Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2019/11003 E. , 2020/8576 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/11003
Karar No : 2020/8576
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Valiliği
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) :… Atık Yönetimi ve Çevre Dan. Hizm. San. Tic. A.Ş.
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirkete, 2013 yılında Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliğinde öngörülen usul ve esaslara, yasaklara veya sınırlandırmalara aykırı olarak atık toplandığından bahisle, 2872 sayılı Çevre Kanununun 20. maddesinin (r) bendi ve 23. maddesi uyarınca …-TL para cezası verilmesine ilişkin 04/07/2017 tarih ve 35.00.17.98 sayılı … Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; davacı şirketin 2010 yılını kapsayan dönemde topladığı/satın aldığı ambalaj atıklarının lisanslı diğer toplama ve ayırma tesisleri ile lisanssız firmalara satılması nedeniyle uygun işlem yapmadığının tespit edilerek tesise 24/08/2011 tarih ve 28035 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliğinde öngörülen usul ve esaslara, yasaklara veya sınırlamalara aykırı olarak atık topladığı gerekçesiyle 2872 sayılı Çevre Kanununun 20/r maddesi uyarınca … TL para cezası verilmesi üzerine bu para cezasının iptali istemiyle … İdare Mahkemesinde açılan davada anılan Mahkemece E:…, K:… sayılı karar ile zamanaşımının dolmasından sonra verilen para cezasına ilişkin işlemin hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle tekerrüre esas dava konusu 06.02.2017 tarih ve 4849 sayılı işlemin iptaline karar verildiği, yukarıda anılan fiillerin 2011 yılını kapsayan dönemde işlenmesi sebebiyle 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 20/r maddesi uyarınca 205.134,00 TL para cezası verilmesi üzerine tekerrüre esas 09.06.2017 tarih ve 35001767 sayılı işlemin iptali istemiyle … İdare Mahkemesinde açılan davada ise … İdare Mahkemesince … tarih ve E:… sayılı karar ile zamanaşımının dolmasından sonra verilen para cezasına ilişkin işlemin açıkça hukuka aykırı olması ve uygulanması halinde telafisi güç zararlar doğacağı gerekçesiyle yürütmenin durdurulmasına karar verildiği anlaşıldığından; Kanunun 23. maddesine göre üç yıl içinde ikinci tekrar koşulu gerçekleştiğinden bahisle iki kat artırılarak verilen …-TL idari para cezasında hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, dava konusu işlem hukuka aykırı bulunarak dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : İdari para cezasının dayanağının 24/07/2014 tarihli denetim tutanağı olduğu, dolayısıyla zamanaşımının söz konusu olamayacağı, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : 24/07/2014 tarihli denetim tutanağının dava konusu işlemin dayanağı olmadığı, Mahkeme kararının onanması gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Davacı şirkete, 2013 yılında Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliğinde öngörülen usul ve esaslara, yasaklara veya sınırlandırmalara aykırı olarak atık toplandığından bahisle, 2872 sayılı Çevre Kanununun 20. maddesinin (r) bendi ve 23. maddesi uyarınca …-TL para cezası verilmesine ilişkin 04/07/2017 tarih ve 35.00.17.98 sayılı …Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü işleminin iptalimiyle görülmekte olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2872 sayılı Çevre Kanununun 2. maddesinde; ''Atık: Herhangi bir faaliyet sonucunda oluşan, çevreye atılan veya bırakılan her türlü maddeyi'' ifade edeceği, 8. maddesinde "Her türlü atık ve artığı, çevreye zarar verecek şekilde, ilgili yönetmeliklerde belirlenen standartlara ve yöntemlere aykırı olarak doğrudan ve dolaylı biçimde alıcı ortama vermek, depolamak, taşımak, uzaklaştırmak ve benzeri faaliyetlerde bulunmak yasaktır." hükmü ile 11. maddesinde "Atıkların üretiminin ve zararlarının önlenmesi veya azaltılması ile atıkların geri kazanılması ve geri kazanılabilen atıkların kaynağında ayrı toplanması esastır. Atık yönetim plânlarının hazırlanmasına ilişkin esaslar, Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir. ... Atık geri kazanım, geri dönüşüm ve bertaraf tesislerini kurmak ve işletmek isteyen gerçek ve/veya tüzel kişiler, yönetmelikle belirlenen esaslar doğrultusunda, ürün standardı, ürünlerinin satışa uygunluğu ve piyasadaki denetimi ile ilgili izni, ilgili kurumlardan almak kaydı ile Bakanlıktan lisans almakla yükümlüdür." hükmüne, 20. maddesinin birinci fıkrasının (r) bendinde "Bu Kanunda ve yönetmeliklerde öngörülen usûl ve esaslara, yasaklara veya sınırlamalara aykırı olarak atık toplayan, taşıyan, geçici ve ara depolama yapan, geri kazanan, geri dönüşüm sağlayan, tekrar kullanan veya bertaraf edenlere 24.000 Türk Lirası, ithal edenlere 60.000 Türk Lirası idarî para cezası verilir." hükmüne, aynı maddenin 2. fıkrasında ise; "Bu maddenin (k), (l), (r), (s), (t), (u), (v) ve (y) bentlerinde öngörülen idarî para cezaları kurum, kuruluş ve işletmelere üç katı olarak verilir." hükmüne, 23. maddesinde de; bu Kanunda belirtilen idarî para cezalarının, bu cezaların verilmesini gerektiren fiillerin işlenmesinden itibaren üç yıl içinde birinci tekrarında bir kat, ikinci ve müteakip tekrarında iki kat artırılarak verileceği hükümlerine yer verilmiş bulunmaktadır. yer verilmiştir.
5326 sayılı Kabahatlar Kanununun 2. maddesinde; "Kabahat" deyiminin, kanunun karşılığında idari yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği belirtilmiş; aynı Kanun'un "Genel Kanun Niteliği" başlıklı, 3. maddesinde, "Bu Kanunun; a)İdari yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde, b) Diğer genel hükümlerinin, idari para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı" düzenlemesi, 'Soruşturma Zamanaşımı' başlıklı 20. maddesinde ise, soruşturma zamanaşımının dolması halinde kabahatten dolayı kişi hakkında idarî para cezasına karar verilemeyeceği, soruşturma zamanaşımı süresinin; a) Yüzbin Türk Lirası veya daha fazla idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde beş ... yıl olduğu, zamanaşımı süresinin, kabahate ilişkin tanımdaki fiilin işlenmesiyle veya neticenin gerçekleşmesiyle işlemeye başlayacağı, kabahati oluşturan fiilin aynı zamanda suç oluşturması halinde suça ilişkin dava zamanaşımı hükümlerinin uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
24/08/2011 günlü, 28035 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan ve dava konusu işleme dayanak alınan Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliğinin 1. maddesinde ambalaj atıklarının oluşumunun önlenmesi, önlenemeyen ambalaj atıklarının tekrar kullanım, geri dönüşüm ve geri kazanım yolu ile bertaraf edilecek miktarının azaltılmasına, ambalaj atıklarının çevreye zarar verecek şekilde doğrudan ve dolaylı olarak alıcı ortama verilmesinin önlenmesine, ambalaj atıklarının belirli bir yönetim sistemi içinde, kaynağında ayrı toplanması, taşınması, ayrılmasına ilişkin teknik ve idari standartların oluşturulmasına yönelik prensip, politika ve programlar ile hukuki, idari ve teknik esasların belirlenmesinin amaçlandığı, 5. maddesinde ambalaj atıklarının toplanması ayrılması, geri dönüşümü ve geri kazanımı amacıyla faaliyet gösteren veya göstermek isteyen gerçek ve/veya tüzel kişilerin çevre lisansı almak zorunda olduğu, geçici faaliyet belgeli ve/veya çevre lisanslı tesislerin, kişi ve/veya kuruluşlar tarafından bu Yönetmelikte tanımlanan sistem dışında toplanmış olan ambalaj atıklarını tesislerine almalarının yasak olduğu, ambalaj atıklarının geçici faaliyet belgeli ve/veya çevre lisanslı işletmelere verilmesinin esas olduğu, ambalaj atıklarının bunların dışındaki kişi ve/veya kuruluşlar tarafından toplanması yasak olduğu, 32. maddesinde Bakanlık ve/veya il çevre ve şehircilik müdürlüğü tarafından piyasaya sürenler, ambalaj üreticileri, tedarikçiler, yetkilendirilmiş kuruluş, çevre lisanslı/geçici faaliyet belgeli toplama-ayırma, geri dönüşüm ve geri kazanım tesisleri tarafından yapılan bildirim ve belgelendirmelerinin inceleneceği ve çalışmaların denetleneceği, Bakanlık tarafından gerekli görülmesi halinde ilgili tarafların bildirim ve belgelendirmelerini yeminli mali müşavire incelettireceği, inceleme raporunun Bakanlığa sunulacağı, yapılan bildirim ve belgelendirmelerin doğru olmadığının tespit edilmesi halinde bu Yönetmeliğin 34 üncü maddesine göre işlem yapılacağı, 34. maddesinde ise, Yönetmelik hükümlerine aykırı hareket edenler hakkında 2872 sayılı Kanunda öngörülen müeyyidelerin uygulanacağı düzenlemesine yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
2872 sayılı Çevre Kanunuyla çevrenin korunması, iyileştirilmesi ve kirliliğinin önlenmesi amacıyla uyulması gereken kurallar belirlenmiş ve bu kurallara uymayanlara ise 20. maddesiyle her bir fiile uygulanacak idari yaptırımlar, 23. maddesiyle de yaptırıma konu fiillerin tekerrürü halinde cezanın arttırımına ilişkin uygulanacak kurallar belirlenmiştir. Bu kurallara göre, idareler öncelikle idari yaptırıma konu fiilin işlenip işlenmediğini belirleyip, işlenmiş ise muhatabın özel veya tüzel kişi olmasına göre fiilin karşılığı olan idari yaptırıma karar verdikten sonra, ilgili kişinin daha önce aynı fiili 3 yıllık süre içerisinde birinci kez işlemesi durumunda bir kat ve birden çok kez tekrar etmiş ise iki kat artırmak suretiyle uygulayacaktır. Dolayısıyla fiilin tekerrürü halinde ilgililer hakkında tesis edilen işlem; idari yaptırım kararı ve tekerrür hükümlerinin uygulanması şeklinde iki aşamadan oluşmaktadır. Bu nitelikteki idari para cezalarının dava konusu yapılması halinde yargı mercilerince öncelikle isnat edilen fiilin işlenip işlenmediğinin tespit edilerek Kanunun 20. maddesinde belirlenen idari yaptırımın uygulanmasının yerinde olup olmadığına karar verildikten sonra ayrıca tekerrür hükümlerinin uygulanmasının hukuka uygun olup olmadığı hakkında da karar verilmesi gerekmektedir.
5326 sayılı Kabahatler Kanununun yukarıda anılan hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; anılan Kanunun 3. maddesinin amir hükmü gereğince, aynı Kanunun 20. maddesinde düzenlenmiş olan zamanaşımı ilkesinin, 2872 sayılı Çevre Kanunu kapsamında verilen idari para cezaları hakkında da uygulanması gerektiği anlaşılmaktadır.
Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliğinin yukarıda anılan hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden ise; ambalaj atıklarının toplanması, ayrılması, geri dönüşümü ve geri kazanımı amacıyla faaliyet gösteren veya göstermek isteyen gerçek ve/veya tüzel kişilerin çevre lisansı almak zorunda olduğu, geçici faaliyet belgeli ve/veya çevre lisanslı tesislerin, kişi ve/veya kuruluşlar tarafından bu Yönetmelikte tanımlanan sistem dışında toplanmış olan ambalaj atıklarını tesislerine almalarının yasak olduğu, ambalaj atıklarının geçici faaliyet belgeli ve/veya çevre lisanslı işletmelere verilmesi zorunlu olduğu gibi ambalaj atıklarının bunların dışındaki kişi ve/veya kuruluşlar tarafından toplanmasının da yasak olduğu sonucuna varılmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden; bazı firmaların Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliğine aykırı olarak belgelendirme yaptıkları ve toplamadıkları ambalaj atıklarını kağıt üzerinde almış ve satmış gibi gösterip haksız kazanç sağladığı yönünde Çevre ve Şehircilik Bakanlığına yapılan şikayetler üzerine başlatılan soruşturma sonucunda Çevre ve Şehircilik Bakanlığı müfettişlerince hazırlanan 22.5.2015 tarih ve 15.01 sayılı inceleme raporunda, davacı şirket tarafından 2010 - 2013 yıllarına ait faaliyetleri incelenerek 2013 yılında 24.08.2011 tarih ve 28035 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği'nde öngörülen usul ve esaslara, yasaklara veya sınırlamalara aykırı olarak atık topladığının tespiti üzerine, anılan inceleme raporu esas alınarak davacı şirkete 2013 yılına ait faaliyetleri için 2872 sayılı Çevre Kanununun 20. maddesinin (r) bendi uyarınca …-TL para cezası verildiği, ancak söz konusu fiilin 2010, 2011 ve 2012 yıllarında da işlenmiş olması ve 2013 yılında da tekrar edilmesi nedeniyle aynı Kanunun 23. maddesi uyarınca iki kat artırılarak … TL para cezası verildiği ancak İlk Derece Mahkemesi tarafından dava konusu yaptırım kararının alınmasına neden olan temel fiile ilişkin olarak herhangi bir hukuki inceleme yapılmaksızın, sadece tekerrüre esas alınan ilk ve ikinci para cezalarının … İdare Mahkemesinin … gün ve E:…, K:… sayılı kararı ile iptaline ve … İdare Mahkemesi'nin … gün ve E:… sayılı dosyasında dava konusu işlemin yürütülmesinin durdurulmasına karar verildiği gerekçesiyle, dava konusu işlemin tamamının iptaline karar verildiği, istinaf başvurusunun ise … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi tarafından reddedildiği görülmektedir.
Bu durumda; davacı şirketin 2013 yılına ait faaliyetleri için tesis edilen dava konusu 04/07/2017 tarih ve 35.00.17.98 sayılı … Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü işleminin 5326 sayılı Kabahatler Kanununun yukarıda anılan hükümleri uyarınca 5 yıllık soruşturma zamanaşımına uğramadığı açık oluğundan, Mahkeme tarafından, işbu davaya konu olan işlemin esasının incelenmesi suretiyle bir karar verilmesi gerekirken, sadece tekerrüre esas alınan para cezalarından ilkinin Mahkeme kararıyla iptal edildiği, ikincisinin ise Mahkemece yürütmesinin durdurulduğundan bahisle, dava konusu para cezasının iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi Kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
Öte yandan; davacı şirket hakkında verilen 2010 yılına ait tekerrüre esas para cezasının iptali yolundaki … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararına karşı istinaf yoluna başvurulması üzerine, … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava dairesinin … günlü, E:…, K:… sayılı kararı ile temyiz yolu kapalı ve kesin olarak istinaf başvurusunun reddine karar verilmek suretiyle anılan kararın kesinleştiği; 2011 yılına ait tekerrüre esas para cezasının iptali yolundaki … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine dair … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizi üzerine Dairemizin 01/10/2020 tarih ve E:2019/11780, K:2020/8574 sayılı kararı ile onanarak kesinleştiği; 2012 yılına ait tekerrüre esas para cezasının iptali yolundaki … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine dair …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizi üzerine ise, Dairemizin 01/10/2020 tarih ve E:2019/10999, K:2020/8575 sayılı kararı ile bozulduğu görüldüğünden, Bölge İdare mahkemesince yeniden karar verilirken tekerrür hükmü yönünden bu hususların da dikkate alınacağı tabiidir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalının temyiz isteminin kabulüne,
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 01/10/2020 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.