.