T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2019/1104
Karar No:2023/4577
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Belediyesi Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Valiliği
VEKİLİ: Av. …
İSTEMİN KONUSU : … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı tarafından, İzmir İl Mera Komisyonu'nun … tarih ve … sayılı kararı gereğince Foça, Menemen ve Tire ilçelerinde bulunan mera alanlarının 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 51/g maddesi uyarınca ıslah amacıyla kiralanmasına yönelik mera kiralama ihalelerinin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen kararda; Mera Yönetmeliği’nin 7. maddesinin (b) bendi uyarınca ıslah amacıyla kiralanmasında sakınca bulunmadığı yönünde 2012/15 sayılı Başbakanlık Genelgesi kapsamındaki, İzmir ili, Foça ilçesi, Bağarası Mahallesi, 262 ve 286, … Mahallesi …, … Mahallesi … ve … parseller; … Mahallesi … ada, … parsel; Menemen ilçesi, … Mahallesi … ada, … parsel; … ada, … ve … parsel; … Mahallesi … ada, … parsel; Tire ilçesi, … Mahallesi … parsel, … Mahallesi … ada, … parsel; … ada, … parsel; … ada, … parsel; … Mahallesi … ada, … parsel; … ada, … ve … parsel; … Mahallesi …, …, …, … ve … parsellerde kayıtlı mera vasıflı 5.968,00 da.'lık kısmının parsellerin bulunduğu mahalde oturanlar ile bunların kurdukları kooperatif, birlik veya tüzel kişilere ıslah amacıyla kiralanmak üzere 225-TL/da/yıl muhammen bedelle ve bu bedelin %3’ü oranında teminat alınmak suretiyle 25 yılı geçmemek şartıyla (10+10 ve 5 yıllık dönemler hâlinde) uygun projeler için 2886 sayılı Kanun’un 51/g maddesi uyarınca ıslah amacıyla kiralanmasına yönelik ihale yapılmasına İl Mera Komisyonu’nun 16/02/2018 tarih ve 824 sayılı işlemiyle karar verildiği, anılan karar doğrultusunda gerçekleştirilen ihalelerin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı;
İl Mera Komisyonu’nun … tarih ve … sayılı kararı doğrultusunda ıslah amacıyla kiralanmasına karar verilen Menemen ve Tire ilçelerinde bulunan meralara yönelik ihalelerin iptali istemi yönünden;
Her ne kadar davacı idare tarafından, Foça, Menemen ve Tire İlçelerinde bulunan mera vasfına haiz taşınmazların Mera Yönetmeliği’nin 7. maddesinin (b) bendi uyarınca kiralanmasına yönelik ihalelerin iptali istemiyle bakılan dava açılmış ise de, ihaleye konu Menemen ve Tire ilçelerinde bulunan mera vasıflı taşınmazların, davacı belediyenin idari sınırları içinde bulunmadığı, iptali istenen mera kiralama ihalelerinin Menemen ve Tire ilçelerinde bulunan taşınmazlar yönünden iptalinde davacı belediyenin kişisel ve güncel bir menfaati bulunmadığından, davacı belediyenin, 2577 sayılı Kanun’un 2. maddesi uyarınca, anılan mera vasıflı taşınmazların ihaleleri yönünden dava açma ehliyetinin bulunmadığı;
Foça ilçesi sınırları içinde bulunan mera vasıflı taşınmazların ıslah amacıyla kiralanmasına yönelik ihalelerin iptali istemi yönünden ise;
Mera Kanunu ve Mera Yönetmeliği hükümleri uyarınca, mera vasfında bulunan taşınmazların yalnızca ıslah edilmek maksadıyla kiralanması yoluna gidilebileceği, kiralama durumunda da meraların öncelikle o köy veya belediyede oturanlar ile bunların kurdukları kooperatif, birlik veya tüzel kişiliklere, bunun mümkün olmaması hâlinde büyükbaş ve küçükbaş hayvancılık yapan veya yapmak isteyen gerçek ve tüzel kişilere kiraya verilebileceği, İzmir ili, Foça ilçesinde bulunan ve 2012/15 sayılı Başbakanlık Genelgesi uyarınca kiralanması uygun görülen mera vasıflı taşınmazlardan … Mahallesi'nde bulunan, … ada, … parselde kayıtlı mera vasıflı taşınmazın, meranın bulunduğu yörede yaşayanlarca kurulmuş S.S.Bağarası ve Y.Bağarası Tarımsal Kalkınma Kooperatifi’ne 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ve ilgili mevzuatta belirlenen mevzuat hükümlerine uygun olarak kiralanmış olduğu göz önüne alındığında, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, davanın kısmen ehliyet yönünden reddine, kısmen esastan reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, meraların köylülerin kolektif olarak kullanımına ayrılması gerektiği, meraların mülkiyeti olmayan, asla satılıp kiralanmaması gereken taşınmazlar olduğu, bu nedenle kiralanmak suretiyle özel kullanıma açılmalarının hukuka aykırı olduğu, benzer şekildeki özel kullanıma yönelik uygulamalar nedeniyle bazı meralarda madencilik faaliyetlerine dahi rastlandığı, Anayasa'da meraların kamu malı olduğu yönünde açık düzenleme bulunduğu, meraların özel kullanıma açılmasının Mera Kanunu'nun ruhuna aykırı olduğu, meraların tescile konu olamayacağı, zamanaşımı ile iktisap edilemeyeceği, trampa edilemeyeceği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, temyize konu kararın hukuka uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY:
Davacı tarafından, İzmir İl Mera Komisyonu'nun … tarih ve … sayılı kararı gereğince Foça, Menemen ve Tire ilçelerinde bulunan mera alanlarının 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 51/g maddesi uyarınca ıslah amacıyla kiralanmasına karar verilmiştir.
Bu doğrultuda hazırlanan ihale ilanında, kira süresinin 10+10+5 yıl, mera kira sözleşmesi taslağında, "kiralama süresi yer tesliminin yapıldığı tarihten itibaren 10+10+5 (Yirmibeş) yıldır" düzenlemesine yer verilmiştir.
Bunun üzerine, davacı tarafından, İzmir İl Mera Komisyonu'nun … tarih ve … sayılı kararı gereğince Foça, Menemen ve Tire ilçelerinde bulunan mera alanlarının 2886 sayılı Kanun’un 51/g maddesi uyarınca ıslah amacıyla kiralanmasına yönelik mera kiralama ihalelerinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun "Kapsam" başlıklı 1. maddesinde, genel bütçeye dâhil dairelerle katma bütçeli idarelerin, özel idare ve belediyelerin alım, satım, hizmet, yapım, kira, trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve taşıma işlerinin bu Kanun'da yazılı hükümlere göre yürütüleceği kurala bağlanmış; "Pazarlık usulüyle yapılacak işler" başlıklı 51. maddesinin 1. fıkrasının (g) bendinde ise, kullanışlarının özelliği, idarelere yararlı olması veya ivediliği nedeniyle kapalı veya açık teklif yöntemleriyle ihalesi uygun görülmeyen, Devletin özel mülkiyetindeki taşınır ve taşınmaz malların kiralanması, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ihalesinin pazarlık usulü ile yapılabileceği belirtilmiş; "Kiralarda sözleşme süresi" başlıklı 64. maddesinin 1. fıkrasında, "Kiraya verilecek taşınır ve taşınmaz malların kira süresi, on yıldan çok olamaz. Turistik tesis kurulacak yerlerin ve turistik tesislerin ve enerji üretimi tesisleri ile iletim ve dağıtım tesis ve şebekelerinin ihtiyacı olan arazilerin ve doğal gaz iletim, dağıtım ve depolama tesis ve şebekelerinin ihtiyacı olan arazilerin on yıldan fazla süre ile kiraya verilmesi mümkündür." kuralı yer almıştır.
4342 sayılı Mera Kanunu'nun "Mera, Yaylak ve Kışlakların Hukukî Durumu" başlıklı 4. maddesinde, "Mera, yaylak ve kışlakların kullanma hakkı bir veya birden çok köy veya belediyeye aittir. Bu yerler Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Komisyonun henüz görevine başlamadığı yerlerde, evvelce çeşitli kanunlar uyarınca yapılmış olan tahsislere ve teessüs etmiş teamüllere göre; mera, yaylak ve kışlakların köy veya belediye halkı tarafından kullanılmasına devam olunur. Mera, yaylak ve kışlaklar; özel mülkiyete geçirilemez, amacı dışında kullanılamaz, zamanaşımı uygulanamaz, sınırları daraltılamaz. Ancak, kullanım hakkı kiralanabilir. Kiralama ilkeleri yönetmelikle belirlenir."; "Tahsis İçin İhtiyaç Tespiti" başlıklı 11. maddesinde, "Komisyon; bölgenin ekonomik durumunu, iklim özelliklerini, toprak işleme esaslarını, arazi kullanma şekillerini ve kullanma kabiliyet sınıflarını dikkate alarak mevcut mera, yaylak ve kışlaklar ile bu amaçla kullanılabilecek diğer alanları, sulama ve geçit yerlerini tespit eder ve haritaları üzerinde belirler. Köy veya belediyenin münferiden veya müştereken yararlanacağı mera, yaylak ve kışlak ihtiyacının belirlenmesinde, bu alanların karakter ve otlatma kapasitesi, bitkisel ve hayvansal gelişme ve otlatılacak hayvan miktarı dikkate alınır. Hesaplamada, bir büyükbaş hayvan birimi için verilmesi gerekli olan mera, yaylak ve kışlak alanı üzerinden o yerlerdeki çiftçi ailelerinin otlatma hakkı bulunur.
"; "Tahsis Kararı" başlıklı 12. maddesinde, "Komisyon, 11. maddeye göre belirlenen ihtiyacı karşılayacak miktarda mera, yaylak ve kışlaklar ile bunlarla ilgili sulama ve geçit yeri olarak tespit edilen alanları halkın ortak olarak yararlanmaları amacıyla, o köy veya belediye tüzel kişiliğine tahsis eder ve tahsis kararı valiliğin onayına sunulur. Bu kararda, tahsis edilen yerin niteliği, miktarı, sınırları, hayvan sulama ve geçit yerleri, tahsis amacı, otlatma kapasitesi, aile işletmelerinin büyükbaş hayvan birimi üzerinden otlatma hakkı ve otlatabilecekleri hayvan sayısı da belirtilir. İhtiyaçtan fazla çıkan kısım ise, ihtiyaç içinde bulunan çevre köy veya belediyelerle hayvancılık yapan özel veya tüzel kişilere kiralanabilir. Ancak kiralama durumu tahsis edilen köy ve belediyelerin hayvan sayısına göre her 5 yılda yeniden değerlendirilir. Ayrıca bu Kanun kapsamına alınmakla birlikte, ancak ıslah edilmek suretiyle mera olarak kullanılabilecek alanlar, gerekli ıslah işlemlerini taahhüt eden özel ve tüzel kişilere kiralanabilir. Kiralama usul ve esasları yönetmelikle belirlenir..."; "Tahsis Kararında Değişiklik" başlıklı 15. maddesinin 1. fıkrasında, "Köy veya belediyelerin mera, yaylak ve kışlak ihtiyaçlarındaki değişme ve gelişmeler göz önünde tutularak, tahsis kararının değiştirilmesi komisyonun teklifi üzerine valiliğin onayı ile yapılır. Ancak bu değişikliğin yapılabilmesi için, son tahsis kararından itibaren beş yıl geçmiş olması gerekir..."; 31. maddesinde ise, "Bu Kanunun uygulanması ile ilgili hususlar; ilgili bakanlıklar ve kuruluşların da görüşleri alınarak Bakanlıkça hazırlanacak yönetmelikle düzenlenir." kurallarına yer verilmiştir.
31/07/1998 tarih ve 23419 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mera Yönetmeliği'nin 7. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, “Komisyon, kayıtlarda mera, yaylak ve kışlak ile umuma ait çayır ve otlak olarak görülen, ancak ıslah etmek koşulu ile mera, yaylak, kışlak ile umuma ait çayır ve otlak olarak kullanılacak yerleri, öncelikle o köy veya belediyede oturanlar ile bunların kurdukları kooperatif, birlik veya tüzel kişiliklere, bunun mümkün olmaması halinde büyükbaş ve küçükbaş hayvancılık yapan veya yapmak isteyen gerçek ve tüzel kişilere uygun görülecek proje ile yirmi beş yıla kadar ihale ile kiralayabilir. Kiralama durumu sözleşme hükümlerine uygunluğu yönünden her beş yılda bir, Komisyon tarafından yeniden değerlendirilir. Uygulamaya yönelik usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenir." kuralı yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
1. Temyize konu İdare Mahkemesi kararının, davanın kısmen ehliyet yönünden reddine ilişkin kısmında hukukî isabetsizlik bulunmamaktadır.
2. Temyize konu İdare Mahkemesi kararının, davanın kısmen esastan reddine ilişkin kısmı incelendiğinde,
Aktarılan mevzuat kurallarından, ihtiyacı karşılayacak miktarda mera alanlarının, köy veya belediye halkının ortak olarak yararlanması amacıyla, köy veya belediye tüzel kişiliğine tahsis edileceği, ihtiyaçtan fazla çıkan kısmın ise, ihtiyaç içinde bulunan çevre köy veya belediyelerle hayvancılık yapan özel veya tüzel kişilere kiralanabileceği, ayrıca ıslah edilmek suretiyle mera olarak kullanılabilecek alanların, gerekli ıslah işlemlerini taahhüt eden özel ve tüzel kişilere kiralanabileceği, köy veya belediyelerin mera ihtiyacında değişme ve gelişmeler olması durumunda tahsis kararının değiştirilebileceği, tahsis kararının değiştirilmesinin ise komisyonun teklifi üzerine valiliğin onayı ile yapılacağı anlaşılmaktadır.
2886 sayılı Kanun'da, turistik tesis kurulacak yerlerin ve turistik tesislerin ve enerji üretimi tesisleri ile iletim ve dağıtım tesis ve şebekelerinin ihtiyacı olan araziler ile doğal gaz iletim, dağıtım ve depolama tesis ve şebekelerinin ihtiyacı olan araziler dışında kalan, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanmasında kira süresinin 10 yıldan çok olamayacağının belirtildiği, 4342 sayılı Kanun'da ise meraların ne kadar süre ile kiralanacaklarına ilişkin açık bir düzenleme bulunmadığı dikkate alındığında, Mera Yönetmeliği'nde yer alan düzenlemelerle üst norm konumunda bulunan 2886 sayılı Kanun'da öngörülen 10 yıllık sürenin arttırılmasının mümkün olmadığı sonucuna varılmaktadır.
Bu itibarla, Foça ilçesi sınırları içinde bulunan mera vasıflı taşınmazların 2886 sayılı Kanun'un 51/g maddesi uyarınca pazarlık usulüyle ıslah amacıyla 25 yıla kadar süreyle kiraya verilmesine ilişkin ihalelerde bu yönüyle hukuka uygunluk, temyize konu İdare Mahkemesi kararının davanın esastan reddine ilişkin kısmında hukukî isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kısmen reddine,
2. ... İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının davanın kısmen ehliyet yönünden reddine ilişkin kısmında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından anılan Mahkeme kararının bu kısmı ile davalı idare lehine hükmedilen vekâlet ücretine ilişkin kısmının ONANMASINA oybirliğiyle,
3. Davacının temyiz isteminin kısmen kabulüne;
4. … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının davanın kısmen esastan reddine ilişkin kısmının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA, bu kısım yönünden DAVA KONUSU İŞLEMİN İPTALİNE oyçokluğuyla,
5. Dava kısmen ret, kısmen iptal kararı ile sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen ilk derece ve temyiz yargılama giderleri toplamı …-TL 'nin yarısı olan …-TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına, kalan …-TL ile Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
6. Posta giderleri avansından artan tutarın davacıya iadesine,
7. Dosyanın anılan Mahkeme'ye gönderilmesine,
8. 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (i) bendi uyarınca kesin olarak (karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere), 08/11/2023 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Dosyanın incelenmesinden, İzmir İl Mera Komisyonu'nun … tarih ve … sayılı kararı gereğince Foça, Menemen ve Tire ilçelerinde bulunan mera alanlarının 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 51/g maddesi uyarınca ıslah amacıyla kiralanmasına yönelik mera kiralama ihalelerinin iptalinin istenildiği, İdare Mahkemesi'nce davanın Foça ilçesine yönelik kısmının esastan reddine karar verildiği anlaşılmaktadır.
4342 sayılı Mera Kanunu'nun 12. maddesinde, ihtiyacı karşılayacak miktarda mera alanlarının, köy veya belediye halkının ortak olarak yararlanması amacıyla, köy veya belediye tüzel kişiliğine tahsis edileceği, ihtiyaçtan fazla çıkan kısmın ise, ihtiyaç içinde bulunan çevre köy veya belediyelerle hayvancılık yapan özel veya tüzel kişilere kiralanabileceği, ıslah edilmek suretiyle mera olarak kullanılabilecek alanların ise, gerekli ıslah işlemlerini taahhüt eden özel ve tüzel kişilere kiralanabileceği; kiralama usul ve esaslarının yönetmelikle belirleneceği düzenlenmiştir.
4342 sayılı Kanun'a dayanılarak çıkarılan Mera Yönetmeliği’nin 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, “... ihtiyaç fazlası olarak belirlenen mera, yaylak, kışlaklar ile umuma ait çayır ve otlak alanları, öncelikle en yakın köy veya belediyeye, o köy veya belediyede oturan ve hayvancılık yapan çiftçilere veya bu amaçlı kuruluşlara, bunun mümkün olmaması hâlinde hayvancılık yapan veya hayvancılık işletmesi kurmak isteyenlere ıslah etmek koşulu ile yirmi beş yıla kadar ihale ile kiralanabilir. ...” kuralına yer verilmiştir.
Açıklanan Kanun ve Yönetmelik hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, ıslah edilmek suretiyle mera olarak kullanılabilecek alanların gerekli ıslah işlemlerini taahhüt eden özel ve tüzel kişilere yirmi beş yıla kadar kiraya verilebileceği anlaşılmaktadır.
2886 sayılı Kanun'un 64. maddesinde, “Kiraya verilecek taşınır ve taşınmaz malların kira süresi, on yıldan çok olamaz. ...” kuralı yer almakta ise de, davaya konu uyuşmazlıkta özel kanun niteliğinde olan 4342 sayılı Mera Kanunu ve bu Kanun'a istinaden çıkarılan Mera Yönetmeliği hükümlerinin esas alınması gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, temyize konu İdare Mahkemesi kararının davanın esastan reddine ilişkin kısmının da onanması gerektiği oyuyla karara katılmıyorum.