Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2019/1150 E. , 2021/5451 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/1150
Karar No : 2021/5451
DAVACILAR : 1- …Derneği
2- … 49- …
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı / …
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN_KONUSU : 07/10/2009 tarihli ve 27369 mükerrer sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gümrük Yönetmeliğine, 03/01/2019 tarihli ve 30644 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle eklenen Geçici 13. maddenin 1. fıkrasının iptali istenilmektedir.
DAVACILARIN_İDDİALARI : Davacılar tarafından, eğitim ve yaş şartının getirildiği 07/10/2016 tarihli yönetmelik değişikliğine karşı açılan davada “yönetmeliğin yayımı tarihinde yürürlüğe girmesinin hali hazırda göreve devam eden Yetkilendirilmiş Gümrük Müşavirlerini (YGM) olumsuz etkileyeceği ve kazanılmış hakları ihlal edeceği anlaşılmakla, bu yönü ile dava konusu düzenlemede kamu yararı ve hizmet gerekleri bakımından hukuka uyarlık görülmediği” gerekçesiyle yürürlüğe ilişkin 40. maddenin iptal edildiği, yapılan düzenleme ile YGM müessesesi korunmuş olmakla birlikte, gümrük müşavirliğinde belirli bir tecrübe edinmiş ve YGM belgesi almaya hak kazanmış ve hali hazırda YGM olarak görev yapan kişilerin büyük çoğunluğunun 31/12/2019 tarihinden itibaren bu mesleği yürütmelerinin imkansız hale getirildiği, kazanılmış hakların korunmadığı, sadece ek süre verildiği ve böylelikle yargı kararının sonuçlarının ortadan kaldırıldığı, kazanılmış hakların korunmasına ilişkin geçiş düzenlemesinin, ek süre verilmesi değil, ilgilinin diğer şartları haiz kalmak koşulu ile mesleğini yapabildiği sürece, sonradan konulan şartlardan muaf tutulması anlamına geldiği; Gümrük Kanunu’nun 10. maddesinde idareye bazı tespit işlemlerinin yapılması konusunda niteliklerini belirleyeceği gümrük müşavirini yetkilendirme konusunda yetki verilmekle birlikte, yasada olmayan yaş şartının getirilmesi yetkisinin verilmediği, ayrıca, YGM’ler antrepoların denetlenmesi bakımından yanlarında stajyer gümrük müşaviri, gümrük müşavir yardımcısı istihdam ederek bazı işlemleri bu kişiler vasıtası ile yaptıklarından, 65 yaşını aşmış bir kişinin YGM mesleğini usulüne uygun şekilde yapamayacağı kabulüne dayanan dava konusu işlemin mesleğin niteliğine ve icra şekline uygun düşmediği ileri sürülmektedir.
DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, usule ilişkin olarak, davaya konu Yönetmeliğin yayımlandığı tarih dikkate alındığında davanın süresi içinde açılmamış olması halinde süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmesi gerektiği, esasa ilişkin olarak, Yetkilendirilmiş Gümrük Müşavirliği (YGM) uygulamasının başladığı 2008 yılından bu yana sistemin işleyişinin Bakanlık denetim elemanları ve gümrük idareleri tarafından kontrol edildiği, yapılan denetimlerde antrepoya ayda bir kere bile uğramayan YGM’nin bulunduğu, antrepolara giren – çıkan eşyanın tespiti için Bakanlıkça belirlenen niteliklere sahip bazı müşavirlere verilen imtiyazın, herhangi bir niteliği bulunmayan stajyerlere kullandırıldığı, antrepoda görevlendirdiği personelin YGM’ye ait yetkilerin tamamını kullandığının anlaşıldığı, 65 yaşını doldurmamış olma şartının ilk kez 07/10/2016 tarihinde getirildiği, kazanılmış hak iddiasının kabul edilebilir olmadığı, YGM uygulamasının, konusunda Kanun tarafından verilen yetkinin kullanılmasının sonucu olduğu, kanunla verilen bu yetkinin mevcut uygulamada değişiklik yapılmasını ve gerektiğinde sonlandırılmasını da kapsadığı, diğer taraftan Yönetmelik değişikliği sonucunda YGM niteliğini kaybedenlerin dolaylı temsil suretiyle (Gümrük Müşaviri olarak) faaliyet göstermelerinin mümkün olduğu, daha önce YGM konusunda yapılan Yönetmelik değişiklikleri ve çıkarılan Tebliğlere karşı açılan davalarda 65 yaş ve eğitim konularını düzenleyen hükümlerin iptali taleplerinin reddedildiği, Tebliğ hükümlerinin bir kısmının ise esasa ilişkin nedenlerle değil, anılan düzenlemelerin Tebliğ ile yapılmasının normlar hiyerarşisine aykırı olduğu gerekçesiyle iptal edildiği, mezkûr yargı kararlarının gerekçeleri dikkate alınarak ilgili düzenlemelerin Yönetmelik değişikliği şeklinde yapıldığı, her mesleğin gerektirdiği donanıma sahip olanların istihdam edilmesinin amaçlandığı göz önüne alındığında, YGM görevinin ifası için eğitim koşulu düzenlemesinin tabii olduğu ve hizmet kalitesinin artırılması amacıyla yapıldığı, 07/10/2016 tarihinden itibaren yürürlükte bulunan eğitim ve yaş şartını taşımayan YGM'ler için 3 yıllık geçiş süresi öngörüldüğü, dava konusu düzenlemenin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, 03/01/2019 tarih ve 30644 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Gümrük Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 11. maddesi ile Ana Yönetmeliğe eklenen geçici 13. maddenin 1. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
4458 sayılı Gümrük Kanunu'nun 10. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, "Müsteşarlık, gümrük mevzuatının doğru olarak uygulanması için gerekli gördüğü bütün önlemleri alır. Bu çerçevede, eşyanın gümrükçe onaylanmış bir işlem veya kullanıma tabi tutulmasına ilişkin gerekli gördüğü bir kısım tespit işlemlerinin, belirleyeceği niteliklere sahip gümrük müşavirleri eliyle yürütülmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemeye yetkilidir." kuralı; 227. maddesinin "gümrük müşavir yardımcısı olabilecek kişilerin sahip olması gereken koşulları belirleyen" birinci fıkrasının (f) bendinde, "i) Hukuk, iktisat, maliye, işletme, muhasebe, bankacılık, kamu yönetimi, siyasal bilgiler ve endüstri mühendisliği dallarında eğitim veren fakülte ve yüksek okullardan veya denkliği Yüksek Öğretim Kurumunca tasdik edilmiş yabancı yüksek öğretim kurumlarından en az lisans seviyesinde mezun olmak, ii) Diğer öğretim kurumlarından lisans seviyesinde mezun olduktan sonra (i) alt bendinde belirtilen bilim dallarından lisansüstü seviyede diploma almış olmak ya da ön lisans eğitimi veren gümrük, dış ticaret ve Avrupa Birliği konularında uzmanlık programı olan meslek yüksek okullarından mezun olmak," kuralı getirilmiştir.
Gümrük Yönetmeliğinin 574. maddesinin birinci fıkrasında, "Yetkilendirilmiş gümrük müşaviri, Kanunun 10 uncu maddesinin birinci fıkrasının (c) bendine istinaden ekonomik etkili gümrük rejimleri, nihai kullanım, basitleştirilmiş usul uygulamaları ve diğer gümrük işlemlerinin doğru olarak uygulanmasını sağlamak için Bakanlıkça belirlenen tespit işlemlerini yapmak üzere yetkilendirilen ve 576 ncı maddede belirtilen şartları taşıyan gümrük müşaviridir.", ikinci fıkrasında, "Birinci fıkrada geçen tespit işlemlerine ilişkin usul ve esaslar ile yetkilendirilmiş gümrük müşavirlerinin çalışma usul ve esasları Bakanlıkça yayımlanan tebliğ ve genelgelerle belirlenir." kuralına; 576. maddesinin "Yetkilendirilmiş gümrük müşavirlerinin sahip olması gereken nitelikleri belirleyen" birinci fıkrasının (g) bendinde, "En az dört yıllık lisans eğitimi veren hukuk, iktisat, siyasal bilgiler, işletme, iktisadi ve idari bilimler fakülteleriyle bunlara denkliği yetkili makamlarca kabul olunan yurt içi ya da yurt dışındaki öğrenim kurumlarından birinden mezun olmak veya diğer öğretim kurumlarından lisans seviyesinde mezun olmakla beraber bu fıkrada belirtilen dallardan lisansüstü diploma almış olmak", (ğ) bendinde "Altmış beş yaşını doldurmamış olmak." kuralına; ikinci fıkrasında ise "Birinci fıkrada sayılan niteliklere sahip olan gümrük müşaviri gerekli evraklarla Bakanlığa müracaat eder. Bakanlıkça yapılan değerlendirme sonucunda birinci fıkradaki şartları taşıdığı anlaşılan gümrük müşavirleri adına yetki belgesi düzenlenir ve bu kişiler 3 yıl süre ile yetkilendirilirler. Bu süre birinci fıkranın (ğ) bendinde yer alan nitelik dikkate alınarak daha kısa belirlenir." kuralına yer verilmiştir.
Yetkilendirilmiş gümrük müşavirlerinin, (YGM) ekonomik etkili gümrük rejimleri, nihai kullanım, basitleştirilmiş usûl uygulamaları ve diğer gümrük işlemlerinin doğru olarak uygulanmasını sağlamak için Bakanlıkça belirlenen tespit işlemlerini yapmak üzere, yönetmelikte belirtilen şartları taşıyanlar arasından yetkilendirilen gümrük müşavirleri olduğu; bu konudaki kuralların 4458 sayılı Kanun'un 10. maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak yönetmelikle belirlendiği, daha önce Devlet memurları eliyle yürütülen işlemlerden bir kısmının, kanunla verilen yetki kullanılarak YGM'nce gerçekleştirilmesi yoluna gidildiği, anılan işlemleri takip yetkisinin gümrük müşavirlerine devredilip edilmemesi konusunda idarenin takdir hakkına sahip olduğu, YGM'nin esasen gümrük müşaviri olduğu ve Bakanlıkça belirlenen bazı özel nitelikli işlemleri gerçekleştirmek üzere belirli bir süre ile yetkilendirildikleri, YGM'nin yetkilendirildiği işlemleri yapabilmek için yeterli seviyede mevzuat ve muhasebe bilgisi ile mesleki donanıma ve ayrıca anılan işlemleri takip edebilecek fiziksel yeterliliğe sahip olmasının gerektiği, gümrük müşavirlerine YGM sistemi çerçevesinde yetki verilirken, belirli niteliklerin özellikle arandığı, bununla da, özel nitelik ve öneme sahip işlemlerin yetkin meslek mensupları tarafından takip edilmesi suretiyle hizmet kalitesinin ve güvenliğinin yükseltilmesi amaçlanmıştır.
Gümrük Yönetmeliğinin "Geçiş Hükmü" başlıklı Geçici 13. maddesinin birinci fıkrası ile getirilen "Bu Yönetmeliğin yürürlüğe girmesinden önce yetki belgesine sahip olup, bu Yönetmeliğin 576 ncı maddesinin birinci fıkrasının (g) ve (ğ) bentlerinde belirtilen niteliklerden mezuniyet ve yaş şartını taşımayan yetkilendirilmiş gümrük müşavirlerinin yetki belgeleri 31/12/2019 tarihine kadar geçerlidir. Bu tarihe kadar yapılacak yetki belgesi değişikliği ve yenileme talepleri Bakanlık tarafından karşılanır." kuralının incelenmesinden; eğitim ve yaş şartının ilk olarak 07/10/2016 tarihinde Yönetmelik hükmü olarak getirildiği ve daha önce yetkilendirilmiş gümrük müşavirliği belgesi alanlardan anılan şartları taşımayanların yetki belgelerinin 31/12/2019 tarihine kadar geçerli olduğu yönündeki düzenleme ile 3 yıllık bir geçiş süresi tanındığı, belli nitelikte işlemler için hizmet gerekleri ve kamu yararı çerçevesinde kalmak koşuluyla, belirli bir eğitim ve yaş şartının aranması konusunda idarenin takdir yetkisinin bulunduğu, YGM yetki belgelerinin mevzuat gereğince 3 yıl süreli verildiği de dikkate alındığında anılan düzenlemenin kazanılmış hakların korunması ilkesine de aykırılık oluşturmadığından düzenlemede hukuka aykırılık saptanmamıştır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 11/11/2021 tarihinde, davacılardan … ile davacılar vekili Av. Olgun …'nın ve davalı idare vekili Av. …'ın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Gümrüğe tabi eşyaya ilişkin bir kısım tespit işlemlerinin, belirli niteliklere sahip gümrük müşavirleri eliyle yürütülmesi hususunda Gümrük Kanunu'nun 10. maddesi ile idareye verilen yetki kapsamında, Gümrük Yönetmeliğinin 574 - 578. maddelerinde düzenlenen "yetkilendirilmiş gümrük müşavirliği" uygulamasına 2008 yılında başlanıldığı; yapılan denetimler neticesinde sistemde önemli aksamalar tespit edilmesi üzerine uygulamanın 2015 yılında yürürlükten kaldırıldığı, daha sonra yeni düzenlemeler yapılarak 07/10/2016 tarihinde yeniden yürürlüğe konulduğu; anılan tarihte Yönetmelik ve Tebliğ ile getirilen düzenlemelere karşı açılan davalarda Tebliğ ile yapılan düzenlemelerin iptal edilmesi üzerine, iptal gerekçesi doğrultusunda, 03/01/2019 tarih ve 30644 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmeliğin 11. maddesi ile Gümrük Yönetmeliğine eklenen Geçici 13. maddenin 1. fıkrasının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN:
01/10/2011 tarihinde yürürlüğe giren 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun dava şartlarını düzenleyen 114. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde, "Aynı davanın, daha önceden açılmış ve halen görülmekte olmaması" hükmüne yer verilmek suretiyle "derdestlik" doğrudan dava açma şartları arasında sayılmış; Kanun'un 115. maddesinde, mahkemenin dava şartı noksanlığını tespit etmesi halinde davayı usulden reddedeceği kurala bağlanmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda "derdestlik" müessesesi düzenlenmemiş ve Kanun'un 31. maddesinde bu konularda Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu'na atıfta bulunulmamış olmakla birlikte, tarafları ve konusu aynı olan bir davanın daha önce aynı veya başka bir mahkemede açıldığının ve görülmekte olduğunun saptanması halinde, usul hukukunun temel kavramlarından olan derdestlik müessesesinin temelinde yatan, ilk davanın aynısı olan ikinci davanın açılmasında davacının hukuki yararı bulunmadığı olgusundan hareketle, ikinci davanın derdestlik nedeniyle usul yönünden reddine karar verilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.
Davacılardan … Derneği yönünden dosyanın incelenmesi:
Uyuşmazlıkta; davacılardan İstanbul Gümrük Müşavirleri Derneği tarafından, 07/10/2009 tarihli ve 27369 mükerrer sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gümrük Yönetmeliğine, 03/01/2019 tarihli ve 30644 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle eklenen Geçici 13. maddenin 1. fıkrasının iptali istemiyle 01/03/2019 tarihli dilekçeyle Danıştay Onbeşinci Dairesinin E:2019/547 sayılı esasına kayden açılan davanın, anılan Dairenin kapatılması üzerine Dairemizin E:2019/1147 sayılı esasına kaydedildiği ve 11/11/2021 tarihinde davanın reddine karar verildiği, aynı tarihli dilekçe ile açılan ve bakılmakta olan işbu davanın ise aynı dernek tarafından aynı işlemin iptali istemiyle açılan ikinci dava niteliğinde olduğu sonucuna varıldığından, davacılardan İstanbul Gümrük Müşavirleri Derneği yönünden davanın derdestlik nedeniyle incelenmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.
Öte yandan, davalı idare tarafından, Geçici 13. maddenin atıfta bulunduğu 576. maddenin 1. fıkrasının (g) ve (ğ) bentlerinin 07/10/2016 tarihinden beri yürürlükte olduğu, ayrıca (ğ) bendinin daha önce dava konusu edilmesi dolayısıyla ve süre aşımı nedeniyle davanın reddine karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
Bununla birlikte, iptal istemine konu düzenlemenin Gümrük Yönetmeliğinin 576. maddesinin 1. fıkrasının (g) ve (ğ) bentleri olmaması ve iptali talep edilen "geçiş hükmü" başlıklı geçici 13. maddenin 1. fıkrasının 03/01/2019 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanmış olması karşısında, bu tarihten itibaren 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesi uyarınca 60 gün içinde, 01/03/2019 tarihinde açılan dava süresinde olduğundan, davalı idarenin söz konusu iddiası yerinde görülmemiştir.
Diğer taraftan, 576. maddenin 1. fıkrasının (ğ) bendine atıf yapılarak daha önce yetkilendirilmiş gümrük müşavirliği belgesi alanlardan anılan şartları taşımayanların yetki belgelerinin 31/12/2019 tarihine kadar geçerli olduğu yönünde yeniden düzenleme yapılması nedeniyle davalı idarenin (ğ) bendinin daha önce dava konusu edildiği yönündeki iddiasına da itibar edilmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
4458 sayılı Gümrük Kanunu'nun 3. maddesinin ondördüncü fıkrasında, "Eşyanın gümrükçe onaylanmış bir işlem veya kullanıma tabi tutulması" deyimi, eşyanın, bir gümrük rejimine tabi tutulması, bir serbest bölgeye girmesi, Türkiye Gümrük Bölgesi dışına yeniden ihracı, imhası veya gümrüğe terk edilmesi olarak tanımlanmış; 10. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, "Müsteşarlık, gümrük mevzuatının doğru olarak uygulanması için gerekli gördüğü bütün önlemleri alır. Bu çerçevede, eşyanın gümrükçe onaylanmış bir işlem veya kullanıma tabi tutulmasına ilişkin gerekli gördüğü bir kısım tespit işlemlerinin, belirleyeceği niteliklere sahip gümrük müşavirleri eliyle yürütülmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemeye yetkilidir." kuralı; 227. maddesinin, "gümrük müşavir yardımcısı olabilecek kişilerin sahip olması gereken koşulları belirleyen" birinci fıkrasının (f) bendinde, "i) Hukuk, iktisat, maliye, işletme, muhasebe, bankacılık, kamu yönetimi, siyasal bilgiler ve endüstri mühendisliği dallarında eğitim veren fakülte ve yüksek okullardan veya denkliği Yüksek Öğretim Kurumunca tasdik edilmiş yabancı yüksek öğretim kurumlarından en az lisans seviyesinde mezun olmak, ii) Diğer öğretim kurumlarından lisans seviyesinde mezun olduktan sonra (i) alt bendinde belirtilen bilim dallarından lisansüstü seviyede diploma almış olmak ya da ön lisans eğitimi veren gümrük, dış ticaret ve Avrupa Birliği konularında uzmanlık programı olan meslek yüksek okullarından mezun olmak," kuralları yer almıştır.
4458 sayılı Gümrük Kanunu'na dayanılarak hazırlanan ve 07/10/2009 tarihli, 27369 mükerrer sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulan Gümrük Yönetmeliğinin "Yetkilendirilmiş Gümrük Müşavirleri" başlıklı Dördüncü kısmında yer alan ve 07/10/2016 tarihli, 29850 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle yeniden düzenlenen 574. maddesinin birinci fıkrasında, "Yetkilendirilmiş gümrük müşaviri, Kanunun 10 uncu maddesinin birinci fıkrasının (c) bendine istinaden ekonomik etkili gümrük rejimleri, nihai kullanım, basitleştirilmiş usul uygulamaları ve diğer gümrük işlemlerinin doğru olarak uygulanmasını sağlamak için Bakanlıkça belirlenen tespit işlemlerini yapmak üzere yetkilendirilen ve 576 ncı maddede belirtilen şartları taşıyan gümrük müşaviridir." kuralına; ikinci fıkrasında, "Birinci fıkrada geçen tespit işlemlerine ilişkin usul ve esaslar ile yetkilendirilmiş gümrük müşavirlerinin çalışma usul ve esasları Bakanlıkça yayımlanan tebliğ ve genelgelerle belirlenir." kuralına; 576. maddesinin "Yetkilendirilmiş gümrük müşavirlerinin sahip olması gereken nitelikleri belirleyen" birinci fıkrasının (g) bendinde, "En az dört yıllık lisans eğitimi veren hukuk, iktisat, siyasal bilgiler, işletme, iktisadi ve idari bilimler fakülteleriyle bunlara denkliği yetkili makamlarca kabul olunan yurt içi ya da yurt dışındaki öğrenim kurumlarından birinden mezun olmak veya diğer öğretim kurumlarından lisans seviyesinde mezun olmakla beraber bu fıkrada belirtilen dallardan lisansüstü diploma almış olmak", dava konusu Yönetmeliğin yayım tarihinde yürürlükte olan haliyle (ğ) bendinde "Altmış beş yaşını doldurmamış olmak." kuralına; dava konusu düzenlemenin yayım tarihinde yürürlükte olan haliyle ikinci fıkrasında ise "Birinci fıkrada sayılan niteliklere sahip olan gümrük müşaviri gerekli evraklarla Bakanlığa müracaat eder. Bakanlıkça yapılan değerlendirme sonucunda birinci fıkradaki şartları taşıdığı anlaşılan gümrük müşavirleri adına yetki belgesi düzenlenir ve bu kişiler 3 yıl süre ile yetkilendirilirler. Bu süre birinci fıkranın (ğ) bendinde yer alan nitelik dikkate alınarak daha kısa belirlenir." kurallarına yer verilmiştir.
07/10/2016 tarihli ve 29850 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gümrük Genel Tebliği (Yetkilendirilmiş Gümrük Müşavirliği) (Seri No:6)'nin "Tespit işlemi yapılacak gümrük işlemleri" başlıklı 11. maddesinde de, gümrük mevzuatının doğru olarak uygulanmasını sağlamak üzere yapılması gereken tespit işlemleri sayılmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
4458 sayılı Gümrük Kanunu'nun 10. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendiyle, mülga Gümrük Müsteşarlığına, gümrük mevzuatının doğru uygulanmasını teminen, eşyanın gümrükçe onaylanmış bir işlem veya kullanıma tabi tutulmasına ilişkin gerekli gördüğü bir kısım tespit işlemlerini, Devlet memurları yerine, belirleyeceği niteliklere sahip gümrük müşavirleri aracılığıyla yürütmesi konusunda yetki verildiği; bu kapsamda mülga Müsteşarlığın hem bahse konu tespit işlemlerini (dolayısıyla tespit işlemlerinin içeriğinin yanı sıra yapılabileceği bölgeleri) hem yetki devredeceği gümrük müşavirlerinin niteliklerini hem de bu iki hususa yönelik usul ve esasları düzenlemeye yetkili kılındığı açıktır.
Anılan yasal yetkiye istinaden 07/10/2016 tarihli Resmi Gazete nüshasında yayımlanan Yönetmelikle Gümrük Yönetmeliği'nin 574 ve devamı maddelerine eklenen düzenlemelerle yetkilendirilmiş gümrük müşavirleri (YGM), ekonomik etkili gümrük rejimleri, nihai kullanım, basitleştirilmiş usul uygulamaları ve diğer gümrük işlemlerinin doğru olarak uygulanmasını sağlamak için Bakanlıkça belirlenen tespit işlemlerini yapmak üzere, Yönetmelikte belirtilen şartları taşıyanlar arasından yetkilendirilen gümrük müşavirleri olarak tanımlanmış; böylelikle daha önce Devlet memurları eliyle yürütülen işlemlerden bir kısmının, kanunla verilen yetki kullanılarak YGM'ce gerçekleştirilmesi yoluna gidilmiş olup, anılan işlemleri takip yetkisinin gümrük müşavirlerine devredilip edilmemesi konusunda idarenin takdir hakkına sahip olduğu, YGM'nin esasen gümrük müşaviri olduğu ve Bakanlıkça belirlenen bazı özel nitelikli işlemleri gerçekleştirmek üzere belirli bir süre ile yetkilendirildikleri, YGM'nin yetkilendirildiği işlemleri yapabilmek için yeterli seviyede mevzuat ve muhasebe bilgisi ile mesleki donanıma ve ayrıca anılan işlemleri fiilen takip edebilecek fiziksel yeterliliğe sahip olmasının gerektiği, YGM yetkisi tanınarak gümrük müşavirlerinde aranan niteliklerin, özel mahiyet ve öneme sahip gümrük işlemlerinin yetkin meslek mensupları tarafından takip edilmesi suretiyle hizmet kalitesinin ve güvenliğinin yükseltilmesinin amaçlandığı anlaşılmaktadır.
Gümrük Yönetmeliğinin "Geçiş Hükmü" başlıklı Geçici 13. maddesinin birinci fıkrası ile getirilen "Bu Yönetmeliğin yürürlüğe girmesinden önce yetki belgesine sahip olup, bu Yönetmeliğin 576 ncı maddesinin birinci fıkrasının (g) ve (ğ) bentlerinde belirtilen niteliklerden mezuniyet ve yaş şartını taşımayan yetkilendirilmiş gümrük müşavirlerinin yetki belgeleri 31/12/2019 tarihine kadar geçerlidir. Bu tarihe kadar yapılacak yetki belgesi değişikliği ve yenileme talepleri Bakanlık tarafından karşılanır." kuralının incelenmesinden; mezuniyet ve yaş şartının ilk olarak 07/10/2016 yayım tarihli Yönetmelik ile getirildiği, dava konusu düzenlemeyle de daha önce yetkilendirilmiş gümrük müşavirliği belgesi alanlardan anılan şartları taşımayanların yetki belgelerinin 31/12/2019 tarihine kadar geçerli olacağı öngörülerek 3 yıllık bir geçiş süresi tanındığı, belirli nitelikteki işlemler için hizmet gerekleri ve kamu yararı çerçevesinde kalmak koşuluyla, eğitim ve yaş şartının aranması konusunda idarenin takdir yetkisinin bulunduğu, YGM yetki belgelerinin mevzuat gereğince 3 yıl süreli verildiği de dikkate alındığında, anılan düzenlemenin kazanılmış hakların korunması ilkesine de aykırılık oluşturmadığı sonucuna varılmıştır.
Nitekim, 07/10/2016 tarihli ve 29850 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Gümrük Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin; 2009 tarihli Gümrük Yönetmeliğinin mülga 576. maddesini yeniden düzenleyen 32. maddesinin (g) ve (ğ) bentlerinin, mülga 578. maddesini yeniden düzenleyen 34. maddesinin ve yürürlük maddesi olan 40. maddesinin iptali istemiyle açılan davada, Danıştay (Kapatılan) Onbeşinci Dairesinin 23/05/2018 tarihli ve E:2016/9811, K:2018/5191 sayılı kararıyla, "İdareler, normlar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, hizmette etkinliğin sağlanması için gerekli önlemleri alma, bu kapsamda düzenleyici işlemler yapma yetkisine sahip olduklarından, kamu hizmetlerinin hangi koşullar altında ve nasıl yürütüleceğini önceden saptamak her zaman mümkün olmadığı için, gelişen durumlara göre ortaya çıkan ihtiyaçları karşılayabilmek amacıyla düzenleyici işlemler yapma ve üzerinde gerekli değişikliklerde bulunma hususunda da takdir yetkisine sahip bulunmaktadırlar.
İdareye tanınan bu takdir yetkisinin, idarenin keyfi olarak hareket edebileceği anlamına gelmeyeceği de kuşkusuzdur. Zira, takdir yetkisi ile idareye ancak hukuk kuralları içinde hareket özgürlüğü tanınmış olduğundan, yasa koyucu tarafından idareye tanınan bu yetkinin, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanılması gerekmektedir.
Dava konusu düzenleme ile; yetkilendirilmiş gümrük müşavirliğinin tanımı yapılmış ve sahip olmaları gereken nitelikler belirlenmiş, bunların çalışmalarına ilişkin usul ve esaslar, sorumlulukları, uygulanacak cezalar ve yetki belgelerinin geri alınması gibi hususlarda da hükümler getirilmiştir.
Gümrük idarelerince yürütülen kamu hizmetinin gümrük memurları eliyle yürütülmesi esas olup, yetkilendirilmiş gümrük müşavirliği uygulamasının da personel yetersizliği ve uygulamada ortaya çıkan bazı aksaklıkların giderilmesi amacıyla yapıldığı gözönüne alındığında, hizmetin asıl sahibi idarenin sahip olduğu takdir yetkisini hukuka uygun olarak kullandığı ve yetkilendirilmiş gümrük müşavirliği ile ilgi olarak yine hukuka ve normlar hiyerarşisine aykırı olmayacak biçimde usul ve esaslar getirdiği sonucuna ulaşıldığından, dava konusu düzenlemede kamu yararı ve hizmet gerekleri bakımından hukuka aykırılık görülmemiştir.
Yönetmelik değişikliğinin yürürlük tarihini gösteren 40. maddesi incelendiğinde:(...) yetkilendirilmiş gümrük müşavirliği kurumu ile ilgili yaş, eğitim vb. şartlar getiren dava konusu Yönetmelik değişikliği hükümlerinin aynı Yönetmeliğin 40. maddesi uyarınca yayımı tarihinde yürürlüğe girmesinin halihazırda göreve devam eden yetkilendirilmiş gümrük müşavirlerini olumsuz etkileyeceği ve kazanılmış haklarını ihlal edeceği anlaşılmakta, bu yönüyle dava konusu düzenlemede kamu yararı ve hizmet gerekleri bakımından hukuka uyarlık görülmemekte olup, dava konusu Yönetmelik değişikliğinin 40. maddesinin iptal edilmesi gerekmektedir." gerekçesiyle dava konusu Yönetmeliğin 32. maddesinin (g) ve (ğ) bentleri ile 34. maddesi yönünden davanın reddine, yürürlük maddesi olan 40. maddesine ilişkin kısmının ise 30, 31, 32, 33 ve 34. maddeler yönünden iptaline karar verilmiştir.
Anılan kararın temyizi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 31/10/2019 tarih ve E:2018/2616, K:2019/4894 sayılı kararıyla; "(...) Daire kararında, yetkilendirilmiş gümrük müşavirliği kurumu ile ilgili yaş, eğitim gibi şartlar getiren dava konusu Yönetmelik değişikliği hükümlerinin aynı Yönetmeliğin 40. maddesi uyarınca yayımı tarihinde yürürlüğe girmesinin halihazırda göreve devam eden yetkilendirilmiş gümrük müşavirlerini olumsuz etkileyeceği ve kazanılmış haklarını ihlal edeceği gerekçeleriyle 07/10/2016 tarih ve 29850 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Gümrük Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin yürürlük maddesi olan 40. maddesinin 30, 31, 32, 33 ve 34. maddeler yönünden iptaline karar verilmiş ise de; yukarıda değinildiği üzere, idareye tanınan düzenleme yetkisinin amacı dikkate alındığında, düzenleyici işlemlerin kural olarak yayımı tarihinde yürürlüğe girmeleri beklendiğinden, bunu düzenleyen yürürlük maddesinin kazanılmış hakları ihlal ettiğinden söz etmeye olanak bulunmamakta olup, dava konusu Yönetmeliğin yürürlük maddesi olan 40. maddesinde hukuka aykırılık görülmemiştir." gerekçesiyle Daire kararının, dava konusu Yönetmeliğin yürürlük maddesi olan 40. maddesinin 30, 31, 32, 33 ve 34. maddeler yönünden iptaline ilişkin kısmının bozulmasına, davanın reddine ilişkin kısmının onanmasına karar verilmiştir.
Sonuç olarak, iptali istenilen kuralın, 4458 sayılı Kanun'un 10. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendiyle idareye verilen düzenleme yetkisi kapsamı içinde olduğu, YGM müessesesinin amacı, kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek getirildiği, üst hukuk normlarına aykırılığının bulunmadığı ve davacılar tarafından ileri sürülen hukuka aykırılık nedenlerinin dava konusu düzenlemenin iptalini gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşılmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacı … Derneği yönünden DAVANIN USULDEN REDDİNE, diğer davacılar yönünden DAVANIN ESASTAN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacılar üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen … TL vekâlet ücretinin davacılardan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacılara iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 11/11/2021 tarihinde oy çokluğuyla karar verildi.
(X)-KARŞI OY :
Anayasa'nın 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler..." hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağını teşkil eden 4458 sayılı Gümrük Kanunu'nun 10. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, "Müsteşarlık, gümrük mevzuatının doğru olarak uygulanması için gerekli gördüğü bütün önlemleri alır. Bu çerçevede, eşyanın gümrükçe onaylanmış bir işlem veya kullanıma tabi tutulmasına ilişkin gerekli gördüğü bir kısım tespit işlemlerinin, belirleyeceği niteliklere sahip gümrük müşavirleri eliyle yürütülmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemeye yetkilidir." hükmü; 227. maddesinin, "gümrük müşavir yardımcısı olabilecek kişilerin sahip olması gereken koşulları belirleyen" 1. fıkrasının (f) bendinde, "i) Hukuk, iktisat, maliye, işletme, muhasebe, bankacılık, kamu yönetimi, siyasal bilgiler ve endüstri mühendisliği dallarında eğitim veren fakülte ve yüksek okullardan veya denkliği Yüksek Öğretim Kurumunca tasdik edilmiş yabancı yüksek öğretim kurumlarından en az lisans seviyesinde mezun olmak, ii) Diğer öğretim kurumlarından lisans seviyesinde mezun olduktan sonra (i) alt bendinde belirtilen bilim dallarından lisansüstü seviyede diploma almış olmak ya da ön lisans eğitimi veren gümrük, dış ticaret ve Avrupa Birliği konularında uzmanlık programı olan meslek yüksek okullarından mezun olmak," hükmü yer almıştır.
Dava konusu Gümrük Yönetmeliğinin"Geçiş Hükmü" başlıklı Geçici 13. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Yönetmeliğin yürürlüğe girmesinden önce yetki belgesine sahip olup, bu Yönetmeliğin 576 ncı maddesinin birinci fıkrasının (g) ve (ğ) bentlerinde belirtilen niteliklerden mezuniyet ve yaş şartını taşımayan yetkilendirilmiş gümrük müşavirlerinin yetki belgeleri 31/12/2019 tarihine kadar geçerlidir. Bu tarihe kadar yapılacak yetki belgesi değişikliği ve yenileme talepleri Bakanlık tarafından karşılanır." kuralına yer verilmiştir.
Anayasa'nın ''Çalışma ve sözleşme hürriyeti'' başlıklı 48. maddesinde, çalışma özgürlüğü güvenceye bağlanmıştır. Çalışma özgürlüğü, kişinin çalışıp çalışmama, çalışacağı işi ve yeri seçme ve çalıştığı işten ayrılma özgürlüğünü kapsamaktadır.
Anayasa'nın 48. maddesinde, çalışma özgürlüğü için herhangi bir sınırlama nedeni öngörülmemiş olmakla birlikte, bunun hiçbir şekilde sınırlandırılması mümkün olmayan mutlak bir hak olduğu söylenemez. Anayasa Mahkemesi kararlarında, özel sınırlama nedeni öngürülmemiş özgürlüklerin de o özgürlüğün doğasından kaynaklanan bazı sınırlarının bulunduğu; ayrıca, Anayasa'nın başka maddelerinde yer alan hak ve özgürlükler ile Devlete yüklenen ödevlerin özel sınırlama sebebi gösterilmemiş hak ve özgürlüklere sınır teşkil edebileceği kabul edilmektedir. Bu bağlamda, bu hakkın Anayasa'da düzenlenen diğer hak ve özgürlükler veya Devlete yüklenen ödevlerle çatışması durumunda da sınırlandırılabilmesi mümkündür. Bununla birlikte Anayasa'nın 13. maddesi uyarınca çalışma hakkına yönelik sınırlamalar ancak kanunla yapılabilir.
Uyuşmazlıkta ise, Yönetmeliğin Geçici 13. maddesinin 1. fıkrası ile daha önce yetkilendirilmiş gümrük müşavirliği belgesi alanlardan yaş ve mezuniyet şartını taşımayanların yetki belgelerinin 31/12/2019 tarihine kadar geçerli olduğunun hüküm altına alındığı, bu kapsamda anılan kuralın davacıların çalışma özgürlüğünü sınırlayıcı nitelikte olduğu anlaşılmıştır.
Bu itibarla, yetkilendirilmiş gümrük müşavirlerinin çalışma hürriyetini, Anayasanın 13. maddesinde getirilen hukuki güvencelere ve kanunla sınırlama ilkesine aykırı olacak şekilde düzenleyen Yönetmeliğin dava konusu "Geçiş hükmü" başlıklı Geçici 13. maddesinin 1. fıkrasında hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, dava konusu Yönetmeliğin 576. maddesinin 1. fıkrasının (g) ve (ğ) bentlerinde yetkilendirilmiş gümrük müşavirleri için öngörülen eğitim ve yaş şartının ilk olarak 07/10/2016 yayım tarihli Yönetmelikle getirildiği, dava konusu geçiş hükmü ile daha önce yetkilendirilmiş gümrük müşavirliği belgesi alanlardan anılan şartları taşımayanların yetki belgelerinin 31/12/2019 tarihine kadar geçerli olduğu yönündeki düzenleme ile mezuniyet şartı yönünden getirilen 3 yıllık geçiş sürecinin, dört yıllık bir fakültenin bitirilmesi için yeterli olamayacağı, bu haliyle getirilen geçiş düzenlemesinin süre yönünden yetersiz kaldığı anlaşıldığından, Yönetmeliğin dava konusu "Geçiş Hükmü" başlıklı 13. maddesinin 1. fıkrasının mezuniyet şartı için getirilen hükmünde bu yönüyle de hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, Yönetmeliğin dava konusu Geçici 13. maddesinin 1. fıkrasının iptaline karar verilmesi gerektiği oyuyla aksi yöndeki Daire kararına katılmıyorum.