DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2019/1201 E. , 2021/82 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2019/1201
Karar No : 2021/82
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Sendikası (…)
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Sekizinci Dairesinin 02/11/2018 tarih ve E:2016/2364, K:2018/6407 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Öğretim Üyesi Yetiştirme Programına İlişkin Usul ve Esaslar'ın Yükseköğretim Kurulu Genel Kurulunun 04/02/2016 tarihli kararı ile değişik 11. maddesinin 3. fıkrasının iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 02/11/2018 tarih ve E:2016/2364, K:2018/6407 sayılı kararıyla; davacı Sendikanın dava açma ehliyetinin bulunduğuna oyçokluğuyla karar verilerek ve davalı idarenin usule ilişkin süre itirazı yerinde görülmeyerek işin esasına geçilmiş,
2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun 3. maddesinin 1. fıkrasının (t) bendi ile 35. maddesi, 01/07/1996 tarih ve 22683 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve işlem tarihinde yürürlükte bulunan
Lisansüstü Eğitim ve Öğretim Yönetmeliği'nin 18. maddesinin (b) fıkrası ile 26. maddesinin (b) fıkrası, 26/04/2014 tarih ve 28983 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Tıpta ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliği'nin 19., 20. ve 21. maddelerinde yer alan kurallar aktarılarak,
14/11/2013 tarihli YÖK Genel Kurulu kararı ile yürürlüğe giren, Öğretim Üyesi Yetiştirme Programına İlişkin Usul ve Esaslar'ın "Danışman atanması ve tez izleme komitesi" başlıklı 11. maddesinde, "(1) ÖYP araştırma görevlilerine, lisansüstü öğrenim için kayıtlı oldukları enstitü tarafından bir danışman görevlendirilir. Danışman, her yarıyıl sonunda araştırma görevlisi hakkında hazırlayacağı değerlendirme raporunu enstitüye sunar. Bu raporlar düzenli olarak öğrencinin mecburi hizmet yükümlüsü olduğu yükseköğretim kurumuna gönderilir.
(2) 2547 sayılı Kanunun 35 inci maddesi uyarınca bir başka yükseköğretim kurumunda görevlendirilen ÖYP araştırma görevlileri, mecburi hizmetle yükümlü bulundukları yükseköğretim kurumlarına yılda bir kez bilgilendirme amacıyla rapor sunmakla yükümlüdür.
(3) Dersleri başarı ile tamamlayarak tez aşamasına geçen ÖYP araştırma görevlileri, tez danışmanının olumlu görüşü ve YÖK Yürütme Kurulu kararı ile atandıkları yükseköğretim kurumunda tez çalışmalarını yürütebilirler." düzenlemesi yer almakta iken, YÖK Genel Kurulunun 04/02/2016 tarihli kararı ile söz konusu maddenin 3. fıkrasının "Derslerini başarı ile tamamlayan ÖYP araştırma görevlileri kadrolarının bulunduğu üniversitelerin teklifleri ve YÖK Yürütme Kurulu kararı ile kadrolarının bulunduğu yüksek öğretim kurumlarına dönerler. Bu araştırma görevlilerine lisansüstü eğitim çalışmalarının gerektirdiği durumlarda kısa süreli olmak kaydıyla izin verilir." şeklinde değiştirildiği,
Davacı Sendika tarafından, kısım belirtilmeksizin Öğretim Üyesi Yetiştirme Programına İlişkin Usul ve Esaslar'ın Yükseköğretim Kurulu Genel Kurulunun 04/02/2016 tarihli kararı ile değişik 11. maddesinin 3. fıkrasının iptali istenilmekte ise de; dava dilekçesinin içeriğinden, hukuka aykırılık iddialarının söz konusu maddenin 3. fıkrasının ilk cümlesine yönelik olduğu anlaşıldığından, istemin bu kısımla sınırlı olarak incelendiği,
Anayasa'nın 124. maddesinde, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabileceklerinin hükme bağlandığı,
2547 sayılı Kanun'un 35. maddesinde ise, yükseköğretim kurumlarının, kendilerinin ve yeni kurulmuş ve kurulacak diğer yükseköğretim kurumlarının ihtiyacı için yurt içinde ve dışında, kalkınma planı ilke ve hedeflerine ve Yükseköğretim Kurulunun belirteceği ihtiyaca ve esaslara göre öğretim elemanı yetiştirecekleri, öğretim elemanı yetiştirilmesi amacıyla üniversitelerin araştırma görevlisi kadrolarının, araştırma veya doktora çalışmaları yaptırmak üzere başka bir üniversiteye geçici olarak tahsis edilebileceği, bu şekilde doktora veya tıpta uzmanlık veya sanatta yeterlik payesi alanların, bu eğitimin sonunda kadrolarıyla birlikte kendi üniversitelerine dönecekleri hükümüne yer verildiği,
Kanun koyucunun düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirleyeceği ve bunun uygulanmasını, yürütmeye, bir başka ifadeyle idarelere bırakacağı, bunun asli düzenleme yetkisinin yasama organına ait olmasının doğal bir sonucu olduğu, ancak, idarelerin düzenleyici işlem yapma yetkisinin yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere, kanun, tüzük gibi üst hukuk normlarına aykırı olmamak kayıt ve şartına bağlı olarak gerçekleşebileceği,
Diğer yandan, bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının, görev alanlarına ilişkin olarak tüzük ve yönetmelik dışında, yönerge, tebliğ, genelge gibi çeşitli adlar altında da düzenleme yapabileceği, ancak bu düzenlemeler arasında "normlar hiyerarşisi" olarak adlandırılan bir ilişkinin bulunduğu,
Normlar hiyerarşisi kuramına göre hukuk düzeninin, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içerdiği ve her normun geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan aldığı, bu nitelikleri gereği, dayandıkları üst hukuk normlarına aykırı hüküm ihtiva etmelerinin mümkün olmadığı, bu kuramın en belirgin özelliklerinden birinin de, bir düzenlemenin hiyerarşik sıralamada daha altta bulunan bir düzenleme ile değiştirilememesi ve kaldırılamaması olduğu,
Anılan mevzuat hükümlerine göre; lisansüstü eğitimde ders aşamasından sonra tez hazırlama zorunluluğu bulunduğu, tez çalışmalarının lisansüstü eğitimin ayrılmaz bir parçası olarak kabul edildiği, bunun sonucu olarak da tez aşamasında başarısız olan öğrencilerin ilgili program ile ilişiğinin kesileceği,
2547 sayılı Kanun'da, öğretim elemanı yetiştirilmesi amacıyla başka bir üniversiteye doktora, tıpta uzmanlık veya sanatta yeterlik çalışması yapmak üzere gönderilen ve çalışmasını tamamlayarak başarılı olan araştırma görevlilerinin, eğitimleri sonunda kendi üniversitelerine dönecekleri kuralına yer verildiği halde, dava konusu Usul ve Esaslar ile ders dönemini başarıyla tamamlayan ÖYP araştırma görevlilerinin kadrolarının bulunduğu üniversitelerin teklifleri ve YÖK Yürütme Kurulu kararı ile kadrolarının bulunduğu yükseköğretim kurumlarına dönecekleri yönünde düzenleme yapıldığı,
Bu durumda, lisansüstü eğitim için başka bir yükseköğretim kurumuna gönderilen araştırma görevlilerinin eğitimleri sonunda kendi üniversitelerine dönecekleri yönündeki yasal düzenlemeye aykırı bir şekilde, ders dönemini başarıyla geçmiş ancak henüz tez aşamasını tamamlamamış araştırma görevlilerinin kadrolarının bulunduğu yükseköğretim kurumlarına dönecekleri yolunda yapılan idari düzenlemede üst hukuk normlarına uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle,
Öğretim Üyesi Yetiştirme Programına İlişkin Usul ve Esaslar'ın Yükseköğretim Kurulu Genel Kurulunun 04/02/2016 tarihli kararı ile değişik 11. maddesinin 3. fıkrasında yer alan "Derslerini başarı ile tamamlayan ÖYP araştırma görevlileri kadrolarının bulunduğu üniversitelerin teklifleri ve YÖK Yürütme Kurulu kararı ile kadrolarının bulunduğu yüksek öğretim kurumlarına dönerler." cümlesinin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, ÖYP araştırma görevlilerinin yetiştirilmesi ile kadrolarının bulunduğu üniversitelerin bu araştırma görevlilerinin hizmetlerine ihtiyaçlarının dengeli bir şekilde çözüme kavuşturulması amacıyla dava konusu düzenlemenin yapıldığı, sadece tez yazım sürecinde kadrolarının bulunduğu üniversitelere çağrılabilen araştırma görevlilerine lisansüstü eğitim çalışmalarının gerektirdiği durumlarda izin verilebileceğinden, herhangi bir mağduriyetin yaşanmayacağı, dava konusu fıkranın ikinci cümlesi yönünden davanın reddine karar verilmesi gerekirken, istemin daraltılması suretiyle karar verilmesinin bozma sebebi olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c) Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin reddine,
2. Dava konusu düzenlemenin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Danıştay Sekizinci Dairesinin temyize konu 02/11/2018 tarih ve E:2016/2364, K:2018/6407 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 21/01/2021 tarihinde, esasta oybirliği, gerekçede oyçokluğu ile karar verildi.
GEREKÇEDE KARŞI OY
X- 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun 10. maddesi ve Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu'nun ilgili hükümlerine dayanılarak hazırlanan "Öğretim Üyesi Yetiştirme Programına İlişkin Usul ve Esaslar"ın 1. maddesinde, bu Usul ve Esaslar'ın amacının, yükseköğretim kurumlarına Öğretim Üyesi Yetiştirme Programı kapsamında öğretim üyesi yetiştirilmesi amacıyla araştırma görevlisi kadrolarına atananlara ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu belirtildikten sonra; ÖYP kadroları, başvuru, değerlendirme ve atama, yabancı dil eğitimi ve lisansüstü eğitim-öğretim, kaynak aktarımı, ÖYP giderleri ve harcamalar konusunda ayrıntılı düzenlemeler yapılmıştır.
Amacı, kapsamı ve düzenleme alanına yukarıda yer verilen dava konusu Usul ve Esaslar'ın hukuka uygun olup olmadığının, idarenin düzenleme yetkisi çerçevesinde değerlendirilmesi gerekmektedir.
Uyuşmazlığın çözümü için, genel olarak, idarenin düzenleme yetkisinin kapsamı ve bu bağlamda idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisi üzerinde durulmalıdır. Anayasa'nın 124. maddesinde yer alan "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı kanunda belirtilir." hükmü, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır.
İdarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil, türev nitelikte olduğu hususunda bugün için bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini yasalar çerçevesinde ve yasalara uygun olarak kullanması gereklidir. Yasanın öngördüğü düzenleme yetkisinin yine yasada belirtildiği gibi kullanılması, yasa hükmü bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa düzenlemenin yönetmelikle yapılması zorunludur.
Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında, davalı idarenin dava konusu alandaki düzenleme yetkisinin ve bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının irdelenmesi gerekmektedir.
2547 sayılı Kanun'un "Yönetmelikler" başlıklı 65. maddesinde, öğretim elemanlarının yetiştirilme esaslarının Yükseköğretim Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği öngörülmüş; 78 sayılı Yükseköğretim Kurumları Öğretim Elemanlarının Kadroları Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Merkezi sınav" başlıklı Ek 8. maddesinde; öğretim görevlisi, okutman, araştırma görevlisi, uzman, çevirici ve eğitim-öğretim planlamacısı için Ölçme Seçme ve Yerleştirme Merkezi tarafından yapılacak merkezi sınavda 100 puan üzerinden en az 70 puan almak ve bu sınavı müteakip yükseköğretim kurumlarınca yapılacak giriş sınavında başarılı olmanın şart olduğu belirtildikten sonra, merkezi sınav ile giriş sınavlarının yapılması ve diğer hususlara ilişkin esas ve usûllerin Yükseköğretim Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği hükme bağlanmıştır.
Öte yandan, 3011 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun'la, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kamu personeline ait genel hükümlerini kapsayan yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı belirtilmiştir.
Değinilen Kanun hükümlerinin birlikte incelenip değerlendirilmesinden; davalı idarenin öğretim üyeleri, öğretim görevlileri, okutmanlar ile öğretim yardımcıları (araştırma görevlisi, uzman, çevirici ve eğitim-öğretim planlamacısının) yetiştirilmesi, atanması v.b. hususlarını çıkaracağı yönetmelikle düzenlemesi gerekmektedir.
Her ne kadar, dava konusu Usul ve Esaslar'ın dayanağı olan 2547 sayılı Kanun'un "Kaynak aktarımı" başlıklı 10. maddesinde; "Ölçme, Seçme ve Yerleştirme Merkezi Başkanlığının bir önceki yıla ait bütçe geliri ile bütçe gideri farkının % 25’i her yıl şubat ayı sonuna kadar Yükseköğretim Kurulu hesabına aktarılır. Aktarılan bu tutarı, bir yandan Yükseköğretim Kurulu bütçesinin (B) işaretli cetveline öz gelir, diğer yandan (A) işaretli cetvelin mevcut veya yeni açılacak tertiplerine ödenek olarak eklemeye Yükseköğretim Kurulu yetkilidir. Sermaye ödenekleri, yılı yatırım programı ile ilişkilendirilir.
Ödenek kaydedilen tutarlar, öncelikle yükseköğretim kurumlarının bilimsel araştırma projeleri ile yurt içi ve yurt dışı öğretim elemanı ve öğrenci değişim programlarının desteklenmesi, yurt içi ve yurt dışında öğretim üyesi ve araştırmacı yetiştirilmesi ile Yükseköğretim Kurulunun fiziki ve beşeri altyapısının güçlendirilmesi amacıyla kullanılır.
Söz konusu hizmet ve faaliyetlere ilişkin olarak Yükseköğretim Kurulunca uygun görülen tutarlar, ilgili yükseköğretim kurumlarına tahakkuk ettirilmek suretiyle ödenir. Yurt içi ve yurt dışında öğretim üyesi ve araştırmacı yetiştirilmesi amacıyla yükseköğretim kurumlarına ödenen tutarlar karşılığını bir yandan ilgili yükseköğretim kurumunun (B) işaretli cetveline öz gelir, diğer yandan (A) işaretli cetveline ödenek kaydetmeye ilgili yükseköğretim kurumu yetkilidir.
Bilimsel araştırma projeleri ile yurt içi ve yurt dışı öğretim elemanı ve öğrenci değişim programlarının desteklenmesi amacıyla yükseköğretim kurumuna aktarılan tutarlar, ilgili yükseköğretim kurumunun bütçesine gelir kaydedilmeksizin, açılacak özel hesaplarda izlenir.
Yurt içi ve yurt dışı öğretim elemanı ve öğrenci değişim programlarının desteklenmesi amacıyla program yürütücüsü yükseköğretim kurumunun özel hesaplarda izlediği tutarlardan, programlardan yararlanan öğrencilere burs verilebilir. Burs tutarı, 5102 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrencilerine Burs Kredi Verilmesine İlişkin Kanuna göre, lisans öğrenimi gören öğrencilere ödenmekte olan burs tutarının üç katını geçemez. Öğretim elemanlarına ise bu Kanun, 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu ve ilgili diğer mevzuatta yer alan kısıtlamalara bağlı olmaksızın 2914 sayılı Kanunun 11 inci maddesindeki unvanlar itibarıyla belirlenen ek ders ücretinin on katını geçmemek üzere ek ders ücreti ödenebilir. Ayrıca, program süresi ile sınırlı olmak kaydıyla program kapsamında yapılan her türlü harcamalar özel hesaptan karşılanır.
Bilimsel araştırma projelerinin desteklenmesi için özel hesaba aktarılan tutarların harcanması ve muhasebeleştirilmesi ile yurt içi ve yurt dışı öğretim elemanı ve öğrenci değişim programlarının desteklenmesi amacıyla özel hesaba aktarılan tutarların kullanımı, bu kapsamda yapılacak ödemeler ile diğer hususlara ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığı ile Yükseköğretim Kurulunca müştereken belirlenir. Bu kapsamda yapılan harcamalar 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununa göre denetlenir." düzenlemesine yer verilmek suretiyle Öğretim Üyesi Yetiştirme Programına yönelik kaynağın kullanım usul ve esasları belirlenmiş ise de, maddede bu program kapsamında yapılacak atama usulünün yönetmelik dışında usul ve esaslar şeklinde düzenleneceği konusunda ayrıksı bir hükme yer verilmemiştir.
Bu durumda; amacı, kapsamı ve düzenleme alanı göz önünde bulundurulduğunda davalı idarenin bu konudaki düzenleme yetkisini yönetmelik çıkarmak suretiyle kullanması ve bu yönetmeliği de Resmi Gazete'de yayımlaması gerekirken, usul ve esaslar şekilnde düzenleme yapmasında hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, temyiz istemine konu Daire kararının yukarıda belirtilen gerekçeyle onanması gerektiği oyuyla, karara gerekçe yönünden katılmıyoruz.