DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2019/1054 E. , 2020/2850 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2019/1054
Karar No : 2020/2850
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Doğal Gaz Dağıtım A.Ş.
VEKİLLERİ : Av. …, Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onüçüncü Dairesinin 18/12/2018 tarih ve E:2014/3892, K:2018/4062 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 01/08/2014 tarih ve 29075 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 10/07/2014 tarih ve 5120-1 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararı ile 07/08/2014 tarih ve 29081 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 10/07/2014 tarih ve 5120-1 sayılı Düzeltme Kurul kararının iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 18/12/2018 tarih ve E:2014/3892, K:2018/4062 sayılı kararıyla;
Dosyanın incelenmesinden, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 17. maddesi kapsamında, doğal gaz dağıtım şirketlerinin perakende satış tarifelerinin düzenlenmesinde esas alınan kademeler bazında tüketim miktarları tahmini kapsamında oluşması öngörülmüş toplam gelir ile kademe bazında gerçekleşen tüketim miktarları kapsamında oluşan toplam gelirin pozitif veya negatif yönde %10 ve üzeri sapma göstermesi hâlinde, içinde bulunulan tarife uygulama döneminin kalan süresine ilişkin tüketim tahminlerinin gözden geçirilerek tarife revizyonu yapılmasına, bu revizyonun geçmiş döneme ilişkin düzeltme niteliğinde olmamasına ve belirlenen sapma yüzdesini aşmayan sapma oranları gerçekleştiğinde tarife revizyonu yapılmamasına ilişkin 5120-1 sayılı Kurul kararının alındığı, söz konusu Kurul kararına "6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 17. maddesi kapsamında" ibaresinin sehven eklendiğinden bahisle, 5120-1 sayılı Düzeltme Kurul kararının tesis edildiği ve bu işlemlerin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığının anlaşıldığı;
Dava konusu uyuşmazlığın esasını, toplam gelirin pozitif veya negatif yönde %10 ve üzeri sapma göstermesi hâlinde, tarife revizyonu yapılabileceği öngörülerek bu şartın gerçekleşmemesi durumunda dağıtım şirketlerinin tarife revizyonu talep etme haklarının ortadan kaldırılıp kaldırılmadığı hususundan kaynaklandığı; bu nedenle, doğal gaz dağıtım ihalesi sonucunda lisans alan davacı şirketin lisansında, ilk sekiz yıllık sürenin bitiminden sonra fiyat tavanı yöntemiyle birim hizmet ve amortisman bedelinin uygulanacağı belirtildiğinden öncelikle fiyat tavanı yönteminin incelenmesi gerektiği;
Fiyat tavanı yönteminin, tüketiciyi korumak, üretimde etkinliği ve yeniliği desteklemek ve aşırı kârları azaltmak amaçları çerçevesinde uygulandığı; bu yöntemde, mal ve hizmetin fiyatı için bir üst sınır belirlenerek bu sınır aşılmamak koşuluyla mal ya da hizmetin istenilen fiyattan satılmasının mümkün olduğu; yöntemin en önemli özelliğinin, fiyatın belirlenmiş olması nedeniyle, ilgili firmanın maliyetlerini düşürme yoluyla kârını artırabilme imkânı olduğu; bu durumun, firmaları maliyetlerini düşürmeye ve dolayısıyla üretimde etkin olmaya teşvik ettiği;
Doğal gaz piyasasında fiyat tavanı uygulamasında ise, dağıtım şirketleri için risk ve fırsatların söz konusu olduğu; bu uygulamada, doğal gaz dağıtım şirketinin yapmış olduğu yatırım giderlerinin belirlenen sürede amortismana tâbi tutulduğu ve şirketin varlık tabanına mâkul getiri oranı uygulandığı; elde edilen bu tutarın, işletme gideri öngörüsü ile toplanarak şirketin elde etmesi beklenen gelir seviyesinin bulunduğu; bunun yanı sıra, tarife dönemi için bir tüketim öngörüsü yapıldığı; gelirin tüketime bölünmesiyle tarifenin hesaplandığı; bu genel hesaplamayla birlikte, fiyat tavanı yönteminde sadece çok aşırı artışlarda ya da düşüşlerde tarife dönemi içerisinde tarife revizyonu öngörüldüğü; geçmişte elde edilen fazla ya da eksik gelire dokunulmadığı; kısacası, bu yöntemle doğal gaz tüketim artışı yönünde çalışmaların teşvik edildiği;
Bu noktada, fiyat tavanı yöntemi uygulanacak olan dağıtım şirketlerinin tarifelerindeki tüketim miktarları tahmininde sapma gerçekleşmesi durumunda bu oranın ne olması gerektiği hususunun tartışılması gerektiği;
Dairelerinin 02/03/2015 tarihli ara kararıyla, davalı idareden sapmanın negatif ve pozitif yönde %10 olarak belirlenmesinin herhangi bir objektif kritere dayanıp dayanmadığı sorularak, bu oranın ne şekilde saptandığını ortaya koyacak bilgi ve belgelerin istenilmesi üzerine alınan cevabi yazıda, hesaplamalarda kullanılan tüketim gerçekleşmelerinin tarifesi onaylanmış sekiz şirketten elde edilen veriler olduğu, toplam tüketim öngörüleri gerçekleşen sapmaların elde edilen geliri bire bir etkilemediği, mâkul düzeyde olmayan kabul edilemeyecek bir tahmin hatasının işareti olarak alınacak bir oranın tespiti gerektiği, bu oranın yapılan hesaplamalar dikkate alınmak suretiyle Kurul tarafından %10 olarak takdir edildiği, 2012-2016 tarife uygulama dönemi için reel mâkul getiri oranının %11,83 olarak belirlendiği, dolayısıyla gelir gereksinimindeki %10 ve üzerinde gerçekleşecek bir negatif sapmanın dağıtım şirketlerini mali sürdürülebilirliğini önemli oranda olumsuz etkileyebileceği, şirketlerin faaliyetlerini sürdürebilmek için ihtiyaç duyduğu yeterli getiriyi elde edememesi sonucuna yol açacağının düşünüldüğü, benzer şekilde %10 ve üzerinde bir ilave gelir elde edilmesi durumunda da şirketlerin aşırı kâr elde etmesinin tüketiciden şirkete haksız kaynak transferi sorunu oluşturacağı, 3580 sayılı Doğal Gaz Dağıtım Şirketleri İçin Tarife Hesaplama Usul ve Esasların 22. maddesindeki kuralın konulduğu dönemde ilk kez fiyat tavanını esas alan uzun dönemli tarife uygulamalarının yapılacak olması ve gelecekle ilgili öngörü yapılamaması nedeniyle tarife revizyonuna yönelik genel bir düzenleme gerçekleştirildiği, herhangi bir oran belirlenmediği takdirde ise Kurulun tarife revizyon başvurularıyla ilgili bazı dağıtım şirketlerinin taleplerini kabul edip revizyon yaparken, bazı şirketlerin taleplerini reddederek revizyon yapmaması durumunun ortaya çıkacağının belirtildiği;
Diğer taraftan, dava konusu Kurul kararlarına esas alınan İnceleme ve Değerlendirme Raporunda, tarifesi 2012 yılında yapılmış beş dağıtım şirketi ile yine tarifesi 2013 yılının ilk çeyreğinde yapılmış sekiz dağıtım şirketinin verileri üzerinden tüketim tahmininde sapma, abone bağlantı bedeli geliri tahminindeki sapma, gelir gereksinimindeki sapma ve nakit akışındaki sapma hususlarında çalışma yapıldığı, tüketim tahminindeki sapmanın negatif yönde %25, pozitif yönde %9 olarak gerçekleştiği, pozitif yönde %10 ve üzerinde bir sapma oranı bulunmazken, negatif yönde ise iki dağıtım şirketinin sırayla %12 ve %25 oranlarında sapmasının bulunduğu, tüketim tahminleri ile gerçekleşmeler arasında oluşan sapmaların çeşitli nedenlerden kaynaklandığı, ancak tek bir tüketim kademesindeki sapmanın öngörülen toplam gelirdeki sapmayı etkilediği hususunun yanıltıcı olduğu, dolayısıyla farklı tüketim kademelerindeki sapmanın öngörülen toplam gelirde ne kadar sapmaya neden olduğunun dikkate alınması gerektiği, toplam on üç dağıtım şirketinin öngörülen gelirinde ortalama %7, tüketim sapmasında ortalama %6 sapma olduğunun görüldüğü;
Bu durumda, her ne kadar dağıtım şirketlerinin tarife revizyon taleplerinin değerlendirilmesinde tüketim miktarı kapsamında öngörülen gelir ile gerçekleşen gelir arasında negatif ve pozitif yönde %10 ve üzeri sapma gerçekleşmesi hâlinde tarife revizyonu yapılmasının Kanun'a aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de; gerek fiyat tavanı yönteminde genel olarak tarife revizyonu yapma imkânının bulunmaması, gerekse de %10'luk sapma oranının dava konusu Kurul kararlarının tesis edildiği tarih itibarıyla objektif kriterlere dayalı olarak yapılan değerlendirmeler çerçevesinde ölçülü olduğu sonucuna varıldığı;
Zira, 4646 sayılı Kanun'un amacı ile dağıtım şirketlerinin öngörülen geliri elde etmeleri için tarife revizyonu yapılması arasındaki mâkul dengenin, reel makul getiri oranının %10'a kadar sapma oranını da içermesiyle kurulmaya çalışıldığı anlaşıldığından, söz konusu oranın ölçüsüz olarak değerlendirilemeyeceği;
Öte yandan, davacı şirketin dağıtım lisansını aldığı 2004 yılında yürürlükteki hâliyle, 4646 sayılı Kanun'un 11. maddesinin üçüncü fıkrasında, ilgili dağıtım şirketleri tarafından hazırlanacak olan fiyat tarifelerinin Kurulun görüşüne sunulacağı, Kurulun bu tarifeleri inceleyip uygun bulması hâlinde onaylayacağının belirtildiği görülmekle birlikte; maddede ifade edilen Kurulun onaylama yetkisinin salt olarak kendisine sunulan tarifeleri doğrudan onaylayacağı anlamını taşımadığı, Kurulun bu hususta takdir yetkisinin bulunduğuna kuşku olmadığı, takdir yetkisinin ise maddede belirtilen hizmet maliyeti, yatırıma imkân sağlayacak mâkul ölçüde kârlılık, piyasada cari olan doğal gaz alış fiyatları ve benzeri durumlar dikkate alınacak şekilde kullanılması gerektiği;
Aynı maddenin, dava konusu Kurul kararlarının tesis edildiği 2014 yılındaki hâlinde ise, Kurumun ilgili tüzel kişilerin mali verileri ve tarife önerileri ile piyasa verilerinden hareketle tarifeleri belirleyeceği, ilgili tüzel kişilerin Kurul tarafından onaylanan tarifeleri uygulayacağı kuralına yer verilmek suretiyle; doğal gaz piyasasına ilişkin tarifelerin bir yıldan daha uzun sürelerde ve dönemsel olarak hazırlanabilmesine imkân sağlamanın amaçlandığı;
Kaldı ki, şirketin lisansında; ilgili mevzuat hükümleri ile ihale şartnamesine uymakla yükümlü olduğu, Kurul tarafından ilk tarifesinin yapılacağı tarihte ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde fiyat tavanı yöntemiyle belirlenecek olan birim hizmet ve amortisman bedelini uygulayacağının düzenlendiği;
Bu durumda, davacı şirketin dağıtım lisansını aldığı tarihte yürürlükteki hâliyle, Kanun'un dağıtım şirketlerinin hazırladığı tarifelerin doğrudan Kurul tarafından kabul edileceğine ilişkin bir hüküm ihtiva etmediği, lisansında ilgili mevzuat hükümlerinin uygulanacağının belirtildiği, aksi bir kabulde ise, bağımsız bir idarî otorite olan davalı idarenin piyasayı düzenleme ve denetleme görevini yerine getirme fonksiyonunun işlevsiz hâle geleceği anlaşıldığından, dava konusu Kurul kararlarının tesis edildiği tarihteki mevzuat hükümlerinin uygulanması gerektiği sonucuna varıldığı;
Bunun yanı sıra, 4628 sayılı Kanun'un 5/A maddesinin birinci fıkrasının (c) ve (g) bentleri uyarınca, Kurulun tarife ve/veya tarife revizyonlarıyla ilgili karar alma yetkisi bulunduğunun açık olduğu, davacı şirketin Kanun'da kesinti yapılacağı öngörülse bile, 4646 sayılı Kanun’un 20. maddesi uyarınca bu hususun Yönetmelikle düzenlenmesi ve Yönetmelik düzenlenirken kendilerinin de görüşünün alınmasının yasal zorunluluk arz ettiği, herhangi bir görüş alınmadan Yönetmelik hükmü olarak nitelendirilemeyecek dava konusu Kurul kararlarıyla düzenleme yapılamayacağı iddiasına itibar edilmediği;
Bu itibarla, yukarıda yapılan değerlendirmeler çerçevesinde, doğal gaz dağıtım şirketlerinin perakende satış tarifelerinin düzenlenmesinde esas alınan kademeler bazında tüketim miktarları tahmini kapsamında oluşması öngörülmüş toplam gelir ile kademe bazında gerçekleşen tüketim miktarları kapsamında oluşan toplam gelirin pozitif veya negatif yönde %10 ve üzeri sapma göstermesi hâlinde, içinde bulunulan tarife uygulama döneminin kalan süresine ilişkin tüketim tahminlerinin gözden geçirilerek tarife revizyonu yapılmasına, bu revizyonun geçmiş döneme ilişkin düzeltme niteliğinde olmamasına ve belirlenen sapma yüzdesini aşmayan sapma oranları gerçekleştiğinde tarife revizyonu yapılmamasına ilişkin dava konusu Kurul kararlarında hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, davalı idarenin belirlediği %10'luk oranın yasal dayanağı olmadığı, dava konusu işlemlere ilişkin hukuken geçerli, somut bir gerekçenin ortaya konulamadığı, temyize konu kararda belirtildiğinin aksine fiyat tavanı uygulamasından vazgeçildiği, şartname ve sözleşme hükümlerinin bu şekilde değiştirilmesinin mümkün olmadığı, tarifelere etki edecek öngörüler dahil tüm parametrelerin dağıtım şirketlerince belirlenmesi gerektiği, uyuşmazlıkta bilirkişi görüşüne başvurulmadan davanın reddedilmesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca davacının duruşma istemi yerinde görülmeyerek ve dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c) Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu 18/12/2018 tarih ve E:2014/3892, K:2018/4062 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 03/12/2020 tarihinde oybirliği ile karar verildi.