T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2019/1266
Karar No : 2024/1685
DAVACI : ...Odası
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : 1- … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
2- … Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
14/02/2008 tarihli ve 26787 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Esnaf ve Sanatkârların Ödeyecekleri Kayıt Ücreti ve Yıllık Aidat Hakkında Yönetmeliğin 7. maddesinin değiştirilmesine ilişkin 31/12/2018 tarih ve 30642 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Esnaf ve Sanatkârların Ödeyecekleri Kayıt Ücreti ve Yıllık Aidat Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Daha önceki Yönetmelikte 14/07/2005 tarihli ve 2005/9207 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik kapsamında sınıflandırılmaları belediyelerce yapılan işyerleri ile ilgili olarak sınıflarına göre ilgili esnaf ve sanatkarlar odasına yeni üye olacaklar için alınacak kayıt ücreti ve önceden üye olmuş esnaf ve sanatkarlar için de yıllık üyelik aidatlarının belirlenmesine ilişkin kademeli belirleme şeklindeki istikrar kazanmış yerleşik uygulamanın dava konusu Yönetmelik ile tamamen zımnen ortadan kaldırıldığı, bu düzenlemenin tamamen ortadan kaldırılarak, işyerinin sınıfına bakılmaksızın tamamına kayıt ücreti ve yıllık aidat düzenlemesi ve gelecek yıllara ilişkin artışın ne şakilde olacağına ilişkin düzenleme getirildiği, Yönetmelik değişikliği ile ülke genelinde 100.000 kadar işyeri belediyelerce sınıflandırılan esnaf ve sanatkarların üyesi bulunduğu odaya 2018 yılında 203 TL ödediği halde, 2019 yılında 350TL’ye yükseltildiği, işyerinin belediye tarafından sınıflandırılmış olması ile, ilgili işyerinin konumu, mevkii, çalışma koşulları ve çalışan özelliklerine göre sınıflandırılmasını sağlayarak devlet katında bağlı oldukları sınıfa göre işyerlerine koruyucu ve destekleyici düzenlemeler yapıldığı, yeni yönetmelik ile getirilen %73 lük artışın fahiş ve keyfi olduğu, Anayasa'nın 38. maddesinin 1. fıkrasına aykırılık teşkil ettiği, Anayasa'nın 48. maddesinde düzenlenen çalışma özgürlüğünü Anayasa'nın 13. maddesinde belirtilen şartların aksine yönetmelik hükmüyle sınırlandırdığı, bütün şartları yerine getirmiş vaziyette mesleklerini icra etmeye devam eden meslek mensuplarının kazanılmış haklarını yok sayarak Anayasa'nın 38. maddesinde belirtilen hukuk devleti ilkesi ihlal ettiği belirtilmektedir.
DAVALILARIN SAVUNMASI :
TİCARET BAKANLIĞI'NIN SAVUNMASI : Öncelikle, usule ilişkin olarak, Yönetmelik değişikliklerinin iptali istemiyle açılacak davaların 60 gün içinde açılması gerekmesine rağmen bu sürede dava açılmadığından davanın süreaşımı reddi gerektiği, ayrıca davanın açılması için davacı odanın doğrudan zedelenen bir menfaati olmaması sebebiyle davanın hukuki yarar yokluğundan esasa girilmeksizin reddi gerektiği; esas yönünden, 5362 sayılı Kanun'un 61. ve 75. maddeleri kapsamında kayıt ücretleri ve yıllık aidatlar ile esnaf ve sanatkarlar meslek kuruluşlarının düzenleyecekleri belgeler ve yaptıkları hizmet karşılığında tahsil edilecek ücretlerin Türkiye Esnaf ve Sanatkarlar Konfederasyonu tarafından düzenlenecek olan yönetmelikle belirleneceği, ilgili yönetmeliklerin doğrudan doğruya Bakanlıkça düzenlenmediği, dolayısı ile yönetmeliklerle ilgili olarak Bakanlığın düzenleyici değil onaylayıcı mercii olduğu, Yönetmeliğin 7. maddesinin 3. fıkrasının Kanunun 61. ve 75. maddeleri çerçevesinde usulüne uygun olarak çıkarılmış olduğu ve yönetmeliğin ilgili hükümleri ile anılan maddedeki sınırlar çerçevesinde değişiklik yapıldığı, bu doğrultuda … tarihli … sayılı yazıyla da uygun görüş verilmiş olduğu, maddede kayıt ücreti ve yıllık aidatlar ile ilgili üçlü bir ayrıma gidilmiş olduğundan buna ilave olarak İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik çerçevesinde yapılan sınıflandırmaya ayrıca yer verilmediği, Yönetmeliğin 7. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarındaki ayrımlar ele alındığında uygulamada hakkaniyete aykırılık ortaya çıkaracak bir durumun bulunmadığı, tam tersine birinci fıkradaki üçlü ayrım ve ikinci fıkradaki pozitif ayrımcılığa ilişkin hükümler birlikte değerlendirildiğinde hakkaniyetin sağlanmasına yönelik olarak bir düzenleme yapıldığı belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmaktadır.
... KONFEDERASYONU'NUN SAVUNMASI : Daha önceki düzenlemeye göre, asgari ücrette yapılan artış oranının Yönetmelik uyarınca kayıt ücreti ve yıllık aidatlara direkt yansıdığı, buna bağlı olarak esnaf ve sanatkarların ödeyecekleri ücretlerde her yıl zorunlu olarak artış olduğu, 2016 yılı asgari ücrette yapılan artışın aidatlara doğrudan etki etmesi ve onları ekonomik açıdan zor durumda bırakacak olması sebebiyle 2015 yılı için uygulanan kayıt ücreti ve yıllık aidat artırılmaksızın 2016 yılında da uygulanmasına dair geçici madde 1, artırılmaksızın 2017 yılında da uygulanmasına dair geçici madde 2, artırılmaksızın 2018 yılında da uygulanmasına dair geçici madde 3 değişiklilerinin daha önce yapıldığı, davacı tarafından mağdur edildiği iddia edilmekte ise de, lehe düzenlemeler yapıldığı, 6360 sayılı Kanun ile yapılan değişiklik sonrasında, mülga Yönetmelik maddesindeki büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde kalan ilçeler ile büyükşehir belediyesine dahil olmayan ilçeler ayrımının uygulanma imkanı kalmadığı, işyerlerinin sınıflandırılmalarındaki amacın işyeri açma ve çalışma ruhsatı verirken aranacak şartların kolaylaştırılması olduğu, Konfederasyonun, ilgili yönetmelik değişikliğini 5362 sayılı Kanunun 61. ve 75. maddelerine dayanarak, Kanunun kendisine verdiği yetki sınırlar içerisinde kalmak suretiyle yaptığı, bunu yaparken de Ticaret Bakanlığı’nın onayının alındığı, Konfederasyonun, esnaf ve sanatkarların ödeyeceği yıllık aidat ve kayıt ücretlerinin belirlenmesinden asgari, asgari ücretin yüzde onu ile azami yüzde ellisi arasında kalmak şartı ile özgür olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ….
DÜŞÜNCESİ : Dava, 14/02/2008 tarihli ve 26787 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Esnaf ve Sanatkârların Ödeyecekleri Kayıt Ücreti ve Yıllık Aidat Hakkında Yönetmeliğin 7. maddesinin değiştirilmesine ilişkin 31/12/2018 tarih ve 30642 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Esnaf ve Sanatkârların Ödeyecekleri Kayıt Ücreti ve Yıllık Aidat Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin iptali istemiyle açılmıştır.
5362 sayılı Esnaf ve Sanatkarlar Meslek Kuruluşları Kanunu'nun "Kayıt ücreti, aidat, katılma payı, düzenlenecek belge ve hizmet ücretleri" başlıklı 61. maddesinde, "Üyelerin odalara, odaların birlik ve federasyonlara, birlik ve federasyonların Konfederasyona ödeyeceği kayıt ücreti, yıllık aidat ve katılma payları ile esnaf ve sanatkarlar meslek kuruluşlarının düzenledikleri belge ve yaptıkları hizmet karşılığı ücretler şunlardır:
a) Üyenin sicile ilk kayıt yapılması sırasında ödeyeceği kayıt ücreti, asgari ücretin onda birinden az, yarısından fazla olamaz. Kayıt ücreti, esnaf ve sanatkarların sicil kaydı esnasında sicil müdürlüğü tarafından tahsil edilir; kayıt ücretinin yarısı sicil ihtiyacında kullanılmak üzere birlik adına açılacak banka hesabına, diğer yarısı ise ilgili odanın banka hesabına aktarılır.
b) Üyenin odaya ödeyeceği yıllık aidat, asgari ücretin onda birinden az, yarısından fazla olamaz. Kayıt ücretinin alındığı yıl için ayrıca yıllık aidat alınmaz.
c)Odaların birlik ve üyesi oldukları federasyonlara, birlik ve federasyonların Konfederasyona ödeyecekleri kayıt ücreti, asgari ücretin yarısından az, tamamından fazla olamaz.
d)Odaların birlik ve üyesi oldukları federasyonlara, birlik ve federasyonların Konfederasyona, her yıl ödeyecekleri katılma payı, ödemeyi yapacak esnaf ve sanatkarlar meslek kuruluşunun bir önceki yıl gayri safi gelirlerinin % 3'üdür. ...
e) Esnaf ve sanatkarlar meslek kuruluşlarının düzenledikleri ve onayladıkları belgeler ile yaptıkları hizmet karşılığında alacakları ücretlerin miktar ve oranı; maktu olanlarda bu fıkranın (a) ve (b) bentleri uyarınca belirlenecek miktarın onda birinden, nispi olanlarda ise belgede geçen değerin binde onundan fazla olamaz. ...
Kayıt ücreti kayıt esnasında, yıllık aidat nisan ve ekim aylarında iki eşit taksitte ödenir. Oda kaydını sildiren üyelerin aidatı üye kaydının silindiği ay itibarıyla alınır. Süresi içinde ödenmeyen yıllık aidat ve katılma payları için esnaf ve sanatkarlar meslek kuruluşları yönetim kurullarınca verilen kararlar ilam hükmünde olup icra dairelerince yerine getirilir. Gecikme zammı, yıllık aidatın ve katılma payının bir mislini geçemez.
Yıllık aidatlarını ödemeyen üyelere, ödeme yapılıncaya kadar odaca yapılacak hizmetler ile düzenlenecek ve onanacak belgeler verilmez." hükmü; "Yönetmelikler" başlıklı 75. maddesinin birinci fıkrasında ise, "Bu Kanunun; (...) e) 61 inci maddesindeki, kayıt ücretleri ve yıllık aidatlar ile esnaf ve sanatkarlar meslek kuruluşlarının düzenleyecekleri belgeler ve yaptıkları hizmet karşılığında anılan maddede belirtilen hadler içinde kalmak kaydıyla iller ve meslek gruplarının
özellikleri dikkate alınarak belirlenecek tarifelere göre tahsil edecekleri ücretler Konfederasyon tarafından, (...) üç ay içerisinde çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir. Konfederasyon tarafından hazırlanması öngörülen yönetmelikler Bakanlık onayı ile yürürlüğe konulur." hükmü yer almıştır.
5362 sayılı Kanunun 61. ve 75/1-e maddeleri uyarınca ...ı Konfederasyonu tarafından hazırlanarak 14/02/2008 tarih ve 26787 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Esnaf ve Sanatkarların Ödeyecekleri Kayıt Ücreti ve Yıllık Aidat Hakkında Yönetmelik'in "Kayıt ücreti ve yıllık aidat tarifesi" başlıklı 7. maddesi;
(1) Kayıt ücreti ve yıllık aidat tarifesi aşağıda belirtilmiştir.
a) Birinci grup odalar: Ankara, İstanbul ve İzmir illerindeki odalardır. Kayıt ücreti; bu gruptaki illerin merkez ilçelerinde ve büyükşehir belediyesi sınırları içinde kalan ilçelerinde asgari ücretin yüzde yirmibeşi, büyükşehir belediyesine dahil olmayan ilçelerde asgari ücretin yüzde onudur.
b) İkinci grup odalar: Ankara, İstanbul, İzmir ile kalkınmada öncelikli iller dışında kalan illerdeki odalardır. Kayıt ücreti; bu gruptaki illerin merkez ilçelerinde ve büyükşehir belediyesi sınırları içinde kalan ilçelerde asgari ücretin yüzde yirmisi, merkez ilçe haricindeki diğer ilçelerinde ve büyükşehir belediyesine dahil olmayan ilçelerinde asgari ücretin yüzde onudur.
c) Üçüncü grup odalar: Kalkınmada öncelikli illerde bulunan odalardır. Kayıt ücreti; bu gruptaki büyükşehir statüsünde bulunan illerin merkez ilçelerinde ve büyükşehir belediyesi sınırları içinde kalan ilçelerinde asgari ücretin yüzde onbeşi, bu illerin diğer ilçelerinde asgari ücretin yüzde onudur. Üçüncü grup odaların bulunduğu diğer illerin merkez ve ilçelerinde asgari ücretin yüzde onudur.
ç) Kayıt ücreti; terzi, kunduracı, mobilyacı, mobilya döşemecisi, demirci, sobacı ve benzerlerinin tamircileri, millî piyango seyyar bayileri, seyyar satıcılar ve pazarcılar gibi mesleklerde, ülke genelinde, asgari ücretin yüzde onudur.
(2) Bakanlar Kurulunca, kalkınmada öncelikli il statüsü değiştirilen iller ile kalkınmada öncelikli il statüsü kapsamına yeni dâhil edilen iller hakkında, birinci fıkrada belirtilen gruplandırma esas alınır ve bu durum Konfederasyon tarafından oda, birlik ve federasyonlara bildirilir.
(3)14/07/2005 tarihli ve 2005/9207 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik kapsamında sınıflandırılmaları belediyelerce yapılan işyerlerinde;
a) Birinci sınıf işyerleri için; birinci fıkranın (a), (b), (c) ve (ç) bentlerinde belirtilen ücretlerin aynısı,
b) İkinci sınıf işyerleri için;
1) Birinci grup odaların bulunduğu illerin merkez ve büyükşehire dâhil ilçelerinde asgari ücretin yüzde yirmisi, diğer ilçelerinde asgari ücretin yüzde onu,
2) İkinci grup odaların bulunduğu illerin merkez ilçeleri ile büyükşehir belediyesi sınırları içinde kalan ilçelerinde asgari ücretin yüzde onbeşi, diğer ilçelerinde asgari ücretin yüzde onu,
3) Üçüncü grup odaların bulunduğu illerin merkez ve diğer ilçelerinde asgari ücretin yüzde onu,
c) Üçüncü sınıf işyerleri için; ülke genelinde, asgari ücretin yüzde onu,
uygulanır.
(4) İlçelerin gelişmişlik durumuna göre, Kanunda belirtilen ücret sınırları dâhilinde kalmak şartıyla, gerek görülecek ilçelerde farklı tarife uygulamaya Konfederasyon yetkilidir.
(5) Kayıt ücretinin veya yıllık aidatın hesaplanmasında ortaya çıkan kuruşlar tama iblağ edilir.
(6)Asgari ücrette değişiklik olması hâlinde, belirlenen yeni tarifeler, esnaf ve sanatkârlar meslek kuruluşlarına Konfederasyon tarafından bir genelgeyle duyurulur."
Düzenlemede özetle: Esnaf ve sanatkarlar odalarının ülke genelinde kurulu bulunduğu il ve ilçeler itibarıyla kademeli olarak mevcut asgari ücretin belirli bir oranı üzerinden esnaf ve sanatkarlardan kayıt ücreti ve yıllık aidatın tahsil edileceği öngörülmüş; yine bazı meslek grupları tadadi olarak belirlenerek herhangi bir il veya ilçe ayrımı yapılmaksızın ülke genelinde bu meslek sahiplerinden asgari ücretin %10'u oranında kayıt ücreti ve yıllık aidat tahsil edileceği düzenlenmiştir.
31/12/2018 tarih ve 30642 sayılı (4. mükerrer) Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yönetmeliğin 1. maddesi ile yukarıda yer alan 7. madde değiştirilerek "Kayıt ücreti ve yıllık aidat" başlığı altında;
"(1) Kayıt ücreti ve yıllık aidatlar aşağıda belirtilmiştir.
a) Birinci grup odalar: Ankara, İstanbul ve İzmir illerindeki odalardır. Kayıt ücreti ve yıllık aidat; bu gruptaki iller ve büyükşehir belediyesi sınırlarına dâhil tüm ilçelerinde 350,00 TL’dir.
b) İkinci grup odalar: Ankara, İstanbul, İzmir ile kalkınmada öncelikli iller dışında kalan illerdeki odalardır. Kayıt ücreti ve yıllık aidat; bu gruptaki illerin merkez ilçelerinde ve büyükşehir belediyesi sınırlarına dâhil tüm ilçelerinde 300,00 TL, merkez ilçe haricindeki diğer ilçelerinde 256,00 TL’dir.
c) Üçüncü grup odalar: Kalkınmada öncelikli illerde bulunan odalardır. Kayıt ücreti ve yıllık aidat; bu gruptaki büyükşehir statüsünde bulunan iller ve büyükşehir belediyesi sınırlarına dâhil tüm ilçelerinde 256,00 TL’dir. Üçüncü grup odaların bulunduğu diğer illerin merkez ve ilçelerinde 256,00 TL’dir.
(2) Kayıt ücreti ve yıllık aidatlar aşağıda belirtilen esnaf ve sanatkârlar için ülke genelinde 256,00 TL olarak uygulanır.
a) 30/03/2013 tarihli ve 28603 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Özürlülük Ölçütü, Sınıflandırması ve Özürlülere Verilecek Sağlık Kurulu Raporları Hakkında Yönetmeliğe göre özürlü sayılanlar.
b) Gaziler, şehit, gazi dul ve yetimleri.
c) 31/12/1960 tarihli ve 193 sayılı Gelir Vergisi Kanununa göre vergiden muaf sayılan esnaf ve sanatkârlar.
ç) Esnaf ve sanatkâr siciline kayıtlı kadın esnaf ve sanatkârlar.
(3) Birinci fıkranın (a), (b) ve (c) bentleri ile ikinci fıkrada belirtilen ücretler; 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanununun 61 inci maddesinde belirlenen hadler içerisinde kalmak kaydıyla, 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre Hazine ve Maliye Bakanlığınca belirlenen yeniden değerleme oranını aşmamak kaydıyla her yıl Konfederasyon Yönetim Kurulunca yeniden belirlenebilir. Konfederasyon Yönetim Kurulu
tarafından aidatın yeniden tespit edilmesi halinde keyfiyet onaylanmak üzere Ticaret Bakanlığına bildirilir, ayrıca esnaf ve sanatkârlar meslek kuruluşlarına da bir genelgeyle duyurulur." şeklinde düzenlenmek suretiyle;
Yıllık asgari ücret tarifesinin belirli bir oranı üzerinden "nispi" olarak hesaplanan kayıt ücreti ve yıllık aidatın belirlenme usulünden vazgeçilerek üç ayrı grup şeklinde belirlenen odalara yönelik düzenleme korunmak suretiyle kayıt ücreti ve yıllık aidat, gruplara ve grupları temsil eden illerin özelliğine göre "merkez ilçe", "büyükşehir belediyesi sınırlarına dahil ilçe", "büyükşehir statüsünde bulunan il" ve "diğer illerin merkez ve ilçeleri" gibi kriterler esas alınarak "maktu" olarak belirlenmiş; İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik kapsamında yapılan sınıflandırmaya göre faklı oranlar belirleme uygulaması kaldırılarak; özürlü, gazi, şehit, gazi dul ve yetimleri, vergiden muaf olan esnaf ve sanatkarlar ile kadın esnaf ve sanatkarların en alt limitten aidat ödemesi şeklinde düzenleme yapılmıştır.
Dava konusu değişiklik öncesi düzenlemede esas alınan asgari ücrette son yıllarda gerçekleşen artışlar nedeniyle yıldan yıla kayıt ücreti ve aidatlarda önemli artışlar olduğu ve bu artışlardan esnaf ve sanatkarların olumsuz etkilenmesi nedeniyle Esnaf ve Sanatkarların Ödeyecekleri Kayıt Ücreti ve Yıllık Aidat Hakkında Yönetmeliğine 2016 yılı için belirlenen kayıt ücreti ve yıllık aidat tarifesi için Geçici 1. Madde; " (Ek:RG-6/1/2016-29585) (4) (1) 7 nci madde gereğince 2015 yılı için belirlenen kayıt ücreti ve yıllık aidat tarifesi, 31/12/2016 tarihine kadar uygulanmaya devam edilir. Ancak, asgari ücretin %10’u oranında kayıt ücreti ve yıllık aidat uygulanan il, ilçe ve meslek gruplarında, 2016 yılı için belirlenen asgari ücretin brüt tutarının %10’u oranında kayıt ücreti ve yıllık aidat tahsil edilir."; 2017 yılı için belirlenen kayıt ücreti ve yıllık aidat tarifesi için Geçici 2. Madde; "(Ek:RG-30/12/2016-29934) (5) (1) 7 nci madde gereğince 2016 yılı için uygulanan kayıt ücreti ve yıllık aidat tarifesi, 31 Aralık 2017 tarihine kadar uygulanmaya devam edilir. Ancak, asgari ücretin %10’u oranında kayıt ücreti ve yıllık aidat uygulanan il, ilçe ve meslek gruplarında, 2017 yılı için belirlenen asgari ücretin brüt tutarının %10’u oranında kayıt ücreti ve yıllık aidat tahsil edilir."; 2018 yılı için belirlenen kayıt ücreti ve yıllık aidat tarifesi için Geçici 3. Madde; "Ek:RG-4/1/2018-30291)(6) (1) 7 nci madde gereğince 2017 yılı için uygulanan kayıt ücreti ve yıllık aidat tarifesi, 31 Aralık 2018 tarihine kadar uygulanmaya devam edilir. Ancak, üyenin odaya ödeyeceği yıllık aidat, asgari ücretin onda birinden az olamayacağından, asgari ücretin %10’u oranında kayıt ücreti ve yıllık aidat uygulanan il, ilçe ve meslek grupları ile üçüncü grup odalarda, 2018 yılı için belirlenen asgari ücretin brüt tutarının %10’u oranında kayıt ücreti ve yıllık aidat tahsil edilir." getirilmek suretiyle; 2015 yılında belirlenen kayıt ücreti ve aidat artırılmaksızın uygulanmaya devam edilerek 2016, 2017 ve 2018 yılı asgari ücret artışının kayıt ücreti ve yıllık aidatlara yansıtılmasının önüne geçildiği ve devamında dava konusu düzenleme ile de "asgari ücret" üzerinden belirlenmesinden vazgeçilerek maktu ücrete geçilerek yeniden değerleme oranında artış yapılmasının getirildiği anlaşılmaktadır.
31/12/2018 tarih ve 30642 (4.mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmeliğin 1. maddesiyle değişik dava konusu 7. maddesinin son fıkrasında da, birinci fıkranın (a), (b) ve (c) bentleri ile ikinci fıkra uyarınca belirlenen "maktu" ücretlerin; "Kanununun 61 inci maddesinde belirlenen hadler içerisinde kalmak kaydıyla, 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre Hazine ve Maliye Bakanlığınca belirlenen yeniden değerleme oranını aşmamak kaydıyla her yıl Konfederasyon Yönetim Kurulunca yeniden belirlenebilir." hükmüne yer verilmek suretiyle Kanunun 61. maddesinde belirtilen hadler içerisinde kalmak kaydıyla Konfederasyonca artış yapılabileceği, ancak her yıl mutlak artış yapılma zorunluluğunun bulunmadığı, bu hususun Konfederasyonun takdir yetkisinde olduğu vurgulanmıştır.
Öte yandan,12/11/2012 tarih ve 6360 sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ve bu Kanunda değişiklik yapan kanunlar ile; toplam nüfusu 750.000'den fazla olan illerin, il belediyelerinin Büyükşehir Belediyesi yapıldığı, yeni ilçe ve belediyelerin oluşturulduğu, diğer yandan büyükşehir belediye sınırlarına ilişkin yeni düzenlemeler yapılmak suretiyle büyükşehir belediye sınırları, "il mülki sınırları", Büyükşehir belediyesi içinde kalan ilçe belediye sınırları da "ilçe mülki" sınırları olarak değiştirilmiş ve dolayısıyla dava konusu değişiklik öncesi düzenlemede yer verilen büyükşehir belediyesi sınırları içinde kalan ilçeler ile büyükşehir belediyesine dahil olmayan ilçeler ayrımın uygulanma imkanının kalmadığı görülmektedir.
Bir başka açıdan durum değerlendirildiğinde ise; İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik kapsamındaki işyerlerin sadece bir kısmı 5362 sayılı Kanun'un 63. maddesi uyarınca oluşturulan Kurul tarafından belirlenen esnaf ve sanatkar listesinde yer alırken ve bu listede yer alan pek çok esnaf ve sanatkar mesleklerinin İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik kapsamına girmediği; dolayısıyla uygulamada birtakım belirsizliklere sebebiyet vermesi nedeniyle yeni düzenlemeyle meslek ismi zikredilmeksizin daha genel nitelikte ve korunması ve mali yönden desteklenmesi amacıyla bazı esnaf ve sanatkarlar lehine ülke genelinde uygulanmak üzere yine maktu ve asgari hadden kayıt ücreti ve yıllık aidat belirlenmesine yönelik bir düzenlemeye gidildiği anlaşılmaktadır.
Sonuç olarak, iptal istemine konu Yönetmelik değişikliğinin 2. maddesinin yürürlülük tarihine, 3. maddesinin de yürütme yetkisine ilişkin olduğu bu itibarla; dava konusu yönetmelik değişikliğinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarelerin usule ilişkin itirazları yerinde görülmeyerek işin esasına geçildi.
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 135. maddesinde, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları; "belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzel kişilikleridir." şeklinde tanımlanmış; "Esnaf ve sanatkarların korunması" başlıklı 173. maddesinde, "Devlet, esnaf ve sanatkarı koruyucu ve destekleyici tedbirleri alır." hükmü yer almıştır.
21/06/2005 tarih ve 25852 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Esnaf ve Sanatkarlar Meslek Kuruluşları Kanununun 14. maddesinde, kayıt ücreti ve yıllık aidat Odaların gelirleri arasında düzenlenmiş; 61. maddesinde, "Üyelerin odalara, odaların birlik ve federasyonlara, birlik ve federasyonların Konfederasyona ödeyeceği kayıt ücreti, yıllık aidat ve katılma payları ile esnaf ve sanatkarlar meslek kuruluşlarının düzenledikleri belge ve yaptıkları hizmet karşılığı ücretler şunlardır:
a) Üyenin sicile ilk kayıt yapılması sırasında ödeyeceği kayıt ücreti, asgari ücretin onda birinden az, yarısından fazla olamaz. Kayıt ücreti, esnaf ve sanatkarların sicil kaydı esnasında sicil müdürlüğü tarafından tahsil edilir; kayıt ücretinin yarısı sicil ihtiyacında kullanılmak üzere birlik adına açılacak banka hesabına, diğer yarısı ise ilgili odanın banka hesabına aktarılır.
b) Üyenin odaya ödeyeceği yıllık aidat, asgari ücretin onda birinden az, yarısından fazla olamaz. Kayıt ücretinin alındığı yıl için ayrıca yıllık aidat alınmaz.
(...)
Kayıt ücreti kayıt esnasında, yıllık aidat nisan ve ekim aylarında iki eşit taksitte ödenir. Oda kaydını sildiren üyelerin aidatı üye kaydının silindiği ay itibarıyla alınır. Süresi içinde ödenmeyen yıllık aidat ve katılma payları için esnaf ve sanatkarlar meslek kuruluşları yönetim kurullarınca verilen kararlar ilam hükmünde olup icra dairelerince yerine getirilir. Gecikme zammı, yıllık aidatın ve katılma payının bir mislini geçemez.
Yıllık aidatlarını ödemeyen üyelere, ödeme yapılıncaya kadar odaca yapılacak hizmetler ile düzenlenecek ve onanacak belgeler verilmez." hükmü; "Yönetmelikler" başlıklı 75. maddesinde ise, "Bu Kanunun; (...) e) 61 inci maddesindeki, kayıt ücretleri ve yıllık aidatlar ile esnaf ve sanatkarlar meslek kuruluşlarının düzenleyecekleri belgeler ve yaptıkları hizmet karşılığında anılan maddede belirtilen hadler içinde kalmak kaydıyla iller ve meslek gruplarının özellikleri dikkate alınarak belirlenecek tarifelere göre tahsil edecekleri ücretler Konfederasyon tarafından, (...) üç ay içerisinde çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir. Konfederasyon tarafından hazırlanması öngörülen yönetmelikler Bakanlık onayı ile yürürlüğe konulur." hükmü yer almıştır.
5362 sayılı Kanunun 61. ve 75/1-e maddeleri dayanak alınarak 14/02/2008 tarih ve 26787 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Esnaf ve Sanatkarların Ödeyecekleri Kayıt Ücreti ve Yıllık Aidat Hakkında Yönetmeliğin 31/12/2018 tarih ve 30642 (4. mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik değişikliği ile değiştirilmeden önceki "Kayıt ücreti ve yıllık aidat tarifesi" başlıklı 7. maddesinde, "(1) Kayıt ücreti ve yıllık aidat tarifesi aşağıda belirtilmiştir.
a) Birinci grup odalar: Ankara, İstanbul ve İzmir illerindeki odalardır. Kayıt ücreti; bu gruptaki illerin merkez ilçelerinde ve büyükşehir belediyesi sınırları içinde kalan ilçelerinde asgari ücretin yüzde yirmibeşi, büyükşehir belediyesine dahil olmayan ilçelerinde asgari ücretin yüzde onudur.
b) İkinci grup odalar: Ankara, İstanbul, İzmir ve kalkınmada öncelikli iller dışında kalan illerdeki odalardır. Kayıt ücreti; bu gruptaki illerin merkez ilçelerinde ve büyükşehir belediyesi sınırları içinde kalan ilçelerinde asgari ücretin yüzde yirmisi, merkez ilçe haricindeki ilçelerinde ve büyükşehir belediyesine dahil olmayan ilçelerinde asgari ücretin yüzde onudur.
c) (Değişik bend: 21/03/2008 - 26823 s. R.G. Yön./1. md.) Üçüncü grup odalar: Kalkınmada öncelikli illerde bulunan odalardır. Kayıt ücreti; bu gruptaki büyükşehir statüsünde bulunan illerin merkez ilçelerinde ve büyükşehir belediyesi sınırları içinde kalan ilçelerinde asgari ücretin yüzde onbeşi, bu illerin diğer ilçelerinde asgari ücretin yüzde onudur. Üçüncü grup odaların bulunduğu diğer illerin merkez ve ilçelerinde asgari ücretin yüzde onudur.
ç) Kayıt ücreti; terzi, kunduracı, mobilyacı, mobilya döşemecisi, demirci, sobacı ve benzerlerinin tamircileri, milli piyango seyyar bayileri, seyyar satıcılar ve pazarcılar gibi mesleklerde, ülke genelinde, asgari ücretin yüzde onudur.
(2) Bakanlar Kurulunca, kalkınmada öncelikli il statüsü değiştirilen iller ile kalkınmada öncelikli il statüsü kapsamına yeni dahil edilen iller hakkında, birinci fıkrada belirtilen gruplandırma esas alınır ve bu durum Konfederasyon tarafından oda, birlik ve federasyonlara bildirilir.
(3) 14/07/2005 tarihli ve 2005/9207 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik kapsamında sınıflandırılmaları belediyelerce yapılan işyerlerinde;
a) Birinci sınıf işyerleri için; birinci fıkranın (a), (b), (c) ve (ç) bentlerinde belirtilen ücretlerin aynısı,
b) İkinci sınıf işyerleri için;
1) (Değişik alt bend: 21/03/2008 - 26823 S. R.G. Yön./1. md.) Birinci grup odaların bulunduğu illerin merkez ve büyükşehire dahil ilçelerinde asgari ücretin yüzde yirmisi, diğer ilçelerinde asgari ücretin yüzde onu,
2) (Değişik alt bend: 21/03/2008 - 26823 S. R.G. Yön./1. Md.) İkinci grup odaların bulunduğu illerin merkez ilçeleri ile büyükşehir belediyesi sınırları içinde kalan ilçelerinde asgari ücretin yüzde onbeşi, diğer ilçelerinde asgari ücretin yüzde onu,
3) Üçüncü grup odaların bulunduğu illerin merkez ve diğer ilçelerinde asgari ücretin yüzde onu,
c) Üçüncü sınıf işyerleri için; ülke genelinde, asgari ücretin yüzde onu,
uygulanır. (...)
(5) Kayıt ücretinin veya yıllık aidatın hesaplanmasında ortaya çıkan kuruşlar tama iblağ edilir.
(6) Asgari ücrette değişiklik olması halinde, belirlenen yeni tarifeler, esnaf ve sanatkarlar meslek kuruluşlarına Konfederasyon tarafından bir genelgeyle duyurulur." hükmüne yer verilmiştir.
Öte yandan, 31/12/2018 tarih ve 30642 (4. mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Esnaf ve Sanatkârların Ödeyecekleri Kayıt Ücreti ve Yıllık Aidat Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesiyle aynı Yönetmeliğin 7. maddesinde değişikliğe gidilmiş; anılan madde, başlığıyla birlikte değişikliğe uğramıştır. Yönetmeliğin "Kayıt ücreti ve yıllık aidat" başlıklı 7. maddesinde, "(1) Kayıt ücreti ve yıllık aidatlar aşağıda belirtilmiştir.
a) Birinci grup odalar: Ankara, İstanbul ve İzmir illerindeki odalardır. Kayıt ücreti ve yıllık aidat; bu gruptaki iller ve büyükşehir belediyesi sınırlarına dâhil tüm ilçelerinde 350,00 TL’dir.
b) İkinci grup odalar: Ankara, İstanbul, İzmir ile kalkınmada öncelikli iller dışında kalan illerdeki odalardır. Kayıt ücreti ve yıllık aidat; bu gruptaki illerin merkez ilçelerinde ve büyükşehir belediyesi sınırlarına dâhil tüm ilçelerinde 300,00 TL, merkez ilçe haricindeki diğer ilçelerinde 256,00 TL’dir.
c) Üçüncü grup odalar: Kalkınmada öncelikli illerde bulunan odalardır. Kayıt ücreti ve yıllık aidat; bu gruptaki büyükşehir statüsünde bulunan iller ve büyükşehir belediyesi sınırlarına dâhil tüm ilçelerinde 256,00 TL’dir. Üçüncü grup odaların bulunduğu diğer illerin merkez ve ilçelerinde 256,00 TL’dir.
(2) Kayıt ücreti ve yıllık aidatlar aşağıda belirtilen esnaf ve sanatkârlar için ülke genelinde 256,00 TL olarak uygulanır.
a) 30/3/2013 tarihli ve 28603 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Özürlülük Ölçütü, Sınıflandırması ve Özürlülere Verilecek Sağlık Kurulu Raporları Hakkında Yönetmeliğe göre özürlü sayılanlar.
b) Gaziler, şehit, gazi dul ve yetimleri.
c) 31/12/1960 tarihli ve 193 sayılı Gelir Vergisi Kanununa göre vergiden muaf sayılan esnaf ve sanatkârlar.
ç) Esnaf ve sanatkâr siciline kayıtlı kadın esnaf ve sanatkârlar.
(3) Birinci fıkranın (a), (b) ve (c) bentleri ile ikinci fıkrada belirtilen ücretler; 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanununun 61 inci maddesinde belirlenen hadler içerisinde kalmak kaydıyla, 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre Hazine ve Maliye Bakanlığınca belirlenen yeniden değerleme oranını aşmamak kaydıyla her yıl Konfederasyon Yönetim Kurulunca yeniden belirlenebilir. Konfederasyon Yönetim Kurulu tarafından aidatın yeniden tespit edilmesi halinde keyfiyet onaylanmak üzere Ticaret Bakanlığına bildirilir, ayrıca esnaf ve sanatkârlar meslek kuruluşlarına da bir genelgeyle duyurulur." hükmüne yer verilmiştir.
10.08.2005 tarih ve 25902 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin 14. maddesinde, "Sıhhi işyerlerinin ruhsatlandırılması sırasında bu Yönetmelikte belirtilen genel şartların yanı sıra sınıflarına ve özelliklerine göre Ek 1’de belirtilen şartlar aranır." hükmü yer almakta olup aynı Yönetmeliğin "Ek-1 Sıhhi Müesseseler İçin Sınıflarına ve Özelliklerine Göre Aranacak Nitelikler" başlıklı kısmında ise; a- lokanta, ayakta yemek yenilen yerler, kafeterya, yemeği pakette satan yerler ve benzeri işyerleri; b- kahvehane, kır kahvesi, oyun salonu, internet salonu, çay bahçesi, çay ocağı ve benzeri işyerleri c- pastaneler; d- gazino, dans salonu, diskotek, pavyon, taverna, açık hava gazinosu, bar, kokteyl salonu ve benzeri eğlence yerleri; e- tiyatro, sinema, düğün salonu, sirk, lunapark, gösteri merkezi ve diğer parklar; f- otel ve pansiyonlar; g-berber ve kuaförler şeklindeki esnaf ve sanatkarların birinci, ikinci ve üçüncü sınıf şeklinde sınıflandırıldıkları anlaşılmaktadır.
Dava Konusu Yönetmeliğin İncelenmesi:
Davacı tarafından, 31/12/2018 tarih ve 30642 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Esnaf ve Sanatkârların Ödeyecekleri Kayıt Ücreti ve Yıllık Aidat Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile 14/02/2008 tarihli Yönetmelik düzenlemesinde yer verilen 7. maddenin 3. fıkrasına yer verilmemesinin hukuka aykırı olduğu iddia edildiğinden, dava konusu düzenlemenin eksik düzenlenme olup olmadığının hukuki irdelemesinin yapılması gerekmektedir.
Esnaf ve Sanatkarların Ödeyecekleri Kayıt Ücreti ve Yıllık Aidat Hakkında Yönetmeliğin dava konusu Yönetmelik ile değiştirilmeden önceki 7. maddesi incelendiğinde, esnaf ve sanatkarlar odalarının ülke genelinde kurulu bulunduğu il ve ilçeler itibarıyla (Ankara, İstanbul, İzmir illeri birinci grup, kalkınmada öncelikli iller dışında kalan iller ikinci grup ve kalkınmada öncelikli iller üçüncü grup şeklinde) kademeli olarak mevcut asgari ücretin belirli bir oranı üzerinden (%25, %20, %15 ve %10 şeklinde) esnaf ve sanatkarlardan kayıt ücreti ve yıllık aidatın tahsil edileceği öngörülmüştür. Söz konusu düzenlemede sınıflandırılmaları belediyelerce yapılan işyerleri için de ayrıksı hükümler getirilmiş, yine bazı meslek grupları tadadi olarak belirlenerek herhangi bir il veya ilçe ayrımı yapılmaksızın ülke genelinde bu meslek sahiplerinden asgari ücretin %10'u oranında kayıt ücreti ve yıllık aidat tahsil edileceği düzenlenmiştir.
31/12/2018 tarih ve 30642 (4. mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Esnaf ve Sanatkârların Ödeyecekleri Kayıt Ücreti ve Yıllık Aidat Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesiyle aynı Yönetmeliğin 7. maddesinde yapılan değişiklik sonucu; yıllık asgari ücret tarifesinin belirli bir oranı üzerinden "nispi" olarak hesaplanan kayıt ücreti ve yıllık aidatın belirlenme usulünden vazgeçilerek üç ayrı grup şeklinde belirlenen odalara yönelik düzenleme korunmak suretiyle kayıt ücreti ve yıllık aidat, gruplara ve grupları temsil eden illerin özelliğine göre "merkez ilçe", "büyükşehir belediyesi sınırlarına dahil ilçe", "büyükşehir statüsünde bulunan il" ve "diğer illerin merkez ve ilçeleri" gibi kriterler esas alınarak "maktu" olarak (birinci grup odalar için 350,00 TL; ikinci grup odalar için 300,00 TL ve 256,00 TL; üçüncü grup odalar için 256,00 TL şeklinde) belirlenmiştir.
Öte yandan, önceki düzenlemeyle bazı meslek grupları yönünden ülke genelinde bu meslek sahiplerinden asgari ücretin %10'u oranında kayıt ücreti ve yıllık aidat tahsil edileceği belirtilmiş iken; anılan düzenlemenin uygulamada birtakım belirsizliklere sebebiyet vermesi nedeniyle yeni düzenlemeyle meslek ismi zikredilmeksizin daha genel nitelikte ve korunması ve mali yönden desteklenmesi amacıyla bazı esnaf ve sanatkarlar lehine ülke genelinde uygulanmak üzere yine maktu ve asgari hadden (256,00 TL) kayıt ücreti ve yıllık aidat belirlenmesine yönelik bir düzenlemeye yer verilmiştir.
Davacı tarafından, dava konusu düzenleme ile, 2018 yılında Odaya ödediği 203,00 TL yıllık aidatın %73 oranında artırılarak 2019 yılı için 350,00 TL olarak belirlenmesinin hukuka aykırı olduğu, düzenlemenin İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik kapsamında sınıflandırılmaları Belediyelerce yapılan işyerlerinin özelliklerine göre kademeli yıllık aidat ödenmesini öngören istikrar kazanmış yerleşik uygulamaya, kazanılmış haklara, eşitlik ve hakkaniyet ilkelerine, çalışma hakkına aykırılık teşkil ettiği ileri sürülmüştür.
Davalı idarelerce, 5362 sayılı Kanunun ilgili maddeleri gereğince kayıt ücreti ve yıllık aidatların asgari ve azami hadleri dahilinde Konfederasyon tarafından Yönetmelikle yapılan değişikliğin hukuka uygun olduğu, uygulama birliğinin sağlanması açısından, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik çerçevesinde yapılan sınıflandırmaya yer verilmediği, asgari ücrette yapılan artış oranı üzerinden esnaf ve sanatkarların ödeyecekleri ücretlerin her yıl zorunlu olarak artırılması gerekmekte iken 2016 yılı asgari ücretinde yapılan artışın, esnaf ve sanatkarlara doğrudan yansıtılmaması için 2015 yılı için uygulanan kayıt ücreti ve yıllık aidatın aynen 2016 yılında da uygulanmasına yönelik Yönetmeliğe Geçici 1. maddenin eklendiği, aynı düzenlemenin 2017 ve 2018 yılları için de yapıldığı, düzenlemenin hukuka uygun olduğu savunulmuştur.
5362 sayılı Esnaf ve Sanatkarlar Meslek Kuruluşları Kanunu'nun dava konusu Yönetmeliğin dayanağını oluşturan 61. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bentlerinde, üye esnaf ve sanatkarların odalara ödeyecekleri kayıt ücreti ve yıllık aidatların asgari ücretin onda birinden az, yarısından fazla olamayacağı düzenlenmiş, 75. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinde ise, kayıt ücreti ve yıllık aidatlara ilişkin tarifelerin 61. maddede belirtilen sınırlar içinde kalmak kaydıyla iller ve meslek gruplarının özellikleri de dikkate alınarak Konfederasyon tarafından çıkarılacak bir yönetmelikle belirleneceği hüküm altına alınmıştır.
İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik incelendiğinde ise, sıhhi müesseselerin sınıflandırılması ile ruhsatlandırma sürecinde işyerlerinin ve personelin birtakım özelliklere sahip olması, hizmetin belirli bir standart ve düzen içerisinde vatandaşlara sunulmasının amaçlandığı görülmekte olup aynı hizmetin verildiği işyerleri ile ilgili olarak yapılan sınıf ayrımının ise ilgili esnaf işletmesinin koşullarına (mekan, lokasyon, personel ile ilgili mesleki yeterlilik şartları vs.) bağlı olduğu anlaşılmaktadır. Bu itibarla söz konusu sınıflandırmaya göre üçüncü sınıf bir esnaf işletmesinin gerek koşulları gerekse bulunduğu konum itibarıyla aynı hizmeti gören diğer sınıflarda bulunan esnaf işletmelerine oranla kazanç oranının da düşük olacağını söylemek mümkündür.
5362 sayılı Kanunda -davalı TESK'in savunma dilekçesinde de belirttiği üzere- kayıt ve yıllık aidat ücretlerinin belirlenmesi hususunda İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğe herhangi bir atıfta bulunulmamaktadır. Bununla birlikte Yönetmelik hazırlanırken 5362 sayılı Kanunun 75. maddesinde belirlenen kriterlere uygunluğun sağlanması amacıyla İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte sıhhi müesseselerin sınıflandırılmasına ilişkin usulün esnaf ve sanatkarların aidatlarının belirlenmesi konusunda da referans alındığı ve uygulamanın uzun yıllardır bu şekilde sürdürüldüğü görülmektedir.
Davalı idarece, dava konusu Yönetmelik değişikliğinin daha kolay, anlaşılır ve belirgin olması, günümüzün ekonomik ve sosyal koşullarına uygun hale getirilmesi amacıyla yapıldığı belirtilmekte ve belirlenen maktu ücretler kanunda belirtilen asgari ve azami hadlere uygun ise de; önceki düzenlemede uygulanan sınıflandırma usulü, illere göre ayrım yapılmadan brüt asgari ücretin yüzde onu oranında kayıt ve aidat ücreti ödenmesini öngörmesi bakımından, özellikle üçüncü sınıf esnaf işletmelerini koruyucu nitelikte olup bu açıdan esnaf ve sanatkarların mesleki ve teknik ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlerine uygun olarak gelişmesini sağlamak amaçları gözetildiğinde davalı meslek kuruluşunun kuruluş amacına da uygun düşmektedir.
Buna göre; işyeri açma ve çalışma ruhsatlarına ilişkin Yönetmelikte belirtilen işyerlerinin sınıflandırılması usulüne göre belirlenen kayıt ve yıllık aidat tarifesinin uzun yıllardır uygulanageldiği de dikkate alındığında, söz konusu düzenlemenin kaldırılmasının özellikle üçüncü sınıf işyerleri bakımından haklı bir gerekçesinin bulunmadığı sonucuna varıldığından, bu sınıflandırmaya yer veren bir düzenleme öngörülmemesi, başka bir ifadeyle eksik düzenleme yapılmış olması nedeniyle dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu 31/12/2018 tarih ve 30642 sayılı (4. mükerrer) Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Esnaf ve Sanatkarların Ödeyecekleri Kayıt Ücreti ve Yıllık Adat Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesinin eksik düzenleme sebebiyle İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …TL TL vekâlet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere,
21/03/2024 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY:
(X)- Dava, 14/07/2005 tarihli ve 2005/9207 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik kapsamında sınıflandırılmaları belediyelerce yapılan işyerlerine göre kademeli olarak kayıt ücreti ve yıllık aidat belirlemesi yapan Esnaf ve Sanatkarların Ödeyecekleri Kayıt Ücreti ve Yıllık Aidat Hakkında Yönetmeliğin 7. maddesinin 3. fıkrasında yer alan düzenlemenin kaldırılmasına ilişkin 31/12/2018 tarih ve 30642 sayılı (4. mükerrer) Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yönetmeliğin 1. maddesi ile yapılan değişikliğin iptaline karar verilmesi istemiyle açılmıştır.
21/06/2005 tarih ve 25852 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 5362 Esnaf ve Sanatkarlar Meslek Kuruluşları Kanununun 61. maddesinde, "Üyelerin odalara, odaların birlik ve federasyonlara, birlik ve federasyonların Konfederasyona ödeyeceği kayıt ücreti, yıllık aidat ve katılma payları ile esnaf ve sanatkarlar meslek kuruluşlarının düzenledikleri belge ve yaptıkları hizmet karşılığı ücretler şunlardır:
a) Üyenin sicile ilk kayıt yapılması sırasında ödeyeceği kayıt ücreti, asgari ücretin onda birinden az, yarısından fazla olamaz.(...)
b) Üyenin odaya ödeyeceği yıllık aidat, asgari ücretin onda birinden az, yarısından fazla olamaz. Kayıt ücretinin alındığı yıl için ayrıca yıllık aidat alınmaz. (...)
Kayıt ücreti kayıt esnasında, yıllık aidat nisan ve ekim aylarında iki eşit taksitte ödenir. Oda kaydını sildiren üyelerin aidatı üye kaydının silindiği ay itibarıyla alınır. Süresi içinde ödenmeyen yıllık aidat ve katılma payları için esnaf ve sanatkarlar meslek kuruluşları yönetim kurullarınca verilen kararlar ilam hükmünde olup icra dairelerince yerine getirilir. Gecikme zammı, yıllık aidatın ve katılma payının bir mislini geçemez. Yıllık aidatlarını ödemeyen üyelere, ödeme yapılıncaya kadar odaca yapılacak hizmetler ile düzenlenecek ve onanacak belgeler verilmez." hükmü; "Yönetmelikler" başlıklı 75. maddesinde, "Bu Kanunun; (...) e) 61 inci maddesindeki, kayıt ücretleri ve yıllık aidatlar ile esnaf ve sanatkarlar meslek kuruluşlarının düzenleyecekleri belgeler ve yaptıkları hizmet karşılığında anılan maddede belirtilen hadler içinde kalmak kaydıyla iller ve meslek gruplarının özellikleri dikkate alınarak belirlenecek tarifelere göre tahsil edecekleri ücretler Konfederasyon tarafından, (...) üç ay içerisinde çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir. Konfederasyon tarafından hazırlanması öngörülen yönetmelikler Bakanlık onayı ile yürürlüğe konulur." hükmü yer almıştır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri incelendiğinde, üyelerin odalara ödeyeceği kayıt ve yıllık aidat ücretlerinin tespiti konusunda asgari ücretin onda birinden az ve yarısından fazla olmamak kaydı ile belirleme yapma konusunda davalı TESK'e takdir yetkisi verildiği görülmektedir.
5362 sayılı Kanunun 61. ve 75/1-e maddeleri dayanak alınarak 14/02/2008 tarih ve 26787 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Esnaf ve Sanatkarların Ödeyecekleri Kayıt Ücreti ve Yıllık Aidat Hakkında Yönetmeliğin 31/12/2018 tarih ve 30642 (4. mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik değişikliği ile değiştirilmeden önceki 7. maddesinin 3. fıkrası incelendiğinde; İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik kapsamında birinci ve ikinci sınıf işyerleri için illere göre değişen oranda; üçüncü sınıf işyerleri için ise ülke genelinde asgari ücretin yüzde onu oranında nispi kayıt ve yıllık aidat uygulamasının bulunduğu görülmektedir.
31/12/2018 tarih ve 30642 sayılı (4. mükerrer) Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yönetmeliğin 1. maddesi ile yapılan değişiklik sonucu, Yönetmeliğin 7. maddesinin 3. fıkrasında yer alan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik kapsamında sınıflandırılma usulüne göre nispi kayıt ve yıllık aidat ödentisi uygulamasından vazgeçilerek illerin özelliklerine göre yapılan ayrım korunmak suretiyle birinci, ikinci ve üçüncü grup odalara 256,00-TL; 300,00-TL ve 350,00-TL olmak üzere üç ayrı maktu ücret uygulamasının getirildiği, ayrıca korunması ve mali yönden desteklenmesi amacıyla bazı esnaf ve sanatkarlar lehine de ülke genelinde uygulanmak üzere 256,00 TL maktu ücret öngörüldüğü anlaşılmaktadır.
Öte yandan, dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesi ile aynı Yönetmeliğin 7. maddesine eklenen 3. fıkrada, "Birinci fıkranın (a), (b) ve (c) bentleri ile ikinci fıkrada belirtilen ücretler; 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanununun 61 inci maddesinde belirlenen hadler içerisinde kalmak kaydıyla, 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre Hazine ve Maliye Bakanlığınca belirlenen yeniden değerleme oranını aşmamak kaydıyla her yıl Konfederasyon Yönetim Kurulunca yeniden belirlenebilir. Konfederasyon Yönetim Kurulu tarafından aidatın yeniden tespit edilmesi halinde keyfiyet onaylanmak üzere Ticaret Bakanlığına bildirilir, ayrıca esnaf ve sanatkârlar meslek kuruluşlarına da bir genelgeyle duyurulur." hükmüne yer verilmektedir.
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı 5362 sayılı Kanunun 61. maddesinde, üyelerin ödeyeceği kayıt ücreti ve yıllık aidatın tespitinde "asgari ücret" ölçütü referans alınmakta olup dava konusu Yönetmelik değişikliği ile esnaf ve sanatkarların ödeyeceği ücretler için belirlenen azami maktu ücretin, 2019 yılı brüt asgari ücretinin %13,68'ine denk geldiği görülmektedir.
Ayrıca güncel Yönetmeliğin 7/3. maddesi gereği, her yıl yeniden değerleme oranında söz konusu maktu ücretlerde artış yapıldığında dahi 5362 sayılı Kanunun 61. maddesinde belirlenen asgari ve azami hadlerin dikkate alınacağına ilişkin amir hüküm de göz önünde bulundurulduğunda, kanunda davalı TESK'e tanınan takdir yetkisi çerçevesinde tesis edilen dava konusu Yönetmelik değişikliğinde hukuka ve kamu yararına aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği görüşü ile çoğunluk kararına katılmamaktayım.