Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2019/10816 E. , 2021/2195 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/10816
Karar No : 2021/2195
DAVACILAR : 1- ... Umum Diş Protez Teknisyenleri Odası
2- ... Diş Teknisyenleri Odası
VEKİLLERİ : Av. ...
DAVALILAR : 1- ... Bakanlığı / ANKARA
VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri Av. ...
2- ... Kurumu Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN_ÖZETİ : 25/03/2010 tarih ve 27532 (mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin 4.5.1.A maddesinin 1. fıkrasının, 2. fıkrasındaki ''...SUT eki EK-7 Listesinde yer alan işlem puanı esas alınarak fatura bedelini aşmamak kaydı ile...'' ibaresi ile 3. fıkrasındaki ''...1.6.2010 tarihinden itibaren...'' ibaresinin ve Sağlık Bakanlığının ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istenilmektedir.
DAVACILARIN_İDDİALARI : Davacılar tarafından, mevcut hukuk normlarına uygun olarak imzalanan ve 31/12/2010 tarihine kadar geçerli olması gereken protokollerin tek taraflı olarak dava konusu düzenlemelerle ortadan kaldırıldığı, Sağlık Bakanlığının "Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumlarında Yapılamayan Kron-Köprü ve İskelet Protez Döküm İş ve İşlemlerinin Özel Diş Protez Laboratuvarlarında Yapılmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge"yi yürürlükten kaldıran dava konusu ... tarih ve ... sayılı işlemi ile dava konusu Sağlık Uygulama Tebliği'nin 4.5.1.A maddesinin 3. fıkrasındaki ''...1.6.2010 tarihinden itibaren...'' ibaresinin, tüm planlama ve yatırımlarını imzaladıkları protokollere göre yapan laboratuvarların bu durumdan nasıl etkileneceği dikkate alınmaksızın getirildiğinden hukuka aykırı olduğu, dava konusu Tebliğin 4.5.1.A maddesinin 1. fıkrası ile yeni bir fiyatlandırma kriteri getirildiği, Sağlık Bakanlığının dava konusu işlemi ile yürürlükten kaldırılan Yönergenin 4. maddesine göre yaptırılacak işlemler, piyasa araştırmasına göre il düzeyinde belirlenmekte iken, bu kez davalı Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından bir maliyet hesaplaması yapılmaksızın tüm illerde aynı tutarın belirlendiği, ödenen bedellerin hangi kriterlere göre belirlendiğinin açıklanmadığı, sadece Kurum bütçesinin gerekçe gösterilerek gerçekçi olmayan bedellerin belirlenmiş olmasının hizmetin aksamasına neden olacağı, dava konusu düzenlemelerin iptaline karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVALILARIN SAVUNMALARI : Davalı idareler tarafından, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 63. maddesinde, Sosyal Güvenlik Kurumunun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemlerini, türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usûl ve esaslarını Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu, Sağlık Uygulama Tebliği eki Ek-7 listesinde yer alan işlem puanlarının bu kapsamda belirlendiği, dava konusu diğer düzenlemelerle de, personel ve fiziki kapasite yetersizliği nedeniyle hastaların mağdur olmalarının önüne geçilmesi amacıyla kron-köprü ve iskelet protez döküm iş ve işlemlerinin özel diş protez laboratuvarlarında yapılmasına olanak sağlandığı, konu ile ilgili olarak Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumlarında Yapılamayan Kron-Köprü ve İskelet Protez Döküm İş ve İşlemlerinin Özel Diş Protez Laboratuvarlarında Yapılmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge'nin çıkarıldığı, Bu Yönerge kapsamında özel diş protez laboratuvarlarıyla sözleşme imzalandığı, ancak hatalı işlem ve uygulamaların söz konusu olması nedeniyle dava konusu düzenlemelerin çıkarıldığı, dolayısıyla davanın yasal dayanaktan yoksun olduğu ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararı üzerine davanın kısmen ehliyet yönünden reddine, kısmen reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, 25/3/2010 tarih ve 27532 mükerrer sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinin 4.5.1.A maddesinin 1. fıkrasının, 2. fıkrasının ''...SUT eki EK-7 Listesinde yer alan işlem puanı esas alınarak fatura bedelini aşmamak kaydı ile...'' ibaresinin ve 3. fıkrasındaki ''...1.6.2010 tarihinden itibaren...'' ibaresinin ve Sağlık Bakanlığının 14/4/2010 tarih 15497 sayılı Yönergesinin iptali istemiyle açılmıştır.
Tebliğ'in dava konusu 4.5.1.A maddesinin üçüncü fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “01/6/2010” ibaresi, 3/6/2010 tarih 27600 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğin 8. maddesi ile “ 01/1/2011” şeklinde değiştirilmiş, bu değişiklikten sonra 6/1/2011 tarih ve 27807 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğin 2. maddesi ile Tebliğin dava konusu 4.5.1.A maddesinin 1. fıkrası değiştirilmiş, 2. ve 3. fıkraları da 1/1/2011 tarihinden itibaren yürürlükten kaldırılmış olduğundan anılan Tebliğ hükümlerine yönelik konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine gerek görülmemiştir.
Sağlık Bakanlığının ... tarih ... sayılı işleminin iptali istemine gelince;
Tebliğin 4.5.1.A maddesinin 3. fıkrası uyarınca, özel diş protez laboratuvarlarından hizmet alımı suretiyle diş tedavisine ilişkin olarak sağlık hizmeti alınması kurala bağlandığından, 13/5/2008 tarih ve 17273 sayılı Bakanlık onayı ile yürürlüğe giren Yönergenin uygulanma olanağının kalmaması nedeniyle dava konusu 14/4/2010 tarih ve 15497 sayılı Bakanlık onayı ile iptal edilmesinde hukuka aykırılık görülmemektedir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Tebliğin 4.5.1.A maddesinin iptali istenilen madde ve ibareleri yönünden karar verilmesine yer olmadığına Sağlık Bakanlığının 14/4/2010 tarih 15497 sayılı işleminin iptali istemine yönelik davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Danıştay (Kapatılan) Onbeşinci Dairesinin 16/10/2015 tarih ve E:2013/2710, K:2015/6179 sayılı kararının, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 31/01/2019 tarih ve E:2016/3361, K:2019/349 sayılı kararı ile bozulması üzerine, bozma kararına uyularak gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Dava, 25/03/2010 tarih ve 27532 (mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin 4.5.1.A maddesinin 1. fıkrasının, 2. fıkrasındaki ''...SUT eki EK-7 Listesinde yer alan işlem puanı esas alınarak fatura bedelini aşmamak kaydı ile...'' ibaresi ile 3. fıkrasındaki ''...1.6.2010 tarihinden itibaren...'' ibaresinin ve Sağlık Bakanlığının ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
Danıştay (Kapatılan) Onbeşinci Dairesinin 16/10/2015 tarih ve E:2013/2710, K:2015/6179 sayılı kararı ile,
Dava konusu Tebliğ hükümleriyle, diş tedavisi ile ilgili tedavilere ait bedellerin Tebliğin eki Ek-7 listesinde yer alan işlem puanı esas alınarak fatura bedelini aşmamak kaydı ile hastalara ödeneceği, 01/06/2010 tarihinden itibaren de protez tedavisi ile ilgili olarak yapılması gerekli görülen akrilik veya seramik veneer kron, hassas tutuculu kron, implant üstü kron v.b. metal destekli tek parça kron ve tek parça döküm kronlar ile alt-üst çene iskelet dökümü gibi işlemlerin protez tedavisini yapan sağlık kurumu veya kuruluşu tarafından sağlanmaması ve hasta tarafından karşılanması halinde fatura bedelinin hastaya ödenerek ilgili sağlık kurumu veya kuruluşundan mahsup edileceğinin kurala bağlandığı;
Bu düzenlemeden önce ise, Sağlık Bakanlığına bağlı olarak ağız ve diş sağlığı hizmetlerini yürüten kurumlarda (resmi ağız ve diş sağlığı kurum ve kuruluşlarında), personel veya fiziki kapasite yetersizliği sebebiyle yapılamayan kron-köprü ve iskelet protez döküm iş ve işlemlerinin, bu durumun belgelendirilmesi kaydıyla kurum baştabipliklerince yaptırılabileceğinin Maliye Bakanlığı ilgili yıl Tedavi Yardımına İlişkin Uygulama Tebliği ve Sosyal Güvenlik Kurumu ilgili yıl Sağlık Uygulama Tebliği'nde öngörülmekte olduğu;
Ancak, söz konusu iş ve işlemlerin özel diş protez laboratuvarlarında yaptırılmasına ilişkin herhangi bir düzenleme bulunmadığından, kaliteli hizmet sunulması ve verimliliğe dayalı bir uygulama birliği sağlanması, uygulamada ortaya çıkan olumsuzlukların ortadan kaldırılması ve hasta mağduriyetinin önüne geçilebilmesi amacıyla Sağlık Bakanlığınca, "Bakanlığa bağlı Sağlık Kurumlarında Yapılamayan Kron-Köprü ve İskelet Protez Döküm İş ve İşlemlerinin Özel Diş Protez Laboratuvarlarında Yapılmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge" hazırlanarak 13/05/2008 tarih ve 17273 sayılı Bakan onayı ile yürürlüğe girdiği;
Bu Yönergenin 1. maddesinde, Yönergenin amaç ve kapsamının, ağız ve diş sağlığı hizmetlerini sunan kurumlarda kaliteli hizmet arzı ve verimliliğe dayalı bir uygulama birliğinin sağlanması ve uygulamada ortaya çıkan olumsuzlukların önüne geçilebilmesi için Sağlık Bakanlığına ait diş hastaneleri, ağız ve diş sağlığı merkezleri, devlet hastaneleri bünyesinde faaliyet gösteren diş tedavi ve protez merkezleri ile diş polikliniklerinde teknik yetersizlikler nedeniyle yapılamayan kron – köprü ve iskelet protez döküm iş ve işlemlerinin özel diş protez laboratuvarlarında yaptırılmasına ilişkin usul ve esasları belirlemek olduğunun belirtildiği; 7. maddesinde, protokol yapılacak özel laboratuvarın belirlenmesi ile ilgili usul ve esaslara yer verildiği; 8. maddesinde de protokol esasları düzenlenerek, "Protokolün yürürlük tarihi ve geçerlilik süresi" başlıklı 8.8. maddesinde ise, protokollerin imzalandığı tarih itibarıyla yürürlüğe gireceği ve 31 Aralık tarihi itibarıyla sona ereceğinin kurala bağlandığı;
Bu kapsamda, Sağlık Bakanlığı ile özel diş protez laboratuvarları arasında 31 Aralık tarihine dek süren protokoller yapıldığı, buna göre de anılan özel laboratuvarlar tarafından personel ile tıbbi cihaz veya fiziki imkanlar gibi bir takım yatırımlar yapıldığı;
Oysa dava konusu düzenlemelerle aktarılan bu hususlar göz önünde bulundurulmayarak, 01/06/2010 tarihi itibarıyla yapılan protokollerin feshedilmesi, dolayısıyla laboratuvarların zarara uğraması sonucunu doğurduğundan, bu yönüyle dava konusu düzenlemelerde hukuka uyarlık görülmediği;
Diğer yandan, Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından belirlenen ve Tebliğin "Diş Tedavileri Puan Listesi" başlıklı eki Ek-7'de yer alan fiyatların, Türk Dişhekimleri Birliği tarafından yayımlanan tarifede yer alan fiyatlardan düşük olduğunun görüldüğü;
Davalı idarelerce, bu tarifede yer alan fiyatlara neden uyulmadığı, bu bedellerden daha düşük fiyat belirlemesini gerektirecek haklı nedenlerin, fiyatların belirlenmesi konusunda takdir yetkisi kullanılırken, diğer bir ifade ile Tebliğin eki EK-7'deki fiyatlar belirlenirken hangi somut kriterlerin esas alındığı, bölgesel gelişmişlik düzeyi, teknolojik imkan ve donanım ile personel sayısı ve hizmet kalitesi gibi kriterlerin göz önünde bulundurulup bulundurulmadığının ortaya konulamadığı;
Dolayısıyla bu yönüyle de Tebliğin dava konusu 4.5.1.A maddesinin 1. fıkrasının ve 2. fıkrasında yer alan ''...SUT eki EK-7 Listesinde yer alan işlem puanı esas alınarak fatura bedelini aşmamak kaydı ile...'' ibaresinde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu düzenlemelerin iptaline karar verilmiştir.
Daire kararının, davalı idareler tarafından temyiz edilmesi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 31/01/2019 tarih ve E:2016/3361, K:2019/349 sayılı kararıyla, bozulmasına karar verilmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin 1. fıkrasında; Danıştay dava daireleri kararlarına karşı Danıştay'da temyiz yoluna başvurulabileceği, 2575 sayılı Kanun'un 38. maddesinde İdari Dava Daireleri Kurulunca idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların temyizen inceleneceği, 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesinin 4. fıkrasında ise; idare mahkemelerinin bozmaya uymayarak eski kararında ısrar edebileceği öngörülürken, Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurulları kararlarına uyulmasının zorunlu olduğu belirtilmiş, Danıştay dava dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların temyizen bozulması halinde ise ısrar olanağı tanınmamıştır.
Bu nedenle, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararı üzerine yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.
İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinin (a) bendinde ise, idari işlemler hakkında, yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar, iptal davaları olarak tanımlanmıştır.
Öte yandan, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun 63. maddesinde Kurumun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usûl ve esaslarını Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu, bu amaçla komisyonlar kurabileceği, ulusal ve uluslararası tüzel kişilerle işbirliği yapabileceği, 72. maddesinde de, finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini; sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu, 73. maddesinde ise, sağlık hizmetlerinin, Kurum ile yurt içindeki veya yurt dışındaki sağlık hizmeti sunucuları arasında yapılan sözleşmeler yoluyla ve/veya bu Kanun hükümlerine uygun olarak genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından satın aldıkları sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi suretiyle sağlanacağı hükümlerine yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek yanlı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen işlemlerin, ancak bu idari işlemle doğrudan meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü zorunludur. Aksi halde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmek, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğurur.
Bu durumda dava konusu Tebliğin 4.5.1.A maddesinin 1. fıkrasında, Kurum ile sözleşmeli resmi sağlık kurum ve kuruluşlarında yapılan diş tedavi bedellerinin ödenmesinde SUT eki “Diş Tedavileri Puan Listesi” (Ek-7)' nin uygulanacağı yolundaki düzenlemenin iptalini istemekte, davacıların doğrudan bir menfaatinin bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, ağız ve diş sağlığı hizmetlerine ilişkin olarak, Sağlık Bakanlığına bağlı sağlık kurumlarında yapılamayan kron-köprü ve iskelet protez döküm işlemlerinin özel diş protez laboratuvarlarında yapılması sistemi ile konuya ilişkin çıkarılan Yönergenin, kamu sağlık hizmeti sunucularının personel ve fiziki kapasite yetersizliği nedeniyle ortaya çıkmış bir uygulama olduğu dikkate alındığında, ilgili kamu idareleri tarafından bu hizmetin yeterli personel ile sunulması halinde, protez tedavileri ile ilgili olarak yapılması gerekli görülen akrilik veya seramik veneer kron, hassas tutuculu kron, implant üstü kron v.b. metal destekli tek parça kron ve tek parça döküm kronlar ile alt-üst çene iskelet dökümünün, ilgili sözleşmeli resmi sağlık kurumu ve kuruluşu tarafından yapılması/hizmet alımı ile sağlanmasının öngörülmesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Nitekim aslolan, sağlık hizmetlerinin sözleşmeli resmî sağlık kurumu ve kuruluşu tarafından sunulması olup, personel ve fiziki kapasite yetersizliği nedeniyle hastaların mağdur olmalarının önüne geçilmesi amacıyla kron-köprü ve iskelet protez döküm iş ve işlemlerinin özel diş protez laboratuvarlarında yapılmasına olanak sağlamak amacıyla çıkarılan Yönerge'nin varlığından bahisle, laboratuvarların zarara uğrayacağı gerekçesiyle dava konusu işlemlerin hukuka aykırılığından söz edilemeyeceği sonucuna ulaşılmaktadır.
Tüm bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde 5510 sayılı Kanun uyarınca davalı idare tarafından, diş tedavilerinin, sözleşmeli resmî sağlık kurumu ve kuruluşu tarafından yapılması/hizmet alımı ile sağlanmasının öngörülmesine ilişkin düzenleme yapılmasında üst hukuk normlarına aykırı bir yön bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 25/03/2010 tarih ve 27532 (mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin 4.5.1.A maddesinin 1. fıkrası bakımından DAVANIN EHLİYET YÖNÜNDEN REDDİNE,
2. Dava konusu Tebliğ'in 2. fıkrasındaki ''...SUT eki EK-7 Listesinde yer alan işlem puanı esas alınarak fatura bedelini aşmamak kaydı ile...'' ibaresi ile 3. fıkrasındaki ''...1.6.2010 tarihinden itibaren...'' ibaresi ve Sağlık Bakanlığının ... tarih ve ... sayılı işlemi bakımından ise DAVANIN REDDİNE,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davacılar üzerinde bırakılmasına, temyiz aşamasında davalı idareler tarafından ve aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davacılardan alınarak temyiz istemi kabul edilen davalı idarelere verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen ... TL vekâlet ücretinin davacılardan alınarak davalı idarelere verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemleri halinde taraflara iadesine,
6. Bu kararın tebliğini izleyen otuz (30) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyizen başvurulabileceğinin taraflara duyurulmasına, 29/04/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.