Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2019/10541 E. , 2022/620 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/10541
Karar No : 2022/620
DAVACI : … Odası
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
DAVANIN KONUSU : 15/10/2011 tarihli ve 28085 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Veteriner Hekim Muayenehane ve Poliklinik Yönetmeliğinin, 08/07/2019 tarih ve 30825 (mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişik 4. maddesinin 1. fıkrasının (k) bendinde yer alan reçete tanımındaki "veya Bakanlıkça belirlenmiş elektronik ortamda düzenlenmiş belgeyi" ibaresinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALAR : Davacı tarafından, dava konusu düzenlemenin hekimlik mesleğinin icrasına ilişkin kurallara ve hekimlerin haklarına aykırı olduğu, 6343 sayılı Kanun'un 12. maddesi uyarınca kağıt reçete kullanılmasının zorunlu olduğu, davalı idarenin kendisine tanınan yetkiyi aşarak elektronik reçete uygulamasına geçmek istediği, veteriner hekimlik mesleğinin asıl amacının ortadan kaldırılmaya çalışıldığı, veteriner hekimlerin tedavi yetkilerinin kısıtlandığı, düzenlemenin usul ve şekil kuralları bakımından hukuka aykırı olduğu, çalışma ve sözleşme hürriyetinin ihlal edildiği, kanunda bulunmayan bir düzenlemenin yönetmelikle getirilemeyeceği ileri sürülmektedir.
DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idarece, 2018/13 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi ile taleplerin sonucundan başvuru sahiplerine elektronik ortamda bilgi verilebilmesini teminen mevzuatın yalınlaştırılmasının talep edildiği, bu çerçevede dava konusu değişikliğe gidildiği, Yönetmelikte yapılan değişiklikten önce davacı Oda'nın bağlı olduğu Veteriner Hekimler Birliği'ne de görüşünün sorulduğu, ancak cevap verilmediği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : 15/10/2011 tarih ve 28085 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Veteriner Hekim Muayenehane ve Poliklinik Yönetmeliğinin 08/07/2019 tarih ve 30825 (mükerrer) sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yönetmelikle değişik 4. maddesinin birinci fıkrasının (k) bendinde yer alan "veya Bakanlıkça belirlenmiş elektronik ortamda düzenlenmiş belgeyi" ibaresinin davacı oda tarafından, "reçete" tanımının ilgili Kanunlara aykırı hale getirildiği, E-Reçete sistemine geçilmesi ile veterinerlik mesleğinin var olma sebebi ve asli fonksiyonunun ortadan kaldırıldığı, düzenlemenin usul-şekil kuralları bakımından hukuka aykırı olduğu, çalışma ve sözleşme hürriyetinin ihlal edildiği ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
Davalı Bakanlık tarafından, dava konusu düzenlemeden önce sivil toplum kuruluşlarının görüşlerinin alındığı, davacı Oda'nın da bağlı bulunduğu Türk Veteriner Hekimler Birliğinden de görüş istendiği, ancak süresi içinde görüş bildirilmediği, bu durumun olumlu görüş verildiği anlamına geldiği, düzenlemenin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.
Veteriner sağlık ürünlerine ilişkin esaslar 13.06.2010 tarih ve 27610 sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu’nun ilgili maddelerinde belirtilmiş olup, veteriner sağlık ürünlerinin üretimi, ithalatı, ihracatı, kullanımı, ambalajlanması, etiketlenmesi, tanıtımı, nakliyesi, depolanması, reçeteli ya da reçetesiz satışı, izin verilmesi, kontrolü ve teminine ilişkin hususların Bakanlığımız tarafından belirleneceği hükme bağlanmıştır.
Adı geçen Kanuna dayanarak yayınlanan Veteriner Tıbbi Ürünler Hakkında Yönetmelikte ise veteriner tıbbi ürünlerin ithalatı, üretimi, depolanması ve nakliyesinden reçeteli ya da reçetesiz satışı ve kullanımına kadar tüm aşamalarında izinlerinin verilmesi ve kontrolüne ilişkin hususlar belirlenmiştir.
Veteriner hekimlerin reçete düzenleme ile ilgili yükümlülüğü 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı,Gıda ve Yem Kanunu’nun 14 üncü Maddesinde belirlenmiş ve veteriner hekimlerin uygulayacağı veya tavsiye edeceği, reçeteye tâbi veteriner tıbbî ürünler ve terkipler için, reçete düzenlemek zorunda olduğu hükme bağlanmıştır. 6343 sayılı Veteriner Hekimliği Mesleğinin İcrasına, Türk Veteriner Hekimleri Birliğiile Odalarının Teşekkül Tarzına ve Göreceği İşlere Dair Kanun’un 12 inci Maddesinde de veteriner hekim reçetesi ile ilgili hususlara yer verilmiştir.
Ayrıca Veteriner Tıbbi Ürünler Hakkında Yönetmeliğin 47 inci Maddesinde perakende satış yeri kayıtları, 48 inci Maddesinde ise reçete ile ilgili esaslar belirlenmiş ve 48 inci maddenin 1 inci fıkrasında "herhangi bir ürünü veya terkibi hayvana uygulayan ya da uygulanmasını tavsiye eden veteriner hekimin gerektiğinde söz konusu durumu belgelemek üzere reçete düzenlemesi ve hayvanla ilgili kişiye vermesi ve kaydetmesi gerektiği 2 nci fıkrasında ise "Veteriner hekim reçetesinde asgari bulunması gerekli bilgilere ilişkin hususlar " açıklanmıştır.
Veteriner tıbbi ürünlerin üretiminden son kullanımına kadar tüm süreçlerinde ve hatta kullanımı ve kullanımı sonrasında hayvanlar, gıdalar ve çevresel etkileri bakımından izlenmesi gerekmektedir. Veteriner tıbbi ürünler arasında ise özellikle reçeteye tabi veteriner ilaçlarının her aşamasında izlenebilirliğinin temin edilmesi büyük önem taşımaktadır.
Bu sebeple, bu düzenleme , ülkemizde hayvan sağlığı alanında kullanılan veteriner tıbbi ürünler ile veteriner tıbbi ürün bileşimine giren etkin ve yardımcı maddelerin temini veya ithalatından hayvanlara kullanımına ve kullanımı sonrasında özellikle gıda değeri olan hayvanlarda oluşturdukları kalıntılarının izlenmesine kadar tüm aşamalarında kayıt altına alınmasını, reçeteye tabi veteriner tıbbi ürünleri kullanan ya da tavsiye eden veteriner hekimlerin düzenlemek zorunda olduğu veteriner hekim reçetelerinin elektronik ortamda düzenlenmesiyle ilgili olarak tarafları, tarafların sorumluluklarını, İlaç Takip Sistemi (İTS) ve E-Reçete Uygulamasının kullanıcılarının sisteme kayıt edilmesini, İlaç Takip Sisteminin (İTS) kullanımı ve E-Reçete düzenlenmesinde izlenecek yolu, E-Reçetenin perakende satış noktaları tarafından görülerek reçeteye tıbbi ürünlerin satılabilmesini, E-Reçete düzenleyen veteriner hekimler ile perakende satış noktalarının kontrolüne dair prosedürleri belirlemeyi amaçlayan düzenlemede kamu yararına ve hukuka aykırılık saptanmamıştır.
Açıklanan nedenle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
15/10/2011 tarih ve 28085 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Veteriner Hekim Muayenehane ve Poliklinik Yönetmeliğinin 4. maddesinin 1. fıkrasının (k) bendinde, "Reçete: Veteriner hekim tarafından, veteriner tıbbi ürün satış yetkisine sahip kişiye hitaben yazılan, hekimin kimlik ve adres bilgileri ile diploma numarasını, hayvana ait kimlik ve adres bilgilerini, kullanılması tavsiye edilen ürün veya terkipler ile uygulamalar hakkındaki bilgileri içeren tarihli ve imzalı belgeyi" şeklindeki tanımın;
08/07/2019 tarih ve 30825 (mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Veteriner Hekim Muayenehane ve Poliklinik Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile “k) Reçete: Veteriner hekim tarafından, veteriner tıbbi ürün satış yetkisine sahip kişiye hitaben yazılan, hekimin kimlik ve adres bilgileri ile diploma numarasını, hayvana ait kimlik ve adres bilgilerini, kullanılması tavsiye edilen ürün veya terkipler ile uygulamalar hakkındaki bilgileri içeren fiziki ortamda düzenlenen ıslak imzalı veya Bakanlıkça belirlenmiş elektronik ortamda düzenlenmiş belgeyi,” şeklinde değiştirilmesi üzerine, anılan değişiklikte yer verilen "... veya Bakanlıkça belirlenmiş elektronik ortamda düzenlenmiş belgeyi,” ibaresinin iptali istemiyle görülmekte olan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun "Veteriner hizmetleri ile ilgili faaliyet onayları" başlıklı 11. maddesinde, "(1) Bu Kanun kapsamında faaliyet gösteren muayenehane, klinik, poliklinik, hayvan hastanesi, ev ve süs hayvanı satış yerleri, hayvan eğitim ve barınma yerleri, otel hizmeti veren hayvan bakımevleri, hayvan pazar ve borsaları, damızlık kümes ve kuluçkahaneler, hayvan hastalıkları teşhis, analiz ve üretim laboratuvarları ile deney hayvanı üretici ve tedarikçileri Bakanlıktan onay almak ve istenen kayıtları tutmakla yükümlüdür.
(2) Birinci fıkra kapsamındaki muayenehane, klinik ve polikliniklerin açılması için yalnızca veteriner hekimlere onay verilir.
(3) Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir." kuralına; "Veteriner sağlık ürünlerinin onayı, üretimi ve sahibinin sorumlulukları" başlıklı 12. maddesinin 1. fıkrasında, "Veteriner sağlık ürünlerinin üretimi, ithalatı, ihracatı, kullanımı, ambalajlanması, etiketlenmesi, tanıtımı, nakliyesi, depolanması, reçeteli ya da reçetesiz satışı, onayı, kontrolü ve teminine ilişkin işlemler Bakanlık tarafından belirlenir." kuralına; "Veteriner tıbbî ürünlerin uygulanması" başlıklı 14. maddesinde, "(1) Veteriner hekim, uygulayacağı veya tavsiye edeceği, reçeteye tâbi veteriner tıbbî ürünler ve terkipler için, reçete düzenlemek, belirlenen kayıtları tutmak ve talep edildiğinde Bakanlığa sunmak zorundadır. (2) Veteriner tıbbî ürünler, kullanıma arz edilen hâliyle, etiket ve prospektüs bilgilerine göre uygulanır. Buna aykırı uygulamalarda sorumluluk, uygulayana ve uygulanmasına izin verene aittir. (3) Veteriner biyolojik ürünleri, veteriner hekim veya yardımcı sağlık personeli tarafından uygulanır. Bakanlığın programlı veya projeli çalışmaları için uygulayıcılara, hayvan sahipleri tarafından Bakanlıkça belirlenen uygulama ücreti ödenir. (4) Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir." kurallarına yer verilmiştir.
6343 sayılı Veteriner Hekimliği Mesleğinin İcrasına, Türk Veteriner Hekimleri Birliği ile Odalarının Teşekkül Tarzına ve Göreceği İşlere Dair Kanun'un 12. maddesinde, "Veteriner hekimlerin reçete kağıtlarında diploma numaralarını, muayenehane veya ikametgah adreslerini açıkça göstermeleri mecburidir." kuralı yer almaktadır.
Esas itibarıyla yukarıda aktarılan hükümlere dayanılarak hazırlanan ve dava konusu kuralı içeren Veteriner Hekim Muayenehane ve Poliklinik Yönetmeliği, veteriner hekimler tarafından açılmış veya açılacak olan muayenehane ve polikliniklerin sahip olması gereken asgari teknik, hijyen ve sağlık şartları ile bu yerlerin açılma, çalışma ve denetlenmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemekte olup; bu kapsamda veteriner hekimlerce açılmış veya açılacak muayenehane ve polikliniklerde düzenlenecek reçetelere ilişkin genel kurallara da yer vermektedir.
Dava Konusu Düzenlemenin İncelenmesi:
Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyetinin bir hukuk devleti olduğu belirtilmiş olup, Anayasa Mahkemesi kararlarında hukuk devleti, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuk güvenliğini gerçekleştiren, Anayasaya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve yasalarla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlet olarak tanımlanmıştır.
Anayasa'nın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri kurala bağlanmıştır.
Anayasa'nın aktarılan hükmü ve normlar hiyerarşisi bağlamında, bir kanun hükmüne dayalı olarak hazırlanan yönetmelikler ile kanun hükümlerine açıklık getirilmesi ve yasa hükümlerinin uygulamaya geçirilmesi amaçlanır. Normlar hiyerarşisindeki düzenleme soyuttan somuta doğru kademeli bir sistem içerdiğinden, kanun hükmü, düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirlerken, kanun hükümlerinin, uygulama için somutlaştırılması, detaylarının belirlenmesi ve açıklanması alt düzenlemeler ve genel itibarıyla da yönetmelikler aracılığı ile gerçekleştirilir. Öğretide türevsel bir yetki olarak kabul edilen idarelerin düzenleme yetkisinin, kanunlarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı İdare Hukukunun en temel ilkelerindendir.
Öte yandan, mevzuat yapma tekniği açısından, idarenin kanunla kendisine verilmiş olan görevleri idari metinlerle düzenlerken, bu görevlerin gerektirdiği teknik detayların belirlenmesi noktasında takdir yetkisine sahip olduğu, ancak bu takdir yetkisinin kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanılması gerektiği de kuşkusuzdur.
Ülkemizde hayvan sağlığı alanında kullanılan veteriner tıbbi ürünler ile veteriner tıbbi ürün bileşimine giren etkin ve yardımcı maddelerin temininden/ithalatından son kullanımına kadar tüm aşamalarında kayıt altına alınmasını ve beşeri tıbbi ürünler dâhil olmak üzere hayvan sağlığı alanında kullanılan reçeteye tabi veteriner ilaçların izlenebilirliğini sağlamak, veteriner hekimlerin gerçekleştirdikleri faaliyetleri sonunda oluşan verileri kullanarak; gıda güvenliğini temin etmek, hayvan hastalık ve zararlıları ile etkin bir mücadele gerçekleştirmek amacıyla veteriner hekim reçetelerinin elektronik ortamda düzenlenmesi (E-Reçete) amacıyla dava konusu düzenlemenin hazırlandığı anlaşılmaktadır.
Yukarıda aktarılan kanun hükümleri incelendiğinde; veteriner hekimlerin reçeteye tabi veteriner tıbbi ürünleri ve terkipler için reçete düzenlemek zorunda olduğu, söz konusu reçetenin haiz olması gereken asgari niteliklerin de davalı Bakanlıkça belirleneceği, başka bir ifadeyle, Bakanlığa, anılan reçetelere ilişkin olarak düzenleme yapma yetkisi verildiği, dava konusu düzenlemenin de davalı idareye tanınan bu yetki kapsamında tesis edildiği görülmektedir.
Diğer taraftan, 6343 sayılı Kanun'un 12. maddesinde yer verilen "reçete kağıtlarında" ibaresi ile ifade edilmek istenenin, reçetenin niteliği olmayıp, Kanun'un kabul edilerek yayımlandığı 1954 yılı itibarıyla "reçete" şablonunda düzenlenmiş olan kağıtlarda bulunması gereken hususlara ilişkin olduğu açık olup, bu hükmün reçetelerin mutlaka kağıt şeklinde düzenlenmesini zorunlu kıldığının kabulüne hukuken olanak bulunmamaktadır.
Bu itibarla, dava konusu düzenlemeyle veteriner tıbbi ürünleri ile bunların birleşiminde yer alan etkin ve yardımcı maddelerin temininden son kullanımına kadar tüm aşamalarında kayıt altına alınarak takip edilmesini, dolayısıyla kaçak/aykırı kullanımların engellenmesini ve gerektiğinde derhal müdahale edilebilmesini sağlamak suretiyle hayvan ve insan sağlığını korumak amacıyla E-Reçete sistemi getiren dava konusu düzenleyici işlemde üst hukuk normlarına, kamu yararına ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 10/02/2022 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.