T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/12225
Karar No : 2022/4655
DAVACI : …
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : 1- … Bakanlığı / ANKARA
(Mülga … Bakanlığı)
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
2- … Bakanlığı / ANKARA
VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri Av. …,
Hukuk Müşaviri Av. …
3- … Valiliği / ANKARA
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN_KONUSU : Davacı tarafından, 27/10/2018 tarihinde geçirdiği trafik kazası sonrasında tedavi gördüğü Keçiören Eğitim ve Araştırma Hastanesine kaza nedeniyle oluşan çalışma gücü kayıp oranına ilişkin sağlık kurulu raporu verilmesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü Keçiören Eğitim ve Araştırma Hastanesi Başhekimliğinin … tarih ve … sayılı işlemi ile bu işlemin dayanağı olan 20/02/2019 tarihli ve 30692 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Erişkinler İçin Engellilik Değerlendirmesi Hakkında Yönetmeliğin 9. maddesinin 2. fıkrasında yer alan “kurumlar tarafından resmi yazı ile” ibaresinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından, 27/10/2018 tarihinde geçirdiği trafik kazası neticesinde yaralandığı ve Keçiören Eğitim ve Araştırma Hastanesine tedavi gördüğü, kazada kusuru bulunan araç şoförüne ve sigorta şirketine başvurabilmek ve devamında dava açabilmek için öncelikle kaza nedeniyle oluşan çalışma gücü kaybının öğrenilmesi ve buna göre başvuru yapılması gerektiği, bu amaçla, anılan Hastanenin Başhekimliğinden kaza sonucu çalışma gücü kayıp oranını belirleyen erişkinler için terör, kaza ve yaralanmaya bağlı durum bildirir sağlık kurulu raporunun verilmesinin talep edildiği, dava konusu bireysel işlemde, işlem yapılabilmesi için ilgili kurum tarafından hastaneye sevk edilmesi gerektiğinin bildirildiği, dayanak Kanunda öngörülmeyen bir düzenlemeye dava konusu Yönetmelikte yer verildiği, bu suretle, Anayasa’nın yönetmelik çıkarılmasını düzenleyen esaslarına aykırı davranıldığı, Anayasal pek çok hakkın ihlaline neden olunduğu, 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun 97. maddesine göre dava yoluna gitmeden önce ilgili sigorta şirketine yazılı başvuruda bulunmasının gerektiği, anılan Kanun'a dayanılarak çıkarılan Karayolları Motorlu Araçlar Zorunlu Mali Sorumluluk Sigortası Genel Şartlarının “Rizikonun Gerçekleşmesi Halinde Sigortalı ve/veya Sigorta Ettirenin Yükümlülükleri” başlıklı maddesinin (c) bendi gereğince, tazminatın kapsamının belirlenmesinde gerekli ve beklenebilecek olan her türlü bilgi ve belgenin sigortacıya makul bir süre içinde sağlamak zorunda olduğu, ekinde de tazminat ödemelerinde istenilecek belgeler arasında “30/3/2013 tarihli ve 28603 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Özürlülük Ölçütü, Sınıflandırması ve Özürlülere Verilecek Sağlık Kurulu Raporları Hakkında Yönetmelik çerçevesinde düzenlenmiş sağlık kurulu raporu”nun sayıldığı, söz konusu Genel Şartta, sigorta kuruluşuna ayrıca maluliyet raporları için hastanelerden yazı ile rapor talep etmeleri yükümlülüğü yüklenmediği, gerekli evrakın tamamının sigortalı ya da zarar görev tarafından ibrazının zorunlu kılındığı, böylece sağlık kurulu raporu alınabilmesinin tamamen sigorta kuruluşunun inisiyatifine bırakıldığı, nitekim uygulamada bazı sigorta kuruluşlarının, tazminat ödememek veya en azından geç ödemek, temerrüde düşmemek gibi saiklerle sağlık kurulu raporu alınmasına yönelik talep yazısı vermediği, dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesinde, “Kurum” kavramının, “Erişkinler İçin Engellilik Sağlık Kurulu Raporu ve Erişkinler İçin Terör, Kaza ve Yaralanmaya Bağlı Durum Bildirir Sağlık Kurulu Raporu talep eden kamu ve/veya özel kurum ve kuruluşları” şeklinde tanımlandığı, tanımdaki özel kurum ve kuruluşlar kapsamına hukuk firmalarının da dahil edilmesi gerektiği, trafik kazası sonucu yaralanan kişi adına dava açılabilmesi ya da tahkim yoluna başvurulabilmesi için sigorta kuruluşuna başvuru yapılmasının bir dava şartı olduğu, sigorta kuruluşuna tazminat ödemesi amacıyla başvuru yapılabilmesi için de bazı belgelerin ibrazının zorunlu olduğu, belge eksikliği halinde sigorta kuruluşunun temerrüdünün ve sigorta kuruluşuna başvuru şartının gerçekleşmemiş olacağı, dava konusu düzenleme ile sağlık kurulu raporunu talep etme yetkisinin ilgili kişi veya vekiline tanınmayıp yalnızca ilgili kurumlara tanınması ile en başta tazminat hakkına erişimin engellendiği, sigorta şirketinin temerrüde düşürülmesinin imkansız hale getirildiği, Anayasa’nın 2. maddesindeki sosyal devlet ve hukuk devleti ilkelerinin ihlal edildiği, 5. maddesine aykırı davranıldığı, dava konusu düzenleme ile, sigorta kuruluşlarına çok önemli ve kişileri mağdur edecek düzeyde bir imtiyaz, ayrıcalık tanındığı, bu durumun Anayasa’nın 10. maddesine aykırı olduğu, bir kişinin (veya vekilinin) kendisi hakkındaki sağlık kurulu raporu için müracaat etmesinin engellenmesi ile o kişinin yargı yoluna müracaatının da engellenmiş olduğu, böylece Anayasa’nın 36. maddesindeki hak arama hürriyetinin engellendiği, bu suretle mülkiyet hakkının bir parçası olan faiz alacağının da engellendiği, kendisinin sağlık durumunu tespit ettirme hakkından mahrum edilerek aynı zamanda Anayasa’nın 56. maddesindeki sağlık hakkından, 60. ve 61. maddelerindeki sosyal güvenlik hakkından da mahrum edildiği, 2918 sayılı Kanun ile diğer kanunlarda hiç bahsedilmeyen bir konuda Yönetmelik ile asli/birincil nitelikte hüküm getirildiği, hukuk devleti ilkelerinin bir gereği olarak, idarenin düzenleme yapma yetkisinin tali/ikincil olması, yani kanunla düzenlenmeyen bir konunun idarece ilk elden düzenlenememesinin gerektiği, dava konusu düzenleme ile kamu yararı ile kişi yararı arasındaki dengenin gözetilmediği iddia edilmektedir.
DAVALILARIN SAVUNMALARI : Davalı … Bakanlığı tarafından, dava konusu Yönetmeliğin Bakanlıklarına sağlık hizmeti alanında verilen görevler çerçevesinde Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı ile Hazine ve Maliye Bakanlığı ile müştereken hazırlandığı, 1. maddesinde, Yönetmeliğin amacının "Erişkinler İçin Engellilik Sağlık Kurulu Raporu ile Erişkinler İçin Terör, Kaza ve Yaralanmaya Bağlı Durum Bildirir Sağlık Kurulu Raporunun alınışı, geçerliliği, değerlendirilmesi ve bu raporu verebilecek yetkili sağlık kurum ve kuruluşlarının tespiti ile ilgili usul ve esasları belirlemek; engellilerle ilgili derecelendirmelere, sınıflandırmalara ve tanımlamalara gereksinim duyulan alanlarda ortak bir uygulama geliştirmek ve uluslararası sınıflandırma ve ölçütlerin kullanımının yaygınlaştırılmasını sağlamak" olduğunun belirtildiği, 4. maddesinde yer alan “Kurum” ifadesinin, Yönetmeliğin kapsamı ile sınırlı şekilde tanımlandığı, her türlü özel kurum ve kuruluşlun dolayısıyla hukuk firmalarının da kurum kapsamında değerlendirilmesinin mümkün olmadığı, anılan tanımın lafzı ve ruhundan sadece rapor sahiplerine belli sosyal haklar, hizmetler veya kazanımlar sağlayacak özel ve/veya kamu kurum ve kuruluşları olarak anlaşılması gerektiği, öte yandan, Yönetmeliğin 9. maddesinin 2. fıkrasında göre, Terör, Kaza ve Yaralanmaya Bağlı Durum Bildirir Sağlık Kurulu Raporu düzenlenmesine esas sürecin başlayabilmesi için öncelikle söz konusu raporun kamu ve/veya özel kurum ve kuruluşlar tarafından resmi yazı ile terör/kaza/yaralanmaya ilişkin belgelerle birlikte yetkili sağlık kurum ve kuruluşundan talep edilmesinin gerektiği, bir başka ifade ile, aracılık ve danışmanlık hizmeti veren şirketlerin (aracı kurumların), kişilerin ve bu kişilerin vekillerinin Terör, Kaza ve Yaralanmaya Bağlı Durum Bildirir Sağlık Kurulu Raporun düzenlenmesini teminen doğrudan yetkili hastanelere başvurmaları üzerine rapor düzenleme taleplerinin değerlendirmeye alınmasının mümkün bulunmadığı, bu kural ile rapor sahiplerine belli sosyal haklar, hizmetler veya kazanımlar sağlayacak kurumlara rapor talep etme yetkisi verilerek gereksiz rapor başvurularının engellenmesi, başvuru öncesi kaza ya da terör olayına ilişkin bilgi ve belgelerin temin edilmesi, yaralanmanın bağlı olduğu durumun tespitinin sağlanmasının amaçlandığı, böylece hatalı raporların önüne geçileceği ve ilgili kurumun bilgisi dışında yapılan başvurular sonucu düzenlenen raporlara kurumlar tarafından gereksiz itiraz edilmesinin de önleneceği, Karayolları Motorlu Araçlar Zorunlu Mali Sorumluluk Sigortası Genel Şartlarına İlişkin Tebliğin değişik 2.1. maddesinde yer alan, 'sigortacının, hak sahibinin, kaza veya zararın tespit edilebilmesi için bu genel şartlar ekinde yer alan gerekli tüm belgeleri sigortacının merkez veya şubelerinden birine ilettiği tarihten itibaren sekiz işgünü içinde tazminatı hak sahibine ödemesi gerekeceği, sigortacının kendisine iletilen belgelere haklı olarak itiraz etmesi veya kendisinin hak sahibinden ya da başka bir kurumdan haklı olarak yeni bir belge talep etmesi halinde söz konusu sürenin yeni talep edilen belgenin sigortacının merkez veya şubelerinden birine iletilmesinden sonra başlayacağı' yönündeki düzenleme yürürlükte iken dava konusu düzenlemenin iptalinin sigorta şirketinin temerrüde düşürülmesine ilişkin düzenlemeyi ortadan kaldırmayacağı, dolayısıyla dava konusu düzenlemenin tazminat hakkına erişimin engellenmesi ve sigortacının temerrüde düşürülmesini imkansız hale getirmesi sonucunu doğurmadığı, dava konusu düzenleme ile hak sahiplerinin, bu raporlara istinaden erişmeyi hedefledikleri sosyal haklar, hizmetler veya kazanımlara, almış oldukları bireysel raporlara kurumlarca yapılacak itirazları en aza indirerek daha kolay ve kısa sürede erişimlerini sağlamak ve hatalı raporlar sonucu sonradan elde ettikleri kazanımları kaybetmelerini ve bu sebeple zarar görmelerini engellemek amaçlandığından hak arama özgürlüğünün engellenmediği, eşitlik ilkesinin ihlal edilmediği, ayrıca, Anayasa'nın 10. maddesinde düzenlenen eşitlik ilkesiyle, birbirinin aynı durumda olanlara aynı kuralların uygulanması ve ayrıcalıklı kişi ve toplulukların yaratılmasının engellendiği, durum ve konumlarındaki özelliklerin, kimi kişiler ya da topluluklar için değişik kuralları ve değişik uygulamaları gerektirebileceği, aynı hukuksal durumların aynı, ayrı hukuksal durumların ayrı kurallara bağlı tutulduğu hâlde Anayasa'da öngörülen eşitlik ilkesi zedelenmeyeceğinden dava konusu işlemin eşitlik ilkesine aykırı şekilde tesis edildiğinden söz edilemeyeceği, nitekim, davacının 24/09/2019 tarihli sigorta şirketi aracılığı ile yaptığı başvurusuna istinaden, durumunun 11/03/2020 tarihinde Sağlık Kurulu Heyetinde görüşüleceğine dair Keçiören Eğitim ve Araştırma Hastanesi Başhekimliğinin yazısının da bulunduğu, normlar hiyerarşisi kapsamında dayandığı Kanun hükümlerine herhangi bir aykırılığı bulunmayan dava konusu düzenleyici işlemde ve bu işleme dayanılarak tesis edilen bireysel işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Davalı … Bakanlığı tarafından, yürürlükteki Yönetmelik çerçevesinde, aracılık ve danışmanlık hizmeti veren şirketlerin (aracı kurumların), kişilerin ve bu kişilerin vekillerinin Terör, Kaza ve Yaralanmaya Bağlı Durum Bildirir Sağlık Kurulu Raporunun temini maksadıyla doğrudan yetkili hastanelere başvurma yetkisinin bulunmadığı, bu yetkinin, sadece, rapor sahiplerine belli sosyal haklar, hizmetler veya kazanımlar sağlayacak kurumlara verildiği, sağlık raporu sevk etmeye güvence hesapları ve Hazine ve Maliye Bakanlığı internet sitesinde yer alan tüm sigorta şirketlerinin yetkili olduğu, terör ya da kaza nedeniyle sigorta şirketlerine başvuran vatandaşların mağduriyet yaşamamaları amacı ile sigorta şirketlerinin kendilerine başvuran kişileri en hızlı şekilde kişinin bulunduğu yere en yakın yetkili sağlık hizmet sunucusuna sevk etmelerinin gerektiği, dava konusu Yönetmeliğinin hazırlık aşamasında Sağlık Bakanlığı ile işbirliği yapıldığı, terör, kaza ve yaralanmaya bağlı engellilik durumunun tespitinde izlenecek yolun net biçimde yönetmelikte yer almaması nedeniyle ilk kez sürecin bir yönetmelikte ayrıntılı biçimde tanımlandığı, uygulamada hali hazırda yer alan sigorta şirketlerinin süreci başlatmasının esas alındığı, dava konusu düzenlemenin dayanak mevzuat ve Anayasa’ya uygun olduğu savunulmaktadır.
Davalı Ankara Valiliği tarafından, usul yönünden, davanın süresinde açılıp açılmadığının resen tetkiki ile süresinde açılmadığının tespiti halinde davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmesi gerektiği, sağlık kurulu raporu tek başına yeni bir hukuki durum yaratmadığından, dava konusu bireysel işlemde kesin ve yürütülebilir bir işlem niteliğinde olmadığından, davanın usulden reddi gerektiği, esas yönünden ise, dava konusu bireysel işlemde sağlık kurulu raporu için izlenecek usul belirtildiğinden davacının reddedilen bir talebinin bulunmadığı, ayrıca Sağlık Bakanlığı Keçiören Eğitim ve Araştırma Hastanesinin sağlık kurulu kayıtlarında davacının başvurusuna rastlanılmadığı, dava konusu Yönetmeliğin hukuka uygun olduğu, iptalini gerektirir bir durumun söz konusu olmadığı, kanuna uygun olarak işlem tesis edildiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; 27/10/2018 tarihinde geçirdiği trafik kazası sonucunda yaralanan davacı tarafından, kendisinde oluşan çalışma gücü kaybının tespiti için sağlık kurulu raporu verilmesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü Sağlık Bakanlığı Keçiören Eğitim ve Araştırma Hastanesinin … gün ve … sayılı işlemi ile bu işleme dayanak alınan 20/02/2019 tarih ve 30692 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Erişkinler İçin Engellilik Değerlendirmesi Hakkında Yönetmelik'in 9'uncu maddesinin 2'nci fıkrasında yer verilen "kurumlar tarafından resmi yazı ile" ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idare tarafından Yönetmeliğin iptali istemiyle süresinden sonra dava açıldığı ve ortada dava konusu edilebilecek bir işlem bulunmadığı ileri sürülmekte ise de, davacının geçirdiği trafik kazasından sonra sigorta şirketine başvurabilmek için sağlık kurulu raporu verilmesi istemiyle yaptığı başvurunun "resmi kurum tarafından yapılmadığından" reddi üzerine, altmış günlük süre içerisinde dava açılmış olduğu dosyanın incelenmesinden anlaşılmakla, işin esasının incelenmesine geçilmiştir.
5378 sayılı Engelliler Hakkında Kanunun “tanımlar” başlıklı 3'üncü maddesine göre; “Engelli", fiziksel, zihinsel, ruhsal ve duyusal yetilerinde çeşitli düzeyde kayıplarından dolayı topluma diğer bireyler ile birlikte eşit koşullarda tam ve etkin katılımını kısıtlayan tutum ve çevre koşullarından etkilenen bireyi ifade eder. Aynı Kanunun “Engellilik durumu” başlıklı 5’inci maddesinin; bireyin engelliliğini ve engellilikten kaynaklanan özel ihtiyaçlarını belirleyen derecelendirmeler, sınıflandırmalar ve tanılamalarda uluslararası temel yöntemlere göre yapılacağı; engellilik durumunun tespit ve uygulama esaslarının, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ve Millî Eğitim Bakanlığının görüşleri alınarak Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ve Sağlık Bakanlığınca müştereken çıkarılan yönetmelikle belirleneceği hükmü uyarınca hazırlanan Erişkinler İçin Engellilik Değerlendirmesi Hakkında Yönetmelik 20.2.2019 tarih ve 30692 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak uygulamaya konulmuştur.
Sözü edilen Yönetmelikle, Erişkinler İçin Engellilik Sağlık Kurulu Raporu ile Erişkinler İçin Terör, Kaza ve Yaralanmaya Bağlı Durum Bildirir Sağlık Kurulu Raporunun alınışı, geçerliliği, değerlendirilmesi ve bu raporu verebilecek yetkili sağlık kurum ve kuruluşlarının tespiti ile ilgili usul ve esasları belirlemek; engellilerle ilgili derecelendirmelere, sınıflandırmalara ve tanımlamalara gereksinim duyulan alanlarda ortak bir uygulama geliştirmek ve uluslararası sınıflandırma ve ölçütlerin kullanımının yaygınlaştırılmasını sağlamak amaçlanmış olup; engelli vatandaşları için engellilik durumu tespit ve uygulama esaslarının 5378 sayılı Kanunun 5’inci maddesinin; çalışma gücünün kaybı itibarıyla engellilik indiriminde yararlandırılacak derecelerin tespit ve uygulama esasların ise 193 sayılı Kanunun 31’inci maddesine dayanılarak yayımlanacak Yönetmelikte belirleneceği açıktır.
Devletin, engellilerin temel hak ve özgürlüklerden faydalanmasını, doğuştan sahip oldukları onura saygıyı güçlendirerek toplumsal hayata diğer bireylerle eşit koşullarda tam ve etkin katılımlarını, içinde bulundukları özel durumları nedeniyle, sosyal yaşama daha rahat adapte olmalarını veya farklı sebeblerle oluşan kendi ihtiyaçlarını karşılamalarını sağlayarak, Anayasanın 61'inci maddesinin 2'nci fıkrasında ifadesini bulan, sakatların korunmalarını ve toplum hayatına intibaklarını sağlayıcı tedbirleri alması en temel ödevlerinden birisidir.
Davacı tarafından trafik kazası sonucunda yaralanması nedeniyle uğradığı çalışma kaybının belirlenebilmesi için hastaneye başvurulduğunun, sadece resmi kurum tarafından yapılan başvurular kabul edilebileceğinden bahisle isteminin reddedilmesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmekte; davalı idare tarafından ise, sağlık kurulu raporu ile kişilere sosyal haklar ve tazminatlar verildiği, kişilerin doğrudan yaptığı başvuruların kabul edilmesi halinde, gereksiz rapor başvuruları yapıldığı, hatalı raporlar düzenlenmesinin söz konusu olabileceği, bu sebeple, önce sigorta şirketine başvuruda bulunulmasının işleyiş bakımından kolaylık sağlayacağı savunulmakta ise de, İdarenin, yasal boşluk bulunduğunu öne sürerek kişilerin temel hak ve özgürlüklerini sınırlayıcı nitelikte idari düzenlemeler yapamayacağı açıktır. Dolayısıyla, terör veya kaza nedeniyle bedensel zarara uğrayan kişilerin araya aracı bir kurum girmeden uğradıkları iş gücü kaybı oranının belirlenmesini istemeleri en doğal haklarıdır. Böylece, ibraz edilen kaza tutanağı, alkol raporu vs. belgeler sağlık kurum ve kuruluşu tarafından değerlendirilerek, başvurunun uygun görülmesi halinde, kişilerin mümkün olduğunca en kısa sürede kaza ve yaralanmaya bağlı durum bildirir Sağlık Kurulu Raporunun düzenlenmesi için süreci başlatabilmeleri mümkündür. Aksi takdirde, araya sigorta şirketinin girmesi ve bu kurumlar aracılığıyla başvuru yapılmasının istenilmesi, sürecin gereksiz yere uzamasına veya sürüncemede kalmasına yol açabilecektir.
Öte yandan; Anayasanın 128'inci maddesinde kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği belirtilmiş olup, bu görevlerin yönetmelikle özel hukuk gerçek ve tüzel kişilerine devredilebileceğini kabul etmek, idareye tanınan denetim yetkisinin amaç dışı kullanılması sonucunu doğurur.
Bu itibarla; 5378 sayılı Yasa ile bu konuda bir yetki verilmemesine karşın; Erişkinler İçin Terör, Kaza ve Yaralanmaya Bağlı Durum Bildirir Sağlık Kurulu Raporu düzenlenirken, kişiler adına kurumlar tarafından resmi yazı ile başvuruda bulunulmasını öngören dava konusu düzenlemede kamu yararına, hizmet gereğine ve hukuka uyarlık görülmemiştir.
Son olarak da, özellikle engelli ayrımcılığına karşı ciddi önlemler alınması, engellilerin haklarının her zaman korunması, özel durumları itibarıyla gündelik ihtiyaçlarını giderirken karşılaşılan güçlüklerin aşılmasının teşvik edilmesi gerektiği, bu konuda keyfiyete son verilmesi hususları da göz önüne alındığında, davalı İdare tarafından ileri sürülen diğer iddialarda da, yasal isabet bulunmamıştır.
Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü Sağlık Bakanlığı Keçiören Eğitim ve Araştırma Hastanesinin 26.9.2019 gün ve 43278876 sayılı işleminin iptali istemine gelince;
27.10.2018 tarihinde geçirdiği trafik kazasında yaralanan davacının erişkinler için kazaya bağlı durumunu bildirir sağlık kurulu raporu verilmesi isteminin reddi üzerine yeniden Sigorta Şirketi aracılığı ile yaptığı başvuruya istinaden Keçiören Eğitim ve Araştırma Hastanesi Sağlık Kurulu Heyeti tarafından 11.3.2020 tarihine muayene günü verilmesi karşısında, bu aşamada davacı tarafından ulaşılmak istenilen sonuç hasıl olduğundan, davanın, bireysel işleme ilişkin kısmı yönünden karar verilmesine yer olmadığına kararı verilmesi gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle; 20/02/2019 tarih ve 30692 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Erişkinler İçin Engellilik Değerlendirmesi Hakkında Yönetmelik'in 9'uncu maddesinin 2'nci fıkrasında yer verilen "kurumlar tarafından resmi yazı ile" ibaresinin iptaline; Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü Sağlık Bakanlığı Keçiören Eğitim ve Araştırma Hastanesinin 26.9.2019 gün ve 43278876 sayılı işleminin iptali istemi hakkında ise, karar verilmesine yer olmadığına kararı verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 25/10/2022 tarihinde, davacı vekilleri Av. …, Av. …'ın, davalı … Bakanlığı vekili Av. …'in, davalı … Bakanlığı vekili Av. …'un, davalı … Valiliği vekili Av. …'ın geldiği, Danıştay Savcısı …'un görevlendirme ile hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Davalı idarelerden … Valiliğinin usuli itirazları yerinde görülmeyerek işin esasına geçildi.
MADDİ OLAY :
Davacı, 27/10/2018 tarihinde geçirdiği trafik kazası sonrasında Ankara Keçiören Eğitim ve Araştırma Hastanesinde tedavi görmüş, akabinde aynı Hastaneye söz konusu kaza nedeniyle oluşan çalışma gücü kayıp oranına ilişkin sağlık kurulu raporu verilmesi istemiyle başvuruda bulunmuş, bu başvurunun Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü Keçiören Eğitim ve Araştırma Hastanesi Başhekimliğinin … tarih ve … sayılı işlemiyle ilgili kurum tarafından sevk edilmesi gerektiğinden bahisle reddi üzerine, anılan işlem ile işlemin dayanağı olan 20/02/2019 tarihli ve 30692 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Erişkinler İçin Engellilik Değerlendirmesi Hakkında Yönetmeliğin 9. maddesinin 2. fıkrasında yer alan “kurumlar tarafından resmi yazı ile” ibaresinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
Anayasa'nın “Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması" başlıklı 56. maddesinin 3. fıkrasında, "Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler." hükmü düzenlenmiştir.
193 sayılı Gelir Vergisi Kanunu'nun "Engellilik indirimi" başlıklı 31. maddesinde, "Çalışma gücünün asgarî % 80'ini kaybetmiş bulunan hizmet erbabı birinci derece engelli, asgarî % 60'ını kaybetmiş bulunan hizmet erbabı ikinci derece engelli, asgarî % 40'ını kaybetmiş bulunan hizmet erbabı ise üçüncü derece engelli sayılır ve aşağıda engelli dereceleri itibariyle belirlenen aylık tutarlar, hizmet erbabının ücretinden indirilir.
Engellilik indirimi;
- Birinci derece engelliler için 440.000.000 lira (1.200 TL),
- İkinci derece engelliler için 220.000.000 lira (650 TL),
- Üçüncü derece engelliler için 110.000.000 lira (290 TL)dır.
Engellilik derecelerinin tespit şekli ile uygulamaya ilişkin esas ve usuller Maliye, Sağlık ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlıklarınca bu konuda müştereken hazırlanacak bir yönetmelik ile belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.
2022 sayılı 65 Yaşını Doldurmuş Muhtaç, Güçsüz ve Kimsesiz Türk Vatandaşlarına Aylık Bağlanması Hakkında Kanun'un 8. maddesinde, "1 inci ve 2 nci maddelerin kapsamına girenlere Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığınca aylık bağlanır ve Bakanlık bütçesinin ilgili tertibinden ödenir. Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıfları, gerektiğinde; aylık almak için başvuranların kendilerinin ve nafaka yükümlülerinin gelir, yaşam düzeyi ve varlıkları hakkında, belirleyeceği yöntemlerle inceleme yapmaya ve yaptırmaya, özel veya resmi idare, müessese ve ortaklarından ve şahıslardan bilgi ve belge istemeye yetkilidir.
Aylık bağlanmasında, Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıflarınca sosyal inceleme raporları ve gerektiğinde sağlık kurulu raporları da dikkate alınarak ilgililerin bu Kanuna göre aylık bağlanması şartlarını haiz oldukları yönünde verilmiş kararlar esas alınır. Aylık bağlama işlemi sırasında veya aylık bağlandıktan sonra yapılacak incelemeler sonucunda, aylık bağlama kararını etkileyebilecek yanlışlık veya eksikliklerin tespit edilmesi hâlinde, bu durum ilgisine göre Vakıflara, aylık bağlanana veya bağlanacak olana ve gerektiğinde ilgili idarelere Vakıf veya Bakanlık tarafından bildirilir. Aylık bağlanmış veya bağlanacak olanlara yapılacak bildirimlerin iadeli taahhütlü posta ile gönderilmesi esastır. Aylık bağlanmış olanlarla ilgili eksikliklerin veya yanlışlıkların giderilmemesi hâlinde, tebligat tarihinden itibaren üç aylık sürenin sona erdiği tarihin içinde bulunduğu ödeme döneminin sonunda aylık kesme veya düzeltme işlemi yapılır ve fazla ödenen tutarlar geri alınır. Aylık bağlanmasına esas rapor ve belgeleri gerçeğine aykırı olarak düzenleyenler ile bu nitelikteki rapor ve belgelere dayanarak aylık aldığı tespit edilenler hakkında 26/9/2004 tarihli ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu hükümlerine göre işlem yapılır.
Bu madde kapsamında aylık bağlamaya esas sağlık kurulu raporlarını düzenlemeye yetkili sağlık kuruluşlarının belirlenmesi ile bu raporların alınmasına ilişkin diğer usul ve esaslar Sağlık Bakanlığı ile Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı tarafından birlikte hazırlanacak yönetmelikle belirlenir." hükmü düzenlenmiştir.
5378 sayılı Engelliler Hakkında Kanun'un "Engellilik durumu" başlıklı 5. maddesinde, "Bireyin engelliliğini ve engellilikten kaynaklanan özel ihtiyaçlarını belirleyen derecelendirmeler, sınıflandırmalar ve tanılamalarda uluslararası temel yöntemler esas alınır. Engellilik durumunun tespit ve uygulama esasları, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ve Millî Eğitim Bakanlığının görüşleri alınarak Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ve Sağlık Bakanlığınca müştereken çıkarılan yönetmelikle belirlenir." hükmü yer almıştır.
Anılan düzenlemelere dayanılarak Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı (mülga Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı), Hazine ve Maliye Bakanlığı (mülga Maliye Bakanlığı) ve Sağlık Bakanlığınca müştereken Erişkinler İçin Engellilik Sağlık Kurulu Raporu ile Erişkinler İçin Terör, Kaza ve Yaralanmaya Bağlı Durum Bildirir SağlıkKurulu Raporunun alınışı, geçerliliği, değerlendirilmesi ve bu raporu verebilecek yetkili sağlık kurum ve kuruluşlarının tespiti ile ilgili usul ve esasları belirlemek, engellilerle ilgili derecelendirmelere, sınıflandırmalara ve tanımlamalara gereksinim duyulan alanlarda ortak bir uygulama geliştirmek ve uluslararası sınıflandırma ve ölçütlerin kullanımının yaygınlaştırılmasını sağlamak amacıyla hazırlanan Erişkinler İçin Engellilik Değerlendirmesi Hakkında Yönetmelik 20/02/2019 tarihli ve 30692 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Anılan Yönetmeliğin "Erişkinler İçin Terör, Kaza ve Yaralanmaya Bağlı Durum Bildirir Sağlık Kurulu Raporunun düzenlenme usulü" başlıklı 9. maddesinde, "(1) İş kazası ve/veya meslek hastalığı dışındaki terör/kaza/yaralanma nedeni ile meydana gelen fonksiyon kayıplarında Ek-4’te yer alan Erişkinler İçin Terör, Kaza ve Yaralanmaya Bağlı Durum Bildirir Sağlık Kurulu Raporu düzenlenir.
(2) Erişkinler İçin Terör, Kaza ve Yaralanmaya Bağlı Durum Bildirir Sağlık Kurulu Raporu, kurumlar tarafından resmi yazı ile terör/kaza/yaralanmaya ilişkin belgelerle birlikte yetkili sağlık kurum ve kuruluşundan talep edilir. Rapor düzenlenmesine ilişkin süreç bu Yönetmeliğin 8 inci maddesine göre yürütülür.
(3) Bu raporlar Ek-2’de yer alan rapora göre düzenlenir. Raporda, var olan kronik hastalıklara ilişkin fonksiyon kayıpları belirtilmez. Erişkinler İçin Terör, Kaza ve Yaralanmaya Bağlı Durum Bildirir Sağlık Kurulu Raporlarında tıbbi tedavi ve rehabilitasyon süreci esnasında süreli, tamamlandıktan sonra sürekli/süreli rapor verilmek üzere fonksiyon kayıplarının değerlendirilmesi yapılır.
" kuralı düzenlenmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Dava konusu Yönetmeliğin, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ve Millî Eğitim Bakanlığının görüşü bakımından incelenmesi;
İdare Hukukunda "usul" idari işlemin yapılmasında izlenen yol demektir. Dava konusu Yönetmeliğin çıkarılmasında izlenecek yol da; 5378 sayılı Engelliler Hakkında Kanun'un 5. maddesinde belirlenmiş ve "Bireyin engelliliğini ve engellilikten kaynaklanan özel ihtiyaçlarını belirleyen derecelendirmeler, sınıflandırmalar ve tanılamalarda uluslararası temel yöntemler esas alınır. Engellilik durumunun tespit ve uygulama esasları, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ve Millî Eğitim Bakanlığının görüşleri alınarak Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ve Sağlık Bakanlığınca müştereken çıkarılan yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmek sûretiyle Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ve Sağlık Bakanlığınca müştereken çıkarılacak olan Yönetmelik için, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ve Millî Eğitim Bakanlığının görüşünü alma şartı getirilmiştir.
09/07/2018 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname hükümleriyle Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı teşkilat yapılarının yeniden düzenlenmesiyle oluşturulan Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığının dava konusu Yönetmeliğin hazırlık aşamasında yer aldığı, Yönetmeliğin yürürlüğe girmesinden sonra 21/04/2021 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan 73 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı kurulduğu görülmüş olup, Dairemizin 26/02/2020 tarih ve E:2019/10303 sayılı ara kararı ile, davalı idarelerden dava konusu Yönetmelik hazırlanırken Milli Eğitim Bakanlığının görüşünün alınıp alınmadığı sorulmuş, ara kararına cevaben gönderilen evrâktan, söz konusu Yönetmeliğin dava konusu maddesine yönelik olarak Milli Eğitim Bakanlığınca görüş bildirildiği, Yönetmeliğin anılan Bakanlıkça teklif edilen metne uygun şekilde değiştirilerek yayımlandığı anlaşılmıştır.
Bu nedenle Yönetmeliğin şekil unsuru yönünden hukuka uygun olduğu görülmekle diğer unsurlar yönünden dava konusu edilen düzenlemenin diğer unsurlara ilişkin hukuka uygunluk denetimine geçilmiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin 9. maddesinin 2. fıkrasında yer alan “kurumlar tarafından resmi yazı ile” ibaresi ile bireysel işlemin incelenmesi;
Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.
Bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre, hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.
Dava konusu Yönetmelik kapsamında iki farklı sağlık raporu düzenlenmiştir. Bunlardan ilki olan Erişkinler İçin Engellilik Sağlık Kurulu Raporu, kişilerin istemi üzerine rapor vermeye yetkili olan sağlık kuruluşunun engellilik sağlık kurulu tarafından hazırlanan, kişilerin engel ve sağlık durumlarını belirten belgedir. İkincisi olan Erişkinler İçin Terör, Kaza ve Yaralanmaya Bağlı Durum Bildirir Sağlık Kurulu Raporu ise, iş kazası ve/veya meslek hastalığı dışındaki terör/kaza/yaralanma nedeni ile meydana gelen fonksiyon kayıpları için, kurumlar tarafından resmi yazı ile terör/kaza/yaralanmaya ilişkin belgelerle birlikte talep edilmesi halinde, yetkili sağlık kuruluşunun engellilik sağlık kurulu tarafından hazırlanan belgedir.
Bakılan davada, kişilerin maruz kaldığı terör, kaza veya yaralanma nedeniyle uğradığı bedensel zararlarının tespitine yönelik süreci başlatmalarının son derece tabii olduğu, terör/kaza/yaralanma sonrası alınacak raporun, kişilerin mevcut rahatsızlığıyla ilgili hukuki süreçlere yönelik etkili başvuru hakkı ve hak arama hürriyetinin kullanılmasına yönelik bir araç niteliğinde bulunduğu, sigorta şirketi gibi bir kurum tarafından resmi yazı ile talepte bulunulması durumunda sürecin uzamasının kaçınılmaz olduğu, Yönetmeliğin dayanak kanunlarında bu yönde bir sınırlama bulunmadığı, dava konusu düzenlemenin kanunu aşar nitelikte olduğu anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, Erişkinler İçin Terör, Kaza ve Yaralanmaya Bağlı Durum Bildirir Sağlık Kurulu Raporu düzenlenebilmesi için başvuruda bulunabilecek olanları, üst hukuk normlarına aykırı şekilde sadece kurumlar ile sınırlayan dava konusu düzenlemenin ve anılan düzenleme uyarınca tesis edilen bireysel işlemin hukuka aykırı bulunduğu sonucuna varılmaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 20/02/2019 tarihli ve 30692 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Erişkinler İçin Engellilik Değerlendirmesi Hakkında Yönetmeliğin 9. maddesinin 2. fıkrasında yer alan “kurumlar tarafından resmi yazı ile” ibaresi ile bu ibareye dayanılarak tesis edilen Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü Keçiören Eğitim ve Araştırma Hastanesi Başhekimliğinin … tarih ve … sayılı işleminin İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen … TL vekâlet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 25/10/2022 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.