T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/12273
Karar No : 2023/6411
DAVACI : ... Sağlık Hiz. İnş. ve Tur. San. ve Tic. A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ...Bakanlığı
VEKİLLERİ : ...
DAVANIN KONUSU : Davacı tarafından,
15/02/2008 tarihli ve 26788 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin, 01/10/2019 tarihli ve 30905 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin;
a) 9. maddesi ile değiştirilen 12. maddesinin 1. fıkrasının,
b) 21. maddesi ile yeniden düzenlenen geçici 3. maddesinin 2. ve 3. fıkralarının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Davacı tarafından,
12. maddenin 1. fıkrası yönünden, Şirketlerinin C tipi tıp merkezi işlettiğini, dava konusu düzenlemede, tıp merkezinin müstakil binalarda kurulacağı, ancak, tıp merkezi binasının toplam kapalı alanının iki bin metrekareden küçük olamayağı kuralına yer verildiği, hali hazırda yasal mevzuata uygun şekilde kurulmuş faaliyetine devam eden sağlık kuruluşlarının bu değişiklikten muaf tutulmadığı, bu yönüyle düzenlemenin kazanılmış hakların korunması ilkesine aykırılık teşkil ettiği, düzenleme ile getirilen tıp merkezlerinin müstakil binalarda hizmet verme ve asgari ikibin metrekare şartının hukuki dayanağının bulunmadığı, müstakil bina şartının daha önceki Yönetmelik değişiklikleri ile de uygulamaya konulmak istendiği ancak Danıştay tarafından iptal kararları verildiği;
Geçici 3. maddenin 2. ve 3. fıkraları yönünden, tıp merkezlerinin becayiş uygulamasından men edilmesinin bu kuruluşları işlemez hale getirdiği, değişiklikle daha önceden ruhsatlandırılmış sağlık kuruluşlarının bünyesine yeni ünite, birim, uzman hekim kadrosu eklemelerinin imkânsız hale getirildiği, mevcut sağlık kuruluşlarının faaliyet alanlarını kısıtlayıcı nitelikte olduğu, müstakil bina şartının ülkemizin şehirleşme ve imar durumu ile örtüşmediği, hali hazırda hizmet verilen lokasyonda boş arsanın bulunmadığı, yakın yerlerde bulunsa dahi yatırım maliyeti açısından ciddi bir maliyet yüküne katlanmak zorunda kalınacağı, müstakil bina şartının hiçbir tıbbi ve ilmi gerçekliğinin bulunmadığı, getirilen değişikliğe mevcut tıp merkezlerinin uyum sağlamasının mümkün olmadığı, dava konusu düzenlemede on uzman hekim kadrosunu tamamlamanın tek yolunun kadro devri olarak gösterildiği, bunun mevcut durumdaki sıkıntıların artmasına sebebiyet vereceği, anılan Yönetmelik değişikliklerinin Anayasanın 56. maddesini ihlal ettiği, daimi olarak gelişme meylinde olan tıp merkezlerinin desteklenmesi gerekirken hizmetle ilgili olmayan şartlara zorlanmasının "milli yarar" kavramı ile ters düştüğü iddia edilerek anılan düzenlemelerin iptali istenilmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Davalı idare tarafından,
12. maddenin 1. fıkrası yönünden, ayakta teşhis ve tedavi yapılan özel sağlık kururluşlarına ilişkin ilk düzenlemenin yürürlüğe konulduğu 09/03/2000 tarihinden beri tıp merkezlerinin gerek alt yapı özellikleri, gerek sunulan sağlık hizmetleri, personelin sayısı ve niteliği itibarıyla en nitelikli sağlık kuruluşları olduğu, bu Yönetmelik döneminde dahi cerrahi müdahalelerin ancak müstakil binada kurulan tıp merkezleri ve tıp dal merkezlerinde yapılmasına izin verildiği, yaklaşık 20 yıl öncesinden beri tıp merkezlerinin ayakta teşhis ve tedavi verilen özel sağlık kuruluşları arasında en üst düzey şartlara sahip olması gerektiğinin bilinebilir ve öngörülebilir olduğu, mevzuat hükümlerinin hiç değiştirilmemesinin beklenmesinin hiç kimse için, bilhassa tacirler açısından haklı bir beklenti olarak kabul edilemeyeceği, dava konusu düzenleme ile getirilen ikibin metrekare şartının Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten sonra açılan tıp merkezlerine yönelik olduğu, düzenleme ile hizmet kapasitesi ve niteliğinin artırılmasının amaçlandığı, kamu yararına uygun olduğu, Yönetmeliğin geçici 3. maddesi ile mevcut durumun korunduğu, düzenlemenin tıp merkezlerinin daha kompleks ve donanımlı fiziki yapıya sahip binalarda sağlık hizmeti sunulması amacına yönelik olduğu;
Geçici 3. maddenin 2. ve 3. fıkraları yönünden, dava konusu 3. fıkranın 06/02/2020 tarihli Yönetmelik ile değiştirildiği, davanın bu kısmı bakımından konusu kalmadığından menfaat yokluğundan reddine karar verilmesi gerektiği, 2. fıkranın, 01/10/2019 tarihinden önce ruhsatlandırılmış olan tıp merkezlerinin kazanılmış haklarının korunması amacını taşıdığı, önceki düzenlemeden kaynaklanan durumların belirli şartlar altında aynen korunduğu, bu çerçevede evvelce ruhsatlandırılmış A tipi, B tipi, C tipi tıp merkezlerinin 01/10/2019 tarihli mevcut halleriyle faaliyetlerine izin verildiği, yeni ünite, birim ve uzman hekim kadrosu ilavesi talep edildiğinde ise durumlarının mevcut mevzuat hükümlerine göre değerlendirilmesi ve yeni tıp merkezine dönüşmeleri halinde taleplerinin kabulüne olanak tanınmasında hukuka aykırılık bulunmadığı; üçüncü fıkra ile A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezlerine yeni tıp merkezine dönüşme imkânı tanındığı, dönüşen tıp merkezlerine muafiyet ve kolaylık sağlanarak yeni hukuki duruma intibakı sağlayıcı geçiş hükümleri getirildiği, dava konusu Yönetmelik değişikliğinden sonra açılan tıp merkezleri için öngörülen şartların yeni tıp merkezine dönüşme durumunda da aranmasının son derece tabii olduğu, yeni tıp merkezine dönüşecek sağlık kuruluşlarının iki bin metrekare kapalı alan şartından muaf tutulmaları ve hekim kadrolarını iki yıl içinde tamamlamalarına yönelik düzenlemenin tıp merkezlerinin lehine olduğu, yeni hukuki duruma geçişi ölçülülük ilkesine uygun olarak zamana yayan hükümde hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY_TETKİK_HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, 15/02/2008 tarihli ve 26788 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin, 01/10/2019 tarihli ve 30905 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin; 9. maddesi ile değiştirilen 12. maddesinin birinci fıkrasının, 21. maddesi ile yeniden düzenlenen geçici 3. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarının; dava konusu Yönetmelik hükmü ile, tıp merkezinin müstakil binalarda kurulacağı, ancak, tıp merkezi binasının toplam kapalı alanının 2000 m2 den küçük olamayacağı kuralına yer verildiği, hali hazırda yasal mevzuata uygun şekilde kurulmuş faaliyetine devam eden sağlık kuruluşlarının, müstakil olmayan fakat 2000m2 den daha büyük bir alanda hizmet verdiği halde bu değişiklikten muaf tutulmadığı, bu yönüyle düzenlemenin kazanılmış hakların korunması ilkesine aykırılık teşkil ettiği, müstakil bina şartının hiçbir tıbbi ve ilmi gerçekliğinin bulunmadığı, cihaz, personel kadrosu, alan hacmi ve sair kalemlerle sağlık hizmetinin halka efektif ulaşmasına yardımcı hususlarda bir yenilik getirmediği, müstakil bina şartının daha önceki Yönetmelik değişiklikleri ile de uygulamaya konulmak istendiği ancak Danıştay tarafından iptal kararları verildiği, Geçici 3. maddenin ikinci ve üçüncü fıkraları yönünden; tıp merkezlerinin becayiş uygulamasından men edilmesinin bu kuruluşları işlemez hale getirdiği, değişiklikle daha önceden ruhsatlandırılmış sağlık kuruluşlarının bünyesine yeni ünite, birim, uzman hekim kadrosu eklemelerinin imkânsız hale getirildiği, mevcut sağlık kuruluşlarının faaliyet alanlarını kısıtlayıcı nitelikte olduğu, mevcut tıp merkezlerinin uyum sağlamasının mümkün olmadığı, dava konusu düzenlemede on uzman hekim kadrosunu tamamlamanın tek yolunun kadro devri olarak gösterildiği, bunun mevcut durumdaki sıkıntıların artmasına sebebiyet vereceği, anılan Yönetmelik değişikliklerinin Anayasanın 56. maddesini ihlal ettiği, daimi olarak gelişme meylinde olan tıp merkezlerinin desteklenmesi gerekirken hizmetle ilgili olmayan şartlara zorlanmasının "milli yarar" kavramı ile ters düştüğü iddialarıyla iptali istemiyle açılmıştır.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun, "Temel Esaslar" başlıklı 3. maddesinde, Sağlık hizmetleriyle ilgili temel esaslar arasında; a) bendinde; "Sağlık kurum ve kuruluşları yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak planlanır, koordine edilir, mali yönden desteklenir ve geliştirilir.", c) bendinde; "Bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılması esastır. Sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesi bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenlenir. Bu düzenleme ilgili Bakanlığın görüşü alınarak yapılır. Gerek görüldüğünde özel sağlık kuruluşlarının her türlü ücret tarifeleri sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca onaylanır. Kamu kurum ve kuruluşlarına ait sağlık kuruluşları veya sağlık işletmelerinde verilen her türlü hizmetin fiyatları Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca tespit ve ilan edilir." hükmü yer almış, aynı Yasanın "Yönetmelikler" başlıklı 9. maddesinin c) bendinde; Bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edilir." hükmü getirilmiştir.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi' nin, "Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü" başlıklı 355. maddesinde; "(1) Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri; a) Her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini planlamak, teknik düzenleme yapmak, standartları belirlemek ve bu hizmetler ile sunucularını sınıflandırmak, bununla ilgili iş ve işlemleri yaptırmak, c) Kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere ait sağlık kurum ve kuruluşlarına izin vermek ve ruhsatlandırmak, bu izin ve ruhsatları gerektiğinde süreli veya süresiz iptal etmek, h) Sağlık hizmetlerinde kalite ve akreditasyon kuralları belirlemek ve uygulanmasını sağlamak, l) Mevcut sağlık insan gücünü, kamu ve özel kurum ve kuruluşlar düzeyinde planlamak ve istihdamın bu plan çerçevesinde yürütülmesini denetlemek," olarak sıralanmıştır.
Anılan Mevzuat hükümleri ile davalı idareye tanınan yetkiye istinaden, kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaksızın, ülke düzeyinde dengeli, verimli ve kaliteli sağlık hizmeti sunulmasını sağlamak üzere ayakta teşhis ve tedavi yapılan özel sağlık kuruluşlarının yapılandırılmaları, ruhsatlandırma işlemleri, faaliyetleri ve faaliyetlerine son verilmesi, denetimleri ve diğer hususlar ile ilgili usûl ve esasları düzenlemek amacıyla, 1219 sayılı, 3359 sayılı, 3153 sayılı, 992 sayılı Kanunlar ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 355 inci maddesinin birinci fıkrasının (a) ve (c) bentleri ile 508 inci maddesine dayanılarak, Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik, hazırlanmış ve yürürlüğe konulmuştur.
Anılan Yönetmeliğin, 4. maddesinde; Tıp merkezi: Bu Yönetmelikte tanımlanan asgari personel ve bina şartlarını sağlayarak Bakanlıkça ruhsatlandırılan ayakta teşhis ve tedavi hizmeti sunan sağlık kuruluşlarını" ifade edeceği belirtilmiş, "Bina durumu" başlıklı 12. maddesi; "(1) Tıp merkezi müstakil binalarda kurulur. Ancak tıp merkezi binasının toplam kapalı alanı iki bin metrekareden küçük olamaz." kuralı yer almıştır.
11/3/2009 tarih ve 27166 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle mülga olan ancak dava konusu Yönetmelik ile yeniden düzenlenen "Açılmış sağlık kuruluşlarının uyumu" başlıklı Geçici 3. maddenin 2. fıkrasında; "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Bakanlıkça ruhsatlandırılmış A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihteki mevcut halleriyle faaliyetlerine devam ederler. Bu kuruluşlara mevcut halleriyle devam ettikleri müddetçe yeni ünite, birim ve uzman hekim kadrosu ilavesine izin verilmez." kuralı, 3.fıkrasında; "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce ruhsatlandırılmış A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezlerine mevcut yerlerinde bu Yönetmelikte yer alan tıp merkezi için gerekli olan şartları sağlamak kaydıyla yeni tıp merkezi ruhsatı düzenlenir. Ancak bu kuruluşlar en az iki bin metrekare toplam kapalı alana sahip olma şartından muaf olup, iki yıl içerisinde en az iki uzmanlık dalında on uzman hekim kadro şartını sağlamak zorundadırlar. Gerekli asgari uzman tabip kadrolarını sağlamak için, aynı il içinde bulunan diğer özel sağlık kuruluşlarından ya da uzman tabip dağılımı yönünden daha yüksek yoğunluklu illerden daha az yoğunluklu illere olacak şekilde farklı bir ilden uzman tabip kadrosu devir alınmasına izin verilir. Ancak uzman hekim kadrosunu devretmek isteyen özel sağlık kuruluşunun kadro devri sonrası uzman hekim kadro sayısının dördün altına düşmesi durumunda uzman hekim kadro devrine izin verilmez." kuralı getirilmiştir.
Yönetmeliğin dava konusu olan 12. maddesiyle, bu düzenlemeye istinaden faaliyete geçecek tıp merkezlerinin, müstakil binalarda kurulmasının öngörülmesinde ve tıp merkezi binasının faaliyet göstereceği kapalı alanın, hizmet kapasitesinin ve niteliğinin artırılması amacıyla belirlenmesinde ve asgari bir ölçü getirilmesinde, davalı idareye tanınan yetkiye ve dayanağı mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.
Her ne kadar dava konusu düzenleme ile yapılan değişiklikte, tıp merkezlerinin müstakil binalarda ve kapalı alanı 2000 m2 den küçük olmayan binalarda kurulacağı belirtilmiş ise de, yönetmeliğin yürürlüğe konulduğu tarihten önce ruhsatlandırılmış ve hali hazırda faaliyetini sürdüren tıp merkezleri yönünden uygulanırlığı sağlamaya yönelik olarak düzenlenen geçici 3. maddenin 2. fıkrasında; A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezlerinin bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibariyle mevcut halleriyle faaliyetlerine devam edecekleri, mevcut halleriyle devam ettikleri müddetçe yeni ünite, birim ve uzman hekim kadrosu ilavesine izin verilmeyeceği, yani yeni ünite, birim ve uzman hekim kadrosu ilavesinin istenilmesi durumunda ise mevcut halleriyle faaliyete devam edemeyecekleri, yine mevcut yerlerinde mevcut halleriyle, tıp merkezi için gerekli olan şartları sağlamak kaydıyla devam etmeleri halinde bina kapalı alan koşulunun da aranmayacağı ancak iki yıl içerisinde en az iki uzmanlık dalında on uzman hekim kadro şartını sağlamak zorunluluğu ile yeni tıp merkezi ruhsatının düzenlenebileceği dolayısıyla, geçici 3. maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Bakanlıkça ruhsatlandırılmış A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezleri yönünden bu maddenin iki fıkrasının birbiri ile çelişir durumda olduğu anlaşılmaktadır.
Anılan maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibariyle ruhsatlı A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezlerinin, mevcut halleriyle, yeni ünite, birim ve uzman hekim kadrosu ilavesi olmaksızın, gerekli koşulları sağlamaları kaydıyla en az iki bin metrekare toplam kapalı alana sahip olma şartından muaf olarak, faaliyetlerine devam etmeleri geçici 3. maddenin 2. fıkrası ile yapılan düzenlemede mümkün kılınmış ve yeni tıp merkezi ruhsatının düzenleneceği belirtilmiş iken, bu kez 3. fıkrada ilave olarak, iki yıl içerisinde en az iki uzmanlık dalında on uzman hekim kadro şartını sağlamak zorunluluğu getirilmiş olmakla, bir üst fıkrada sağlanmış olan devam edilebilirlik hali, iki yıl içerisinde kaldırılmış olmaktadır. İki yıl içinde yerine getirilmesi gereken bu koşul, mevcut haliyle devam edilme durumunu ortadan kaldıracağından yeni koşullara göre değerlendirmeyi gerektirmektedir. Bir başka deyişle faaliyetin mevcut haliyle yürütülmesi, müstakil bina ve kapalı alan sınırına tabi tutulmamayı gerektirirken, koşulların kadro sayısı, ünite ve birim yönünden değiştirilmesinin istenilmesi ise müstakil bina ve kapalı alan metrekare koşuluna tabi olma zorunluluğunu doğurmaktadır.
Bu durumda, dava konusu Yönetmeliğin geçici 3. maddesinin 2. ve 3. fıkralarında, maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Bakanlıkça ruhsatlandırılmış A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezlerine yönelik olarak yapılan düzenlemede, bir geçiş hükmü ile, faaliyetine devam edenlerin, yeni koşullara tabi olarak faaliyete başlayacakları ile uyumlaştırılmasının amaçlandığı ancak, madde hükmünün kendi içerisinde çelişen ifadeleri nedeniyle mevcut koşulları ile faaliyete devam edenler için kadro koşulunu taşıyan ve taşımayanlar yönünden bir ayrıma gidilerek, mevcut hal ile devamın olanaksızlaştırıldığı dolayısıyla müstakil bina ve kapalı alan koşulunun uygulanır hale geldiği dikkate alındığında, yapılan düzenlemede kamu yararı ve amaca uyarlık bulunmamıştır.
Açıklanan nedenlerle, 01/10/2019 tarihli ve 30905 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 21. maddesi ile yeniden düzenlenen geçici 3. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarının iptali, davanın; anılan Yönetmeliğin 9. maddesi ile değiştirilen 12. maddesinin birinci fıkrasına yönelik kısmının reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Davalı idarenin usuli itirazı yerinde görülmeyerek işin esasına geçildi.
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
15/02/2008 tarih ve 26788 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin bazı maddelerinde 01/10/2019 tarih ve 30905 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile birtakım değişiklikler yapılması üzerine davacı tarafından bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
Anayasa’nın 56. maddesinde, Devletin; herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak, insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği ve bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlardan yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği düzenlenmiştir.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanunun amacının, sağlık hizmetleri ile ilgili temel esasları belirlemek olduğu; 2. maddesinde, Milli Savunma Bakanlığı hariç bütün kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk tüzelkişileri ve gerçek kişileri kapsadığı; 3. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği; (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği; (g) bendinde, Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, sağlık ve yardımcı sağlık personelinin yurt düzeyinde dengeli dağılımını sağlamak üzere istihdam planlaması yapılacağı; 9. maddesinin (c) bendinde, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle tespit edileceği hükme bağlanmıştır.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 355. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini planlamak, teknik düzenleme yapmak, standartları belirlemek ve bu hizmetler ile sunucularını sınıflandırmak, bununla ilgili iş ve işlemleri yaptırmak; (c) bendinde, kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere ait sağlık kurum ve kuruluşlarına izin vermek ve ruhsatlandırmak, bu izin ve ruhsatları gerektiğinde süreli veya süresiz iptal etmek; (k) bendinde, sağlık insan gücü planlaması yapmak, sayı ve nitelik olarak ihtiyaca uygun insan gücü yetiştirilmesi için ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yapmak; (l) bendinde ise, mevcut sağlık insan gücünü, kamu ve özel kurum ve kuruluşlar düzeyinde planlamak ve istihdamın bu plan çerçevesinde yürütülmesini denetlemek Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
Aynı Kararname'nin 508. maddesi ile de Bakanlıklara görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilme yetkisi verilmiştir.
Anılan mevzuat hükümlerine dayanılarak; kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaksızın ülke düzeyinde dengeli, verimli ve kaliteli sağlık hizmeti sunulmasını sağlamak üzere ayakta teşhis ve tedavi yapılan özel sağlık kuruluşlarının yapılandırılmaları, ruhsatlandırma işlemleri, faaliyetleri ve faaliyetlerine son verilmesi, denetimleri ve diğer hususlar ile ilgili usûl ve esasları düzenlemek amacıyla Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik hazırlanmış ve 15/02/2008 tarih ve 26788 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Anılan Yönetmeliğin "Tıp merkezi kadroları" başlıklı 6. maddesi, "(1) Tıp merkezi kadroları, Bakanlıkça belirlenen sağlık hizmet bölgelendirmesine göre planlanan tabip/uzman sayısı ve hizmet ihtiyacı dikkate alınarak Bakanlıkça belirlenir ve yatırım listesinde ilan edilir.
(2) A ve B tipi tıp merkezleri Bakanlıkça belirlenen kadrolarında en az dört klinisyen uzmanla açılır ve faaliyete geçtikleri tarihten itibaren iki yıl içinde kadrolarını tamamlayabilirler.
(3) Sağlık kuruluşlarının kadroları, Bakanlıkça Sağlık Kuruluşları Yönetim Sistemine kaydedilir. İlan edilecek dönemlerde verilecek yeni kadrolar bu sistemde tanımlanır ve tıp merkezlerinin hekim ayrılış ve başlayışları ile poliklinik ve muayenehanelerin açılış işlemleri sistem üzerinden yürütülür. Kadro ilaveleri, planlama çerçevesinde Bakanlıkça ilan edilecek dönemlerde tıp merkezleri ve polikliniklerin tipleri dikkate alınarak yapılır.
(4) Bakanlık tarafından ilan edilecek uzmanlık dallarından olmak üzere bu kadrolar için belirlenen kriterlere uygun olmak kaydıyla ve A veya B tipi tıp merkezinin bildireceği kadro iptal edilerek Bakanlıkça kadro değişimi yapılır." şeklinde iken; 01/10/2019 tarih ve 30905 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Yönetmeliğin 5. maddesi ile, maddenin başlığı "Tıp merkezlerinin temel özellikleri ve kadroları" şeklinde, anılan madde ise, "(1) Tıp merkezleri bu Yönetmelikte asgari olarak öngörülen bina, hizmet ve personel standartlarına haiz olmak kaydıyla, sekiz saatten az olmamak üzere ruhsatlarında belirlenen sürede veya yirmi dört saat süreyle sürekli ve düzenli olarak hizmet verir.
(2) Tıp merkezleri en az iki farklı uzmanlık dalında olmak üzere en az on uzman hekim kadrosuyla açılır.
(3) Tıp merkezlerinin uzman hekim kadroları, Bakanlıkça oluşturulan elektronik sisteme kaydedilir. Bu merkezlere verilecek yeni kadrolar, hekim ayrılış ve başlayışları bu sistem üzerinden yürütülür.
(4) Tıp merkezlerinin uzman tabip kadroları, Bakanlıkça belirlenen sağlık hizmet bölgelerine göre sağlık tesisi, sağlık insan gücü, tabip/uzman tabip sayısı ile hizmet ihtiyacı dikkate alınarak yapılan planlamalara göre Bakanlıkça belirlenir ve ilan edilir.
(5) Tıp merkezleri Bakanlığın izni ile; planlama kapsamındaki ünite ve merkezleri ilgili mevzuatına uygun olmak kaydıyla başka bir tıp merkezine veya özel hastaneye devredebilir. Tıp merkezleri kendi aralarında veya özel hastaneler ile karşılıklı kadro değişimi yapabilir. Ancak il dışına ünite ve merkez devri ile karşılıklı kadro değişimi, Bakanlık planlamalarına uygun bulunması halinde yapılabilir." şeklinde değiştirilmiş; "Bina durumu" başlıklı 12. maddesinin 1. fıkrası, "A tipi tıp merkezi müstakil binalarda kurulur. Ancak B tipi tıp merkezleri binanın girişinden itibaren tüm bölümleri asansör ve merdiven kullanımı dahil bütünlük ve müstakiliyet arz eden kısmında da kurulabilir. Bu durumda, yangın kaçış merdivenlerine ulaşıma dair uygunluk aranır. Cerrahi uygulama yapacak tıp merkezlerinin A ve B tipi olması zorunludur." şeklinde iken; 01/10/2019 tarih ve 30905 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Yönetmeliğin 9. maddesi ile, "(1) Tıp merkezi müstakil binalarda kurulur. Ancak tıp merkezi binasının toplam kapalı alanı iki bin metrekareden küçük olamaz." şeklinde değiştirilmiştir.
Ayrıca, söz konusu Yönetmeliğin geçici 2. maddesinde, "(1) Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren, 9/3/2000 tarihli ve 23988 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğe göre açılarak faaliyet gösteren tıp/dal merkezleri, C tipi tıp merkezi; poliklinikler B tipi poliklinik olarak kabul edilir. Bu madde yürürlüğe girmeden önce tıp/dal merkezleri ile poliklinikler için Müdürlükçe düzenlenmiş uygunluk belgeleri C tipi tıp merkezi ve B tipi poliklinik ruhsatnamesi ve faaliyet izin belgesi olarak kabul edilir. ...
(3) Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren kadrolu klinisyen uzman sayısı dördün altında olan tıp/dal merkezlerinin mevcut klinisyen kadro sayısı asgari kadro sayısı olarak kabul edilir ve bu şekilde faaliyetlerine devam etmelerine izin verilir. ..." kuralına; anılan Yönetmeliğin 01/10/2019 tarih ve 30905 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Yönetmeliğin 21. maddesi ile yeniden düzenlenen geçici 3. maddesinde, "(1) Bu maddede geçen;
a) A tipi tıp merkezi, 11/7/2013 tarihli ve 28704 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik sonrası Bakanlıkça A tipi tıp merkezi olarak ruhsatlandırılmış olup faaliyetlerine devam eden tıp merkezlerini,
b) B tipi tıp merkezi, 11/7/2013 tarihli ve 28704 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik sonrası Bakanlıkça B tipi tıp merkezi olarak ruhsatlandırılmış olup faaliyetlerine devam eden tıp merkezlerini,
c) C tipi tıp merkezi, 9/3/2000 tarihli ve 23988 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan mülga Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğe göre açılarak faaliyet gösteren tıp merkezlerini,
ifade eder.
(2) Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Bakanlıkça ruhsatlandırılmış A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihteki mevcut halleriyle faaliyetlerine devam ederler. Bu kuruluşlara mevcut halleriyle devam ettikleri müddetçe yeni ünite, birim ve uzman hekim kadrosu ilavesine izin verilmez.
(3) Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce ruhsatlandırılmış A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezlerine mevcut yerlerinde bu Yönetmelikte yer alan tıp merkezi için gerekli olan şartları sağlamak kaydıyla yeni tıp merkezi ruhsatı düzenlenir. Ancak bu kuruluşlar en az iki bin metrekare toplam kapalı alana sahip olma şartından muaf olup, iki yıl içerisinde en az iki uzmanlık dalında on uzman hekim kadro şartını sağlamak zorundadırlar. Gerekli asgari uzman tabip kadrolarını sağlamak için, aynı il içinde bulunan diğer özel sağlık kuruluşlarından ya da uzman tabip dağılımı yönünden daha yüksek yoğunluklu illerden daha az yoğunluklu illere olacak şekilde farklı bir ilden uzman tabip kadrosu devir alınmasına izin verilir. Ancak uzman hekim kadrosunu devretmek isteyen özel sağlık kuruluşunun kadro devri sonrası uzman hekim kadro sayısının dördün altına düşmesi durumunda uzman hekim kadro devrine izin verilmez.
(4) Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce ruhsatlandırılmış B tipi ve C tipi tıp merkezlerinden en az ikisi bu Yönetmelikte tıp merkezi için gerekli olan asgari bina ve personel şartlarını birleşerek sağlamaları halinde tıp merkezine dönüşebilir. Birleşme işlemi tamamlanan özel sağlık kuruluşları tekrar ayrılma talebinde bulunamaz. Birleşerek dönüşmesi Bakanlıkça uygun görülen tıp merkezi, iki yıl içerisinde ön izin belgesi almak ve ön izin tarihinden itibaren üç yıl içerisinde ruhsat almak zorundadır. Bu süre içerisinde sağlık kuruluşu, faaliyetine mevcut haliyle devam edebilir veya faaliyetini askıya alabilir ve Müdürlüğe tebligat adresi bildirerek kuruluş binasını boşaltabilir. Dönüşen tıp merkezine mevcut uzman hekim kadrosuna ilave olarak, birleştirilen ruhsat sayısı kadar Bakanlıkça planlama kapsamında uygun görülen uzman hekim kadrosu ruhsatlandırma aşamasında verilir.
(5) Bu madde kapsamında yeniden ruhsat düzenlenecek tıp merkezlerinden bir defaya mahsus ruhsat harcı alınmaz." kuralına yer verilmiştir.
Öte yandan, aynı Yönetmeliğin Anılan Yönetmeliğin "Sağlık kurum ve kuruluşlarının planlanması" başlıklı 9. maddesinde, "(1) Bakanlıkça aşağıdaki amaçlar doğrultusunda muayenehaneler hariç, faaliyetine ihtiyaç duyulan sağlık kurum ve kuruluşları ile bunlara ait sağlık insan gücü, tıbbi hizmet birimleri ve nitelikleri ile teknoloji yoğunluklu tıbbi cihaz dağılımı alanlarında kamu ve özel sektörü kapsayacak şekilde planlama yapılır:
a) Sağlık hizmetlerinin, demografik yapı ve epidemiyolojik özellikler de göz önünde bulundurulmak suretiyle kaliteli, hakkaniyete uygun ve verimli şekilde sunulması,
b) Sağlık kurum ve kuruluşlarının hizmet kapasiteleri, sağlık insan gücü ile çağdaş tıbbi bilgi ve teknolojinin ülke düzeyinde dengeli dağılımının sağlanması,
c) Koruyucu sağlık ve acil sağlık hizmetleri gibi işbirliği halinde hizmet sunumunun gerekli olduğu alanlarda uygun kapasitenin oluşturulması,
ç) Kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaması.
(2) Özel sağlık kuruluşu açmak isteyenler, Bakanlıkça yapılan planlamada ihtiyaç gösterilen yerleşim bölgelerinde faaliyette bulunmak üzere başvurabilir." düzenlemesine yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Dava konusu anılan düzenlemelerden 12. maddesinin 1. fıkrasında, 06/10/2022 tarih ve 31975 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile, geçici 3. maddenin 3. fıkrasında ise, 06/02/2020, 04/12/2021 ve 06/10/2022 tarihli Resmi Gazete nüshalarında yayımlanan Yönetmelikler ile birtakım değişiklik yapılmış ise de, bu değişikliklerin davacının iddiasını karşılamadığı gibi düzenlemelerin esasını etkilemediği ve benzer yönde olduğu görüldüğünden, bu düzenlemeler yönünden davanın konusuz kaldığından bahsedilemeyeceği sonucuna varılarak uyuşmazlığın esasına geçilmiştir.
Öncelikle, tıp merkezlerinin sınıflandırılması yönünden mevzuat süreci incelenmiştir:
a- 15/02/2008 tarihli ve 26788 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte, tıp merkezleri açısından A tipi, B tipi, C tipi tıp merkezi sınıflandırması bulunmamaktadır.
b- 11/07/2013 tarih ve 28704 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelik değişikliği ile tıp merkezlerinde A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezi sınıflandırmasına gidilmiş; 09/03/2000 tarih ve 23988 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan mülga Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğe göre açılarak faaliyet gösteren tıp/dal merkezleri C tipi tıp merkezi olarak kabul edilmiş, geçiş hükümleri ile bu tıp merkezlerinin mevcut halleri ile faaliyetlerini sürdürmelerine izin verilmiştir. A ve B tipi tıp merkezleri için (A tipi tıp merkezlerinin müstakil binalarda açılması ve binanın bulunduğu alanın imar mevzuatında özel sağlık tesisi yapılabilecek yer olması gerekliliği haricinde) aynı hizmet standartları belirlenmiştir.
c- Devam eden süreçte, 01/10/2019 tarih ve 30905 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan dava konusu Yönetmelik değişikliği ile A, B ve C tipi tıp merkezi sınıflandırması sona erdirilmiş; tıp merkezlerinin kadro, bina, hizmet ve personel standartlarında bir takım değişikliğe gidilerek tek tip "tıp merkezi" uygulamasına geçilmiş, yine dava konusu geçiş hükmü ile A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezlerinin mevcut halleri ile faaliyetlerine devam etmelerine izin verilmiş, mevcut halleriyle faaliyetlerine devam ettikleri müddetçe de yeni ünite, birim ve uzman hekim kadrosu ilavesine izin verilmeyeceği öngörülmüş, bu tıp merkezlerine belli şartları sağlamaları halinde "tıp merkezi"ne dönüşebilme imkanı verilmiştir.
Davacı tarafından, 12. maddenin 1. fıkrası yönünden, C tipi tıp merkezi işlettikleri, hali hazırda yasal mevzuata uygun şekilde kurulmuş faaliyetine devam eden sağlık kuruluşlarının dava konusu değişiklikten muaf tutulmadığı, bu yönüyle düzenlemenin kazanılmış hakların korunması ilkesine aykırılık teşkil ettiği iddia edilmekte; geçici 3. madde yönünden, tıp merkezlerinin becayiş uygulamasından men edilmesinin bu kuruluşları işlemez hale getirdiği, mevcut sağlık kuruluşlarının faaliyet alanlarını kısıtlayıcı nitelikte olduğu, müstakil bina şartının ülkemizin şehirleşme ve imar durumu ile örtüşmediği, hiçbir tıbbi ve ilmi gerçekliğinin bulunmadığı, getirilen değişikliğe mevcut tıp merkezlerinin uyum sağlamasının mümkün olmadığı, dava konusu düzenlemede on uzman hekim kadrosunu tamamlamanın tek yolunun kadro devri olarak gösterildiği ileri sürülmektedir.
Yukarıda yer verilen düzenlemeler birlikte ele alındığında, Sağlık Bakanlığının, sağlık kurum ve kuruluşlarını yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde planlamaya, sağlık hizmetinin bu plan çerçevesinde yürütülmesini sağlamaya, sağlık hizmet sunucularının hizmet standartlarını belirlemeye, değişen koşullara göre bunları değiştirmeye, bu hizmetler ile sunucuları sınıflandırmaya yetkili olduğu açıktır.
Buna göre, tıp merkezlerinin personel, yer seçimi, bina standartlarının, mevzuat ile Sağlık Bakanlığına tanınan planlama ve standartları belirleme yetkisi çerçevesinde, bu yetkilerin kullanılmasına yönelik ilkeler gözetilerek yeniden belirlendiği, tıp merkezlerinin fiziki özellikleri ve burada sunulan sağlık hizmetinin gerektirdiği standartlara yönelik anılan belirlemeler çerçevesinde dava konusu düzenlemelerle de A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezi ayrımına son verildiği, yeni ve tek tip "tıp merkezi" uygulamasına geçildiği, böylece hizmet standartlarının yükseltildiği, önceki düzenlemeler sebebiyle A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezi olarak faaliyette bulunanların "tıp merkezi"ne dönüşmelerinin zorunlu olmadığı, bunun bir sonucu ve gereği olarak da getirilen geçiş hükmü ile mevcut halleriyle faaliyetlerine devam etmelerine izin verilen bu kuruluşların yeni ünite, birim ve uzman hekim kadrosu ilave etmelerine olanak tanınmadığı, sağlık hizmetinin daha nitelikli şartlarda sunulmasını sağlama amacına yönelik olarak "tıp merkezi"nin yeniden yapılandırılması nedeniyle yapıldığı anlaşılan dava konusu düzenlemelerin kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olduğu sonucuna varılmaktadır.
Ayrıca, dava konusu değişiklikten önce, A tipi tıp merkezlerinin, müstakil binalarda kurulmasının zorunlu olduğu düzenlenmiş, A, B ve C tipi tıp merkezlerinde asgari toplam kapalı alana yönelik herhangi bir koşula yer verilmemiş iken; dava konusu değişiklik ile, yeni "tıp merkezleri"nin, müstakil binalarda ve asgari toplam kapalı alanı iki bin metrekareden küçük olmayacak şekilde kurulması öngörülmüştür.
Buna göre, tıp merkezlerinde sunulan sağlık hizmetinin nitelik ve kapasitesinin artırılması, bu merkezlerin daha donanımlı fiziki yapıya sahip olmalarının sağlanması amacıyla, yeni "tıp merkezleri"nin müstakil binalarda kurulması koşulunun öngörüldüğü, davalı idarece tıp merkezi binasının toplam kapalı alanının ne kadar olması gerektiğine yönelik tespit yetkisinin, yeni tıp merkezlerinin hizmet birimleri ve standartları da göz önünde bulundurularak kullanıldığı anlaşılmaktadır.
Bununla birlikte, A, B ve C tipi tıp merkezi olarak ruhsatlandırılmış ve mevcut haliyle faaliyetine devam edecek olanlardan, "tıp merkezi" için öngörülen (en az iki farklı uzmanlık dalında olmak üzere) en az on uzman hekim kadrosunun bulunması koşulunu sağlamalarının istenilmediği, dolayısıyla düzenlemenin küçük kapasiteli tıp merkezlerini olumsuz etkilemesinin söz konusu olmadığı, bu merkezlere, Yönetmelikte yer alan "tıp merkezi" için (asgari toplam kapalı alan şartı hariç) gerekli olan şartları sağlamak kaydıyla mevcut yerlerinde de yeni tıp merkezi ruhsatı düzenlenebildiği, kadro şartının sağlanması için iki yıllık süre dahi tanındığı, uzman tabip kadrosu devir alınmasına izin verildiği dikkate alındığında, düzenlemelerde bu yönden de hukuka aykırılık bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Öte yandan, davacı tarafından, kazanılmış hakların ihlal edildiği iddia edilmekte ise de, dava konusu düzenlemelerin kamu sağlığını ilgilendirmesi, hizmetin niteliğinin artırılmasına yönelik öngörülmesi ve yeni tip "tıp merkezi"ne dönüşümün zorunlu tutulmaması, A tipi, B tipi ve C tipi tıp merkezi olarak ruhsatlandırılmış kuruluşların mevcut halleriyle faaliyetlerine devam etmelerine izin verilmesi karşısında, bu iddiaya itibar edilmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 02/11/2023 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.